王向陽(yáng)

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072）

一、引言

黨的十八大以來，為全面深化農(nóng)村改革，適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村形勢(shì)最新發(fā)展，我國(guó)在農(nóng)村開啟了三項(xiàng)具有里程碑意義的改革實(shí)踐：宅基地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革和征地制度改革。隨后，在深刻把握我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變化趨勢(shì)和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告明確提出了鄉(xiāng)村振興這一重大戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是其基本要求。農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)性設(shè)置，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和國(guó)家長(zhǎng)治久安，成為推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵配置，被各界寄予了厚望［1］。

宜城市，作為中西部中小城市的典型代表，是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之一，承擔(dān)了國(guó)家三項(xiàng)土地制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)的重要任務(wù)。從2015年以來，先后經(jīng)歷了“建機(jī)構(gòu)、定制度”“試制度、試成效”“可復(fù)制、可推廣、利修法”三個(gè)階段，其廣泛的改革實(shí)踐構(gòu)成了本文的重要經(jīng)驗(yàn)來源。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)部分同仁通過實(shí)地調(diào)研，以期對(duì)其改革最新進(jìn)展、問題及其社會(huì)基礎(chǔ)做出勾勒，在此基礎(chǔ)上，力圖呈現(xiàn)中西部傳統(tǒng)農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度關(guān)聯(lián)和實(shí)踐機(jī)制，為下一步改革提供有益鏡鑒。本文主要分為以下三個(gè)部分：一是介紹宜城宅基地制度改革最新進(jìn)展、問題并分析其社會(huì)基礎(chǔ)；二是以宜城為典型代表，透視中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的一般問題，展現(xiàn)中西部農(nóng)村、尤其是土地制度實(shí)踐層面的豐富內(nèi)涵；三是進(jìn)一步討論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對(duì)于中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言，其究竟需要怎樣的土地制度供給？

二、中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的宜城樣本

湖北省襄陽(yáng)市下轄的宜城市，位于鄂西北、漢江中游，轄區(qū)2115平方公里，總?cè)丝?1萬(wàn)，呈“四山一水五分田”格局。2015年3月，宜城作為全國(guó)15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)之一，開啟農(nóng)村宅基地制度改革的破冰之旅；2016年下半年，為解決三項(xiàng)土地制度改革的協(xié)同性和耦合性問題，經(jīng)國(guó)家授權(quán)成為三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)以來，宜城農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)展如何？存在哪些問題？何以如此？以上問題成為本節(jié)關(guān)注的重點(diǎn)。

（一）改革進(jìn)展

根據(jù)前期摸底情況顯示：宜城市農(nóng)村人口38萬(wàn)，有1388個(gè)村民小組，6603個(gè)自然村和居民點(diǎn)，總戶數(shù)10.66萬(wàn)戶，宅基地11.24萬(wàn)宗。以當(dāng)?shù)匾?guī)定面積為衡量標(biāo)準(zhǔn)，宅基地超標(biāo)現(xiàn)象普遍，達(dá)8063戶，占比81%；一戶多宅現(xiàn)象存在，共計(jì)8700戶，占比8.16%；宅基地私下交易現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，共計(jì)2.14萬(wàn)戶，占比20%以上。為有效緩解這一局面，宜城市圍繞“確權(quán)頒證、超占有償使用、自愿有償退出、房地一體抵押貸款”四項(xiàng)基本內(nèi)容開展改革工作。截至目前，從基本數(shù)據(jù)來看，當(dāng)?shù)卮_權(quán)頒證工作平穩(wěn)推進(jìn)，有償使用費(fèi)收取基本完成，有償退出效果不佳，且主要依靠增減掛鉤政策推動(dòng)，農(nóng)戶抵押貸款行為并不普遍。

