王 平，陳海斌

（上海市公安局自貿(mào)區(qū)分局， 上海 200131）

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展潮流，人才國(guó)際化格局正在逐步形成。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立后（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)），對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則，著力建設(shè)開(kāi)放度最高、便利化最優(yōu)的自由經(jīng)濟(jì)園區(qū)，使得作為核心生產(chǎn)力的人才資本的作用越來(lái)越凸顯，對(duì)于國(guó)際化人才的需求也更加迫切。如何在推動(dòng)人員跨境交流、服務(wù)自貿(mào)區(qū)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，充分發(fā)揮公安出入境服務(wù)管理職能，深化形成與自貿(mào)區(qū)改革開(kāi)放、先行先試格局戰(zhàn)略相適應(yīng)的出入境服務(wù)管理體系，是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也是使命任務(wù)。

一、現(xiàn)實(shí)意義：出入境服務(wù)管理對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的功能

當(dāng)今的國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技競(jìng)爭(zhēng)已越來(lái)越多圍繞人才和知識(shí)的競(jìng)爭(zhēng)展開(kāi)，人才競(jìng)爭(zhēng)在綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的決定性意義。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和人才國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)外籍人才引進(jìn)工作，強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大人才對(duì)外開(kāi)放，聚天下英才而用之。上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)投資貿(mào)易便利化和金融國(guó)際化的探索，力爭(zhēng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)要素的流動(dòng)與集聚，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。同時(shí)，通過(guò)由保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利化，重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。在這過(guò)程中，所有的動(dòng)力和出路都來(lái)源于創(chuàng)新，而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì)是人才驅(qū)動(dòng)，吸引集聚各方人才、推動(dòng)人才自由流動(dòng)、提升人力資本能級(jí)，是上海自貿(mào)區(qū)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，推動(dòng)我國(guó)在參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系、提升制度性話語(yǔ)權(quán)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)的根本選擇。

（一）出入境服務(wù)對(duì)人才自由流動(dòng)的作用

公安出入境服務(wù)管理工作從根本上講是政府移民管理的重要內(nèi)容。在自貿(mào)區(qū)推動(dòng)人員跨境交流、吸引國(guó)際人才集聚的過(guò)程中，出入境服務(wù)管理工作亦起著不可多得的推動(dòng)作用。具體表現(xiàn)為：一是出入境服務(wù)管理成為國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略構(gòu)成。相比其他政策法律和政治經(jīng)濟(jì)手段，由入境、簽證、停留、居留、綠卡、入籍等構(gòu)建的外國(guó)人入境和居留政策體系，與國(guó)際人才引進(jìn)的關(guān)聯(lián)度最高、效果最好，已經(jīng)演變成鼓勵(lì)和吸納符合其國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的全球人才的利器。二是出入境服務(wù)能力是全球人才競(jìng)爭(zhēng)能力的重要組成部分。公安出入境管理部門在簽證居留政策上的一個(gè)小小的調(diào)整或放開(kāi)，就會(huì)帶來(lái)引進(jìn)和回歸人才、技術(shù)的成倍增加，同時(shí)對(duì)海外華人來(lái)說(shuō)，諸如國(guó)籍、綠卡方面一些特殊的政策傾斜都會(huì)很大程度地增強(qiáng)他們對(duì)祖國(guó)的向心力和歸屬感，促進(jìn)全球華裔人才力量的凝聚。三是出入境服務(wù)成為人才自由流動(dòng)開(kāi)放合作新局面形成的重要推手。人才是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段的重要?jiǎng)?chuàng)新要素，公安出入境政策涉及人才進(jìn)入、停留、居留等關(guān)鍵性問(wèn)題，消除了這方面的障礙和壁壘，將對(duì)暢通人才引進(jìn)渠道起到“加速器”和“潤(rùn)滑劑”的推動(dòng)作用。

