龐 渤

（中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872）

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，任何以此經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型均會(huì)對(duì)社會(huì)各階層的利益訴求產(chǎn)生深刻影響，并由此“擾動(dòng)”社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。在此期間，作保障社會(huì)和諧穩(wěn)定的“減震器”——社會(huì)保障——就成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。如何確保社會(huì)保障工作平穩(wěn)、有序、正常開(kāi)展，以時(shí)代變化為背景進(jìn)行社會(huì)保障基金審計(jì)變革、實(shí)現(xiàn)改善民生的終極目標(biāo)，也將引起廣泛討論。陳薇丹（2012），史安玲（2014）針對(duì)社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行了研究[2-3]；劉錚，李厚喜（2013）給出了基于時(shí)代要求的社會(huì)保障政策績(jī)效審計(jì)的方式與方法[4]；于萍，王丹，逄美蓮（2015），張顯忠（2015）分別針對(duì)社?；鹂?jī)效審計(jì)防范國(guó)資利益輸送的機(jī)制與路徑、社會(huì)保障基金管理績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策等問(wèn)題進(jìn)行了探討[5-6]；張宏翔，許貝貝（2016），王曉丹（2016）以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為背景，探究了社會(huì)保障審計(jì)改革和社會(huì)勞動(dòng)保障資金績(jī)效審計(jì)等問(wèn)題[7-8]；戚閩粵（2017）針對(duì)三位一體的社?；鹂?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了研究[9]；袁春梅（2018）針對(duì)社?；鹂?jī)效審計(jì)目標(biāo)與內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)分析，得出了有價(jià)值的結(jié)論[10]。除了在理論界和學(xué)術(shù)界針對(duì)社會(huì)保障基金及其審計(jì)問(wèn)題予以了深入關(guān)注外，由于社會(huì)保障工作關(guān)系人民群眾的切身利益，在現(xiàn)實(shí)生活中更是能夠引發(fā)人們的注意。尤其在社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)救濟(jì)基金、社會(huì)福利基金問(wèn)題上，認(rèn)為只有切實(shí)有效的開(kāi)展社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)，才能最大限度地破解制約社會(huì)保障基金征收、保管和使用的困境，才能為政府與決策者提供有價(jià)值的反饋信息。基于這樣的事實(shí)，接下來(lái)就針對(duì)新時(shí)代社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的制度困境與發(fā)展進(jìn)路等問(wèn)題展開(kāi)討論，希望借此得到有價(jià)值的管理信息。

一、社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)指的是審計(jì)機(jī)關(guān)借助科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效方法與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)保障部門和下屬機(jī)構(gòu)的社會(huì)保障政策執(zhí)行情況與執(zhí)行效果、管理與運(yùn)作基金的活動(dòng)情況、使用管理基金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等內(nèi)容開(kāi)展的科學(xué)、客觀、公正的綜合評(píng)估，其目的在于確定社會(huì)保障基金收入、支出項(xiàng)目與預(yù)期目的之間的差距，為提升社會(huì)保障基金的社會(huì)效益提供有價(jià)值的參考。按照國(guó)外已有的績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)社會(huì)保障基金開(kāi)展的績(jī)效審計(jì)工作能夠規(guī)范基金的運(yùn)行秩序、提升基金的使用效率與管理效率，并為其提供有效的制度性保障。在我國(guó)，社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)工作起步較晚，有待進(jìn)一步完善。截止到目前，社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)主要涉及以下主要內(nèi)容：

（一）社會(huì)保障基金征收的績(jī)效審計(jì)