以流水鎮(zhèn)劉臺(tái)村為例。劉臺(tái)村有農(nóng)戶781戶、宅基地1126宗，村莊平均面積282平方米，最大者達(dá)700平，最小有四五十平，面積超標(biāo)占比80%，一戶多宅占比26%。目前已經(jīng)確權(quán)發(fā)證近80%，預(yù)計(jì)年中完成。超標(biāo)有償使用費(fèi)已經(jīng)收取90%，余下十多戶外來戶和面積超標(biāo)較大者暫時(shí)未交有償使用費(fèi)。目前按照村民自治的約定，該村采用一次性收取三年的方式，收費(fèi)達(dá)21萬(wàn)元，由于沒有明確的上級(jí)政策，這筆資金暫時(shí)沒有明確用途。有償退出者有30多戶，均采用增減掛鉤的方式予以拆除，按照每畝2萬(wàn)元的價(jià)格支付宅基地騰拆成本和退出補(bǔ)償，每戶可得5000元至8000元不等。2017年，該村抵押貸款20多戶，多用于農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，按照不超過確權(quán)房屋價(jià)值的50%放貸，每戶可貸5至10萬(wàn)元。

（二）問題

1.初次繳費(fèi)尚可，后續(xù)難以持續(xù)。談及確權(quán)頒證的意義，據(jù)劉臺(tái)村黨支部書記趙書記介紹：“確權(quán)頒證，就是明明白白、清清楚楚地告訴你，這房子就是你的，而且可以抵押貸款！合法權(quán)益，不存在剝奪問題！”因此，大多數(shù)農(nóng)戶是擁護(hù)確權(quán)頒證并愿意繳納有償使用費(fèi)的，但對(duì)于外來戶和嚴(yán)重超標(biāo)的本地農(nóng)戶，繳費(fèi)意愿極低，一是繳費(fèi)金額遠(yuǎn)高于本地達(dá)標(biāo)戶，二是繳費(fèi)之后只是登記卻不頒證，既然如此，在部分農(nóng)戶看來，那為什么還要繳費(fèi)呢？同時(shí)，對(duì)大多數(shù)農(nóng)戶而言，初次繳費(fèi)是為了領(lǐng)取房地一體的不動(dòng)產(chǎn)證，一旦證件到手，后續(xù)繳費(fèi)就能拖則拖，關(guān)鍵是村干部也沒有強(qiáng)制性手段，有基于此，幾乎所有的村干部均向筆者及同行的調(diào)研組成員表達(dá)了這一擔(dān)憂——有償使用費(fèi)后續(xù)收繳幾無可能，同時(shí)，意圖通過收取超占有償使用費(fèi)來倒逼農(nóng)戶騰退多余宅基地的想法也無法落地。

2.自愿有償退出意愿低，增減掛鉤政策作用有限。根據(jù)劉臺(tái)村宅基地退出情況顯示，一戶一宅戶沒有退出者，既有的一戶多宅戶主要有兩種情況：一是父母住在老房子，子女住在新房子，房屋雖顯破舊，可仍是家庭生活不可或缺的生活資料，且扮演著社會(huì)保障的重要角色；二是老房子位置偏僻、交通不便，農(nóng)戶另?yè)裢恋亟ǚ?，于是老房子閑置，但由于當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的家計(jì)模式，老房子仍然可以發(fā)揮放置基本農(nóng)機(jī)具、晾曬稻谷等重要生產(chǎn)性功能。因此，基于宅基地的生產(chǎn)生活便利邏輯考量，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶宅基地有償退出意愿并不是很高。為了推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶退出多余閑置宅基地，當(dāng)?shù)卣畬⒄刂贫雀母锖驮鰷p掛鉤政策結(jié)合了起來。按照規(guī)定，每退出一畝宅基地，縣委縣政府按照2萬(wàn)一畝的價(jià)格下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)，而后鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照1萬(wàn)一畝的價(jià)格下?lián)艿酱鍍晌?，以此調(diào)動(dòng)基層干部積極性。實(shí)際情況如何呢？據(jù)當(dāng)?shù)馗刹拷榻B，每騰退一畝宅基地，成本加上農(nóng)戶補(bǔ)償需要1萬(wàn)以上，甚至需要村里額外支付，農(nóng)戶到手也只有4000元至8000元不等，補(bǔ)償有限，因此當(dāng)?shù)卮甯刹亢娃r(nóng)戶積極性均不高。在所謂的多余閑置宅基地退出有限的情況下，節(jié)約集約用地的改革目標(biāo)也宣告落空。