（二）出入境服務(wù)管理對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的作用

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)是建設(shè)投資貿(mào)易自由、規(guī)則開(kāi)放透明、監(jiān)管公平高效、營(yíng)商環(huán)境便利的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易園區(qū)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要吸引集聚大批的國(guó)際人才，需要充分發(fā)揮優(yōu)秀人才的作用，激發(fā)各類人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，需要在人才規(guī)模、人才素質(zhì)、人才結(jié)構(gòu)、人才效能以及人才環(huán)境上有新的更高的升級(jí)要求。但據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，雖然浦東的國(guó)際化水平相比國(guó)內(nèi)其他區(qū)域略有優(yōu)勢(shì)，但相比國(guó)際上自由貿(mào)易園區(qū)比較成功的國(guó)家或地區(qū)，遠(yuǎn)至美國(guó)、荷蘭、迪拜，近至周邊的新加坡、日本和韓國(guó)，以及中國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)在國(guó)際化人才、國(guó)際化引才制度和國(guó)際化人才服務(wù)配套措施等方面存在一些不足：一是外籍人才集聚規(guī)模不夠。從自貿(mào)區(qū)來(lái)看（以核心區(qū)保稅區(qū)域?yàn)槔?，截?017年底，區(qū)域外籍就業(yè)人員1.01萬(wàn)人。二是外籍高精尖人才缺失。自貿(mào)區(qū)內(nèi)屬于中央“千人計(jì)劃”的僅5人，且缺少全球頂尖人才，學(xué)科學(xué)術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際領(lǐng)袖型人才、參與國(guó)際大科學(xué)平臺(tái)項(xiàng)目研究的領(lǐng)銜人才等較少，在具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)際高端人才也比較匱乏。三是國(guó)際化引才環(huán)境還不盡完善。與各國(guó)競(jìng)相調(diào)整人才制度、降低人才準(zhǔn)入門檻相比，我國(guó)“綠卡”申請(qǐng)門檻較高、辦證程序繁雜、知曉度和含金量不高，在包括海外人才在華所涉及出入境簽證、體檢，以及生活教育環(huán)境等方面也都有很大的提升空間。

自貿(mào)區(qū)公安出入境服務(wù)管理工作的根本任務(wù)，概括起來(lái)就是讓海外人才“來(lái)者易來(lái)、留者易留、往返便利”，即以開(kāi)放的姿態(tài)和市場(chǎng)化的方式，推動(dòng)建立適應(yīng)自貿(mào)區(qū)國(guó)際化發(fā)展需要的人才集聚制度、人才服務(wù)體系和出入境服務(wù)軟環(huán)境，全力支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)。因此，完善出入境服務(wù)，有利于切實(shí)緩解自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨國(guó)際化人才緊缺、人力資源成本上升的壓力，有效集聚全球人才，加快提升自貿(mào)區(qū)人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；有利于滿足作為自貿(mào)區(qū)根本主體的企業(yè)的發(fā)展需求，給予人才跨境流動(dòng)、自由創(chuàng)業(yè)充足的逗留時(shí)間、更多的移動(dòng)空間，給予企業(yè)、人才“境內(nèi)關(guān)外”、出入境的最大便利和海外人才移民紅利，為企業(yè)人才發(fā)展提供重要支持；有利于自貿(mào)區(qū)建設(shè)不僅不因人才問(wèn)題而掣肘發(fā)展，反而能確立更為廣闊的全球人才觀，創(chuàng)建與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相適應(yīng)、具有全球資源配置能力的人才高地。

（三）出入境服務(wù)管理對(duì)制度創(chuàng)新的作用

隨著自貿(mào)區(qū)開(kāi)放力度、引才力度的加大，大量外籍人士來(lái)滬創(chuàng)業(yè)、工作和生活，如何在不斷加快人才吸引集聚、推動(dòng)人才自由流動(dòng)的同時(shí)，加強(qiáng)現(xiàn)實(shí)性的外國(guó)人依法管理和風(fēng)險(xiǎn)防控，如何在遵循出入境管理服務(wù)基本規(guī)律、充分學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)實(shí)際、上海特點(diǎn)，探索符合發(fā)展需要的出入境服務(wù)管理機(jī)制和模式，這是出入境服務(wù)管理部門面臨的重要課題。切實(shí)把握自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新示范的機(jī)遇任務(wù)，以制度創(chuàng)新、先行先試為核心任務(wù)，加強(qiáng)出入境服務(wù)管理的創(chuàng)新，加強(qiáng)與相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)制度變革、機(jī)制變革、服務(wù)變革，有利于構(gòu)建面向外國(guó)人的服務(wù)管理體制機(jī)制，在服務(wù)中守住安全底線，這同時(shí)也是轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的客觀要求；有利于持續(xù)保持領(lǐng)跑者的姿態(tài)，把各項(xiàng)促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施落實(shí)好，成為先進(jìn)示范經(jīng)驗(yàn)和品牌服務(wù)的創(chuàng)新源；有利于適應(yīng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，充實(shí)和拓展移民部門職能，更好地服務(wù)改革開(kāi)放；有利于為全國(guó)深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，為加快構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制做出出入境部門的貢獻(xiàn)。