績(jī)效審計(jì)既是我國(guó)的重要審計(jì)目標(biāo)，也是發(fā)達(dá)國(guó)家的主要做法。社會(huì)保障審計(jì)面臨的審計(jì)環(huán)境和社會(huì)保障審計(jì)工作的發(fā)展現(xiàn)狀，使社會(huì)保障資金的審計(jì)目標(biāo)重點(diǎn)從財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變成為必然。社?；鹬饕敲嫦蚱髽I(yè)、職工個(gè)人征收，普遍存在覆蓋面窄，企業(yè)瞞報(bào)少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等違法問(wèn)題。具體說(shuō)來(lái)，首先要加強(qiáng)對(duì)社保擴(kuò)面征繳的審計(jì)。目前仍有不少城鎮(zhèn)居民還沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。在此情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真檢查國(guó)家社保政策的落實(shí)情況，檢查社保擴(kuò)面征繳情況，促使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)努力做到應(yīng)保盡保。其次，要加強(qiáng)對(duì)故意偷逃、漏繳保費(fèi)單位的審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征收環(huán)節(jié)的審計(jì)，突出重點(diǎn)單位、重點(diǎn)行業(yè)，檢查申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)是否真實(shí)，是否足額繳費(fèi)，有無(wú)漏繳或少繳的問(wèn)題，使社?；鸬耐暾缘玫奖ＷC。

（二）社會(huì)保障基金內(nèi)部控制制度的績(jī)效審計(jì)

社?；鸬膬?nèi)部控制制度應(yīng)涉及兩個(gè)層面，一個(gè)是各部門內(nèi)部對(duì)社保基金的控制制度，它是部門為了確保社保基金運(yùn)作的真實(shí)性、合法性、效率性而設(shè)立的管理制度；另一個(gè)是多部門之間協(xié)調(diào)的控制制度，它是各部門為了共同確保社保基金運(yùn)作的安全、完整而形成的互相協(xié)調(diào)、相互制約的制度。在評(píng)價(jià)內(nèi)控制度時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社?；鸬母黜?xiàng)管理制度是否完善，內(nèi)部控制是否健全有效，內(nèi)控制度是否得到了有效的執(zhí)行，各經(jīng)辦人員的職責(zé)權(quán)限是否明確，是否按規(guī)定分別單獨(dú)核算各項(xiàng)社?；?，個(gè)人賬戶管理的基金收支情況是否清楚等內(nèi)容。一是審計(jì)社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)監(jiān)督情況。如管理機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制是否健全，管理方法和手段是否科學(xué)合理，是否因管理效率低下而增大了社?；疬\(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。二是審計(jì)社?；鹜暾?、保值增值情況。如審查社?；痤A(yù)算的執(zhí)行情況；有無(wú)設(shè)立過(guò)渡結(jié)算賬戶；社保基金是否保值增值，有無(wú)私自挪用、強(qiáng)行侵占等情況。

（三）社會(huì)保障基金使用管理的績(jī)效審計(jì)

開(kāi)展社會(huì)保障效益審計(jì)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)保障制度的完善、提升社會(huì)保障審計(jì)的層次和水平、保障公民社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有深遠(yuǎn)的意義。一是檢查社?；鹗褂檬欠癜凑疹A(yù)算厲行節(jié)約、開(kāi)源節(jié)流，是否將資金真正的用于社會(huì)保障支出等；二是審查支出的效益情況，是否按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、流程及時(shí)、足額發(fā)放，收支是否平衡，有無(wú)出現(xiàn)入不敷出等問(wèn)題。社保基金使用管理的效益性包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，其社會(huì)效益在于保證勞動(dòng)者在特殊情況下仍能享有基本生活，促進(jìn)社會(huì)安定；經(jīng)濟(jì)效益則是盡可能地爭(zhēng)取贏利，使社?；鸬氖杖氪笥谥С?。前幾年，由于受銀行存款利率下調(diào)的影響，社保基金收益率也不斷下降，社?；鸬耐顿Y效益較差，社?；鹳Y源管理效益性目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社?；鸸芾聿块T、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或個(gè)人有無(wú)違反規(guī)定隨意擠占挪用社?；?，用于投資、放貸、經(jīng)營(yíng)、搞基本建設(shè)等情況。