3.農(nóng)戶金融需求并不強(qiáng)烈，且分化較大，與政策預(yù)期相差較大。宅基地改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是賦予農(nóng)戶宅基地抵押貸款權(quán)能，以此滿足農(nóng)戶可能存在的資金需求，解決農(nóng)戶的生產(chǎn)生活中的生產(chǎn)性困境。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，村莊中的確少部分農(nóng)戶有擴(kuò)大再生產(chǎn)的需求，比如購(gòu)買拖拉機(jī)、挖掘機(jī)或擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模等，但大都屬于村莊中原本經(jīng)濟(jì)條件較好的大戶，資金需求強(qiáng)烈，社會(huì)關(guān)系發(fā)達(dá)，既有的小額貸款、農(nóng)戶聯(lián)保等方式已經(jīng)可以很好地滿足其需求；而對(duì)于村莊絕大多數(shù)的中下層農(nóng)戶而言，擴(kuò)大再生產(chǎn)意愿并不強(qiáng)烈，且抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，小額資金需求主要依托村社內(nèi)部熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)得到滿足，大額資金需求較為少見。對(duì)于市場(chǎng)導(dǎo)向的銀行而言，即使有了房地合一的不動(dòng)產(chǎn)證，鑒于農(nóng)村實(shí)際情況的復(fù)雜性，也不會(huì)貿(mào)然直接放貸，而是在考察農(nóng)戶原有的人品、能力、信用狀況基礎(chǔ)上，要求村集體蓋章確認(rèn)、地方政府提供風(fēng)險(xiǎn)保證金等一系列程序來防控風(fēng)險(xiǎn)，這種情況下，宅基地用以抵押貸款的金融功能極其有限，與政策預(yù)期相差較大。

既然如此，最為關(guān)鍵的問題是：作為中西部中小城市典型代表的宜城市，其宅基地制度改革的真問題是什么？應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的最大多數(shù)農(nóng)戶的最迫切的需求又是什么？

三、什么農(nóng)村，什么問題

包括宅基地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革和征地制度改革在內(nèi)的宜城農(nóng)村土地制度改革，乃至其目前正在推行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，最大的問題在于并未直接而有效地回應(yīng)最大多數(shù)農(nóng)戶的真實(shí)需求，改革政策邏輯與農(nóng)戶實(shí)踐邏輯嚴(yán)重錯(cuò)位，改革空轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出。

（一）兩類農(nóng)村：東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和中西部一般農(nóng)村

我國(guó)是一個(gè)有著5000年文明史、960萬(wàn)平方公里、近14億人口、56個(gè)民族共同生活的巨型國(guó)家，區(qū)域差異大是基本國(guó)情，也是任何政策實(shí)踐不可忽略的基本出發(fā)點(diǎn)［2］。從筆者及所在華中村治研究團(tuán)隊(duì)同仁全國(guó)范圍內(nèi)駐村調(diào)研來看，中國(guó)農(nóng)村不是鐵板一塊，從利益流量區(qū)分，我國(guó)農(nóng)村可以劃分為以珠三角、長(zhǎng)三角一帶發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村或大中城市城郊村、城中村為代表的東部村莊和以一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的中西部村莊（也可稱之為中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)）［3］。

