陸繼鋒，陳慶道，趙 輝

（1. 山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島266590；2. 青西新區(qū)社會治理中心，山東青島266590）

十八大以來，在社區(qū)治理引起中央高度重視（1）的同時，社會治理重心下移也成為社會治理新命題。然而，社會治理重心下移到哪里，如何實(shí)現(xiàn)重心下移是首先需要回答的問題。對于前者，十九大明確提出：推動社會治理重心向基層下移。社區(qū)是社會最基層，社會治理重心無疑是要落到社區(qū)。對于后者，習(xí)近平總書記在參加全國人大十二屆三次會議上海代表團(tuán)審議時指出：“把精干力量下沉，完善有序流動的機(jī)制，推動服務(wù)和管理力量向基層傾斜”；十九屆三中全會也明確指出：“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：要“推動管理和服務(wù)力量下沉”，“探索建立基層政府面向城鄉(xiāng)社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機(jī)制，推動人財物和責(zé)權(quán)利對稱下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)”?？梢?，社會治理重心下移不僅僅是資源和任務(wù)下沉，更意味著社區(qū)功能強(qiáng)化和治理有效性提升。［1］在社會治理重心下移背景下，實(shí)現(xiàn)治理有效性提升，可謂意義重大。只有實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民對國家的有效治理，才能增強(qiáng)認(rèn)同和自信，形成強(qiáng)大合力，有效應(yīng)對我國改革發(fā)展挑戰(zhàn)，進(jìn)而彰顯社會主義制度優(yōu)越性。［2］治理有效性是衡量治理體系運(yùn)行是否適應(yīng)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是否具有現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。有效的基層治理才能破解社會難題，管控和化解基層風(fēng)險，維護(hù)基層和諧穩(wěn)定。故，結(jié)合治理重心下移系統(tǒng)研究社區(qū)治理有效性提升，對于提高治理能力，鞏固黨的執(zhí)政地位和滿足居民需求等具有極重要現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

一、治理重心下移與治理有效性提升：概念界定和研究現(xiàn)狀

（一）治理重心下移與治理有效性提升的概念界定

1.治理重心下移

日常生活中的重心通常指事情中心或主要部分。作為物理概念，重心是在重力場中，物體處于任何方位時重力的合力都通過的點(diǎn)。工程學(xué)認(rèn)為，機(jī)械正常工作意味著其重心位置應(yīng)滿足一定條件，重心與機(jī)械運(yùn)行穩(wěn)定性高度相關(guān)，重心偏離會引起劇烈振動。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社會治理同樣需要找準(zhǔn)支點(diǎn)進(jìn)而探尋重心位置。社會治理重心下移就是在尋找支點(diǎn)，這是確保社會治理實(shí)效性的關(guān)鍵，事關(guān)社會有序穩(wěn)定。所謂社會治理重心下移是指堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把更多的人力、物力、財力和精力下沉，實(shí)現(xiàn)公共資源向基層聚集、公共財政向基層傾斜、公共服務(wù)向基層延伸，它包含“三個下移”即居民自治下移、基層黨建下移和公共服務(wù)下移，［3］51-52意味著把更多資源配置給基層、更多精力關(guān)注到基層、更多權(quán)利交還公眾。［4］社會治理重心下移可謂意義深遠(yuǎn)。就社會穩(wěn)定而言，只有將治理重心下移、關(guān)口前置，扎實(shí)做好基層社會治理工作，才能從源頭上化解各種矛盾，確保問題在基層解決，有效阻止風(fēng)險擴(kuò)散。就社會治理工作而言，重心在基層，創(chuàng)新點(diǎn)也在基層，［5］社會治理重心下移能節(jié)約治理成本，提高治理效率和水平。