二、探索實(shí)踐：近年來(lái)自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的創(chuàng)新成效

上海自貿(mào)區(qū)成立后，自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域作為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)與核心區(qū)，已成為各類創(chuàng)新企業(yè)的重要集聚地，國(guó)際貿(mào)易、跨境貿(mào)易正在做大做強(qiáng)，各種數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、平臺(tái)產(chǎn)業(yè)、研發(fā)產(chǎn)業(yè)等各類經(jīng)濟(jì)形式也在蓬勃興起。園區(qū)出入境管理部門主動(dòng)適應(yīng)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新開(kāi)放、先行先試的新形勢(shì)、新需求，著眼于集聚海內(nèi)外高層次人才，支持海外人才來(lái)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，優(yōu)化出入境服務(wù)管理軟環(huán)境，在出入境人才制度創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新以及風(fēng)險(xiǎn)管控方面開(kāi)展了初步探索，取得了一定成效。

（一）立足簡(jiǎn)政放權(quán)，積極承接出入境行政審批制度改革試點(diǎn)

建設(shè)啟用自貿(mào)區(qū)出入境辦證中心，于2015年1月1日起率先在自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域內(nèi)先行試點(diǎn)15項(xiàng)中外人員出入境證件受理審批權(quán)限和4項(xiàng)外籍人員辦證便利措施。新業(yè)務(wù)實(shí)施后，自貿(mào)區(qū)出入境窗口成為了全市業(yè)務(wù)種類最多的基層出入境部門，促使自貿(mào)區(qū)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了“區(qū)內(nèi)事、區(qū)內(nèi)辦”和“足不出區(qū)”就能高效便捷地辦理各類出入境證件，極大地滿足了自貿(mào)區(qū)企業(yè)內(nèi)各類人才的出入境需求，并在自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后將這批試點(diǎn)業(yè)務(wù)成功復(fù)制推廣到了整個(gè)浦東新區(qū)，部分還推廣到了全市。其中針對(duì)園區(qū)企業(yè)突出需求試行的“憑上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)函件辦理外國(guó)人長(zhǎng)期停居留證件”等事項(xiàng)，有效提升了辦理外國(guó)人長(zhǎng)期停居留證件的便利化，收到了較好的效應(yīng)。三年來(lái)，共辦理各類出入境證件25.72萬(wàn)余人次，同比上升75.8%。

（二）立足放大成效，積極落實(shí)兩輪出入境支持科創(chuàng)中心建設(shè)人才新政

2015年6月，公安部發(fā)布支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的12項(xiàng)出入境政策措施，首次推出了市場(chǎng)化認(rèn)定人才申請(qǐng)永久居留、創(chuàng)業(yè)類居留許可等引才政策，對(duì)吸引外籍高層次人才也起到了很好的推動(dòng)作用。對(duì)此，自貿(mào)區(qū)出入境管理部門圍繞最大限度地釋放新政成效，著力在政策落地的“最后一公里”上進(jìn)行發(fā)力。例如：以緊湊型專家團(tuán)隊(duì)的方式，為園區(qū)亞太運(yùn)營(yíng)商等總部型企業(yè)、科技研發(fā)中心、中小型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供個(gè)性化、一站式的解決方案；推動(dòng)實(shí)施海外高層次人才服務(wù)科創(chuàng)示范項(xiàng)目，與區(qū)內(nèi)的藥物研發(fā)、重點(diǎn)涉外企業(yè)等在聚焦國(guó)際人才引進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展和國(guó)際人才服務(wù)優(yōu)化等方面開(kāi)展緊密協(xié)作，有針對(duì)性地落實(shí)“一人一策”“一企一策”。2016年12月，公安部在繼2015年7月出臺(tái)支持上海科創(chuàng)中心建設(shè)出入境12條政策措施的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和優(yōu)化，又推出了支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)出入境政策“新十條”，相關(guān)政策大大提升了包括自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的上海“雙自”“雙創(chuàng)”區(qū)域內(nèi)企業(yè)對(duì)于全球高層次人才的吸引力。目前，已適用科創(chuàng)新政累計(jì)受理外籍高層次人才“綠卡”申請(qǐng)61人，為600余名各類外籍人才辦理了相應(yīng)居留許可，曾在全市率先受理簽發(fā)第一個(gè)應(yīng)屆外國(guó)留學(xué)生工作居留許可，成功受理自貿(mào)區(qū)首個(gè)以華人博士身份申請(qǐng)“綠卡”業(yè)務(wù)，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注和好評(píng)。

