種效博

（中共東營市委黨校管理學教研室，山東 東營257091）

黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，確立了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，特別強調(diào)健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。隨之，《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》相繼頒布實施。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎。我國鄉(xiāng)村從漫長的傳統(tǒng)村落社會中走來，雖因生產(chǎn)方式變化而不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，但其治理方式仍與現(xiàn)代化要求相差甚遠，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必然面對與突破的難點。

國內(nèi)對鄉(xiāng)村治理的研究成果較多，主要集中在三個領域：一是歷史研究。包括對古代的鄉(xiāng)村治理研究和新中國成立后的鄉(xiāng)村治理研究，如唐鳴等認為國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會治理的介入應當適度，鄉(xiāng)村治理不應被過多限制，唯有增強其自治性，方能保持其活力［1］；徐大兵認為在中國農(nóng)村社會公共治理機制的構(gòu)建中，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治理的有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮非政府組織民主表達、協(xié)調(diào)、平衡利益的作用［2］。二是體系研究。主要是黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，圍繞自治、法治、德治“三治”融合發(fā)展進行研究，如陳寒非（2018）［3］、劉春燕（2018）［4］等認為鄉(xiāng)村治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，既包括自治、法治與德治多種治理方式，也涉及鄉(xiāng)村治理主體、規(guī)范及運行等多種因素，只有全面系統(tǒng)地考察鄉(xiāng)村治理中各種要素，才能健全鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“治理有效”的基本要求。三是模式研究。主要對不同地區(qū)的治理創(chuàng)新模式進行研究，為鄉(xiāng)村有效治理提供借鑒和指導，如張樹旺、盧倩婷認為決策機制的制度化建設是塑造治理有效的鄉(xiāng)村治理體系的突破口，新型鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系是實現(xiàn)治理有效的鄉(xiāng)村治理體系的重要保障［5］。西方鄉(xiāng)村治理研究的資料較少，主要是東西方比較研究和西方鄉(xiāng)村社會專項研究。

綜上可知，現(xiàn)有研究成果多注重理論闡釋、比較研究和案例分析，缺乏問題導向的應用性研究。正是基于解決現(xiàn)實問題、指導工作實踐的考量，本文從深入分析當前鄉(xiāng)村治理面臨的困境入手，著眼于體制創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，提出破解鄉(xiāng)村治理難題的對策建議，以引導各類資源向鄉(xiāng)村集聚，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、新中國鄉(xiāng)村治理體系的演變與得失

中國古代以強化中央集權(quán)為主線，曾經(jīng)長期實行以鄉(xiāng)里制度和保甲制度為代表的鄉(xiāng)村治理制度［1］，同時附以家族制與鄉(xiāng)紳制，至清末、民國期間，鄉(xiāng)村自治興起，但因戰(zhàn)亂頻仍，未能形成穩(wěn)定有效的治理機制，反而使鄉(xiāng)村治理走向無序。新中國成立后，對鄉(xiāng)村治理進行了艱難探索，治理模式頻繁變革，具有明顯的階段性特征。

（一）新中國成立至1957 年，以土地改革與生產(chǎn)互助為主，主要任務是秩序重建

新中國成立面對的是戰(zhàn)后千瘡百孔且貧窮落后的鄉(xiāng)村社會，基于鞏固政權(quán)、安民富民的需要，共產(chǎn)黨領導和發(fā)動了土地改革運動，實行農(nóng)民的土地所有制，向農(nóng)民兌現(xiàn)“耕者有其田”的承諾，至1952 年底基本完成土地改革任務。隨后，黨中央提出過渡時期的總路線，農(nóng)業(yè)合作化改造全面鋪開，至1956年底，加入合作社的農(nóng)戶達全國農(nóng)戶總數(shù)的96.3%［6］455，基本完成對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。這一時期，鄉(xiāng)村治理任務異常繁重，一是建立農(nóng)民協(xié)會、民兵組織等發(fā)動群眾參與基層政權(quán)建設和維持社會治安；二是鎮(zhèn)壓反革命和掃除各種社會弊病，凈化社會環(huán)境；三是廢除國民政府時期的保甲制，建立以區(qū)鄉(xiāng)政府為主的基層政權(quán)組織體系。近十年時間，鄉(xiāng)村治理取得明顯成效，基層政權(quán)穩(wěn)固，風氣根本轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)其得，一是政權(quán)力量自上而下強力介入；二是培育骨干帶動群眾參與；三是工作隊進村入戶宣傳指導。分析其失，一是政策變化過快群眾無所適從；二是運動式推進未能充分尊重群眾意愿；三是群眾自組織功能逐步弱化。

