張翼杰

(山西大學商務學院,山西 太原 030031)

環(huán)境責任保險,是以投保企業(yè)污染環(huán)境對他人造成損失，依保險合同由保險公司代替其承擔賠償責任的保險制度。它是當今許多發(fā)達國家為應對頻發(fā)的環(huán)境污染事件、及時賠償受害人、恢復環(huán)境、解決環(huán)境污染糾紛的一項新措施。[1]國外實踐和國內(nèi)試點經(jīng)驗表明,環(huán)境責任保險能有效分散風險、減輕企業(yè)賠償壓力,使受害人得到及時、有效救濟,避免當事人之間的矛盾激化。

環(huán)境污染責任保險在我國還處于起步階段,目前全面推廣存在認識不到位、法律不健全、實施標準缺乏、企業(yè)承受力弱等困難。相關立法散見于一些國際條約及保監(jiān)會《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》,層次較低且較粗糙;雖有零星的理論研究和實踐積累,但很難支持該險種在我國的推廣,只有先通過地方立法和實踐,制定環(huán)境責任保險的具體制度和技術標準,為全國環(huán)境責任保險立法奠定理論和實踐基礎,以推進全國統(tǒng)一立法。為此,環(huán)保部2008年在國內(nèi)部分省市先行試點,試點選擇在污染風險等級為一級和二級的省份,試點工作已在部門協(xié)調(diào)、立法推動、市場運作等方面取得了一些階段性成果。[2]

一、山西環(huán)境責任保險的現(xiàn)狀

為加快建立山西環(huán)境責任保險制度,提高企業(yè)環(huán)境污染責任能力,山西省人大常委會在2010年頒布的《山西省減少污染物排放條例》中就明確規(guī)定重污染排污單位應該積極參加環(huán)境污染責任保險。2011年8月,省環(huán)保廳和省保監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)山西省《關于試行環(huán)境污染責任保險工作的通知》和《環(huán)境污染責任保險實施方案》,明確由中國人民財產(chǎn)保險公司山西分公司實施環(huán)境責任保險試點。山西根據(jù)污染情況,將高污染風險及排放總量較大的煤礦、焦化、電力、冶金、化工、采選等82家重污染企業(yè)作為首批試點,支持未列入試點的其他企業(yè)積極參加環(huán)境責任保險。

到2012年7月底,山西參加環(huán)境責任保險的試點企業(yè)共有68家,保費收入1156萬元,責任限額共計7.5億元,共發(fā)生環(huán)境污染事件8起,賠款總價75.28萬元,但仍有14家集團和企業(yè)未按試點要求投保,省環(huán)保廳要求限期投保。此外,山西保監(jiān)局依法對保險機構進行環(huán)境責任保險業(yè)務監(jiān)督管理,對于侵害投保企業(yè)和受害人合法權益的行為予以嚴處。

2012年底,山西發(fā)生嚴重的苯胺污染事件,山西和河北2萬多人、28個村、80公里的河道受到污染,這是一起企業(yè)環(huán)境污染重大事件。事故發(fā)生后,山西人保財險緊急派人調(diào)查事故,核實事故原因、損失,此次事故中保險公司共賠付405萬元,保障了污染損害賠付工作的順利進行,避免了損失擴大。[3]這是山西首次成功運用環(huán)境責任保險處置重大污染事故。事實證明,環(huán)境責任保險是解決污染糾紛、及時賠償受害人、恢復環(huán)境、促進企業(yè)和社會平穩(wěn)發(fā)展的重要經(jīng)濟手段,也是建立環(huán)境監(jiān)督管理社會化長效機制的重要途徑。

山西環(huán)境責任保險發(fā)展迅速,2013年前三個月環(huán)境責任保險同比增長118.74%,增速全國第一。2013年8月試點結束,山西環(huán)境責任保險取得了一定成效。為進一步推進山西環(huán)境責任保險工作,山西省環(huán)保廳2014年4月下發(fā)《關于進一步推進環(huán)境責任保險試點工作的意見》,明確山西將繼續(xù)擴大環(huán)境污染責任保險試點范圍,新增試點企業(yè),擴大承保公司的范圍。規(guī)定2011年到2013年省環(huán)保廳確定的尚未投?；蚶m(xù)保的企業(yè),在2014年度仍由人保財險山西省分公司繼續(xù)承保。新增中國平安財險山西分公司、中國太平洋財險山西分公司作為承保公司。依據(jù)地域范圍明確保險公司的分工:原來的人保財險山西省分公司負責太原、呂梁、臨汾、運城所有企業(yè);中國平安財險山西分公司負責大同、朔州、晉中、忻州所有企業(yè);中國太平洋財險山西分公司負責陽泉、晉城、長治所有企業(yè)。同時,2014年4月起,山西正式啟動環(huán)境風險評估與污染損害鑒定試點工作,并建立了環(huán)境風險源及其防范數(shù)據(jù)庫,為環(huán)境污染應急做好準備。