2.治理有效性提升

治理有效性提升建立在有效治理概念之上。所謂有效治理是指治理主體借助有效的制度體系和有序的公眾參與，打造政府、市場和社會合力，保障治理效率和效益。有效性治理不但追求治理形式和結(jié)構(gòu)有效，也注重實(shí)質(zhì)有效，［6］亦即能有效解決社會現(xiàn)實(shí)問題，有效化解社會矛盾和風(fēng)險，有效回應(yīng)民主民生訴求，有效維護(hù)公共利益。治理有效性是受諸多因素制約的變量。宏觀而言，執(zhí)政黨建設(shè)與執(zhí)政水平、治理方向與道路選擇、理念思路、體制機(jī)制、平臺資源等都是重要制約因素。網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，治理有效性一般與三種因素高度相關(guān)：一是主體間信任關(guān)系、管理者領(lǐng)導(dǎo)力和利益相關(guān)者介入情況；二是治理網(wǎng)絡(luò)模式、結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)管理水平；三是資源供給、網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性和合作經(jīng)驗(yàn)等。［7］社會治理有效性提升目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。可見，治理有效性提升就是實(shí)現(xiàn)善治的過程［8］。首先，社會治理有效性提升需發(fā)揮政府“元治理”功能和社會自主性功能［9］，尤其要注重主體間分工和協(xié)同：居于較高層次的主導(dǎo)性治理主體重在協(xié)調(diào)規(guī)劃；而層次低和主導(dǎo)性相對弱的主體則是要注重增強(qiáng)解決問題的自主性。［10］其次，要發(fā)揮社會組織功能和潛力，為公民有序參與社會治理搭建平臺，增強(qiáng)“參與有效性”，［11］能使相關(guān)主體借助有效對話協(xié)商合理分配治理收益。再者，重視制度規(guī)范作用，既要重視法規(guī)等“正式規(guī)范體系”建設(shè)，也要重視文化習(xí)俗等“非正式規(guī)范體系”建設(shè)。最后，注重公共行政倫理美德塑造，以增強(qiáng)個體角色意識和責(zé)任感，［12］進(jìn)而發(fā)揮社會成員積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（二）基于社會治理重心下移的社區(qū)治理相關(guān)研究

近年來，圍繞社會治理重心下移探討社區(qū)治理的相關(guān)研究主要從以下方面展開：一是提升治理理念。如，黃亮（2017）針對社區(qū)治理中“條塊分割”和“條條分割”問題，提出了“基層集成治理”理念，主張推動治理從“末端走向前端”，實(shí)現(xiàn)“重心不斷下沉”。［13］二是完善體制機(jī)制。如，胡占光（2017）提出：要加強(qiáng)社區(qū)黨建，發(fā)揮基層黨組織作用，打造共建共治共享社區(qū)治理體制，實(shí)現(xiàn)重心下移。［14］白海星（2018）提出要通過建立激勵考核機(jī)制激發(fā)社區(qū)治理動能；推動社區(qū)“微自治”使居民成為主力軍；開展“便民服務(wù)滿足居民需求；夯實(shí)治理平臺實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系化等途徑推動治理重心下移。［15］三是創(chuàng)新方式方法。如，龐峰偉（2017）結(jié)合重心下沉趨勢提出社區(qū)治理要“加減乘除”法齊用：“加法”是指重視網(wǎng)格員隊伍建設(shè)，發(fā)揮網(wǎng)格員“眼”和“腿”作用；“減法”即政府切實(shí)履行職責(zé)，強(qiáng)化保障，為社區(qū)減負(fù)；“乘法”即發(fā)揮志愿者“乘數(shù)因子”作用，激發(fā)社會組織活力；“除法”就是要順應(yīng)民意，保障民生，疏導(dǎo)化解社區(qū)矛盾糾紛。［16］姜泓冰（2018）主張依托大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)生成“社區(qū)大腦”，打造“技術(shù)觸角”，感知居民需求，提高社區(qū)治理智能化、專業(yè)化和精細(xì)化水平，推動治理重心下移。［17］四是重視投入和平臺建設(shè)。投入方面，彭思搖等（2016）提出治理重心下移需要經(jīng)濟(jì)投入，也需要人力投入，如優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)儲備人才和激勵鄉(xiāng)賢參與等。［3］54-55平臺建設(shè)方面，高源（2017）提出：要大力發(fā)展社會組織并充分發(fā)揮其平臺作用，推動治理重心下移。［18］五是做好基層風(fēng)險防控。如，郭喆等（2017）認(rèn)為：應(yīng)將社區(qū)警務(wù)植根于基層，推動警力下沉，保障治理重心落到社區(qū)。［19］王彩霞（2018）提出：要堅持問題導(dǎo)向，壓實(shí)一線責(zé)任，解決信訪維穩(wěn)突出問題，確保群眾滿意，取信于民，激發(fā)一線“源頭活水”，實(shí)現(xiàn)重心下移。［20］六是強(qiáng)調(diào)社區(qū)依法治理。如，吳旭（2014）指出：面對重心下移，社區(qū)要構(gòu)建多元共治體系，強(qiáng)化綜治平安根基，更重要的是要把依法治理要求落實(shí)在基層。［21］

綜上，學(xué)界已開始結(jié)合社會治理重心下移思考社區(qū)治理創(chuàng)新，而結(jié)合重心下移關(guān)注社區(qū)治理有效性提升的專門研究較薄弱，且當(dāng)前研究多是對本地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)介紹，既缺乏系統(tǒng)深入研究，也缺少基本理論分析，仍需進(jìn)一步深入。