（二）1958 年至1981 年，以政社合一的人民公社為主，主要任務是崇公抑私

1958 年8 月，中共中央作出《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，僅一個多月時間，全國農(nóng)村就基本實現(xiàn)公社化，而后經(jīng)過不斷調(diào)整，從“一大二公三化”（1）到“三級所有，隊為基礎”，逐步建立起政社合一的人民公社治理模式。這一時期，鄉(xiāng)村治理的目的在于維護高度集中的計劃體制，一是思想上奉行“大公無私”、“狠斗私字一閃念”；二是生產(chǎn)上實行集體勞動、統(tǒng)一分配；三是管理上推行黨的一元化領導，以階級斗爭強化基層管控；四是社會保障以低成本、低水平實現(xiàn)廣覆蓋。人民公社制度雖嚴重脫離農(nóng)村實際，但在百廢待興的特殊年代，卻起到了社會穩(wěn)定器的作用，為實施國家工業(yè)化戰(zhàn)略提供了制度保障［7］，特別是以強大的社會動員能力大興農(nóng)田水利建設，奠定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的堅實基礎。分析其失，一是群眾束縛于制度，失去自主性導致缺乏積極性；二是家族制徹底解體，社會自治功能嚴重削弱，社會治理成本高；三是出身的嚴格界定和對“地富反壞右”的歧視性對待，引起人為的社會對立，斗爭意識影響社會和諧。

（三）1982年至2005年，以鄉(xiāng)政村治為主，主要任務是利益調(diào)整

黨的十一屆三中全會的召開，開啟了改革開放的新時代，1982年的中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》明確提出，目前實行的各種責任制都是社會主義經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制［6］692，以推進家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農(nóng)村改革率先取得突破。1982 年12 月4 日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過新修改的《中華人民共和國憲法》，確立了村民自治原則。1983 年10 月，中共中央、國務院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年春，全國撤社建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作完成，人民公社制度成為歷史。1987 年11 月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布；1998年11月4 日，修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》公布施行，以直選為主的農(nóng)民自治制度全面推行。這一時期，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得較快發(fā)展，但超生處罰、“三提五統(tǒng)”（2）、各類集資、報刊征訂等造成的農(nóng)民過重負擔，成為農(nóng)村基層矛盾的焦點，以減負增收為主的利益調(diào)整成為貫穿鄉(xiāng)村治理的主線。總結(jié)其得，一是鄉(xiāng)村治理的基礎框架趨于定型；二是打破出身束縛，公民意識逐步形成；三是農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)得到落實，農(nóng)村勞動力的自由流動成為常態(tài)。分析其失，一是基層組織以承接上級工作為主，自治有形無實；二是無明確的治理內(nèi)容和治理規(guī)則，集體保障功能喪失；三是群眾訴求表達機制不完善，矛盾調(diào)處難治本。

（四）2006年至今，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主，主要任務是共建共享

這一時期，廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設全面鋪開，鄉(xiāng)村治理體系逐步完善。一是按照廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的原則，建立起了以最低生活保障、新型合作醫(yī)療、社會養(yǎng)老保險、五保供養(yǎng)等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系［6］911；二是建立健全村民大會、村民代表大會、村務公開、協(xié)商監(jiān)督等制度，共建共治共享理念深入人心，治理職能由管治向服務和組織轉(zhuǎn)變［8］；三是在“三級聯(lián)創(chuàng)”（3）基礎上開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，選聘高校畢業(yè)生到村任職，修訂《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，全面從嚴治黨向基層延伸，農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、號召力顯著增強。分析其失，一是城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村人才加速流失；二是離散型社會結(jié)構(gòu)使共同體意識持續(xù)弱化；三是鄉(xiāng)村公共事務難以自主管理，特別是無集體收入村對政府形成高度依賴。