對(duì)東部村莊而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)機(jī)會(huì)豐富，本地人多在本地就業(yè)，同時(shí)也屬于人口凈流入地區(qū)。頻繁而密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來了旺盛的土地需求，也催生了發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)。在宅基地制度改革之前，當(dāng)?shù)囟啻嬖谳^為發(fā)達(dá)的宅基地地下交易市場(chǎng)，每塊宅基地以幾萬(wàn)到幾十萬(wàn)不等的價(jià)格交易著，亟需規(guī)范的宅基地制度進(jìn)村。同時(shí)，當(dāng)?shù)匾劳邪l(fā)達(dá)的市場(chǎng)空間，附著在土地上的利益體量較大，尤其是在物業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的珠三角農(nóng)村，依托村級(jí)“土地財(cái)政”，村莊集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，為了明晰產(chǎn)權(quán)，避免集體資產(chǎn)流失和保護(hù)個(gè)人分紅收益，當(dāng)?shù)貎?nèi)生演化出了政經(jīng)分離理念下股權(quán)固化到人的產(chǎn)權(quán)制度改革。同時(shí)，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的支撐下，村莊集體和村民個(gè)人便結(jié)成了利益共同體，在遭遇國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)村或征地拆遷時(shí)，從村集體和村民個(gè)人角度而言，更愿意改“政府征地-土地財(cái)政歸政府”為“村集體直接供地-土地財(cái)政歸村莊和村民”，因此，在某種程度上而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市是建立在東部村莊經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)。這一制度設(shè)置，看似政府讓利于民，實(shí)則是地方政府無奈的選擇，其結(jié)果就是原本用于更大范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)供給的土地財(cái)政收入留在了特定區(qū)位村莊內(nèi)部，造成了區(qū)域內(nèi)的不公平，且極其容易激發(fā)同一區(qū)域內(nèi)村莊之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，推高政府用地成本，降低土地開發(fā)效率，并最終影響地方社會(huì)有序發(fā)展。

對(duì)于中西部農(nóng)村而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，多以農(nóng)業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)育有限，市場(chǎng)機(jī)會(huì)稀薄，本地中青年勞動(dòng)力多外出務(wù)工，屬于人口凈流出地區(qū)。人口凈流出不代表永久性流出，而是階段性、季節(jié)性流出，打工經(jīng)濟(jì)條件下，中西部農(nóng)村家庭多形成了以代際分工為基礎(chǔ)的半耕半工的家計(jì)模式［4］，呈現(xiàn)在居住空間上多為老年人住在老房子從事老人農(nóng)業(yè)，中青年人外出務(wù)工而房屋閑置。對(duì)于中西部農(nóng)村而言，同時(shí)存在的一個(gè)現(xiàn)象就是村莊空心化、人口城市化，部分經(jīng)濟(jì)條件尚可的農(nóng)戶選擇進(jìn)城，部分農(nóng)戶選擇在交通便利的位置另建新房，因此產(chǎn)生了部分閑置宅基地和房屋，但這一資源冗余看似閑置，實(shí)則發(fā)揮著保障農(nóng)民進(jìn)城失敗返鄉(xiāng)權(quán)和農(nóng)業(yè)生計(jì)重要生產(chǎn)資料的作用［5］。此外，從長(zhǎng)時(shí)間段來看，真正廢棄不用的宅基地和房屋，往往由于自然不可抗力或村民復(fù)墾而恢復(fù)為自留地，從土地自然屬性上看早已恢復(fù)為耕地，只是不一定及時(shí)而準(zhǔn)確地顯示在土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)上。因此可知稱之為階段性閑置，與永久性廢棄浪費(fèi)存在本質(zhì)區(qū)別。

此外，鑒于中西部農(nóng)村市場(chǎng)機(jī)會(huì)稀薄，附著在土地上的利益體量極其有限，對(duì)于村集體而言，絕大多數(shù)村莊屬于經(jīng)濟(jì)上的空殼村，幾乎無產(chǎn)可確。尤其對(duì)湖北農(nóng)村而言，稅費(fèi)時(shí)期村莊負(fù)債村均73萬(wàn)，稅改時(shí)期相當(dāng)一部分集體資產(chǎn)變賣抵債，目前主要依靠轉(zhuǎn)移支付維系村莊運(yùn)轉(zhuǎn)。如此也就意味著在沒有增減掛鉤政策做支撐的情況下，中西部農(nóng)村具備入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地極其有限，幾無價(jià)值。同時(shí)，集體產(chǎn)權(quán)空殼化嚴(yán)重，無產(chǎn)可確，僅有的機(jī)動(dòng)地發(fā)包等集體收益也主要用于維系村莊正常運(yùn)轉(zhuǎn)，基本不具備以珠三角農(nóng)村為代表的部分東部農(nóng)村為村民分紅的基本條件，集體與村民個(gè)體利益關(guān)聯(lián)極其有限，這也是當(dāng)?shù)卮甯刹亢娃r(nóng)戶看起來置身事外、漠不關(guān)心的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