二、治理重心下移與社區(qū)治理有效性提升：問題、挑戰(zhàn)與成因

（一）認(rèn)識不深刻且有誤區(qū)，缺乏社區(qū)治理規(guī)劃

1.缺乏對“社區(qū)管理”、“社區(qū)治理”和“社區(qū)服務(wù)”內(nèi)涵的深刻認(rèn)識（2）

無論社區(qū)管理還是社區(qū)治理，本質(zhì)和歸宿是社區(qū)服務(wù)；高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)就是最好的社區(qū)管理和社區(qū)治理。社區(qū)是居民生活的公共領(lǐng)域，需要社區(qū)秩序構(gòu)建為主要目標(biāo)的社區(qū)管理，更需要以居民生活質(zhì)量提升為歸宿的社區(qū)服務(wù)，更需要以自治、參與為核心的社區(qū)治理。若對三個概念缺少整體性認(rèn)識，容易忽略群眾正當(dāng)利益和訴求，在治理實(shí)踐中止于管理層面，助長行政剛性及其無限制擴(kuò)張，抑制社區(qū)能動性和自治性生長，制約治理動能和活力。

2.居民參與意識和自治意識淡薄，存在一定誤區(qū)

長期以來，政府全能主義包辦和行政權(quán)力邊界模糊，“制度虛置”和“程序缺失”等擠壓了治理參與空間。居民依賴甚至崇拜行政權(quán)威，治理參與意識和自覺意識淡薄，以至于在社區(qū)治理中扮演“看客”，止于“要我參與”和“動員參與”，而非“我要參與”。同時，也存在“要自治，就不需要政府參與”的認(rèn)識誤區(qū)。誠然，歸還和培育社區(qū)自治功能，減少行政權(quán)力過多干預(yù)是社區(qū)治理重要取向。但“自治與政府參與相沖突，政府參與就非真正自治”錯誤認(rèn)知會將社區(qū)自治和政府主導(dǎo)相對立。［22］與西方社區(qū)自治不同，我國社區(qū)建設(shè)始于政府推動，政府主導(dǎo)角色非但不可以也不可能被忽視，政府參與和自治絕非“二元對立”而是“雙向建構(gòu)”［23］。

3.重視社區(qū)建設(shè)和空間規(guī)劃，忽略社區(qū)治理規(guī)劃

社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、空間規(guī)劃和治理規(guī)劃都屬于社區(qū)規(guī)劃組成部分，相同之處在于都要遵守特定規(guī)律并體現(xiàn)社會理想和居民現(xiàn)實(shí)需求。但社區(qū)治理規(guī)劃是針對治理制定的總體方案，是針對社區(qū)治理活動而形成的全局性、長期性和基本性問題的戰(zhàn)略性思考和概括。在社區(qū)治理任務(wù)紛繁復(fù)雜語境下，規(guī)劃不可或缺，否則就會使社區(qū)治理陷于瑣碎事務(wù)而迷失方向。更為重要的是，治理重心下移是統(tǒng)籌并進(jìn)的系統(tǒng)工程，社區(qū)治理規(guī)劃缺失會放大任務(wù)無序下移、不對稱下移甚至基層負(fù)擔(dān)加重的風(fēng)險。

（二）體制機(jī)制創(chuàng)新性不足，制約治理效能提升

1.體制創(chuàng)新不夠

我國現(xiàn)有社會治理體制呈現(xiàn)出較強(qiáng)的自上而下的路徑依賴和自我變革惰性，封閉管控色彩濃厚，市場和社會參與不足，且未能完全處理好政黨、政府、社會和市場間關(guān)系。目前，仍缺少社會治理專門機(jī)構(gòu)，社會治理工作“碎片化”散布在多個部門，職責(zé)交叉重疊，系統(tǒng)性不足，以至于很多工作“分不清”“抓不實(shí)”“效率低”。就社區(qū)治理體制而言，具有明顯行政化傾向和自治性不足問題：履行居民議事監(jiān)督角色的居委會與專司處理政務(wù)工作的社區(qū)工作站有明顯體制性依賴和淪為“類行政化組織”的不良傾向；另一方面，社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)自治、小區(qū)（院落）自治、樓宇（門洞）自治、社會組織自治等“微自治”體制缺失，社區(qū)自治功能弱化。

