蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院,重慶 402260)

黨的十八屆四中全會提出檢察機關(guān)提起公益訴訟制度以來,最高人民檢察院經(jīng)全國人大常委會批準,在全國13個省區(qū)市860個檢察院開展公益訴訟試點,辦理公益訴訟案件9053件；2017年6月全國人大常委會修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,正式確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度;2018年3月,最高人民檢察院與最高人民法院共同發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,完善檢察公益訴訟制度。[1]2018年全國兩會上,最高人民檢察院副檢察長張雪樵通報了2017年7月以來檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作的有關(guān)情況,截至2018年1月,全國檢察機關(guān)通過公益訴訟挽回直接經(jīng)濟損失87.4億余元。[2]顯然,在我國,公益訴訟走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。鑒于公益訴訟制度還是新生事物,結(jié)合《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定,本文就公益訴訟特點、程序及立法完善進行探討。

一、公益訴訟和民事行政訴訟的區(qū)別

(一)民事公益訴訟和行政公益訴訟的區(qū)別和聯(lián)系

1.訴前程序不同。民事公益訴訟是檢察機關(guān)發(fā)布訴前公告,相關(guān)公益組織得知社會公共利益受到侵犯時,三十日內(nèi)向法院提起公益訴訟;行政公益訴訟是檢察機關(guān)向承擔監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)發(fā)出檢察建議,督促整改履職,行政機關(guān)應(yīng)在兩個月內(nèi)依法履行職責,并書面回復(fù)人民檢察院。有緊急情形的,行政機關(guān)應(yīng)當在十五日內(nèi)書面回復(fù)。

2.被告不同。民事公益訴訟的被告是侵害社會公共利益的個人、企業(yè)或社會組織,不管是誰,只要侵害公共利益,都可能成為民事訴訟的被告,這與其他民事訴訟是一致的;而行政公益訴訟的被告只能是承擔監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)。

3.級別管轄不同。民事公益訴訟案件由中級人民法院受理;行政公益訴訟案件由被告所在地的基層人民法院受理。

4.舉證責任及審理程序不同。民事公益訴訟通常適用誰主張、誰舉證原則,行政公益訴訟適用部分證明責任倒置原則。民事公益訴訟是按民事訴訟法審理、判決和執(zhí)行，行政公益訴訟按行政訴訟法審理、判決和執(zhí)行。

5.審理對象及判決不同。民事訴訟既是事實審,又是法律審。民事判決能夠直接決定當事人的民事權(quán)利義務(wù)。法院有權(quán)作出駁回原告訴訟請求判決、撤銷判決、強制履行判決;行政訴訟主要是法律審，行政判決只對具體行政行為的合法性作出判定,而不直接確定當事人在行政法上的權(quán)利義務(wù)。

6.民事公益訴訟和行政公益訴訟有差異,但也有內(nèi)在的聯(lián)系。一個公益訴訟案件,既可能提起民事訴訟,也可能提起行政訴訟,還可能行政附帶民事訴訟。無論是民事訴訟,還是行政訴訟,其訴訟內(nèi)容都是針對侵犯的國家利益或社會公共利益。

(二)公益訴訟同其他民事行政訴訟的區(qū)別

無論是民事公益訴訟,還是行政公益訴訟,雖然同其他民事行政訴訟適用相同訴訟程序,公益訴訟和其他訴訟比較而言,有以下特點:

1.原告不同。作為公益訴訟的原告,是特定的機關(guān)、組織或團體,不能是個人；一般訴訟原告可以是任何自然人、法人或社會組織。

2.與訴的關(guān)系不同。公益訴訟的原告與受侵害的國家利益或社會公共利益無直接的關(guān)系,不是利益的受害者；一般訴訟原告,是因自己或管理他人的合法權(quán)益受到損害,向法院提起訴訟,訴與自己的權(quán)益息息相關(guān)。如果訴求與自己的民事權(quán)利無關(guān),是不能提起訴訟的。