綜上，以宜城農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，既有存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件欠佳，且集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)均不具備。此外，當(dāng)前以“確權(quán)頒證、有償使用、有償退出、抵押貸款”為基本內(nèi)容的宅基地制度改革，既難以實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地的資源節(jié)約目標(biāo)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和擴(kuò)權(quán)增利效果也極其有限，改革制度體系空轉(zhuǎn)明顯，改革效果有待進(jìn)一步審慎觀察。

（二）中西部農(nóng)村農(nóng)戶的真實(shí)需求究竟是什么

如欲科學(xué)合理地評(píng)估農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，前提在于厘清以試點(diǎn)為典型代表的區(qū)域中絕大多數(shù)農(nóng)戶的真實(shí)需求結(jié)構(gòu)。這是一切制度、政策、規(guī)則等有效運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。

1.破落的村莊呼喚更為便捷完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，而非集體產(chǎn)權(quán)制度改革

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期，對(duì)中西部農(nóng)村而言，我國(guó)屬于資源汲取型政權(quán)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限，且中西部經(jīng)濟(jì)有待發(fā)展，地方政府稅源單一，財(cái)政供給能力不高，這種情況下，中西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬較多。長(zhǎng)期無法得到關(guān)注和建設(shè)的中西部農(nóng)村，隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，人財(cái)物持續(xù)外流，村莊空心化明顯，破落之勢(shì)漸趨明顯。稅費(fèi)改革之后，我國(guó)改資源汲取為資源輸入，通過項(xiàng)目制等多種方式加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，且進(jìn)入新時(shí)代后，國(guó)家又提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，持續(xù)增加農(nóng)村地區(qū)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)供給。東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村依托當(dāng)?shù)卣S沛的地方財(cái)力，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量明顯較好，且城鄉(xiāng)差異不大，而中西部農(nóng)村自新農(nóng)村建設(shè)以來，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平雖有很大改進(jìn)，但城鄉(xiāng)差距、東西差距依舊明顯，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足人民群眾對(duì)美好生活的期待。與此同時(shí)，中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化普遍，幾乎無產(chǎn)可確，短時(shí)間看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和基層干部、群眾利益關(guān)聯(lián)不大，甚至有相當(dāng)一部分當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娭毖援a(chǎn)權(quán)制度改革是畫餅充饑。由此觀之，對(duì)于中西部破落的村莊而言，尤其是鄉(xiāng)村振興背景下，對(duì)更為便捷完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求更為迫切，而非集體產(chǎn)權(quán)制度改革［6］。

2.適度集中居住，要求享受更為便捷、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而非釋放宅基地權(quán)能

農(nóng)村宅基地制度改革，起點(diǎn)在于當(dāng)前流行的兩點(diǎn)判斷：一是城市化背景下農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，且多年來農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，低效用地較多［7］；二是農(nóng)民宅基地權(quán)能不完整，需要賦予更完整的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利［8，9］。有基于此，按照中央精神，農(nóng)村宅基地改革的基本目標(biāo)是建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出”的宅基地制度，與之相匹配的改革試點(diǎn)的基本內(nèi)容是宅基地確權(quán)頒證、超占有償使用、自愿有償退出和房地一體抵押變現(xiàn)。通過確權(quán)頒證，明確權(quán)屬關(guān)系；通過有償使用，倒逼農(nóng)戶自愿有償退出，同時(shí)又可充實(shí)壯大集體經(jīng)濟(jì)，用于村莊公共建設(shè)、回購(gòu)村莊閑置宅基地等；通過房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記頒證，可以實(shí)現(xiàn)類商品房的抵押貸款，釋放農(nóng)村宅基地金融功能，滿足農(nóng)民的金融需求。在具體政策實(shí)踐中，部分地區(qū)又將宅基地制度改革和土地增減掛鉤政策結(jié)合起來，通過遷村騰地產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)用以支持當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)。農(nóng)村宅基地制度改革的政策導(dǎo)向是產(chǎn)權(quán)明晰化、使用有償化、土地財(cái)產(chǎn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地集約化和農(nóng)民增收的雙重政策目標(biāo)。改革實(shí)踐中，有償使用后續(xù)收費(fèi)難以持續(xù)，倒逼農(nóng)戶自愿退出更是癡人說夢(mèng)，房地抵押變現(xiàn)更是屬于小眾需求，最大的改革成果是為農(nóng)戶確權(quán)頒證，而對(duì)于農(nóng)戶實(shí)實(shí)在在存在的生產(chǎn)生活需求回應(yīng)性極差。