二、新時代鄉(xiāng)村治理體系建設的目標要求

黨的十九大提出“三治合一”的鄉(xiāng)村治理新要求，為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明了方向?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》強調(diào)，把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，推動鄉(xiāng)村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。面對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的艱巨任務，必須把鄉(xiāng)村治理作為基礎工程，建立起完善而運行高效的鄉(xiāng)村治理體系。

（一）黨的領導是核心

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。沒有黨的領導，就不能堅持中國特色社會主義方向，鄉(xiāng)村振興、民族復興就是一句空話，這是歷史和實踐充分驗證了的顛撲不破的真理?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確指出，黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領導核心。因此，鄉(xiāng)村治理必須堅持黨的全面領導，切實發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用和黨員的先鋒模范作用，以黨的堅強領導把向定調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進工作。

（二）村民自治是主線

基層群眾自治是中國特色社會主義的一項基本政治制度，是黨基層工作的基礎，是基層群眾的基本權(quán)利。廣大村民是鄉(xiāng)村治理的主體，自治是鄉(xiāng)村事務自主管理的根本途徑，必須作為一條主線貫穿農(nóng)村改革發(fā)展的全過程，且需不斷深入和完善。黨的領導要體現(xiàn)在維護和保障村民的選舉、被選舉以及監(jiān)督罷免等基本權(quán)利上，體現(xiàn)在引導和支持群眾自治組織依法履行職責上，真正讓群眾當家作主；厲行法治在于通過完善的制度、規(guī)則、程序等依法保障群眾權(quán)益，維護公平正義，為群眾自治創(chuàng)造良好法治環(huán)境；實施德治在于完善鄉(xiāng)村道德規(guī)范，弘揚社會正氣，培育文明鄉(xiāng)風，使群眾自治在社會主義思想引領下向善向好。

（三）法治保障是關(guān)鍵

全面依法治國是黨領導治理國家的基本方略，鄉(xiāng)村治理必須置于這一基本方略之下。法治是現(xiàn)代社會的基本特征，同樣是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要標志，沒有明確的法律規(guī)定，“誰來治理、治理什么、怎樣治理”這些基本問題就極易陷入混亂，人們就會失去基本遵循。推進鄉(xiāng)村依法治理，首要的是強化基層干部群眾的法治理念、法治意識、法治思維，善于并習慣于用法治方式化解矛盾、解決問題、促進和諧，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法成為一種自覺。

（四）德治為先是支撐

公序良俗是鄉(xiāng)村治理的基本要求，不僅需要制度化、法制化的強制作用來保障，而且依賴社會成員的自覺踐行和遵守，也就是德治。［9］德治，在中國有深厚的文化基礎，崇德尚禮是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化之精髓，也是鄉(xiāng)村文化振興的應有之義。推進鄉(xiāng)村治理，無論是發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用，還是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，都必須做到以德為先。一方面推選公道正派之人成為鄉(xiāng)村治理的組織者和主導者，另一方面把崇德向善作為鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在要求，使現(xiàn)代鄉(xiāng)村成為億萬群眾的文明樂園、精神家園。

三、當前鄉(xiāng)村治理存在的突出問題及成因分析

（一）突出問題

歷經(jīng)70 年的艱難探索，我國鄉(xiāng)村治理體系在破與立中不斷發(fā)展完善，目標業(yè)已明確，架構(gòu)基本形成，路徑日漸清晰，但鄉(xiāng)村治理仍面臨諸多因素的制約，存在不容忽視的突出問題。

一是村莊空心化，自治主體與治理任務不匹配。自新中國成立，到2018 年底，中國人口從5.4億增至13.95 億，城鎮(zhèn)化率從10.64% 提升到59.58%，特別是改革開放以來，農(nóng)村人口加速向城市流動，這種態(tài)勢且將持續(xù)。毋庸置疑，向城市流動的農(nóng)村人口是以中青年為主的精英群體，農(nóng)村人力資源的單向流失，導致多數(shù)村莊出現(xiàn)以留守老人、婦女、兒童為主的空心化現(xiàn)象。而現(xiàn)實中，農(nóng)村無論是發(fā)展的緊迫性，還是改革的復雜性，都需要高素質(zhì)人才擔當重任?？梢哉f，當前鄉(xiāng)村治理的突出矛盾就是人與事難相稱的問題。