3.法律規(guī)定不同。公益訴訟的原告,來源于法律規(guī)定或授權(quán),如果沒有法律的規(guī)定,是不能提起公益訴訟,如環(huán)境保護法就對環(huán)境公益組織提出要求；一般訴訟原告則沒有這方面的要求。

4.民事訴訟權(quán)利不完全相同。公益訴訟被告不能對原告提起反訴,只能對原告主張進行反駁,因為公益訴訟原告是基于法律規(guī)定的職責,與提起的訴訟請求無直接的利害關(guān)系；其他訴訟被告可以反訴原告,因為反訴具有對抗性,可抵消、吞并、排斥原告的訴訟請求。

5.值得注意的是,參加公益訴訟的社會組織只能作為共同原告,不能就同一訴求分別起訴；其他訴的原告訴求相同的,可以合并審理,也可分別審理,公益訴訟不排斥其他訴訟,原告提起公益訴訟時,個人權(quán)益受到侵害的原告,可以另行向法院提起訴訟。

(三)檢察機關(guān)與其他公益訴訟組織的區(qū)別

1.訴訟身份不同。檢察機關(guān)無論參與民事訴訟,還是參與行政訴訟,檢察機關(guān)都不是訴訟原告,而是公益訴訟起訴人；公益訴訟組織只能作為民事公益訴訟原告,不能提起行政公益訴訟。

2.調(diào)取證據(jù)方式不同。檢察機關(guān)不必依賴法院,就可調(diào)查核實證據(jù),即使屬于國家有關(guān)部門保存并須人民法院依職權(quán)調(diào)取的檔案材料和涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的材料;而社會組織必須向法院提出申請。

3.啟動執(zhí)行程序不同。檢察機關(guān)提起公益訴訟,法院是直接移送執(zhí)行；其他公益訴訟組織在法院裁判后,被告不履行義務(wù)的,需要申請執(zhí)行。

4.檢察機關(guān)不需繳納訴訟費及其他相關(guān)費用;社會組織作為原告,與其他民事訴訟原告一樣,要繳納訴訟費用,申請訴前財產(chǎn)保全,還要提供擔保。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的原則

(一)窮盡救濟原則

檢察官作為公共利益的代表,無論民事訴訟,還是行政訴訟,檢察機關(guān)都不是公益訴訟第一起訴人,而是負有相關(guān)職責的國家機關(guān)、社會組織或團體,如果相關(guān)部門、組織提起公益訴訟,檢察機關(guān)應(yīng)當支持起訴,只有相關(guān)部門、組織或團體經(jīng)過訴前程序后,不提起公益訴訟或不承擔相應(yīng)的管理之職,檢察機關(guān)才承擔公益訴訟起訴人之職。這是因為檢察機關(guān)在訴訟活動中的基本職責是檢察監(jiān)督,必須在訴訟活動中秉持客觀、公正立場,所以公益訴訟只有在其他訴訟主體放棄訴權(quán)的情況下,檢察機關(guān)才可能成為起訴人。

(二)檢察監(jiān)督原則

檢察監(jiān)督是民事訴訟和行政訴訟的基本原則,公益訴訟的檢察監(jiān)督有別傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督,主要體現(xiàn)在訴前程序的監(jiān)督和訴后執(zhí)行的監(jiān)督。訴前程序是檢察機關(guān)建議其他具有公益訴訟原告資格的訴訟主體依法提起訴訟的權(quán)利,訴前建議本質(zhì)就是督促和監(jiān)督。如果國家機關(guān)怠于行使權(quán)利,檢察機關(guān)可對承擔管理職責的國家機關(guān)提起行政公益訴訟,要求承擔行政不作為或違法的行政責任。公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督,敗訴的被告要承擔相應(yīng)的民事責任或行政責任,法院裁判生效后,直接移送執(zhí)行,檢察機關(guān)要參與對法院判決裁定執(zhí)行,配合法院對被執(zhí)行人采取執(zhí)行措施。