二、新時(shí)代社會(huì)保障基金審計(jì)的必要性與要求

自“十二五”規(guī)劃開(kāi)始，社會(huì)保障制度建設(shè)就成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重中之重。到“十三五”規(guī)劃期間，從中央到地方更是明確提出了應(yīng)加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系建設(shè)，這在黨的“十八大”、十九大報(bào)告中都對(duì)此提出了十分清晰、系統(tǒng)的要求[11]。而之所以如此，是因?yàn)樯鐣?huì)保障制度建設(shè)事關(guān)社會(huì)保障基金的安全、高效使用，而社會(huì)保障基金更是關(guān)系到社會(huì)公眾的切身利益。近年來(lái)，隨著社會(huì)保障制度的持續(xù)完善，管理工作的持續(xù)推進(jìn)加強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)社會(huì)保障資金審計(jì)模式進(jìn)行變革，從傳統(tǒng)模式向績(jī)效審計(jì)的方向轉(zhuǎn)變。這樣做的目的在于確保社會(huì)保障基金收支的真實(shí)性、合法性，規(guī)范社會(huì)保障基金的運(yùn)行秩序、提升社會(huì)保障基金的使用效率與管理效率。

（一）社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的必要性

開(kāi)展社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)保障制度的完善、提升社會(huì)保障審計(jì)的層次和水平、保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有深遠(yuǎn)的意義：（1）開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的需要。從總體上看，我國(guó)的社會(huì)保障制度仍然面臨著社會(huì)保障體系項(xiàng)目種類繁多、資金保值增值能力差等問(wèn)題。這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不僅是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，亦關(guān)系到國(guó)家社保體系的發(fā)展完善。作為行使重要經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的審計(jì)部門，有責(zé)任、有義務(wù)對(duì)社會(huì)保障制度的執(zhí)行效果，對(duì)資金管理使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，對(duì)社會(huì)保障制度的公平性進(jìn)行客觀公正地評(píng)價(jià)，提出宏觀性和可行性建議，以更好地服務(wù)于政府和人民，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展；（2）傳統(tǒng)的合規(guī)性、合法性審計(jì)發(fā)揮作用的空間有限，績(jī)效審計(jì)勢(shì)在必行。隨著社會(huì)保障制度的逐步完善，相關(guān)部門法治意識(shí)逐步增強(qiáng)，真實(shí)性、合法性在一定程度上得到了保證，有意識(shí)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題正逐步減少，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的社保審計(jì)情況反映了這個(gè)傾向。因此，社保審計(jì)要更多地關(guān)注如何提高社?；鹗褂玫慕?jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，把社會(huì)保障基金的績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)的重點(diǎn)，以績(jī)效審計(jì)為主要方式，促進(jìn)社會(huì)保障基金的安全完整與規(guī)范管理，促進(jìn)建立完善的社會(huì)保障制度。

（二）社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的時(shí)代要求

客觀形勢(shì)的變化，要求審計(jì)機(jī)關(guān)在合法性審計(jì)達(dá)到相當(dāng)水平的基礎(chǔ)上，不但要注意社會(huì)保障資金的經(jīng)濟(jì)效益，而且也要注意其社會(huì)效益：（1）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型倒逼社保審計(jì)發(fā)生變革。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的拉升作用，社會(huì)貧富差距由此加大，兩極分化日趨嚴(yán)重并由此加大弱勢(shì)群體規(guī)模。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將大幅提高第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，從而釋放更多的農(nóng)村勞動(dòng)力加入第三產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，不同的農(nóng)村人口格局也促使農(nóng)村形成了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保制度。由此，社會(huì)保障審計(jì)的范圍和審計(jì)難度逐步增加，無(wú)形之中促使社保審計(jì)為適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)作出相關(guān)改革，以更好地發(fā)揮社保審計(jì)的監(jiān)督作用；（2）社保審計(jì)創(chuàng)新加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。隨著各項(xiàng)制度改革的深入，社會(huì)保障基金覆蓋面在逐年擴(kuò)大，基金收支缺口也在增大。首先，社保審計(jì)的發(fā)展將推動(dòng)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)模型由投資、出口為主變?yōu)橛上M(fèi)為主。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以消費(fèi)為主的根本是保障社會(huì)民眾的穩(wěn)定和生活正常有序，最直接的措施就是保證社會(huì)保障政策的有效實(shí)施。通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)保障審計(jì)的落實(shí)到位，真正達(dá)到社會(huì)保障措施惠及民眾的目的，切實(shí)發(fā)揮消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。其次，社保審計(jì)對(duì)于因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的社會(huì)矛盾具有緩解作用。我國(guó)“十二五”規(guī)劃也明確將加快社保體系的發(fā)展作為保障民生的重要舉措，為社保工作的有序進(jìn)行帶來(lái)了巨大的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)社會(huì)保證審計(jì)提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