二是職能行政化，基層組織與自治定位相脫離?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。雖然三年一輪的村民委員會直選換屆多能如期進行，但選舉產(chǎn)生的村民委員會卻主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的計劃生育、環(huán)境整治、土地確權(quán)、村莊規(guī)劃、調(diào)查統(tǒng)計等任務，所謂自治幾成噱頭。另外，由于能力與資源所限，村干部難以帶領村民自主謀求發(fā)展和處理村級事務，過多依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，給群眾以唯上之印象，視公推直選為形式，以村干部為政府代理人，更使自治失去了群眾基礎。

三是治理內(nèi)卷化，組織功能與政策效用被削弱。黨的十一屆三中全會以來，改革首先在農(nóng)村發(fā)軔，21個中央一號文件指導“三農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，穩(wěn)固了農(nóng)業(yè)基礎地位，農(nóng)民生活水平大幅提升，但鄉(xiāng)村治理卻依然矛盾重重，手段與目標難統(tǒng)一。如，農(nóng)村家庭小型化、核心化已成普遍狀態(tài)，但影響鄉(xiāng)村治理的家族凝聚卻有增強之勢，致使基層自治組織的代表性與公正性不同程度地喪失；延長土地承包期、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”（4）等政策與農(nóng)民減人減地、增人增地的“公平觀”相沖突，使承包地在部分農(nóng)村處于調(diào)不動、轉(zhuǎn)不了的尷尬境地，土地規(guī)?；⒑献骰?jīng)營受阻，農(nóng)戶分散經(jīng)營依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主流。

四是集體空殼化，公共利益與自我保障難實現(xiàn)。農(nóng)村土地無償承包到農(nóng)戶手中，村集體有所有權(quán)而無收益權(quán)，且多數(shù)農(nóng)村無其他經(jīng)營性資產(chǎn)，導致村集體既無積累也無收入，偏僻之地村干部補貼尚不能按時發(fā)放，更談不上出資辦理村內(nèi)公共事業(yè)。雖然農(nóng)村低保、養(yǎng)老、醫(yī)療等享受國家基本保障，但村民超出基本保障之外的生活與生產(chǎn)困境，集體卻無法提供必要的支持救助。近幾年，多地實施“破殼”行動計劃，但增收項目難持續(xù)，“空殼化”現(xiàn)象未根本改變。因此，即使個別村集體形成一定穩(wěn)定收入，也仍無法滿足公共支出需求的不斷增長。

（二）成因分析

我國鄉(xiāng)村治理面臨之困境，是歷史與現(xiàn)實、傳統(tǒng)與變革、文化與習俗等多因素、多維度融合影響而成，剖析其根源可歸為三個方面。

其一，傳統(tǒng)意識與現(xiàn)代治理的沖突依然存在。中國村落文化中各種人際合作的傳統(tǒng)方式中，沒有一絲一毫現(xiàn)代民主與法治的因素［10］，僅僅構(gòu)建起現(xiàn)代民主框架下的組織體系，并不能改變農(nóng)民根深蒂固的小農(nóng)意識，多數(shù)村民仍習慣于“被代表”“被表達”的“為我做主”，而懈怠于自我做主的繁瑣程序。缺乏自運行動力的組織體系，難以承擔現(xiàn)代治理的繁重任務，民主意識的“喚醒”與法治觀念的樹立仍需外力持續(xù)推動。

其二，集體供給不足弱化了村民歸屬感。農(nóng)村長期以致富為主的發(fā)展導向，使村民生產(chǎn)生活的自主性、自由度增強，集體觀念更加淡漠，對基層組織依賴度降低。但由于社會分工不斷向農(nóng)村延伸，且人力資源嚴重流失，農(nóng)村公共需求快速增長，公共服務的供需矛盾日益突出，而多數(shù)村集體無力提供政府基本保障以外的公共福利。加之傳統(tǒng)的守望相助失基，現(xiàn)代的自治互助失能，集體凝聚力缺失，村民歸屬感弱化，致使鄉(xiāng)村治理機制失效。