(三)公眾參與原則

依靠群眾、為了群眾是公益訴訟的本質(zhì)所在,是公益訴訟不同于其他民事案件的特征。食品安全的社會共治原則,環(huán)境保護的群眾參與原則,都需要群眾的支持和參與：一是訴訟主體的公眾性。如環(huán)境保護法要求對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為,地市級民政部門注冊的社會組織、公益團體才具有起訴的原告資格,如環(huán)保組織、消費者協(xié)會,這些組織、協(xié)會就體現(xiàn)訴訟主體的公眾性。二是調(diào)查核實的公眾性。如有的檢察院規(guī)定,辦理公益訴訟案件可邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等參與案件調(diào)查核實工作,提升辦案公信力,增進社會各界認同,增強社會公益保護合力,推進公益訴訟工作進一步深入。受邀人員以見證人的身份參與具體的公益訴訟案件調(diào)查核實工作。三是訴求具有公眾性。如環(huán)境污染、食品安全、國有資產(chǎn)流失等都涉及和影響公眾的權(quán)利和社會公共利益；四是訴訟審理具有公眾性?！度嗣衽銓弳T法》規(guī)定人民陪審員可參與審理民事、行政公益訴訟案件。

(四)協(xié)調(diào)配合原則

一是加強與行政執(zhí)法機關(guān)的協(xié)作配合,督促行政機關(guān)在國家和社會公共利益受到侵犯時,履職盡責。二是加強與社會組織、團體協(xié)會的協(xié)作配合,開展線索發(fā)現(xiàn)與移送、調(diào)查核實證據(jù)等工作,督促和支持組織或團體依法提起公益訴訟。三是加強與人民法院的協(xié)作配合,做好公益訴訟的調(diào)解、判決與執(zhí)行,構(gòu)成犯罪的,依法移送監(jiān)察委、公安機關(guān)處置。如廣州市荔灣區(qū)人民檢察院與荔灣區(qū)監(jiān)察委員會聯(lián)合簽訂《關(guān)于建立公益訴訟領(lǐng)域案件協(xié)作機制的意見》,明確檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中,發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法履職或不作為、無正當理由不采納檢察建議、不配合或阻撓檢察機關(guān)調(diào)查取證、不履行法院判決的,應(yīng)將相關(guān)線索移送監(jiān)察委跟進處理,對確實違法違紀的要依法依規(guī)嚴肅處理。[3]四是內(nèi)部的協(xié)作配合。民事行政檢察部門在開展公益訴訟工作中,各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當在線索發(fā)現(xiàn)與移送、調(diào)查、案卷查詢、信息共享、辦案協(xié)同、人員支持、案卷流轉(zhuǎn)、立案登記等方面予以協(xié)作配合,形成工作合力。

三、完善公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定

(一)完善檢察機關(guān)公益訴訟起訴人的相關(guān)法律規(guī)定

近日頒布的《中華人民共和國英雄烈士保護法》明確規(guī)定檢察機關(guān)的公益訴訟職責。有學(xué)者認為,檢察機關(guān)提起公益訴訟制度作為一項嶄新的司法制度和訴訟制度,每推進一步,均需有立法上的明文依據(jù),建議盡快制定《人民檢察院公益訴訟法》或《公益訴訟法》,為檢察機關(guān)行使公益訴訟的實施權(quán)保駕護航。[4]

1.符合檢察機關(guān)的憲法定位。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān),有權(quán)保證法律正確統(tǒng)一實施。檢察機關(guān)參與公益訴訟實質(zhì)就體現(xiàn)檢察監(jiān)督職能。黨的十八屆四中全會提出:“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正?！薄缎姓V訟法》規(guī)定人民檢察院發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,可以提起行政公益訴訟。上述規(guī)定可以看出：《行政訴訟法》吸收黨的十八屆四中全會精神,行政公益訴訟實質(zhì)就是檢察機關(guān)對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的法律監(jiān)督,通過訴訟方式,要求行政機關(guān)承擔失職瀆職的行政責任。