2.機(jī)制缺少優(yōu)化

從整體而言，我國基層政府、鎮(zhèn)（街）、居委會的層級運(yùn)行尚沒處理好政府主導(dǎo)和社區(qū)自治關(guān)系，層級關(guān)系異化現(xiàn)象突出。尤其鎮(zhèn)（街）和居委會之間，本應(yīng)當(dāng)?shù)摹爸笇?dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系在實(shí)踐中異化為“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系?；鶎诱玩?zhèn)（街）片面解讀重心下移，簡單充當(dāng)“二傳手”，以至于基層政府傳遞給鎮(zhèn)（街），鎮(zhèn)（街）盲目下壓給社區(qū)?！吧厦媲l線，下面一根針”，社區(qū)被“行政化工作覆蓋”，面臨臺賬多、評比多、考核多等困擾，應(yīng)接不暇，不堪重負(fù)，缺少自治精力，自治“虛化”；［24］另一方面，“權(quán)責(zé)不匹配，費(fèi)不隨事轉(zhuǎn)”，又讓社區(qū)陷入“經(jīng)費(fèi)少、任務(wù)重、實(shí)施難”困境，反向加重社區(qū)行政依賴，制約社區(qū)自治和服務(wù)功能發(fā)揮，與治理重心下移本意相背離。

（三）社會組織參與度較低，網(wǎng)格功能發(fā)揮不好

1.社區(qū)社會組織參與不夠

社區(qū)社會組織是基于特定需求而在社區(qū)內(nèi)舉辦并在社區(qū)開展活動的民間自發(fā)組織［25］。當(dāng)前，社區(qū)社會組織獲較大發(fā)展，但也遇到一些困擾：一方面政府、社會及普通居民對社區(qū)社會組織功能價值認(rèn)識不足，不但基層領(lǐng)導(dǎo)干部或認(rèn)為“可有可無”或有“分庭抗禮”擔(dān)心疑慮，居民也對其存在、發(fā)展及功能發(fā)揮不關(guān)心甚至不響應(yīng)，社區(qū)社會組織缺少良性發(fā)展生態(tài)，以至于在參與社區(qū)治理中乏力失效；另一方面，社區(qū)社會組織自身先天發(fā)育不足，自我生長能力弱，獨(dú)立意識差，服務(wù)內(nèi)容不聚焦，參與社區(qū)治理積極性和有效性欠缺，未完全實(shí)現(xiàn)自身生長與社會治理的互動融合。

2.社區(qū)治理網(wǎng)格功能發(fā)揮不好

網(wǎng)格既是社區(qū)治理的基本單元，也是重要的社會治理形式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：要改進(jìn)社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺。當(dāng)前，社區(qū)網(wǎng)格在某種程度上存在運(yùn)行效能不高問題。如，專兼職網(wǎng)格員隊伍龐大，運(yùn)行成本高；網(wǎng)格員職責(zé)邊界不清，運(yùn)行效率低；網(wǎng)格信息采集難，精準(zhǔn)度低；網(wǎng)格行政色彩濃，自治性和靈活性不足；網(wǎng)格管理服務(wù)與社區(qū)自治脫節(jié)等問題，制約其應(yīng)有功能發(fā)揮。

（四）人力和財力投入不夠，資源缺乏整合利用

1.人力資源匱乏

受編制因素制約，基層社會治理隊伍本來就人員短缺，加之薪酬偏低且上升空間小、條件艱苦且工作任務(wù)重，吸引不了也留不住人才。以至于當(dāng)前社區(qū)治理隊伍中，有相關(guān)教育背景的專業(yè)人員和專門管理人員比例明顯偏低，更新快而不穩(wěn)定，多數(shù)缺少社區(qū)工作、社會管理和社會治理專業(yè)素質(zhì)，以至于面對紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理工作時“心有余而力不足”。

2.治理經(jīng)費(fèi)短缺

目前，社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)籌集渠道單一，主要依靠財政支持和服務(wù)收入兩個基本渠道。其中，城市社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)以財政投入為主；村改居社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)主要是經(jīng)居民會議同意，依靠物業(yè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)收入維持。隨著社會轉(zhuǎn)型和變革力度的加大，尤其是治理重心的下移，基層社區(qū)治理將面臨更多問題，任務(wù)將更加繁重，有限的經(jīng)費(fèi)可謂杯水車薪，捉襟見肘。

3.設(shè)施利用不夠

社區(qū)設(shè)施既包括道路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，也包括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等社會事業(yè)性設(shè)施。社區(qū)設(shè)施與居民生產(chǎn)生活息息相關(guān)，也是治理的物質(zhì)保障。當(dāng)前，社區(qū)尤其是新建城市社區(qū)硬件設(shè)施基本完備，已初具現(xiàn)代化水平。但卻面臨規(guī)劃選址缺少論證，重復(fù)性特征明顯，便利性不夠，缺乏地區(qū)和社區(qū)特色；社區(qū)自治議事性機(jī)構(gòu)或缺乏或使用率低；設(shè)施開放性差，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，未能保值增效。上述狀況不但與居民生活水平不斷提高而期望得到改善的期待存在差距，也成為社會治理重心下移與社區(qū)治理有效性提升的瓶頸。

