解小宇

（天津師范大學 天津 300387）

地方治理體系是國家治理體系的重要組成部分，地方政府作為地方治理體系中的關鍵角色，其治理的現代化水平直接影響著國家治理現代化的整體績效。推進地方政府治理現代化為實現國家治理現代化提供著不可或缺的支撐動力。因而在大力推進國家治理現代化的進程中，必須高度重視地方治理的基礎性作用，把提高地方政府的治理能力擺在突出的戰(zhàn)略位置。當前，如火如荼的市場經濟不斷催生多元化的利益群體，而地方政府治理正處于現代轉型階段，固化的治理模式難以避免地遭遇到一系列現實困境。基于此，引導多元主體在市場化與社會化條件下的合作共治，形成高效協調的治理格局，是現階段實現地方政府治理現代化的重要推進機制。

一、地方政府治理現代化的內在邏輯與本質內涵

地方政府治理現代化這一重大戰(zhàn)略的提出有其深刻的內在邏輯，是地方發(fā)展在現代化進程中的必然趨勢?？陀^來講，市場經濟在40年的改革開放歷程中為地方經濟發(fā)展注入了前所未有的強大活力，但隨之而來的同樣還有貧富分化、以權謀私、政府職能紊亂等與經濟社會發(fā)展不相適應的負面效應。“利益多元化和社會多樣性對傳統(tǒng)的地方治理結構和治理方式帶來巨大的解構力量”[1]，推進治理體系和治理能力現代化業(yè)已成為地方政府在經濟新常態(tài)下實現治理現代轉型的必由之路。推進地方政府治理現代化建設同樣也是對國家治理現代化總體戰(zhàn)略的能動回應。具體來講，就是在地方治理的現代轉型過程中，通過創(chuàng)新地方政府的治理模式，提高治理能力與水平，在地方區(qū)域內充分落實國家治理的大政方針，以此實現二者在現代化進程中的雙向配合。

現代轉型階段利益群體的多元化趨向，是地方政府在新形勢下進行地方治理所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，也從根本上反映出地方政府治理現代化的本質內涵。治理現代化從本質上講就是多元的治理形態(tài)，傳統(tǒng)的單一治理模式已然與分工協作和利益群體多元化的經濟社會結構相脫節(jié)，不再適應由市場經濟體制引導下的現代治理格局。由此可見，推進地方政府治理現代化意味著地方政府必須相應地摒棄傳統(tǒng)的治理經驗，改變過去單一、固化的管制型體制，堅持以開放性的架構不斷強化與市場和社會之間的合作共治，實現多元治理主體的有機協作與協同。換言之，通過創(chuàng)新地方政府的運行機制及治理方式，實現“對原有控制和服從模式的全面改造，是對不同利益主體之間關系的重新梳理，在此基礎上，建立一個多中心的治理新模式。[2]”在多元開放的治理結構中，地方政府可以充分借助與其他治理主體之間的互動、協商及合作來解決不同類型的治理難題，而不再是僅僅通過命令式的控制性指令處理紛繁復雜的公共事務。

二、地方政府治理現代化面臨的現實困境

現階段，各級地方政府在中央的統(tǒng)一領導下積極響應國家治理現代化的總體戰(zhàn)略，致力于打破以往僵化的管制型模式，尋求地方治理的創(chuàng)新優(yōu)化路徑。然而，治理現代化的推進是一個不斷進行自我革新的過程，絕非一蹴而就。由于受過去長期存在的潛在利益關系及傳統(tǒng)治理路徑慣性的影響，加之不同區(qū)域、層級的政府和政府不同部門在觀念和利益上的差異或分歧，致使地方政府在具體實踐過程中難免會陷入各種現實困境。總的來看，集中表現在以下三個層面：

（一）模糊不清的治理理念導致地方發(fā)展主義盛行

科學進步的治理理念對地方政府推進治理現代化具有極其重要的指導意義。然而，個別地方政府尚未走出計劃經濟體制的陰影，在追求地方經濟發(fā)展目標和經濟效益最大化的同時，相對忽視了地區(qū)產業(yè)的結構升級、人民群眾的利益訴求等公共性問題，將“發(fā)展才是硬道理”的政策口號片面地理解為“發(fā)展才是唯一道理”。同樣地，部分地方政府把經濟建設視為衡量現代化程度的唯一標準，并據此建立起以GDP為單一取向的政績評價體系。特定的地方政績考評體系必定引發(fā)與之相符的地方政府行為，而唯利是趨的地方發(fā)展主義極易滋生以晉升為最終目標的地方官員行為。這種“政治錦標賽將關心仕途的地方政府官員置于強大的激勵之下，千方百計發(fā)展地區(qū)經濟，[3]”隨之而來的就是地區(qū)經濟結構混亂、社會矛盾日益增加等嚴重制約地區(qū)整體發(fā)展效益的負面后果。