2.有利完善檢察機關(guān)法律監(jiān)督職責。長期以來,檢察機關(guān)側(cè)重于刑事訴訟監(jiān)督,民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督相對薄弱,停留在有限監(jiān)督、事后監(jiān)督。有學(xué)者指出,在行政訴訟中,檢察機關(guān)監(jiān)督職權(quán)尤其是對行政訴訟被告的監(jiān)督,在監(jiān)督范圍上無須嚴格遵守職權(quán)法定,但這種監(jiān)督具有明顯的啟動程序的特點。在監(jiān)督公權(quán)力方面,即使沒有法律明確規(guī)定,檢察機關(guān)仍然可以就追究違法違紀責任向有關(guān)機關(guān)提出檢察建議。在民事訴訟中的監(jiān)督職權(quán),既要遵從私法上意思自治和處分原則,也要受職權(quán)法定原則的嚴格約束。[5]檢察機關(guān)參與公益訴訟改變了這種格局,使民事檢察監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督職能得到部分擴張,監(jiān)督對象從法院訴訟活動拓展到行政管理活動,提高了檢察監(jiān)督效果精準性和針對性。

3.有利法律銜接與完善。行政公益訴訟制度的建立對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善權(quán)力運行機制至關(guān)重要。[6]雖然我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予檢察機關(guān)的公益訴訟地位,但相關(guān)的法律還沒有提及檢察機關(guān)的公益訴訟職責。由于公益訴訟涉及相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)或部門的管理內(nèi)容,檢察機關(guān)不是簡單的提起訴訟,而是有前置條件,這個條件的設(shè)置能有效避免檢察權(quán)逾越行政權(quán),這就需要加強與行政執(zhí)法部門的銜接,如果相關(guān)的法律不明確檢察機關(guān)的公益訴訟職責和地位,就不利司法實務(wù)的協(xié)調(diào)配合,影響工作的深入開展與推進。2016年4月,三明市人大常委會通過《關(guān)于加強生態(tài)檢察監(jiān)督推進生態(tài)環(huán)境保護的決定》,要求檢察機關(guān)對生態(tài)領(lǐng)域行政違法行為加大監(jiān)督力度。2017年,檢察機關(guān)啟動環(huán)境公益訴訟訴前程序112件,提起訴訟10件,督促追繳生態(tài)公益補償保證金和水土保持費675萬元。[7]

(二)完善民事公益訴訟訴前程序

兩高司法解釋規(guī)定檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟前發(fā)布公告,以便公益訴訟組織參加公益訴訟。如果公告期間沒有任何社會組織、團體向法院提出訴訟,檢察機關(guān)就可提起公益訴訟,解釋規(guī)定值得商榷。我們認為,檢察機關(guān)可以向公益訴訟組織發(fā)出檢察意見,督促相關(guān)訴訟組織提起公益訴訟。

1.符合立法本意。《民事訴訟法》雖然從字面上沒明確規(guī)定檢察機關(guān)督促機關(guān)、組織或團體提起公益訴訟,但檢察機關(guān)在民事訴訟活動中,有支持起訴的職責,檢察機關(guān)發(fā)出檢察意見,能直接表明檢察機關(guān)的態(tài)度,這既體現(xiàn)法律監(jiān)督本質(zhì),又展現(xiàn)對公益訴訟的支持和保護。

2.有利于立法統(tǒng)一。既然《民事訴訟法》和《行政訴訟法》都規(guī)定公益訴訟訴前程序,檢察機關(guān)提起行政公益訴訟,要對行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議,要求履職盡責,檢察機關(guān)對民事公益訴訟組織也可發(fā)出檢察意見,督促起訴。