（五）公（規(guī)）約難約，居民社區(qū)歸屬感缺失

1.公（規(guī)）約難約

社區(qū)治理需要調(diào)節(jié)主體間復(fù)雜關(guān)系，其中法律制度和公（規(guī)）約是最基本依據(jù)。所謂公約是指鄉(xiāng)規(guī)民約和居民自治公約，具有群眾性、自發(fā)性和民主性特點(diǎn)，體現(xiàn)“天然內(nèi)生秩序”，是規(guī)范居民行為和基層社會治理的重要抓手。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會治理改革的深入，村規(guī)民約、道德習(xí)俗與法規(guī)政策、行政手段、經(jīng)濟(jì)調(diào)控等一并構(gòu)成了新的治理手段和有效形式。十八屆四中全會就提出：“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。”在社會主義核心價值觀引導(dǎo)下，發(fā)揮道德公約等“非正式規(guī)范體系”功能，促進(jìn)社區(qū)治理有效性提升，可謂至關(guān)重要。當(dāng)前，村規(guī)民約和居民自治公約存在盲目立規(guī)現(xiàn)象，規(guī)約內(nèi)容針對性不強(qiáng)，未聚焦居民真實(shí)需求，難以發(fā)揮凝聚民心作用；另一方面公約制定缺少必要程序，操作性不強(qiáng)，缺乏執(zhí)行力，以至于規(guī)約“不規(guī)”和公約“難約”。

2.居民社區(qū)歸屬感缺失

社區(qū)歸屬感是居民把自己歸入特定社區(qū)或人群集合體的基本心理狀態(tài)，是居民對社區(qū)的基本理解和情感依托，它不但傳遞和表達(dá)情感，也是對自己社區(qū)身份的確認(rèn)。社區(qū)歸屬感在社區(qū)形成、建設(shè)、發(fā)展尤其治理中的功能不容忽視。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型力度的不斷加大，城鄉(xiāng)人口流動不斷加快，居民異質(zhì)性增強(qiáng)，居民間關(guān)系愈發(fā)冷淡，情感疏離；傳統(tǒng)的基于地緣的鄰里關(guān)系逐漸被打破，加之快節(jié)奏的現(xiàn)代生活沖淡了居民間互動，讓熟人社會、熟人社區(qū)逐漸演變成了陌生人社會和陌生人社區(qū)，大大降低了居民社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。

三、基于治理重心下移的社區(qū)治理有效性提升：維度與路徑

（一）秉承“共建共治共享”理念，明確社區(qū)治理思路

1.秉承共建共治共享理念

共建共治共享是構(gòu)建社會主義和諧社會基本原則和基本特征，人民群眾是改革發(fā)展成果的創(chuàng)造者和享有者?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要構(gòu)建“全體人民共同建設(shè)、共同享有的和諧社會”；十八屆五中全會進(jìn)一步指出：“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”；十九大報告又提出：要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”。共建共治共享理念愈發(fā)清晰，內(nèi)涵更加深刻。這一理念立足新時代社會治理形勢，系統(tǒng)回答了“為誰治”、“靠誰治”和“怎么治”問題，指明了社會治理價值、主體和路徑，是中國特色社會主義治理的指導(dǎo)性理念。就社區(qū)治理而言，共建共治共享意味著要堅持以人民為中心，依靠社區(qū)居民，把服務(wù)居民、造福居民作為治理出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，維護(hù)人民群眾切身利益，依法有序組織居民參與治理，讓群眾在參與中有獲得感，實(shí)現(xiàn)“人人參與、人人盡力、人人共享”目的。

