閔 銳

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350000)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分,嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是環(huán)境司法的必然要求。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》),指定貴州省等七個(gè)省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)工作;2017年12月再次發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),自2018年1月1日起在全國正式開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革,預(yù)計(jì)到2020年,力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

根據(jù)《試點(diǎn)方案》,在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面,各省市政府要加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),及時(shí)制定本地區(qū)實(shí)施方案,保證各項(xiàng)改革措施能夠及時(shí)落到實(shí)處,明確自然資源、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)林水利等相關(guān)部門開展工作的職責(zé)分工。中央在指導(dǎo)改革的工作過程中應(yīng)明確分工,如環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、鑒定、評估,編制修復(fù)方案等業(yè)務(wù)工作;最高法負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徟泄ぷ?最高檢負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察監(jiān)督工作;財(cái)政部負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。從2015年底至2017年底,貴州省等七個(gè)省市開展了為期兩年的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)胤皆圏c(diǎn)工作,整體來說取得了良好的效果,為《改革方案》的出臺(tái)提供了借鑒。貴州省在試點(diǎn)工作中,其辦案數(shù)量、制度創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)職責(zé)創(chuàng)新都取得了不錯(cuò)的成績;山東省則出臺(tái)了審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的規(guī)范性文件,為司法機(jī)關(guān)審理相關(guān)案件提供了規(guī)則參考。與《試點(diǎn)方案》相比,《改革方案》方案對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w、方式和內(nèi)容做出了新的規(guī)定,不僅表明生態(tài)文明體制的改革步伐在不斷加快,還反映出損害賠償制度的改革在實(shí)施過程中仍存在諸多亟待破解的難題和障礙。本文基于《改革方案》的發(fā)展現(xiàn)狀,淺談生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的亮點(diǎn)及對傳統(tǒng)司法的創(chuàng)新之處,對改革中存在的問題與障礙進(jìn)行解釋和說明,并提出相應(yīng)的理論與實(shí)踐建議。

一、改革的亮點(diǎn)及其對傳統(tǒng)司法的創(chuàng)新之處

(一)新主體:國務(wù)院授權(quán)的省政府和地市級政府

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的亮點(diǎn)之一,是對于賠償權(quán)利人的相關(guān)規(guī)定。通過國務(wù)院授權(quán)省級政府和地市級政府的方式,由其代表國家行使生態(tài)價(jià)值損失的索賠權(quán),即由省級政府和地市級政府作為起訴主體,對造成生態(tài)系統(tǒng)破壞及自然要素改變的違法主體進(jìn)行索賠。在賠償權(quán)利人方面,2015年印發(fā)的《試點(diǎn)方案》規(guī)定,賠償權(quán)利人是省級政府。而后來印發(fā)的《改革方案》則將賠償權(quán)利人由省級政府?dāng)U大至地市級政府?！陡母锓桨浮吠瑫r(shí)規(guī)定,省級、地市級政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。如福建省政府可以委托福建省環(huán)保廳來進(jìn)行索賠工作。方案同時(shí)規(guī)定,跨省域的生態(tài)環(huán)境損害,由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。這一改變的原因主要有以下三個(gè)方面:其一是因?yàn)樵趯?shí)踐過程中,生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在地市級層面;其二是地市級政府在改革過程中具有一定的基礎(chǔ)性優(yōu)勢,如配備合格的執(zhí)法人員、建立健全生態(tài)損害的鑒定規(guī)則,更加專業(yè)地處理案件等方面;其三則是為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率,更好更快地解決問題。支撐《改革方案》中關(guān)于賠償權(quán)利人說法的理論依據(jù)源于國家對于自然資源的壟斷,《憲法》及《物權(quán)法》等法律法規(guī)中對自然資源所有權(quán)所做的概括性規(guī)定為省級政府和地市級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了法律基礎(chǔ)?！稇椃ā分嘘P(guān)于“自然資源歸國家所有”的規(guī)定更多的是一種上層價(jià)值性的表達(dá),而不是某種實(shí)體權(quán)利的授予。它的意義不在于強(qiáng)調(diào)國家對自然資源享有完全的占用、使用、收益、處分等權(quán)能,而是為了強(qiáng)調(diào)國家對于公民承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)?，F(xiàn)實(shí)生活中,也正是通過這種國家壟斷自然資源的方式,排除了自然資源由私人壟斷可能帶來的資源浪費(fèi)、資源枯竭、環(huán)境污染等問題給公眾造成的危害和不公,使得社會(huì)公眾可以平等地使用資源,發(fā)展生產(chǎn)。