三、新時(shí)代社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的制度困境

在新時(shí)代，社會(huì)保障體制得到了充分發(fā)展，基金審計(jì)工作也在進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)與完善。在此過(guò)程中，以績(jī)效為中心開(kāi)展社會(huì)保障基金審計(jì)正在成為當(dāng)今世界審計(jì)系統(tǒng)的主流，尤其在發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)，社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)在政府審計(jì)內(nèi)占有較大比重。但是，在我國(guó)，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到了進(jìn)一步完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的持續(xù)好轉(zhuǎn)，社會(huì)公眾也更加重視社會(huì)公共資源的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性與工作的效果性。但是，一個(gè)基本的事實(shí)是，由于針對(duì)社會(huì)保障基金的審計(jì)還以真實(shí)合法性審計(jì)為主，無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)保障基金審計(jì)環(huán)境的變化，這對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)，甚至讓社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)處在了極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之中。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)制度缺位

當(dāng)前社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)缺乏一套統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，制約著社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。我國(guó)目前難以像國(guó)外那樣全面開(kāi)展社?；鹂?jī)效審計(jì)，一個(gè)重要的原因就是我國(guó)開(kāi)展社?；鹂?jī)效審計(jì)所必需的標(biāo)準(zhǔn)、指南尚未制定。然而，相對(duì)于財(cái)務(wù)審計(jì)，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏一直制約著社?；鹂?jī)效審計(jì)的有效開(kāi)展。對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性“5E”的審計(jì)均可歸結(jié)為成本與效益的分析和比較。但是社?；鹛峁┑纳鐣?huì)服務(wù)一般是無(wú)形的、非贏利性的，這就給成本與效益的估算帶來(lái)相當(dāng)大的難度，也給績(jī)效審計(jì)的評(píng)估造成直接的困難。甚至同樣的項(xiàng)目會(huì)有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不同的審計(jì)人員會(huì)有不同的理解與判斷，得出不同的結(jié)論。這使得每開(kāi)展一項(xiàng)績(jī)效審計(jì)，審計(jì)人員都必須在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)開(kāi)始前，就衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，審計(jì)人員要特別注意所選擇的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、導(dǎo)向性，只有這樣才能保證評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性、公正性。因此，能否解決評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)系到社?；鹂?jī)效審計(jì)能否規(guī)范化開(kāi)展的關(guān)鍵。

（二）審計(jì)取證制度缺失

國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保障基金的管理，具有很強(qiáng)的法定性，基金本身可以調(diào)控的空間較小。目前，我國(guó)績(jī)效審計(jì)法律規(guī)范體系處于初建階段，監(jiān)督體系、審計(jì)程序等都處于創(chuàng)立初期。為了解決績(jī)效審計(jì)工作的科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)化、高效率問(wèn)題，必須建立健全相關(guān)的績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)。社會(huì)保障績(jī)效審計(jì)更多的采用調(diào)查的方法，有時(shí)采用統(tǒng)計(jì)抽樣的方法，有些結(jié)論是靠統(tǒng)計(jì)推斷得出的，因此，審計(jì)證據(jù)的充分性和準(zhǔn)確性與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比要差一些。審計(jì)取證時(shí)，需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、整理和分析，需要做更多地溝通工作，最后做出績(jī)效評(píng)價(jià)。由于道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，被審計(jì)單位可能會(huì)提供虛假的資料，給開(kāi)展績(jī)效審計(jì)帶來(lái)很大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。即便被審計(jì)單位提供完全真實(shí)的資料，因?yàn)槁氊?zé)認(rèn)定不清，被審計(jì)單位提供什么數(shù)據(jù)資料、提供多少數(shù)據(jù)資料很難確定，會(huì)給審計(jì)人員進(jìn)行績(jī)效審計(jì)增加困難，讓社會(huì)保障績(jī)效審計(jì)在取證方面具有很大難度。