二、山西環(huán)境責任保險試點啟示

(一)缺乏健全的法律保障

首先,山西環(huán)境責任保險的實施缺乏健全的法律保障,對企業(yè)是否參保既無依據(jù),又無法律拘束力,加之長期以來發(fā)生重大環(huán)境污染事故全部由政府買單,缺乏行之有效的環(huán)境污染事故責任追究機制,社會救助和懲治機制尚未建立,企業(yè)缺乏參保積極性,環(huán)境責任保險難以進一步推進。其次,環(huán)境污染侵權糾紛解決機制尚不健全,缺少污染評估和損害賠償明確規(guī)定,難以準確認定責任。環(huán)境侵權訴訟制度缺失,無具體的訴訟保障。

(二)政府支持力度不夠

山西環(huán)境污染事故進入高發(fā)期,其突發(fā)性、破壞性、多樣性和分散性特點常常給他人人身、財產(chǎn)和自然資源造成重大損害,僅依靠指定中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司一兩家保險公司運作過于薄弱。[4]在兩年試點期間政府僅僅給予了文件和口頭上的政策支持,缺乏較深層次的如稅收、補貼以及風險保障基金等支持措施。

(三)投保企業(yè)較少

山西環(huán)境責任保險試點之初,許多企業(yè)不了解環(huán)境責任保險制度,有的企業(yè)雖然了解,但不想承擔保險費用;還有的企業(yè)存在僥幸心理,認為自己不會發(fā)生污染事故;有的企業(yè)已發(fā)生了污染事故,但實際并未支付高額賠償或受到處罰,也缺乏投保的動力。同時山西環(huán)境責任保險剛剛起步,加之缺乏法律和行政強制措施,企業(yè)參投環(huán)境污染責任險的主動性和積極性不足。

(四)保險機構大多不愿承保

山西環(huán)境責任保險試點期間,由于環(huán)境責任保險缺乏立法支持,加上見效慢、周期長、投保企業(yè)較少,這就使得保險機構很難聚集社會眾多企業(yè)的保險金,保險大數(shù)法則難以實現(xiàn),風險不均衡,一旦發(fā)生保險理賠,保險機構必然承受重壓。所以,很多保險機構不愿承保,使得環(huán)境責任保險業(yè)務增速緩慢。

(五)風險分散度小

從山西環(huán)境責任保險的試點看,參保企業(yè)主要是采煤、化工、冶金、焦化、電力、醫(yī)藥、建材等中小企業(yè),而對于大型企業(yè),由于其生產(chǎn)規(guī)模較大、資金較雄厚、污染防治工作相對較好,投保較少,導致環(huán)境責任保險業(yè)務量少覆蓋面小,環(huán)境責任風險難以有效分散。

(六)責任認定和風險評估難度較大

環(huán)境污染事故一旦發(fā)生,一方面由于其涉及面廣,因果關系較復雜,責任較難認定;另一方面由于環(huán)境責任保險剛起步,缺乏數(shù)據(jù)和經(jīng)驗,保險產(chǎn)品定價較難,風險評估難度增大。為此,2014年10月,成立了山西環(huán)境污染損害司法鑒定中心,負責環(huán)境污染損害的鑒定、評估、糾紛化解等工作,由于剛剛起步,技術設備和人員有待提高。

三、山西環(huán)境責任保險制度的構建

山西省委、省政府提出“氣化山西,實現(xiàn)碧水藍天”工程,鼓勵企業(yè)進行綠色生產(chǎn),促進經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展,同時對于環(huán)境污染事件,采取措施及時救濟受害人、有效恢復環(huán)境,環(huán)境污染責任風險的社會化是較好的選擇,所以,山西構建環(huán)境責任保險制度勢在必行。借鑒國外經(jīng)驗及國內(nèi)各省環(huán)境責任保險試點中存在的問題,結合山西實際情況和近年來的試點經(jīng)驗,對構建山西環(huán)境責任保險制度提出以下建議:

(一)完善山西環(huán)境保護的地方性法規(guī)

構建環(huán)境責任保險制度離不開完善的環(huán)境保護法律與嚴格執(zhí)法的力度。目前,我國尚未通過立法建立全國統(tǒng)一的環(huán)境責任保險制度,相關法律法規(guī)不健全。根據(jù)我國《憲法》第一百條、《立法法》第六十三條、第六十四條的規(guī)定,在全國尚未通過統(tǒng)一立法的情況下,山西可根據(jù)地方實際情況,制定山西省《環(huán)境責任保險條例》《環(huán)境污染事故理賠細則》等地方性法規(guī),以規(guī)范山西環(huán)境責任保險制度。