(二)新程序:行政前置磋商

《改革方案》確立了訴訟和磋商的爭端解決機(jī)制。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,賠償權(quán)利人應(yīng)主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商，未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致,賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖然性質(zhì)上屬于環(huán)境民事公益訴訟,但是提起訴訟的主體是單一明確的，即索賠權(quán)主體。在訴訟與磋商兩種機(jī)制的選擇上,《改革方案》確立了“主動(dòng)磋商、司法保障”的工作原則。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特點(diǎn)決定了僅靠人民法院通過訴訟程序不可能完全有效地解決環(huán)境糾紛,必須充分發(fā)揮各種非訴糾紛解決方式的優(yōu)勢。但調(diào)解協(xié)議在效力上缺乏剛性,社會(huì)認(rèn)可程度低,協(xié)議難以落實(shí)。建立司法確認(rèn)制度,可以實(shí)現(xiàn)訴訟與磋商制度在效力上的有效銜接,通過對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn),賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的效力,從而提升賠償協(xié)議執(zhí)行的效率。司法確認(rèn)的優(yōu)勢有以下幾個(gè)方面:一是可以有效突破生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議難以執(zhí)行的局限性;二是有助于提高磋商活動(dòng)的效率,促進(jìn)磋商活動(dòng)廣泛開展;三是有助于克服生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議可能出現(xiàn)的損害社會(huì)公共利益的隱患?！陡母锓桨浮芬?guī)定“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,賠償權(quán)利人應(yīng)主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商;未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致,賠償權(quán)利人可依法提起訴訟”。我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商又叫“行政前置磋商”,可以借鑒美國的“合作評估”做法,倡導(dǎo)受托人和賠償義務(wù)人采用合作的方式,允許賠償義務(wù)人有參與損害評估的機(jī)會(huì)。引入合作評估,可以將原本處于對手關(guān)系的雙方轉(zhuǎn)化為前期的合作伙伴關(guān)系,這樣既有利于收集證據(jù),防止證據(jù)遺失,同時(shí),沒有異議的評估報(bào)告對賠償權(quán)利人與義務(wù)人雙方達(dá)成磋商協(xié)議有積極的促進(jìn)作用。既有助于降低訴訟幾率,也有助于更快的進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)階段,避免更多更大的損害發(fā)生。