（三）監(jiān)督檢查制度有待完善

社?；鹂?jī)效審計(jì)監(jiān)督就是按照社保法規(guī)制度的規(guī)定，通過(guò)運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)程序方法，對(duì)社?；鸬幕I集、使用和營(yíng)運(yùn)管理進(jìn)行詳細(xì)的審查，根據(jù)相關(guān)審計(jì)結(jié)果，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行客觀合規(guī)的評(píng)價(jià)，并對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)狀況提出有效的審計(jì)建議，同時(shí)為政府和社會(huì)公眾提供及時(shí)全面的信息反饋，確保基金安全合規(guī)運(yùn)營(yíng)，客觀、真實(shí)地反映社?；鸸芾硎褂眯б婧捅Ｖ翟鲋登闆r。比如，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)保障制度是社會(huì)穩(wěn)定的保障，社會(huì)保障基金的管理、使用的好壞影響群眾的基本生活權(quán)益和和諧穩(wěn)定的社會(huì)氛圍?，F(xiàn)階段我國(guó)缺乏系統(tǒng)的科學(xué)合理的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)人員就不能深入了解社保資金產(chǎn)生的效益高低，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)?？?jī)效審計(jì)需要審計(jì)人員掌握多種知識(shí)，以便在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)做出正確的判斷。但是現(xiàn)在的審計(jì)人員大部分是以財(cái)會(huì)專業(yè)為主，知識(shí)面相對(duì)狹窄，未能清晰了解、掌握社保相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)，不能熟練對(duì)各類數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，還不能夠完全滿足社?；鹂?jī)效審計(jì)工作的要求。

（四）審計(jì)管理制度不完整

隨著社會(huì)保障制度的不斷完善和發(fā)展，對(duì)社?；鸢踩\(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管也受到大眾的普遍關(guān)注[12]。在我國(guó)近年CPI 指數(shù)不斷攀升的情況下，對(duì)社保資金進(jìn)行績(jī)效審計(jì)就顯得尤為迫切，要關(guān)注在社保資金收支的過(guò)程中，花費(fèi)的人力、物力、財(cái)力是否有效率。我國(guó)尚未形成統(tǒng)收統(tǒng)支的社保資金收取制度，雖然我國(guó)很早就提出社保資金要從市縣級(jí)逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌，但是目前社保資金統(tǒng)籌水平仍然處于縣市級(jí)水平，地方政府對(duì)“五險(xiǎn)”社保資金有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，在資金收支以及流動(dòng)的過(guò)程中，完全處于一種自我封閉的情況。同時(shí)由于歷史原因，導(dǎo)致社保資金的缺口巨大，再加上降低社保費(fèi)率、人口老齡化，資金的缺口會(huì)進(jìn)一步加大，對(duì)社保資金的投資進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，是保障我國(guó)社保資金平穩(wěn)運(yùn)行、保障國(guó)計(jì)民生的必要手段。