其三，基層不堪重負擠壓自主治理空間。“屬地管理”與“失職問責”機制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府疲于應付上級下達的信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、環(huán)保督察、脫貧攻堅等急重任務，一方面無暇顧及鄉(xiāng)村治理的根本問題，問題摸不上來，政策送不下去，無力提供有效指導；另一方面不得不將繁重的任務下壓村級組織，將村干部納入行政系統(tǒng)安排調(diào)度，無疑強化了村級組織的行政色彩，自治式民主程序隨之成為落實上級任務的主要工具。

四、新時代重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新路徑

針對鄉(xiāng)村治理存在突出問題，按照“三治合一”的新要求，新時代鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建應立足鄉(xiāng)村實際，尊重民俗傳統(tǒng)和群眾首創(chuàng)精神，因地因村因事而宜，不搞一刀切，探索各具特色又切實管用的鄉(xiāng)村治理模式。總體而言，致力于構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，可從“一減兩增三加強”入手，多措并舉，綜合施策。

（一）減負：回歸“鄉(xiāng)政村治”

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，由一級政府改為縣級派出機構(gòu)，重點負責“三農(nóng)”相關(guān)工作，改變“上面千條線下面一根針”行政模式，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)，接受上級職能部門委托，獨立行使職權(quán)，負責轄區(qū)內(nèi)所有行政執(zhí)法。按照合理的服務半徑，設立片區(qū)便民服務中心，向村民提供優(yōu)質(zhì)公共服務，為村民代辦日常事務，實現(xiàn)村級組織去行政化。理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織職責定位，村民委員會依法實行自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間由領導與被領導的上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕私y(tǒng)一、平等協(xié)商、相互支持、密切配合的新型關(guān)系。立足農(nóng)村依然處于“熟人社會”的實際，充分考慮人員流動性、居住分散性、生產(chǎn)自主性等特點，探索實行簡單易行、便于參與的自治規(guī)程，簡化“N議N 審N 公開”等民主決策監(jiān)督程序，從程序?qū)蜃呦蚪Y(jié)果導向。

（二）增收：壯大集體經(jīng)濟

集體經(jīng)濟是加強基層政權(quán)的經(jīng)濟基礎［11］，集體無收入有事辦不了，村干部說話不硬氣，基層組織沒有凝聚力。所以，千方百計盤活集體資產(chǎn)、增加集體收入、壯大集體經(jīng)濟，是實施鄉(xiāng)村治理的基本前提。積極探索新時代農(nóng)業(yè)合作化的新模式，以現(xiàn)代企業(yè)制度推行集體土地公司化經(jīng)營，一村一企或一隊一企，以規(guī)?；?jīng)營推進生產(chǎn)科技化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化。對集體經(jīng)營性資產(chǎn)加快推行股份制改造，適度確定公益性股份所占比重，合理分配資產(chǎn)收益，逐步擴大集體積累。創(chuàng)造條件支持村集體經(jīng)營性建設用地直接入市，以便利的土地供給促進農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”發(fā)展，拓寬集體獲益渠道。堅決杜絕以占補平衡為由復耕農(nóng)村經(jīng)營性建設用地，為鄉(xiāng)村振興留下充足發(fā)展空間。

（三）增投：落實優(yōu)先發(fā)展

統(tǒng)籌各類資源優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興，讓農(nóng)民有盼頭、發(fā)展有勁頭、生活有奔頭，是推進鄉(xiāng)村治理的基礎條件。整合財政涉農(nóng)資金，持續(xù)支持農(nóng)村基礎設施建設、公共事業(yè)發(fā)展、民生保障與改善等，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。完善農(nóng)村金融體系，創(chuàng)新服務方式，優(yōu)先扶持涉農(nóng)經(jīng)營項目，變資金進城為資金下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供源頭活水。堅持城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，推進公共服務均等化，醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務徹底取消城鄉(xiāng)“雙軌制”，服務重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，增加供給，強化保障，提升水平。制定鼓勵人才下鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策，工資待遇、職稱評聘、專項補貼等從優(yōu)從厚，把涉農(nóng)人才作為引進重點，把涉農(nóng)科研作為資助重點，把基層干部作為培養(yǎng)重點，建設一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、有本領的專業(yè)人才隊伍。