對(duì)中西部農(nóng)村而言，以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是其經(jīng)濟(jì)底色［10］。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，生活居住空間與家計(jì)模式中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)高度相關(guān)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性造就了農(nóng)戶居住的離散。分散的居住格局，與適度集中的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給天然緊張，尤其是推高了供給成本，因此在相當(dāng)一段時(shí)間村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于自足自給階段。當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)容之一即是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的差異化供給，其中最大的瓶頸就是中西部農(nóng)村分散的居住格局放大了公共品供給成本，也進(jìn)一步加劇了公共品供給困難，并最終影響農(nóng)村地區(qū)公共品供給的配置格局。進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大報(bào)告中鮮明地提出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大判斷。為了滿足人民群眾對(duì)美好生活的期待，宅基地制度改革應(yīng)以解決絕大多數(shù)農(nóng)戶分散的居住格局所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給高成本、低效率為導(dǎo)向，否則，賦予農(nóng)戶再完整的宅基地權(quán)利也無法解決這一真實(shí)痛點(diǎn)。

3.土地細(xì)碎成為基礎(chǔ)性障礙，在村務(wù)農(nóng)的中老年群體期待更為便捷的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

當(dāng)前，打工經(jīng)濟(jì)已成中西部農(nóng)村最大常量，中青年人外出務(wù)工，中老年人留村務(wù)農(nóng)，以代際分工為基礎(chǔ)的半耕半工家計(jì)模式成為普遍的家計(jì)模式和家庭再生產(chǎn)方式。對(duì)于留村務(wù)農(nóng)的中老年群體而言，不論是老人農(nóng)業(yè)，還是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，基于地形地貌、土質(zhì)肥瘦、水利、交通遠(yuǎn)近等各種因素形成的細(xì)碎化的土地分配格局已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性障礙，不利于機(jī)械化操作，限制農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，尤其增加老人農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力成本，成為中西部農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中最大多數(shù)農(nóng)戶反響最為強(qiáng)烈的問題。2015年以來湖北沙洋縣推行的按戶集中連片耕種，將基于落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的按戶集中連片耕種與土地確權(quán)、土地整治結(jié)合起來，切實(shí)解決土地細(xì)碎化難題，為在村務(wù)農(nóng)的中老年群體提供更為便捷的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，可謂真正回應(yīng)了中西部農(nóng)村最大農(nóng)戶的迫切需求。

簡(jiǎn)而言之，對(duì)中西部農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)戶而言，進(jìn)入新時(shí)代，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，適度集中居住，享受更為完善、便捷的生產(chǎn)生活條件成為最為迫切且重要的真實(shí)需求，任何改革，均不應(yīng)該脫離這一核心群眾需求而隔靴搔癢、甚至制度空轉(zhuǎn)。

四、供需有道：土地制度供給要真正回應(yīng)絕大多數(shù)農(nóng)戶的真實(shí)需求

農(nóng)村土地制度不是在真空中運(yùn)行，而是在存在明顯區(qū)域差異的、具體的東中西部中國(guó)農(nóng)村實(shí)踐，任何改革是否有效，也最終將在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。改革最大的失敗在于所供非所需的供需錯(cuò)位，而最有效的改革一定是建立在供需對(duì)接的高契合度上，因此，對(duì)于中西部農(nóng)村而言，農(nóng)村土地制度改革供給要真正回應(yīng)絕大多數(shù)農(nóng)戶的真實(shí)需求。結(jié)合宜城土改試點(diǎn)實(shí)踐情況，具體建議如下：