（五）審計(jì)流程制度滯后

目前，我國(guó)社會(huì)保障基金的管理工作非常復(fù)雜，主要表現(xiàn)在社保設(shè)計(jì)的人數(shù)眾多、基金金額龐大、管理周期較長(zhǎng)等，這就要求對(duì)我國(guó)社?；鸸芾淼目?jī)效評(píng)價(jià)所采用的技術(shù)高，所應(yīng)用的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)健全和完善?？?jī)效審計(jì)沒(méi)有很好的技術(shù)支持，很難應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)社?；鹦畔⒘康闹饾u增加。雖然我國(guó)社?；鹦畔⒘康脑黾?，需要更快、更精準(zhǔn)的技術(shù)手段給予支持。而之所以如此，是因?yàn)檎块T對(duì)社?；鸸芾砜?jī)效審計(jì)不夠重視，這里的政府部門主要指的是審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)的不重視使我國(guó)的社會(huì)保障基金管理績(jī)效審計(jì)難以建立和健全。作為一項(xiàng)公共的專項(xiàng)資金，社會(huì)保障基金主要是企事業(yè)單位及個(gè)人向政府相關(guān)部門上繳的社保費(fèi)用，政府相關(guān)部門利用這些社保費(fèi)用籌集資金，因此政府相關(guān)部門如果不足夠注重這些社保基金的使用和管理，而審計(jì)部門又對(duì)此基金的績(jī)效審計(jì)也不重視，這將必然導(dǎo)致社?；鸬墓芾砘靵y，其管理績(jī)效也就無(wú)從談起。社會(huì)公眾作為委托人的角色把通過(guò)勞動(dòng)獲取的資金投資于社會(huì)保障，以保障其日后生活所需，而社會(huì)保障基金的管理者則不夠重視，沒(méi)有使社會(huì)基金進(jìn)行安全、完整地運(yùn)行，沒(méi)有使社保基金管理的效率和效果得到有效提高。

四、新時(shí)代社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展進(jìn)路——基于制度的視角

作為一個(gè)社會(huì)最基本的制度規(guī)則，制度環(huán)境能夠決定其他制度安排，屬于基礎(chǔ)性制度的范疇。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)工作正面臨著嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，只有以真實(shí)性、合法性審計(jì)為基礎(chǔ)，按照社會(huì)保障基金審計(jì)的自身特征，大膽開(kāi)展績(jī)效審計(jì)才能為績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展提供必要的經(jīng)驗(yàn)，借此尋找到適合我國(guó)社會(huì)保障制度特點(diǎn)的社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)道路。在這方面，本文認(rèn)為，為了能夠更好地解決社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，除了要明確和優(yōu)化審計(jì)目標(biāo)、重構(gòu)審計(jì)模式、完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系外，還應(yīng)優(yōu)化績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化全過(guò)程跟蹤審計(jì)，借此突破社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的制度困境。

（一）優(yōu)化績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

社?；鹂?jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確立無(wú)法像物質(zhì)生產(chǎn)部門那樣，可以用使用價(jià)值或價(jià)值指標(biāo)來(lái)衡量，必須堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀的要求，既要關(guān)注效益性，也要關(guān)注真實(shí)合法性；既要關(guān)注直接的經(jīng)濟(jì)效益，又要關(guān)注與此相聯(lián)系的就業(yè)、社會(huì)公平等社會(huì)效益。因此，在制定社?；鹂?jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要遵循以下適當(dāng)?shù)脑瓌t來(lái)使標(biāo)準(zhǔn)盡量滿足審計(jì)目標(biāo)的要求：第一，體現(xiàn)系統(tǒng)化的觀點(diǎn)在評(píng)價(jià)時(shí)，要著眼于大局，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合，效率和公平相結(jié)合，全面反映經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。第二，既要重視反映短期績(jī)效指標(biāo)，又要重視反映長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益常常會(huì)出現(xiàn)矛盾，在評(píng)價(jià)時(shí)，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，使短期績(jī)效指標(biāo)服從長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。第三，定性分析與定量分析相結(jié)合。在實(shí)際應(yīng)用中，應(yīng)明確定性分析是定量分析的基礎(chǔ)，定量分析是定性分析的量化和具體化，要遵循“定性-定量-定性”的分析思路，做到“定量分析定性化”和“定性分析定量化”。

（二）強(qiáng)化全過(guò)程跟蹤審計(jì)