(三)新救濟(jì):生態(tài)環(huán)境修復(fù)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的真正目的從根本上說,是對遭受污染與破壞的自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)與補(bǔ)救。十八大以來,我國在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面取得了一定成效,但并不明顯。在《改革方案》出臺(tái)之前,關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的彌補(bǔ)與賠償在環(huán)境公益訴訟制度的立法和實(shí)踐中取得了一定效果。2015年1月7日《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定:“原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的,人民法院可以依法予以支持”。福建南平生態(tài)破壞案的原告要求被告賠償其生態(tài)環(huán)境損失的訴訟請求得到了法院支持。但是,在環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)并未完全實(shí)現(xiàn)“修復(fù)有效”,盡管相關(guān)政策及最高人民法院多次發(fā)布的司法解釋初步架構(gòu)了環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域與環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度,但仍存在立法過于分散,構(gòu)建的環(huán)境制度不適合我國現(xiàn)實(shí)情況,注重研究成果、輕視實(shí)踐探索等問題。生態(tài)環(huán)境損害賠償中的“賠償”應(yīng)作廣義理解,主要包括兩種擔(dān)責(zé)方式,即修復(fù)與賠償。關(guān)于賠償,無論是法律規(guī)定還是司法實(shí)踐,都已經(jīng)有了一定進(jìn)展,但對于修復(fù)的模式還處于探索初期。修復(fù)可以是自行修復(fù),通過自己的行為使受損的生態(tài)環(huán)境得到改善與恢復(fù);如果缺乏相關(guān)資質(zhì),也可以委托有能力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù),而具體的修復(fù)費(fèi)用則由賠償義務(wù)人承擔(dān)。只有確實(shí)無法修復(fù)的才考慮金錢賠償,將賠付的資金專項(xiàng)用于替代修復(fù)。只有將這一規(guī)定以法律的形式確定下來,才能形成普遍約束力,避免一些資金雄厚的企業(yè)或個(gè)人意圖用金錢解決環(huán)境損害問題,而不付出勞動(dòng)或其他代價(jià)。只有要求賠償義務(wù)人自行修復(fù)其造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,才能敦促其在日后的生產(chǎn)經(jīng)營中吸取教訓(xùn),做好排污措施,避免再次損害環(huán)境?！陡母锓桨浮分赋?到2020年要力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建修復(fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。但生態(tài)環(huán)境修復(fù)本身是一項(xiàng)技術(shù)性要求很高的工作,且《改革方案》并未明確提出修復(fù)主體、修復(fù)方式和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等問題,在修復(fù)方式上,山東省商丘市政府在生態(tài)修復(fù)中的舉措值得借鑒,即采取政府提前墊資的方式修復(fù)受損的環(huán)境,及時(shí)阻止環(huán)境進(jìn)一步惡化。對于修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)具體問題具體分析,不同地理位置的環(huán)境要素修復(fù)難度不同,需要達(dá)到的狀態(tài)也不同,還需進(jìn)一步探索研究。

二、生態(tài)損害賠償制度改革中存在的問題

(一)理論上的不足

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)體制度缺失。《改革方案》雖然對生態(tài)環(huán)境損害賠償做出了某些規(guī)定,但僅對實(shí)體制度做了初步的探索與研究,還有許多需要完善與改進(jìn)的地方,并且該方案屬于政策性文件,在法律上不具有強(qiáng)制力。例如,《改革方案》中對企業(yè)污染環(huán)境擔(dān)責(zé)的連帶問題沒有給出明確的規(guī)定,一些企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展初期更多的考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了環(huán)境保護(hù)的問題,致使當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染非常嚴(yán)重。一些不負(fù)責(zé)任的企業(yè)往往以經(jīng)濟(jì)效益差、不具有治理技術(shù)等理由來逃避擔(dān)責(zé),把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給地方政府?！豆痉ā芬?guī)定了公司股東有限責(zé)任制度,但《改革方案》并沒有相關(guān)規(guī)定,因此在污染企業(yè)破產(chǎn)后,就沒有明確依據(jù)可以追究污染企業(yè)的環(huán)境損害責(zé)任。

2.生態(tài)環(huán)境損害的資金保障機(jī)制有待完善?！陡母锓桨浮分袃H僅規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償資金納入同級國庫,但并沒有具體規(guī)則闡明如何將賠償資金?？顚Ｓ糜诃h(huán)境治理與修復(fù),也沒有一套系統(tǒng)的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的制度保障機(jī)制。例如，美國的《石油污染法》則通過預(yù)防性的石油責(zé)任基金來保障了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與賠償責(zé)任的落實(shí)。