（二）權責失衡的治理結構引發(fā)治理效率低下

對稱合理的權責結構是地方政府推進治理現代化的重要支撐條件。有效的地方治理在很大程度上依賴于權責體系基礎之上高度整合的治理力量，明晰的權責結構和穩(wěn)固的治理合力是地方政府實現治理現代化的決定性因素。但從現實來看，地方政府在地方治理過程中仍然存在權責失衡、責任意識淡漠等情況。

從本質上講，權責失衡現象的背后映射出壓力型政府體制的運行弊端?！霸诋斍暗膲毫π驼w制下，優(yōu)勢資源和權力被層層上收，權力和資源高度集中。[4]”上級政府往往占據著權力的優(yōu)勢地位，而更多的責任卻需要下級政府來承擔，導致基層政府在地方治理中受權力、資源分配格局的影響，常常處于“有責無權”或“責遠大于權”的被動窘境。失衡的權責關系極易滋生上下級政府或政府各部門之間面對責任互相推諉的不良風氣，甚至可能致使基層政府抱著“不做事則不出事”的念頭產生種種懶政行為。不僅如此，權責失衡下的各級地方政府幾乎無法形成較強的整體性治理合力，因而難以對復雜多變的地方公共事務實施及時有效治理。由于缺乏系統(tǒng)性聯動機制，出于部門或個人利益考慮而制定的治理政策在具體實踐過程中難以奏效，繼而引發(fā)地方政府成本增加、效率降低的治理難題。也就是說，如果不徹底解決權責失衡問題及改變過去遺留下來的碎片化治理模式，當前的地方政府治理就很難真正轉入現代化的發(fā)展軌道。

（三）一手獨拍的治理主體難以有效應對紛繁復雜的公共事務

“地方政府、市場主體與社會組織共同構成了當代中國地方治理的三大主要元素。[5]”正如前文所提到的，現代化的治理形態(tài)必將是多元的。過去封閉僵化的管制型治理模式與當前市場經濟體制下的利益群體多元化趨勢存在著難以調和的矛盾和張力，越來越要求地方政府主動向市場和社會放權，培育和激發(fā)多元主體共同參與地方治理，這便是地方政府治理現代化的內涵所在。

從總的趨勢來看，以地方政府為主導，市場參與、社會協同的地方治理體系已逐步成型。但在當前的地方治理中，現實的情況是，市場主體和社會組織的參與程度明顯不足，地方政府層層高壓的運行體制和一手獨拍的行動邏輯尚未發(fā)生根本性變革。過多地參與地方公共事務治理與其自身力量和作用的有限性之間的邏輯沖突，不僅使地方政府的行政效率大打折扣，同時也惡化了地方政府與其他治理主體間的合作關系。久而久之，原本還未發(fā)育成熟的社會力量在政府的全面管控下極易產生逆反心理或參與惰性，不利于地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定。在利益群體多元化的現代轉型階段，最大的風險莫過于架空其他治理主體的輔助地位，使政府成為由經濟社會變遷帶來的一系列矛盾、問題和沖突的唯一承擔者，進而把所有涉及多方利益的社會問題意識形態(tài)化或政治化。簡言之，“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者。[6]”僅僅依靠單一的治理主體難以有效應對錯綜復雜的地方公共事務，地方政府治理現代化要求多方的共同參與，以此構建地方政府與其他治理主體合作共治的現代化治理體系。

三、地方政府治理現代化的推進機制

在國家治理現代化的浪潮中，地方治理現代化已然成為地方發(fā)展的必然趨勢。然而，單一、固化的傳統(tǒng)政府管理模式尚未徹底根除，且社會力量發(fā)育有限，地方政府治理現代化在經濟社會的轉型階段面臨眾多無法回避的現實問題。推進地方政府治理現代化，最關鍵是要構建整體、聯動及系統(tǒng)的協商和良性互動體系，形成強勁的治理合力，其推進機制集中體現在以下三個層面：

（一）建立協商型的民主治理機制

地方政府治理現代化首先表現為治理主體的多元化，即由眾多獨立性較強的非政府組織以相對平等的原則共同構成一個互動互通的地方治理體系，而多元化治理主體的形成與協商型民主機制的建立密切相關。民主作為國家治理體系現代化的重要維度之一，在推進地方政府治理現代化的過程中同樣扮演著不可或缺的重要角色?！皡f商民主承認并接受多元社會的現實以及不同利益主體之間存在的差異和分歧”[7]，為廣大公民群體高效、有序地參與地方治理提供了一個舒適、便捷的交流平臺。對正處在現代轉型階段的地方政府而言，相比于沿用傳統(tǒng)的單一管控模式，建立協商型的民主治理機制更有利于滿足地方政府的治理需求及地方治理體系的結構優(yōu)化，同時也在客觀上拓寬了公民政治參與的空間和渠道。