（三）立足服務(wù)集成，創(chuàng)新建立了外國(guó)人證件業(yè)務(wù)“單一窗口”

積極貫徹國(guó)務(wù)院和市委、市府關(guān)于改進(jìn)公共服務(wù)、簡(jiǎn)化辦事流程的部署精神，于2016年初，按照“體制不變、機(jī)制先行”的理念，會(huì)同自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域的人社部門在自貿(mào)區(qū)出入境辦證大廳建立了全國(guó)第一個(gè)外國(guó)證件業(yè)務(wù)“單一窗口”，通過(guò)開(kāi)展部門協(xié)作和信息共享，對(duì)外國(guó)人居留許可、就業(yè)證、專家證實(shí)施“一窗式”受理、一并予以發(fā)證的辦理新模式，最大限度地提升海外人才辦理就業(yè)和居留證件的便捷性。運(yùn)行以來(lái)，該窗口已受理并聯(lián)辦理各類證件1500余人次，其“簡(jiǎn)政、協(xié)作、共享、高效”等優(yōu)勢(shì)被外界評(píng)價(jià)為自貿(mào)區(qū)公共服務(wù)改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，納入了中央、市級(jí)的上海自貿(mào)區(qū)先行先試改革或可復(fù)制可推廣事項(xiàng)，中組部人才局也專門考察調(diào)研，并予以高度評(píng)價(jià)。

（四）立足協(xié)作共贏，積極構(gòu)建出入境服務(wù)管理社會(huì)化多元合作框架

為形成出入境服務(wù)管理工作的合力，在“互動(dòng)協(xié)作、互助共贏”的目標(biāo)模式下，切實(shí)增強(qiáng)園區(qū)涉外管理服務(wù)各要素間機(jī)制、資源和能力的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性。推動(dòng)組織領(lǐng)導(dǎo)雙聯(lián)動(dòng)，依托園區(qū)政府人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組的建立，復(fù)合建立境外人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行兩塊牌子、一套班子、協(xié)同運(yùn)作的工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)包括相關(guān)駐區(qū)職能部門、區(qū)域開(kāi)發(fā)主體等在內(nèi)的社會(huì)各方資源參與到境外人員管理工作中去，在促進(jìn)外籍人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、吸引高端人才集聚的共同目標(biāo)下，建立起“政府+公安+企業(yè)”三位一體的境外人員管理協(xié)作平臺(tái)。推動(dòng)服務(wù)平臺(tái)雙疊加，在園區(qū)3處企業(yè)服務(wù)中心分別設(shè)立了境外人員服務(wù)站，與保稅區(qū)國(guó)際人才服務(wù)中心分中心進(jìn)行復(fù)合運(yùn)作，延伸出入境服務(wù)窗口，開(kāi)展企業(yè)人才服務(wù)項(xiàng)目化培育，并同步融入對(duì)涉外企業(yè)和境外人員的基礎(chǔ)管理。從運(yùn)行成效看，在境外人員服務(wù)站的建設(shè)過(guò)程中，突出企業(yè)元素的積極參與、服務(wù)資源的網(wǎng)狀輻射以及“平臺(tái)+團(tuán)隊(duì)”的運(yùn)行方式，對(duì)于切實(shí)增強(qiáng)園區(qū)境外人員服務(wù)管理工作的匹配度、取得服務(wù)管理效應(yīng)的最大化起到了積極的推進(jìn)作用。推動(dòng)志愿隊(duì)伍雙培育，借力園區(qū)各大招商營(yíng)運(yùn)公司服務(wù)平臺(tái)在企業(yè)人才服務(wù)方面的共同目標(biāo)，加強(qiáng)出入境管理服務(wù)兼職隊(duì)伍專業(yè)建設(shè)，并爭(zhēng)取包括境外人員在內(nèi)的志愿者加入，達(dá)到有效匯聚涉外管理服務(wù)力量和有效提升海外人才社會(huì)融入的雙重目的。