3.有利于加強檢察機關(guān)與公益訴訟組織的銜接配合。檢察意見較發(fā)布公告而言,更有針對性和實效性。在訴訟活動中,公告主要適用于要么參與對象不特定,如人數(shù)不確定的訴訟、公示催告、開庭公告等,要么特定對象活動區(qū)域、空間不確定,如公告送達等,同時,由于公告的地域性,發(fā)布公告,并不代表某區(qū)域內(nèi)的公益社會組織就一定知曉公告內(nèi)容,而轄區(qū)范圍開展公益訴訟活動的社會組織或協(xié)會團體是特定的,數(shù)量也是有限和確定的,發(fā)送檢察意見督促公益訴訟組織、協(xié)會團體提起訴訟,能體現(xiàn)檢察機關(guān)對公益訴訟組織的尊重,加強公益訴訟工作的協(xié)調(diào)配合。

4.有利于調(diào)動和喚醒人民群眾保護公益的法治意識。社會組織或團體協(xié)會提起公益訴訟,可以促進和提高群眾法治意識和法治觀念,食品安全、生態(tài)環(huán)境保護本身就要求公眾參與、共同治理。只有廣大群眾積極參與,投入到保護公益訴訟活動,才能有效遏止侵犯社會公共利益的行為。

(三)完善公益訴訟案件管轄規(guī)定

我國現(xiàn)行法律對公益訴訟案件管轄并不統(tǒng)一,《民事訴訟法》規(guī)定中級人民法院管轄民事公益訴訟案件,《行政訴訟法》規(guī)定基層人民法院管轄行政公益訴訟案件。由于民事公益訴訟和行政公益訴訟存在緊密聯(lián)系,一個公益訴訟事實案件,既可以提起民事訴訟,又可以提起行政訴訟,還或以提起行政附帶民事訴訟,級別管轄的不一致,可能給司法實務(wù)帶來困難。鑒于行政訴訟難度要大于民事訴訟,公益訴訟案件應(yīng)統(tǒng)一調(diào)整為中級人民法院管轄。

1.維護司法公正的需要。在有些地方,官本位思想嚴重,法治觀念淡漠,對訴訟行為有本能的抵觸情緒,案件常被要求不予受理或駁回起訴。為免除干擾,《行政訴訟法》規(guī)定縣級政府為被告的行政訴訟案件,由中級人民法院管轄。公益訴訟案件,體現(xiàn)檢察機關(guān)對行政主體不作為或亂作為的監(jiān)督,基層法院審理這類案件往往觸動地方部門利益,阻力和干擾更大,上提一級管轄有利法院排除外來干擾,客觀、公開、公正審理案件。

2.提高案件質(zhì)量的需要。行政公益訴訟案件,案情重大、復(fù)雜,牽涉到法律政策的解讀與適用,如自然資源、生態(tài)環(huán)境保護等案件證據(jù)認定具有專業(yè)性、技術(shù)性,要求法官具有較高的專業(yè)素質(zhì)和水準,基層人民法院審理有較大的難度。

3.節(jié)約司法成本、提高訴訟效率的需要。雖然《民事訴訟法》和《行政訴訟法》級別管轄案件并不一致,但內(nèi)容相關(guān)案件級別管轄相同也是有章可循的。司法實務(wù)中,民事公益案件和行政公益案件往往在案件事實、證據(jù)認定、裁判執(zhí)行存在相互交織的情況,甚至出現(xiàn)一案中止審理,等待另一案裁判結(jié)果的現(xiàn)象,通常民事案件要取決行政案件的裁判審理,也就是中級法院審理案件要等候基層法院裁判。同時,為提高訴訟效率和庭審質(zhì)效,如檢察機關(guān)既提起行政訴訟,又提起民事訴訟,法院就可能并案審理。由于民事公益訴訟案件和行政公益訴訟案件受理法院級別不同,就會導(dǎo)致上下級法院發(fā)生管轄權(quán)移轉(zhuǎn)現(xiàn)象,既浪費司法資源,又降低辦案效率。