擴大公民的政治參與是構建協商型民主治理機制的關鍵之舉。作為一種理想型的地方治理機制，協商民主在本質上體現出地方政府服務于民的公共性特征。對地方政府而言，提高地方民眾參與地方治理的積極性以及參政議政的能力和水平，是推動協商民主在地方治理體系中深入發(fā)展與完善地方治理結構的必然要求。進一步講，要搭建一個地方政府與民眾平等協商的對話交流平臺，通過建立有效的民意表達和民眾監(jiān)督的參與機制，使民眾能夠真正地參與到地方治理當中來。與傳統(tǒng)的強制性管控模式相比，協商型的民主治理機制更加強調地方政府治理的軟實力，也更加突出地方政府與民眾利益的一致性。從根本上講，廣泛的公民參與不僅是公民基本權利得以落實的重要保障，也是預防形式主義、貪污腐敗等公權異化現象的有效途徑。

高效的民主需要在法治的框架中運行。當地方政府邁入利益群體多元化的現代轉型階段，地方政府治理現代化已經將多元的利益主體對地方治理的需求展現為一套以民主、平等為導向的理論體系，地方治理格局的多元化為協商民主的實現提供了有利的邏輯框架與外部條件，而協商型民主治理機制的運行效果在很大程度上取決于法制體系的健全與否。換言之，從公民政治參與的角度來衡量，法律制度的健全及法制體系的完善不僅具有決定地方政府治理能力與水平的重要作用，更是將地方政務官員與地方民眾利益緊密結合的一個重要的制度性保障平臺，為協商民主的深入發(fā)展提供了穩(wěn)定的后盾力量。因此，協商型民主治理機制的構建對民主監(jiān)督的程度和水平提出了更高的要求，以憲法和法律來約束政府的公共權力以保障民眾的基本權利已經成為協商民主必不可少的政治價值訴求。概言之，擴大公民的政治參與是發(fā)展協商民主的核心要義，而廣泛公共參與離不開有效的民主監(jiān)督。為此，要在法律制度的框架內將政治利益與民眾利益相結合，使地方政府的公權運作更加有效地嵌入到地方民眾的利益結構之中。

（二）構建以分權為導向的市場化合作治理模式

市場經濟是現代化進程中地方政府必須直面的時代背景和重大考驗，以單一的政府管制為主要傾向的地方傳統(tǒng)行政管理模式難以有效應對新形勢下多元群體的利益分化問題，過度的集權管控必然會弱化市場的自我調節(jié)機制，最終不可避免地造成地方社會資源的浪費和低效配置。因此，構建地方政府治理現代化的長效運行機制，關鍵在于改變原有的集權管控模式，構建以分權為核心理念的合作治理機制，通過協調均衡相關利益實現多元治理主體的合作共治。

地方政府向市場和社會主動放權是解決地方治理動力缺失的治本之策。構建市場化條件下的分權治理模式必須以深化經濟體制改革和行政體制改革為依托，重點推進地方政府行政審批制度的優(yōu)化創(chuàng)新，在轉變政府職能的基礎上提高地方社會資源配置的效率和水平。具體來講，行政審批權的科學配置和正當行使是實現由傳統(tǒng)的集權化政府低效管理模式向現代的分權化多中心合作共治體系轉變的關鍵舉措之一，事關地方政府公共治理的有效性和廉潔性。從地方治理的角度來看，對審批權力的科學配置實質上是對政府公共權力的制約和監(jiān)督，在很大程度上突破了轉變政府管理職能和管理模式中權力重新配置的瓶頸，為營造市場化條件下分權合作的多元治理格局提供了有利契機。

在市場經濟漸入佳境的現代轉型階段，由市場化改革和社會分化催生出的不同利益群體構成的社會力量正處于旺盛的發(fā)展和成長時期，政府對社會的主導和控制逐漸呈現出弱化態(tài)勢，這就要求地方政府主動向市場主體和社會組織下放部分行政管理權和資源控制權，革除傳統(tǒng)地方政府強制管控手段下的單一型地方治理體系，建立以協同分工為政策導向的合作模式共同治理地方公共事務。換言之，分權只是地方政府在市場化背景下進行地方治理的一種技術性手段，并非最終的治理結果，其目的在于構建以地方政府為主導的多元主體合作共治的地方治理格局，以此實現地方政府治理現代化的戰(zhàn)略目標。然而，利益群體的多元化趨勢和社會結構的不斷分化導致地方民眾的權利主張和利益訴求愈加復雜，致使分權狀態(tài)下的地方政府不得不承受由利益分化引發(fā)的眾多治理矛盾和挑戰(zhàn)。因此，在構建合作共治的多元治理結構的過程中，地方政府務必要“挑戰(zhàn)那些在地方政府和官員身上存在的與新常態(tài)不相適應的錯誤政績觀和發(fā)展觀，革除繁冗的做事風格，重構地方政府對于自身公共性的價值認同。[8]”簡言之，合作共治體系的良性運轉有賴于公共互信機制的構建，不同治理主體之間的信任關系是構成多元協作治理框架的基本元素和首要條件。為此，地方政府應當積極倡導和搭建平等互通的對話交流平臺，依靠行政體制改革和職能轉變增強地方治理的軟實力，通過構建靈活、開放的公共互信機制推動多元治理主體的協同合作，維護社會穩(wěn)定。