（五）立足集智聚力，推動(dòng)打造高端化跨界智庫(kù)格局

作為提升出入境服務(wù)自貿(mào)區(qū)人才集聚戰(zhàn)略能力的有益探索，引入智庫(kù)模式，聘請(qǐng)社科院世界經(jīng)濟(jì)研究所、市公共行政和人力資源研究所等政府研究咨詢機(jī)構(gòu)專家和區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新型企業(yè)、高端制造業(yè)企業(yè)、跨國(guó)公司總部的高管及自貿(mào)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)等，組建成立“自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)咨詢委員會(huì)”，搭建起研究、交流、謀策的高端智力平臺(tái)，以“前瞻性、全局性、可行性”為原則，致力于自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)人才策略的問(wèn)題研究和對(duì)策論證，為改進(jìn)和完善自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作、優(yōu)化出入境軟環(huán)境提供強(qiáng)有力的智力支撐。

（六）立足底線思維，建立健全出入境風(fēng)險(xiǎn)管控體系

探索出入境預(yù)警防范模式的制度創(chuàng)新，推出涉外企業(yè)備案和分類管理制度模式，科學(xué)制定企業(yè)備案級(jí)別評(píng)價(jià)要素，并將評(píng)價(jià)結(jié)果合理運(yùn)用到各類出入境辦證和便利服務(wù)工作中，以及日常層級(jí)化的重點(diǎn)管理和監(jiān)控上，達(dá)到資源、警力高效使用，監(jiān)管效能有效提升。同時(shí)，鑒于出入境證件管控對(duì)于境外人員入境可能性所作出的先決管控作用，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各類出入境違法風(fēng)險(xiǎn)的源頭阻截，在出入境證件受理、審核、審批的每個(gè)環(huán)節(jié)，建立起同步監(jiān)察措施，如拓寬“重點(diǎn)監(jiān)控情形”、建立“分色監(jiān)控清單”、啟動(dòng)“重點(diǎn)調(diào)查程序”等，嚴(yán)格落實(shí)行政許可事前審查和事中、事后監(jiān)管，發(fā)揮簽證簽發(fā)前置防范的積極作用，有力確保了自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)園區(qū)涉外環(huán)境和出入境秩序的安全和有序。

三、新的要求：自貿(mào)區(qū)新一輪深化改革進(jìn)程中出入境服務(wù)管理工作的定位

2017年3月30日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》，上海自貿(mào)區(qū)全面進(jìn)入了“3.0”版的建設(shè)進(jìn)程。黨的十九大報(bào)告中提出要加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。在服從服務(wù)自貿(mào)區(qū)新一輪發(fā)展戰(zhàn)略、深化改革、積極創(chuàng)新的過(guò)程中，自貿(mào)區(qū)的出入境服務(wù)管理工作不僅有鞏固基礎(chǔ)、提升能級(jí)的任務(wù)，還應(yīng)始終站在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)的前沿，持續(xù)踐行“聚天下英才而用之”的戰(zhàn)略思想，以深化出入境“放管服”工作為牽引，形成更具競(jìng)爭(zhēng)力的出入境人才服務(wù)優(yōu)勢(shì)，真正使自貿(mào)區(qū)成為國(guó)際一流創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的匯聚之地、事業(yè)發(fā)展之地、價(jià)值實(shí)現(xiàn)之地，為自貿(mào)區(qū)深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放提供堅(jiān)強(qiáng)的人才保障和堅(jiān)實(shí)的智力支持。

（一）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，圍繞“放和簡(jiǎn)”，推動(dòng)實(shí)施更積極、更開(kāi)放、更有效的海外人才引進(jìn)政策

2015年起，我國(guó)有關(guān)人才政策密集發(fā)布，國(guó)家層面開(kāi)始實(shí)行更加靈活務(wù)實(shí)的外國(guó)人永久居留服務(wù)制度，公安部先后推出兩輪支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)出入境新政，中關(guān)村先行先試20項(xiàng)出入境政策措施，多地試點(diǎn)更便利的外國(guó)人來(lái)華工作許可制度等，形成了區(qū)域人才政策競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的局面。自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作要切實(shí)發(fā)揮人才服務(wù)創(chuàng)新的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，積極運(yùn)用自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)出入境服務(wù)管理工作已有的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有“自貿(mào)區(qū)版”出入境人才服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，會(huì)同上級(jí)有關(guān)專業(yè)部門，在提供基層調(diào)研、匯集人才需求、總結(jié)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)、提出建議對(duì)策方面，繼續(xù)做好市委、市政府的參謀助手，進(jìn)一步爭(zhēng)取公安部的大力支持，研究采取更加開(kāi)放、更大力度的應(yīng)對(duì)措施和政策來(lái)加強(qiáng)海外人才的歸屬感，推動(dòng)海外人才回流和環(huán)流，讓更多、更高層次的海外人才參與到自貿(mào)區(qū)建設(shè)中來(lái)。