2.進(jìn)一步明確社區(qū)治理思路

治理重心下移背景下的社區(qū)治理，要在“共建共治共享”理念指引下，明確“強(qiáng)化統(tǒng)籌，減負(fù)增效；夯實(shí)載體，分工協(xié)作”思路。所謂“強(qiáng)化統(tǒng)籌”就是要結(jié)合治理重心下移趨勢，在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）統(tǒng)籌作用，圍繞治理工作，實(shí)現(xiàn)服務(wù)、管理、資源統(tǒng)籌下沉，避免節(jié)奏無序和任務(wù)“碎片化”；“減負(fù)增效”是指對當(dāng)前社區(qū)治理工作進(jìn)行摸底分類，建立工作準(zhǔn)入制度，全面清理各種不必要評比考核項(xiàng)目；另一方面激發(fā)基層活力，促進(jìn)居民有效參與，提高社區(qū)治理效率；“夯實(shí)載體”就是既要重視和發(fā)揮居（村）委會等法定載體作用，又要重視發(fā)揮社會組織、物業(yè)、網(wǎng)格和流動服務(wù)站等有效載體作用；“分工協(xié)作”就是要在促進(jìn)多元主體參與的同時，厘清政府、自治組織、社會組織和駐社區(qū)企事業(yè)單位職責(zé)，明確各自工作目標(biāo)、原則和重點(diǎn)；同時，促進(jìn)各主體在社區(qū)治理中協(xié)同協(xié)作，實(shí)現(xiàn)政府、社會和市場良性互動，有效承接重心下移。

（二）科學(xué)規(guī)劃社區(qū)治理工作，創(chuàng)新社區(qū)治理體制

1.要科學(xué)制定社區(qū)治理規(guī)劃

基層政府應(yīng)結(jié)合治理重心下移趨勢，貫徹落實(shí)好中央和地方關(guān)于社區(qū)治理指導(dǎo)性意見，研究出臺區(qū)域內(nèi)社區(qū)治理規(guī)劃，體現(xiàn)區(qū)域總體愿景；社區(qū)要以黨建為引領(lǐng)，以群眾訴求和意愿為導(dǎo)向，立足實(shí)際，制定本社區(qū)的治理規(guī)劃，體現(xiàn)社區(qū)特色和針對性。社區(qū)治理規(guī)劃要吸收社會治理專家學(xué)者的參與，發(fā)揮其智力作用，體現(xiàn)專業(yè)水平；也要促進(jìn)熟悉社區(qū)生活、了解治理政策法規(guī)、熱愛社區(qū)治理的人士參與。社區(qū)治理規(guī)劃制定路徑可概括為“一二三四”：即圍繞“一個主線”，明確“兩個目標(biāo)”，突出“三個結(jié)合”，堅持“四個原則”。所謂圍繞“一個主線”就是將“治理改革創(chuàng)新與有效性提升”主線貫穿于整個規(guī)劃；明確“兩大目標(biāo)”亦即提升基層社會治理水平，使民眾共享治理成果；而突出“三個結(jié)合”是指要結(jié)合新時代社會治理新任務(wù)和新要求，結(jié)合社會治理重心下移趨勢和部署，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和社區(qū)特色；堅持“四個原則”是指：堅持問題與需求導(dǎo)向原則，調(diào)節(jié)利益與化解矛盾原則，德治與法治相結(jié)合原則，規(guī)范治理行為和促進(jìn)有序參與原則。

2.創(chuàng)新社區(qū)治理體制與機(jī)制

基層政府應(yīng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)治理工作統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、資源整合、督促落實(shí)，搭建基層治理組織架構(gòu)，理順社會治理體制機(jī)制，保證人財物的統(tǒng)一調(diào)配使用，增強(qiáng)治理整體性和系統(tǒng)性，夯實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，鎮(zhèn)（街）和社區(qū)要重視基層黨建，切實(shí)發(fā)揮黨組織在治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，明確社區(qū)書記“治理第一責(zé)任人”地位，統(tǒng)籌組織并廣泛動員駐社區(qū)企事業(yè)單位、社會組織、物業(yè)管理公司的協(xié)同協(xié)作，以及社工、志愿者、鄉(xiāng)賢等積極參與的社區(qū)治理體制機(jī)制。

（三）社區(qū)治理力量組團(tuán)下沉，壯大社區(qū)治理隊伍

1.推動機(jī)關(guān)干部下沉社區(qū)

基層黨委政府要以機(jī)關(guān)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變和不忘初心教育為契機(jī)，推動機(jī)關(guān)干部下沉到社區(qū)，讓機(jī)關(guān)“瘦身”，讓社區(qū)“強(qiáng)身”；倡導(dǎo)機(jī)關(guān)黨員干部8 小時內(nèi)做“機(jī)關(guān)人”，8 小時外做“社區(qū)人”，自覺把社區(qū)生活作為工作延續(xù)，帶頭參與社區(qū)治理，切實(shí)從社會治理“指揮員”轉(zhuǎn)為治理政策“宣傳員”和治理工作“戰(zhàn)斗員”，當(dāng)好社區(qū)群眾“勤務(wù)員”和“服務(wù)員”，從坐班辦公“被動等候”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳律鐓^(qū)、進(jìn)網(wǎng)格“主動上門”。組織認(rèn)識和督查考核部門要為下沉干部建立社會治理考核“積分卡”，考核結(jié)果與個人評優(yōu)晉級掛鉤，必要時納入干部選拔任用的重要參考依據(jù)。