(二)實(shí)踐中的問題

1.行政機(jī)關(guān)職能錯(cuò)位,身份混同。隨著現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張,政府承擔(dān)著越來越廣泛的職能,一些國家還出現(xiàn)了兼具行政和司法職能的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)程中,行政權(quán)由于具有主動(dòng)性、強(qiáng)制性和高效性,在治理污染和修復(fù)環(huán)境的過程中具有無法取代的優(yōu)勢地位。但是政府的監(jiān)管職能與索賠職能存在錯(cuò)位的可能。以生態(tài)環(huán)境行政主管部門為例,依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》,該部門應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé),確保本地的環(huán)境質(zhì)量符合各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在自然資源所有權(quán)歸屬的理論背景下,《改革方案》規(guī)定了省級政府與地市級政府為生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人,負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作。各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門既是“權(quán)利人”又是“義務(wù)人”,身份混同,不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償執(zhí)法的順利進(jìn)行。

2.存在重復(fù)處罰情形。由于現(xiàn)有法律規(guī)定的不完善,生態(tài)環(huán)境損害賠償中關(guān)于受損害的生態(tài)環(huán)境的價(jià)值難以準(zhǔn)確地衡量、評估和計(jì)算,以及缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制來保障各項(xiàng)程序的銜接與落實(shí),導(dǎo)致實(shí)踐過程中污染企業(yè)的責(zé)任不明,有時(shí)不僅要承擔(dān)刑事責(zé)任,還要繳納行政處罰金,甚至還得對受害者的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠償,承擔(dān)各種民事責(zé)任。這種重復(fù)處罰的情形一方面加大了企業(yè)的壓力,不利于對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效修復(fù);另一方面也打擊了企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的積極性,因?yàn)榫揞~賠償金可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。

三、生態(tài)損害賠償制度改革的完善建議

(一)制度構(gòu)建與完善

1.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)體制度。明確生態(tài)環(huán)境損害的法律概念、責(zé)任構(gòu)成、賠償方式等內(nèi)容,借鑒《公司法》關(guān)于股東有限責(zé)任的相關(guān)法律規(guī)定,確定企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的連帶問題,由相關(guān)股東和實(shí)際控制人對利用公司的獨(dú)立法人地位和企業(yè)法人的有限責(zé)任制度規(guī)避環(huán)境損害賠償責(zé)任的企業(yè)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。借鑒美國的《清潔水法》《石油污染法》等域外法律中關(guān)于保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與責(zé)任落實(shí)的有關(guān)規(guī)定,對《改革方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度進(jìn)行改進(jìn),努力實(shí)現(xiàn)賠償資金?？顚Ｓ糜诃h(huán)境治理與修復(fù)。

2.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制,規(guī)范司法確認(rèn)制度。盡管《改革方案》明確了生態(tài)損害賠償磋商前置及司法確認(rèn)制度,但是沒有規(guī)定行政前置磋商行為的法律屬性,為了平衡政府在賠償階段的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)基于 “行政控權(quán)”原則對其自由裁量權(quán)進(jìn)行合理的限制,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。我國可以借鑒美國“合作評估”的做法,有利于收集證據(jù),防止證據(jù)遺失,對賠償權(quán)利人與義務(wù)人雙方達(dá)成磋商協(xié)議有積極的促進(jìn)作用。規(guī)范司法確認(rèn)制度,增強(qiáng)磋商協(xié)議的可執(zhí)行力,既有助于降低訴訟幾率,也有助于更快的進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)階段,避免更多更大的損害發(fā)生。

(二)明確政府的法律職責(zé)順位

《試點(diǎn)方案》規(guī)定由國務(wù)院授權(quán)省級、市級政府對造成環(huán)境污染、生態(tài)退化、環(huán)境要素不利改變的違法者進(jìn)行索賠訴訟,對受損害的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評估與修復(fù),并在違法者不履行修復(fù)責(zé)任時(shí)收取損害賠償金專項(xiàng)用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境。在這一關(guān)系中,省級、市地級政府為賠償權(quán)利人,只有與政府的環(huán)境執(zhí)法職能相協(xié)調(diào),捋清二者的職能順位,即將環(huán)境行政執(zhí)法職能放在第一位,在環(huán)境執(zhí)法部門已盡到管理職責(zé)的前提下才允許地方政府提起損害賠償之訴。