社保資金審計(jì)不能僅局限于審計(jì)社保部門自身，要充分實(shí)現(xiàn)對(duì)社保資金征繳、管理、全過(guò)程使用的審計(jì)。從社保資金“稅務(wù)征收、財(cái)政管理、社保支付”的運(yùn)行模式來(lái)分析，一方面對(duì)社保資金的審計(jì)監(jiān)督要包括對(duì)籌集和征繳機(jī)構(gòu)的征收行為、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的支付行為和財(cái)政專戶的管理行為實(shí)施全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督；另一方面對(duì)基金管理情況和基金資產(chǎn)質(zhì)量也要進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，也就是說(shuō)要對(duì)社?；鸬念A(yù)決算、基金收支和基金管理全過(guò)程依法實(shí)施監(jiān)督檢查。社保資金審計(jì)不僅要關(guān)注資金的安全性、完整性，更要從宏觀入手，從制度入手，從體制、機(jī)制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和研究問(wèn)題，查找深層次的原因，向政府和有關(guān)決策部門提出合理有效、切實(shí)可行的審計(jì)建議，為宏觀決策提供依據(jù)，在政策層面積極引導(dǎo)和強(qiáng)化管理，推動(dòng)社會(huì)保障制度的建立和完善。同時(shí)，應(yīng)積極探索社保資金實(shí)施聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)的新路子，開(kāi)創(chuàng)對(duì)社保資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)事后審計(jì)監(jiān)督與事前預(yù)警監(jiān)控結(jié)合的審計(jì)監(jiān)督新模式。因此，社保審計(jì)的完善應(yīng)從健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系等方面進(jìn)行著手，逐步明確社保審計(jì)各項(xiàng)范圍界定。

（三）明確和優(yōu)化審計(jì)目標(biāo)

社保審計(jì)由于其被審計(jì)對(duì)象的特殊性，更應(yīng)從被審計(jì)對(duì)象的體制和制度層面進(jìn)行完善。我國(guó)現(xiàn)存的社保制度尚存在諸多不足：一是現(xiàn)有的社保體制下，基金管理存在機(jī)構(gòu)混亂、預(yù)算編制欠缺科學(xué)性和管理有效性等問(wèn)題；二是社保制度缺乏整體協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，不僅在群體分類上分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民等，另外還根據(jù)特定情況設(shè)定了農(nóng)民工、失地農(nóng)民等養(yǎng)老保險(xiǎn)，種類繁多，整體管理缺乏系統(tǒng)性，增大管理難度。因此，社保審計(jì)作為一種特殊的審計(jì)方式，需要從完善社保制度上進(jìn)行促進(jìn)，以更好地實(shí)現(xiàn)社保的惠民效應(yīng)。因此，針對(duì)目前時(shí)有發(fā)生的社保資金使用違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，審計(jì)部門應(yīng)從各方面著手分析，在不觸碰社保資金“高壓線”的前提下，提高資金使用效率，更好地惠及民生。尤其對(duì)于社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮?wèn)題，審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀，結(jié)合有效的治理措施加以解決。

（四）重構(gòu)審計(jì)模式

績(jī)效審計(jì)作為一種新型審計(jì)模式，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)廣泛使用，與我國(guó)現(xiàn)行存在諸多不足的社保審計(jì)相比，社保績(jī)效審計(jì)具有較大優(yōu)勢(shì)。從效率性方面看，社保績(jī)效審計(jì)具有實(shí)現(xiàn)資金支出效率最大化的優(yōu)點(diǎn)。一般的審計(jì)上，需要對(duì)資源的投入和產(chǎn)出成果做一定衡量，評(píng)價(jià)該資金的使用是否達(dá)到最優(yōu)化。社保審計(jì)績(jī)效不僅具有一般審計(jì)的作用，另外對(duì)于已支出社保資金的具體使用項(xiàng)目會(huì)做詳細(xì)評(píng)估，通過(guò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行功能測(cè)試，對(duì)前期投入的資金在各階段的使用情況和使用效果做跟蹤測(cè)試，對(duì)于貫徹執(zhí)行政策效果不佳的階段進(jìn)行標(biāo)記，及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整，優(yōu)化社保資金的使用效率。而全國(guó)對(duì)于績(jī)效審計(jì)的使用，還處于初級(jí)摸索階段，項(xiàng)目使用總量與國(guó)外平均水平相差甚遠(yuǎn)。因此，今后我國(guó)社保審計(jì)的重點(diǎn)可向績(jī)效審計(jì)傾斜，以社?？?jī)效審計(jì)為主，大幅提高我國(guó)整體的社保資金使用成效。