(二)明確承保范圍

山西環(huán)境責任保險制度建立之初,可將保險范圍確定為突發(fā)性環(huán)境污染事故,待環(huán)境責任保險制度相對成熟后,再將保險范圍逐步擴大到累積性環(huán)境污染事故。建議突發(fā)性環(huán)境責任風險以自愿投保的方式由商業(yè)性保險機構承保;累積性環(huán)境責任風險由政策性的保險機構承保,以強制投保和提高保險費率來實現(xiàn)對累積性環(huán)境責任風險企業(yè)的責任分擔。另外,環(huán)境責任保險合同可將被保險企業(yè)的下列行為規(guī)定為保險公司向被保險企業(yè)賠付的除外責任:被保險企業(yè)的故意污染行為、違反操作規(guī)范的行為和非正常生產(chǎn)活動所引起的賠償責任以及預防性費用等均應規(guī)定為免除責任的行為,即除外責任。

建議《山西省環(huán)境責任保險條例》還應明確規(guī)定保險機構抗辯被保險企業(yè)的除外責任不能對抗受害人,除非環(huán)境污染事故的發(fā)生是由受害人故意行為造成的。這是基于環(huán)境責任保險有保護環(huán)境污染事故受害人的社會公益的目的性所要求的。同時規(guī)定因被保險人的故意污染行為、違反操作規(guī)范、非正常生產(chǎn)活動等行為,使得保險人向受害人承擔了賠付責任后,保險人有權向污染企業(yè)行使代位追償權。[5]

(三)明確承保主體

山西環(huán)境責任保險的承保主體,根據(jù)承保范圍分為政策性保險機構和商業(yè)性保險機構。建議山西省《環(huán)境責任保險條例》明確規(guī)定,政策性保險機構承保累積性環(huán)境責任風險,商業(yè)性保險機構主要承保突發(fā)性環(huán)境責任風險。理由是商業(yè)性保險機構是以盈利為目的,突發(fā)性環(huán)境責任風險的承保符合商業(yè)性保險機構的目的、保險原則和保險利益;而累積性環(huán)境責任風險事故發(fā)生確定,賠付數(shù)額的巨大,其排污行為又是不可避免的,商業(yè)性保險機構一般不愿意承保累積性環(huán)境責任風險。而且這些企業(yè)對山西經(jīng)濟和社會發(fā)展又是不可缺少的,政府不能使該企業(yè)因給他人造成污染給付巨額賠付而倒閉,或因存在累積性環(huán)境責任風險而放棄對該類行業(yè)的投資,[6]因此,山西應建立政策性環(huán)境責任保險機構,政府給予一定經(jīng)費支持,由其承保累積性的環(huán)境責任風險。

(四)確定保險模式

山西應建立自愿保險與強制保險相結合的環(huán)境責任保險模式。強制投保方式主要針對存在高度危險突發(fā)性環(huán)境侵權行為或存在較高危險的累積性環(huán)境侵權行為的企業(yè)，而對危險程度不高的環(huán)境侵權則可采取自愿投保方式。并且在《山西省環(huán)境責任保險條例》中嚴格限定環(huán)境責任強制保險的行業(yè)范圍,明確規(guī)定采選、煤礦、焦化、冶金、化工、電力、醫(yī)藥、建材等高污染企業(yè),實行環(huán)境責任強制保險制度,要求這些較高風險的企業(yè)每年只有在投保環(huán)境責任強制保險后,才能通過年檢。環(huán)保廳對未按期、按要求投環(huán)境污染強制責任保險的企業(yè),停止審批其環(huán)境影響評價文件、不出具企業(yè)上市和再融資環(huán)保核查意見、不批準環(huán)保設施驗收、不核發(fā)排污許可證、不安排環(huán)保補助資金等制約措施。而對危險程度不太高的可能發(fā)生突發(fā)性環(huán)境侵權的企業(yè)可采取自愿投保的方式;對累積性的環(huán)境侵權行為采取強制投保方式,但對危險程度較小,并且已經(jīng)采取有效環(huán)保措施的單位,其累積性環(huán)境侵權行為也可采取自愿投保的方式,由企業(yè)自主決定。