（四）強化指導：完善支持系統(tǒng)

在中國現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)村治理必須強化黨委領導，壓實政府責任，通過注入外力激發(fā)內(nèi)力，引導村民從被動走向自覺。把鄉(xiāng)村治理作為農(nóng)村基層黨建工作的內(nèi)在要求，黨支部職責定位到領導和支持群眾自治上來，黨員先鋒模范作用落實到參與和推進鄉(xiāng)村治理上來，支部建平臺，黨員當骨干，以治理水平體現(xiàn)黨建水平，以治理成效衡量黨建成效。借鑒韓國新農(nóng)村運動和我國土地改革的成功經(jīng)驗，與派駐“第一書記”“大學生村官”、領導干部包村聯(lián)戶等工作相結(jié)合，組建鄉(xiāng)村工作隊，經(jīng)專業(yè)培訓后入村指導工作，推動政策落地，探索新型鄉(xiāng)村治理模式。重視培育新鄉(xiāng)賢文化，創(chuàng)建新鄉(xiāng)賢生成與治理參與機制，讓心系鄉(xiāng)土的各界社會賢達走進農(nóng)村、發(fā)揮作用、引領風尚。結(jié)合當前黨政機構(gòu)改革，鼓勵臨近退休的黨員領導干部入村兼職，統(tǒng)一管理，專項考核，使其成為新鄉(xiāng)賢隊伍的組織者和建設者。

（五）強化培訓：全面提升素質(zhì)

治理現(xiàn)代化最終是人的現(xiàn)代化，人的素質(zhì)是決定因素，是自治、法治、德治的根基所在。因此，應像培訓教育干部一樣，對農(nóng)村群眾開展大規(guī)模培訓，大幅度提升素質(zhì)。一是分層次。區(qū)分村“兩委”成員、普通黨員、一般群眾，按照不同年齡、不同資歷、不同職業(yè)開展培訓，內(nèi)容有所側(cè)重，形式有所變化，注重針對性和實效性。二是多渠道。建立基層黨校，把黨的方針政策傳達下去，把全面從嚴治黨落實到底；設立農(nóng)民“夜?！?，用老辦法解決新問題，面對面地解疑釋惑；善于利用新媒體、新手段適應新生代農(nóng)民的需求，靈活多樣地推送知識、組織培訓。三是重實用。集中培訓與個別指導結(jié)合起來，理論學習與技能訓練融合起來，基層治理與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)一起來，在田間地頭講，在實際操作中學，讓群眾在參與治理過程中得到鍛煉提升。

（六）強化法治：推進依法治理

依法確定主體職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、各類合作組織、民間議事機構(gòu)以及黨的基層組織、普通黨員和群眾等，都應明確鄉(xiāng)村治理中的角色定位，各得其所，各盡其責，實行多元共治。依法制定治理規(guī)則，通過全體會、代表會、理事會、協(xié)商會等議事決事，通過述職、質(zhì)詢、評議、公開等監(jiān)督落實，通過村規(guī)民約、理事章程、治理流程等規(guī)范行為。依法開展治理活動，既要避免簡單多數(shù)的“暴力”表決，又要避免議而不決、拖而無為的“冷凍”現(xiàn)象，探索基層協(xié)商民主的實現(xiàn)途徑，切實提高治理效率。依法保障治理結(jié)果，創(chuàng)建與村民自治相適應的褒獎與懲戒機制，綜合利用集體福利、社會倫理、群眾輿論、鄉(xiāng)賢威信、榜樣引領等，化解矛盾，解決問題，促進和諧，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標。

注釋：

（1）所謂大，就是規(guī)模大；所謂公，就是生產(chǎn)資料公有化程度高；所謂化，是指社員生產(chǎn)和生活方式實行“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”。

（2）指村級三項提留和五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌，“三提”是指農(nóng)戶上交給村里的公積金、公益金和行政管理費，“五統(tǒng)”是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育費附加、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費。

（3）指自2003年9月在基層黨建工作中開展的“五個好”村黨組織、“五個好”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村基層組織建設先進縣（市）創(chuàng)建活動。

（4）指在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，分離承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。