（五）完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系

目前我國(guó)有關(guān)社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)尚不完善，缺乏與績(jī)效審計(jì)相關(guān)的規(guī)范要求。這就需要在總結(jié)我國(guó)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的做法，建立一套符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障基金績(jī)效審計(jì)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系并逐步加以完善：（1）評(píng)價(jià)原則。社?；鹂?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是全面性原則，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和合法性相結(jié)合。二是長(zhǎng)期績(jī)效與短期績(jī)效相結(jié)合的原則，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在履行國(guó)家的方針政策時(shí)，其工作績(jī)效要通過(guò)他人、社會(huì)或市場(chǎng)來(lái)體現(xiàn)，可能要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間，因此對(duì)其評(píng)價(jià)要綜合長(zhǎng)期與短期的效益；（2）評(píng)價(jià)指標(biāo)。審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)從三個(gè)層面構(gòu)建社保基金績(jī)效審計(jì)指標(biāo)：一是經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性層面，主要考核社保部門的工作帶來(lái)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。二是內(nèi)部控制層面，主要考核社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及社?；鸸芾聿块T的內(nèi)部控制制度是否完善、執(zhí)行是否有力、是否依法行政、是否履行職責(zé)等。三是真實(shí)合法性層面。側(cè)重于考察社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及基金管理部門的會(huì)計(jì)核算是否真實(shí)，財(cái)務(wù)收支有無(wú)虛假、舞弊行為等；（3）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。包括規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)指有關(guān)法律法規(guī)和方針政策，國(guó)家、部門或地區(qū)性的正式標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)或主管部門下達(dá)的明確任務(wù)指標(biāo)等；非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)指社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理部門自行制定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)特定領(lǐng)域、行業(yè)或是具體項(xiàng)目建立更為詳細(xì)的準(zhǔn)則體系，采用統(tǒng)一模式的審計(jì)方法和流程，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)性、真實(shí)合法性等多維度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)被審計(jì)單位的績(jī)效水平進(jìn)行對(duì)比、打分，得出社?；鹂?jī)效水平的優(yōu)劣，并將審計(jì)結(jié)果通過(guò)法定方式予以反饋，克服傳統(tǒng)制度中存在的運(yùn)管效率低下問(wèn)題，使其更加公開(kāi)透明化。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)保障基金是我國(guó)實(shí)施社會(huì)保障制度的專項(xiàng)資金，被視作從事社會(huì)保障活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其安全、保值、增值都關(guān)系到國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著社會(huì)保障體系的完善以及基金規(guī)模的擴(kuò)大，繼續(xù)針對(duì)社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)審計(jì)已經(jīng)難以滿足新時(shí)代的需求。為此，一方面需要將社會(huì)保障基金審計(jì)轉(zhuǎn)移到績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域，借此優(yōu)化社會(huì)保障制度，提高社會(huì)保障的覆蓋范圍；另一方面，要確保社會(huì)保障基金能夠更加有效的保障社會(huì)公眾的基本生活、提升其經(jīng)濟(jì)福利，并借此保持社會(huì)公平與維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。而為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，除了文中給出的幾點(diǎn)建議外，還以讓社會(huì)保障基金有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)充分履行其職責(zé)，借助經(jīng)濟(jì)資源與權(quán)利重構(gòu)社會(huì)保障基金管理制度，并在審計(jì)實(shí)踐過(guò)程中對(duì)基金投資加以控制、對(duì)投資運(yùn)行秩序加以規(guī)范，借此提升投資效率與效果，為社會(huì)保障基金的安全運(yùn)行提供有效的制度性保障。