(五)明確保險費率

因保險種類不同，環(huán)境責任保險費率也不相同,山西環(huán)境責任保險費率可分為環(huán)境責任強制險費率和任意險費率。強制險的費率由責任保險機構在國家公布的費率范圍內(nèi)，根據(jù)被保險企業(yè)的具體情況微調(diào)，以確定具體的費率。強制險的費率實行差別浮動費率,在制定時應該充分考慮企業(yè)的安全管理狀況、污染事故情況及企業(yè)的承受能力等。任意險的費率則是由環(huán)境責任保險機構與投保企業(yè)自主協(xié)商達成,地方政府不限制其費率范圍。根據(jù)被保險企業(yè)的具體風險情況、保險期限由雙方商議逐筆確定,同時還可以約定,如果被保險企業(yè)發(fā)生嚴重環(huán)境保險事故或發(fā)生多次環(huán)境保險事故,保險機構有權在下一年度按約定提高其保險費率,以約束企業(yè)的環(huán)境保護行為。

(六)明確索賠時效

由于環(huán)境侵害后果的累積性、潛伏性、不確定性,其所引起的損害一般是在許多年后才能被發(fā)現(xiàn),常常使保險機構對投保企業(yè)發(fā)生在保險有效期內(nèi)的污染造成的損害難以把握其將來賠償責任的大小。為平衡保險機構和投保企業(yè)雙方利益,促進環(huán)境責任保險制度的良性發(fā)展,建議對山西環(huán)境責任保險規(guī)定相對較長的索賠時效,這可借鑒美國的做法,規(guī)定30年最長的索賠時效,自受害人請求污染企業(yè)承擔賠償責任之日起計算。同時應規(guī)定累積性環(huán)境責任保險的時效要比突發(fā)性的環(huán)境責任保險的時效長。但索賠時效的規(guī)定也應遵循經(jīng)濟規(guī)律,充分考慮保險機構的利益。

(七)建立保險公司對于投保企業(yè)的環(huán)境風險管理

保險機構通過對投保企業(yè)進行事前、事中、事后三階段的督導,促使其履行環(huán)境保護責任。企業(yè)投?；蛘呃m(xù)簽保險合同前,保險機構應對投保企業(yè)開展環(huán)境風險評估,確定企業(yè)的環(huán)境風險等級、保險額度和保險費率,出具保險方案。在保險合同的履行過程中,保險機構按照合同約定定期對被保險企業(yè)的環(huán)境風險和污染隱患進行評估和排查,并可視情況通報當?shù)丨h(huán)保部門,并通過保險費率調(diào)節(jié)這一市場機制影響企業(yè)的環(huán)境行為。被保險企業(yè)根據(jù)保險機構的意見進行整改,有效預防環(huán)境污染事故。投保企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事故后,保險機構應及時組織人員進行事故勘查、定損和責任認定,并按保險合同的約定,提供理賠服務,履行賠償責任。

(八)完善激勵機制

1.對連續(xù)三年以上投保企業(yè)無發(fā)生污染事故的,應該在費率上適當優(yōu)惠,在評定環(huán)境行為等級時應該適當給予加分。

2.聯(lián)合環(huán)保部門、財政部門,在分配環(huán)保專項資金、重金屬污染防治專項資金時,對連續(xù)三年投保企業(yè)給予適當傾斜。

3.將投保企業(yè)投保信息報送銀行等金融機構,金融機構可根據(jù)投保企業(yè)信貸風險評估、風險可控、可持續(xù)發(fā)展等因素,考慮優(yōu)先給予信貸支持。

(九)完善以信息公開為核心的監(jiān)管互動機制

建立和完善以信息公開為核心的,以環(huán)保部門、保監(jiān)部門、保險公司、投保企業(yè)、社會公眾為五大主體的信息共享與監(jiān)管互動機制。健全環(huán)保和保監(jiān)部門的對接機制及保險和投保企業(yè)的交流合作機制,實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息互聯(lián)互通。環(huán)保部門加強對污染企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管;保險公司對參保企業(yè)進行事前、事中、事后的監(jiān)管,如保險費率的厘定和調(diào)整;企業(yè)在投保之前要面臨保險公司嚴格的風險評估,發(fā)現(xiàn)漏洞及時整改。健全信息公開機制,保障公眾知情權,強化公眾對企業(yè)環(huán)保工作的監(jiān)督。將企業(yè)環(huán)保信息作為重要考核指標納入信用評價機制,及時向銀行等金融機構提供,作為信貸管理的重要依據(jù)。

環(huán)境責任保險制度,僅是投保企業(yè)在發(fā)生保險事故后,對受害人的一種補償機制,單靠事后保險機構的補償和修復環(huán)境,并不能從根本上解決環(huán)境問題,要更好地發(fā)揮環(huán)境責任保險的作用,降低出險率,在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時保護好環(huán)境,需要企業(yè)、保險機構和監(jiān)管部門共同努力。