（三）發(fā)展以網絡信息技術為核心的現代化治理途徑

治理機制的高效運行還有賴于治理技術層面的優(yōu)化創(chuàng)新。隨著現代科學技術的發(fā)展，尤其是以互聯網為載體的網絡信息技術已經成為民眾日常生活中不可或缺的功能性組成部分，同時也促使地方政府的職能履行方式及地方治理結構實現跨越式重大轉型。相比于傳統(tǒng)的粗放型管理模式，通過運用云計算、大數據等網絡信息技術進行地方治理能夠大幅度提高治理效率，降低治理成本，對提升地方政府的治理能力具有重大的戰(zhàn)略意義。因此，在推進地方政府治理現代化的過程中，要充分運用網絡信息技術優(yōu)化治理結構，提升治理績效。

從政府治理的視角來看，社會信息在很大程度上能夠反映出當地的民情及民意，采集、儲存和分析社會信息的過程實際上就是搜集、了解和整合民情民意的過程，而云計算、大數據等現代信息技術的發(fā)展無疑將使地方政府的治理模式更加精準化和智能化。因此，地方政府應當通過建立信息透明的政務公開機制提高治理決策的科學性和透明度，以及通過構建資源共享的公眾參與機制實現治理決策的民主性和時效性，更多地從民眾需求出發(fā)改造自身的工作辦事流程和社會治理方式，最大限度地提升當地民眾的參與感和滿意度。

一般來講，社會利益群體越是多元化就越是對地方政府的公共治理有著更多更復雜的要求，而地方政府的有效治理又反過來為日益分化的利益格局提供了維穩(wěn)及優(yōu)化等重要保證?；诖耍嘣獏f同的地方治理結構如果缺少對社會利益訴求的充分回應，難免會陷入一種“無法自拔的深度動蕩與缺少發(fā)展活力的遲滯境界”[9]，而以網絡信息技術為依托的電子政府及政務模式克服了傳統(tǒng)行政管理成本高、效率低的弊端，使地方政府成功實現從傳統(tǒng)粗放型管理向合作共享型管理的順利轉型，對于推進地方政府治理現代化具有時代性的進步意義。簡言之，信息時代背景下的地方治理，關鍵在于地方政府如何通過網絡回應社會群體日益多元化的利益訴求。相比于其他治理主體，地方政府在社會信息的占有方面具有天然的資源優(yōu)勢，同樣也負有更加重要的社會責任。網絡信息技術的崛起和發(fā)展預示著地方治理方式的技術性突破與結構性轉型，地方政府面臨的困難不僅是技術的因素，更面臨一系列始料未及的深層次重大轉型。從這個意義上講，如何保持資源共享機制在多元治理體系中的良性運轉，是推進地方政府治理現代化的重要議題。

四、結語

地方治理現代化是國家治理現代化必不可少的重要組成部分，而地方政府治理現代化則是地方治理現代化的核心所在，推進地方政府治理現代化是實現國家治理現代化宏觀戰(zhàn)略部署的關鍵之舉。在當前的現代轉型階段，傳統(tǒng)經驗模式下的單一治理主體難以有效應對由市場經濟引發(fā)的集體行動困境，多元化的利益群體和逐步分化的社會利益結構迫使地方政府不得不尋求廣泛的多元支持力量。在未來的地方治理中，地方政府需要借助市場主體與社會組織的力量，通過頻密的制度化互動構建多元治理主體合作共治的地方治理格局。在此過程中，實現地方政府與社會關系的民主化和法治化是推進地方政府治理現代化的必然要求。對地方政府而言，為人民服務是永恒不變的宗旨，民眾的獲得感與幸福感已經成為衡量地方政府治理績效最有說服力的價值尺度之一。因此，推進地方政府治理現代化這一重大戰(zhàn)略任務，最重要的就是將地方政府的政治利益扎根于地方民眾的根本利益之中，將地方政府的公共權力扎根于社會深厚的民意之中，實現地方政府與地方民眾的利益和意志一體化。