2.開展社會治理組團(tuán)化服務(wù)

應(yīng)秉承“共建共治共享”理念，建立黨代表、人大代表、政協(xié)委員等聯(lián)系社區(qū)制度，組團(tuán)開展下社區(qū)服務(wù)和調(diào)研活動，了解基層民情，破解治理難題；發(fā)揮其在矛盾風(fēng)險排查、積案化解、重點(diǎn)隱患整治、熱點(diǎn)問題督查等方面作用，暢通群眾利益訴求表達(dá)渠道；另一方面開展企事業(yè)單位工作人員組團(tuán)服務(wù)社區(qū)活動，鼓勵企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人和熱心社區(qū)治理工作者到社區(qū)報到或掛職兼職，發(fā)揮其運(yùn)作能力和業(yè)務(wù)特長。條件成熟地區(qū)可探討建立企事業(yè)單位黨員組織關(guān)系回歸社區(qū)制度。

3.切實(shí)整合社區(qū)人力資源

社區(qū)要切實(shí)整合和利用好轄區(qū)“兩委”干部、社區(qū)民警、社區(qū)法律顧問、社區(qū)網(wǎng)格員、社會工作者、志愿者等力量的作用；另一方面，以社會主義核心價值為引領(lǐng)，挖掘社區(qū)法治、德治、自治等典型人物，充分動員社區(qū)“樓居院”新老市民中的賢能人士貢獻(xiàn)擔(dān)當(dāng)和輻射帶動作用，彰顯家園情懷，發(fā)揮其正能量。

（四）發(fā)揮公約社會治理功能，重塑居民社區(qū)歸屬感

1.發(fā)揮公約作用

新時代社會治理需并用法理型治理和情理型治理手段。情理型治理即善用公約調(diào)整群眾心智，發(fā)揮其應(yīng)有功能。這意味著，社區(qū)應(yīng)以問題和需求為導(dǎo)向，以提升治理有效性為目標(biāo)，本著“民事民議、民事民定”原則制定好公約，突出“公共事務(wù)、公共安全、社區(qū)文化、生態(tài)環(huán)保、公益互助”等內(nèi)容，加大宣傳教育力度，讓群眾知曉并遵守，增強(qiáng)執(zhí)行力和約束力；另一方面，規(guī)范公約制定程序，加強(qiáng)制定過程監(jiān)督，依法組織內(nèi)容審定，使其最大化體現(xiàn)居民意志意愿，確保公約規(guī)范性、合法性?？傊?，要發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約和居民自治公約在居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)中的作用，培養(yǎng)居民規(guī)范化意識，維護(hù)基層社會秩序，促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定，進(jìn)而降低治理成本，提高治理水平。

2.重塑社區(qū)歸屬感

社區(qū)歸屬感能讓居民產(chǎn)生感情繼而投入精力去關(guān)注社區(qū)建設(shè)治理，有利于形成合力。為此，對涉及社區(qū)公共利益和關(guān)乎居民切身利益的重大決策，要積極吸收居民參與協(xié)商，增強(qiáng)居民社區(qū)滿意度和社區(qū)活動參與度；重視居民互動，積累信任與共識，培養(yǎng)與鄰為善、溫暖溫情和守望相助的新型社區(qū)關(guān)系，塑造“基層社會共同體”；另一方面要依托社區(qū)公共設(shè)施和福利設(shè)施舉辦居民喜聞樂見的社區(qū)活動，優(yōu)化社區(qū)公共環(huán)境，盡可能滿足居民多樣化需求，使居民帶著滿意感和幸福感積極投身社區(qū)建設(shè)和治理。

（五）加大財力和物力投入，發(fā)揮治理平臺作用

1.加大財力和物力投入

必要的財力和物力支持是治理的重要保障。為此，除在政府預(yù)算中設(shè)立社區(qū)治理專項(xiàng)資金外，要大力發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，以其發(fā)展成果反哺社區(qū)治理工作；另一方面，設(shè)立社區(qū)治理定向基金，引導(dǎo)駐區(qū)單位、兩新組織、轄區(qū)居民、熱心公益人士等主體開展自愿投入，依法加強(qiáng)基金管理，確保支出合法有效。物力投入堅持“高標(biāo)準(zhǔn)、特色化、系統(tǒng)性”和“設(shè)施重用、服務(wù)提質(zhì)”原則，在重視規(guī)劃設(shè)計前提下推動社區(qū)“三去一改”工程（去行政化、去形式化、去辦公化，親民式改造），通過新建、改造、合作等方式確保社區(qū)設(shè)施有效使用，突出親民、人文、服務(wù)功能，促進(jìn)居民參與和互動。