（一）加強(qiáng)村莊規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)戶由“分散居住”轉(zhuǎn)為“適度集中居住”

整體而言，中西部村莊最大的問題在于缺少村莊規(guī)劃或規(guī)劃難以落地，農(nóng)戶居住分散，公共品供給成本高、難度大。因此，在當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革具體實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)充分重視村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用，片面強(qiáng)調(diào)宅基地制度改革中的確權(quán)頒證、有償使用、自愿有償退出和抵押貸款，均難以真正解決絕大多數(shù)農(nóng)戶的痛點(diǎn)問題。唯有將宅基地制度改革和村莊規(guī)劃、公共品供給、群眾利益等結(jié)合起來，方可最低成本、最高效率地實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，也才真正回應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上分散居住的農(nóng)民家庭的最大需求。

（二）注重發(fā)揮村民自治作用，引導(dǎo)農(nóng)戶小塊并大塊，解決土地細(xì)碎化難題

中西部農(nóng)村家庭對(duì)農(nóng)業(yè)依賴性程度高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基礎(chǔ)的障礙在于土地細(xì)碎難以整合。土地細(xì)碎化難題，既有土地自身?xiàng)l件差異較大的客觀因素影響，同時(shí)也存在日益分化的農(nóng)戶觀念各異，個(gè)體私利導(dǎo)向的農(nóng)戶難以得到有效抑制，即使只有極少數(shù)農(nóng)戶反對(duì)土地調(diào)整，也將發(fā)生極其嚴(yán)重的“反公地悲劇”。為了保障最大多數(shù)在村人口的最大利益，筆者建議可在農(nóng)村土地集體所有制的框架內(nèi)，充分發(fā)揮村民自治作用，按照少數(shù)服從多數(shù)、同時(shí)也不損害少數(shù)利益的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿進(jìn)行小塊并大塊工作，實(shí)現(xiàn)按戶集中連片耕種。一來方便中老年群體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有效降低勞動(dòng)強(qiáng)度；二來有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地租金的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。簡(jiǎn)而言之，小塊并大塊，解決土地細(xì)碎問題，是老人農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的共同訴求，也是土地制度改革的最大公約數(shù)，既有制度框架下，關(guān)鍵在注重發(fā)揮村民自治作用。

（三）正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，避免掉進(jìn)“土地市場(chǎng)陷阱”

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是建立在東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于中西部農(nóng)村而言，集體經(jīng)濟(jì)空殼化普遍，甚至債務(wù)高筑，一無產(chǎn)可確，二無紅可分，短時(shí)間內(nèi)注定成為“紙上畫畫、墻上掛掛”的美好想象，干部沒信心，群眾少期待，徒增基層干部工作負(fù)擔(dān)和制度成本。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，初衷在于盤活存量建設(shè)用地，可事實(shí)上村莊存量建設(shè)用地入市條件欠佳、價(jià)值極小，為了完成改革任務(wù)，地方政府不得以只能借助增減掛鉤政策以新增建設(shè)用地入市，選擇性呈現(xiàn)極少部分區(qū)位集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的同時(shí)，卻遮蔽了絕大多數(shù)集體建設(shè)用地缺少入市價(jià)值的殘酷現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵是通過建設(shè)用地指標(biāo)一詞遮蔽了存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地的本質(zhì)區(qū)別，甚至有可能帶來土地開發(fā)的時(shí)空。有基于此，改革當(dāng)前，我們必須審慎正確認(rèn)識(shí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)與基礎(chǔ)，土地市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，缺少增減掛鉤這一政策杠桿，宅基地制度自愿有償退出改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地入市等均無法實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，包括宅基地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、征地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)當(dāng)真正回應(yīng)中西部農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)戶的真實(shí)需求，不可脫離絕大多數(shù)農(nóng)戶便捷的生產(chǎn)生活實(shí)踐邏輯而單獨(dú)存在。因此，我們必須深刻地認(rèn)識(shí)到，建章立制后的制度空轉(zhuǎn)沒有意義，忽略群眾利益的土地市場(chǎng)化改革更沒有未來！