2.發(fā)揮社區(qū)治理平臺作用

首先，利用好網(wǎng)格平臺。加強(qiáng)專職網(wǎng)格員選拔、教育培訓(xùn)、激勵考核，提高其參與社區(qū)治理能力和素質(zhì)；動員居民、志愿者、社會組織人員參與網(wǎng)格管理，將（村）居委會人員、協(xié)管員、社區(qū)工作者、樓門院長等納入網(wǎng)格，構(gòu)建專兼結(jié)合（3）隊伍；優(yōu)化網(wǎng)格管理組織架構(gòu)，建立網(wǎng)格自治、網(wǎng)情會商和社會監(jiān)督機(jī)制。其次，建設(shè)移動治理平臺。結(jié)合基層群眾多樣化、個性化服務(wù)需求，設(shè)立社會治理流動工作站，開展日常巡查、應(yīng)急救助、訴求受理、咨詢宣傳以及服務(wù)工作，打造社會治理“流動平臺”，實(shí)現(xiàn)“群眾表達(dá)訴求零障礙，服務(wù)群眾零距離”。最后，發(fā)揮社區(qū)社會組織功能?；鶎诱畱?yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，加大人力、物力和財力投入，為社區(qū)社會組織“造血助長”；加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，對社區(qū)社會組織賦權(quán)授能，實(shí)施“存量改革”；大力培育順應(yīng)社區(qū)治理需要的服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，促進(jìn)“增量發(fā)展”，促進(jìn)社區(qū)社會組織成長和參與社區(qū)治理。同時，社區(qū)社會組織應(yīng)抓住治理重心下移契機(jī)切實(shí)凝練特色，發(fā)揮自身優(yōu)勢，廣泛開展個性化、多樣化服務(wù)，在治理中探尋新的生長點(diǎn)，擴(kuò)大群眾參與，反映群眾訴求，切實(shí)發(fā)揮其在社區(qū)治理中的應(yīng)有功能。

四、結(jié)語

社會治理重心下移與治理有效性提升是事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題，意義深遠(yuǎn)。無論是社會治理重心下移還是社區(qū)治理有效性提升，都意味著既有治理格局的重塑、主體權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整和治理流程的再造。這需要頂層設(shè)計和體制機(jī)制創(chuàng)新，也需要系統(tǒng)研究，更需要找準(zhǔn)切入點(diǎn)加以落實(shí)。其中，明確理念思路、創(chuàng)新體制機(jī)制、整合利用資源、協(xié)同多元主體參與等都是不可忽視的重要維度。其中，實(shí)現(xiàn)資源下沉、關(guān)口向前、民心聚焦至為重要，最終目的是實(shí)現(xiàn)治理能力有新提升、基層社區(qū)有新變化、社區(qū)居民有新收獲，讓人民群眾切實(shí)共享改革和發(fā)展成果。

注釋：

（1）十八大首次把“社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件；十八屆三中全會又將社區(qū)治理納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體布局中；十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)了社區(qū)依法治理重要性；十九大報告提出：加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)。

（2）社區(qū)管理依賴權(quán)力，政府唱獨(dú)角戲，主體單一，是自上而下垂直的，注重秩序維護(hù)；社區(qū)治理重在參與，需利益相關(guān)者平等協(xié)作，主體多元，涵蓋了自上而下、自下而上和橫向協(xié)調(diào)多向度，體現(xiàn)居民自覺和主動參與。社區(qū)服務(wù)是政府、居委會相關(guān)各方直接為居民提供各類服務(wù)，旨在滿足人民群眾物質(zhì)和精神需求。

（3）社區(qū)網(wǎng)格員一般分為專職和兼職兩類，前者專職從事網(wǎng)格管理工作，后者屬于兼職工作。就其功能定位而言可分四類：①管理服務(wù)類網(wǎng)格員，主要包括社區(qū)“兩委”成員、社區(qū)民警、物業(yè)管理人員等，主要負(fù)責(zé)一般事件處置或緊急重大事件上報，為社區(qū)提供管理服務(wù)；②自我管理類網(wǎng)格員，主要有志愿者、樓長、單元長、業(yè)主委員會等組成，主要致力于自我教育、自我管理和自我服務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)自治工作；③單位協(xié)作員，主要由駐社區(qū)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會組織負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)、溝通和協(xié)調(diào)工作；④監(jiān)督考核員，主要是街道干部、網(wǎng)格長和專職網(wǎng)格員等，主要是指導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作，確保網(wǎng)格正常與高效運(yùn)行。