（二）堅(jiān)持在“放管結(jié)合”上持續(xù)發(fā)力，加強(qiáng)制度實(shí)施，不斷提高服務(wù)水平，維護(hù)國(guó)家安全

要推動(dòng)自貿(mào)區(qū)成為高端人才資源的集聚地，既要有體現(xiàn)更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的出入境人才集聚制度，如放寬綠卡申請(qǐng)條件、發(fā)揮人才簽證政權(quán)作用、簡(jiǎn)化外國(guó)入境居留手續(xù)等，也要在提高出入境行政效率、服務(wù)水平和監(jiān)管水平上積極助力。重點(diǎn)是：一方面，要聚焦目前自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作中難點(diǎn)、短板問(wèn)題，如企業(yè)和海外人才群體對(duì)于當(dāng)前推出的各類出入境新政和創(chuàng)新機(jī)制的受惠度和體驗(yàn)度問(wèn)題、社會(huì)化合作的協(xié)同度問(wèn)題、海外人才的社會(huì)融入度問(wèn)題以及開(kāi)放與監(jiān)管的匹配度問(wèn)題等，持續(xù)推進(jìn)出入境服務(wù)管理工作的精準(zhǔn)創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新，在創(chuàng)新中釋放制度新紅利，在創(chuàng)新中提高服務(wù)管理新水平。另一方面，也要在實(shí)施更積極、更開(kāi)放、更有效的海外人才引進(jìn)政策的過(guò)程中，圍繞加強(qiáng)“事中事后監(jiān)管”，切實(shí)把握依法管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的新方向，加強(qiáng)“三非”案件以及騙證、騙簽等涉外案事件的預(yù)防、控制，完善基于信息化、智能化的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控機(jī)制，有效維護(hù)涉外秩序穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家安全。

（三）堅(jiān)持賦予企業(yè)、人才話語(yǔ)權(quán)，圍繞“便和利”，在具體服務(wù)管理上深挖潛力

要促進(jìn)園區(qū)人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、財(cái)富鏈的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置工作的決定性作用，即切實(shí)以企業(yè)需求和人才需求為出發(fā)點(diǎn)，把出入境服務(wù)管理工作的權(quán)和利真正放到市場(chǎng)主體中去，根據(jù)實(shí)際需求設(shè)計(jì)推出工作項(xiàng)目和工作措施，讓市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)、檢驗(yàn)出入境服務(wù)管理工作，做到權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、服務(wù)與管理并重。其中，可以把項(xiàng)目化推進(jìn)和定制式服務(wù)作為主攻方向，聚焦自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類創(chuàng)新基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心和總部經(jīng)濟(jì)等，根據(jù)人才服務(wù)的實(shí)際需求開(kāi)展點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的重點(diǎn)服務(wù)、精準(zhǔn)服務(wù)，打通出入境人才服務(wù)“最后一公里”，以點(diǎn)帶面取得人才服務(wù)效應(yīng)的最大化；可以把推動(dòng)建立人才綜合服務(wù)平臺(tái)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政、社、企的多主體協(xié)同和職能部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)監(jiān)管服務(wù)模式，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)人才出入境需求的誠(chéng)信管理、統(tǒng)一平臺(tái)服務(wù)等，營(yíng)造更加完善、便捷的出入境服務(wù)軟環(huán)境。

四、策略思考：進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的對(duì)策措施

改革進(jìn)程中，自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的著眼點(diǎn)，始終是要有長(zhǎng)遠(yuǎn)服務(wù)于自貿(mào)區(qū)國(guó)際化人才集聚的綜合戰(zhàn)略眼光，既要不忘初衷，也要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展，全面構(gòu)建面向國(guó)際、面向人才、“放管服”集成一體的出入境服務(wù)管理新機(jī)制，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供最優(yōu)良的海外人才居留待遇、最高效便捷的出入境管理服務(wù)和最安全的出入境環(huán)境。

（一）在出入境人才集聚功能方面，繼續(xù)加強(qiáng)探索和先行先試

研究好自貿(mào)區(qū)新一輪的改革創(chuàng)新任務(wù)，緊盯自貿(mào)區(qū)要盡快形成和吸引世界前沿的核心技術(shù)和人才資源，關(guān)注資本、技術(shù)、知識(shí)的多要素聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)建設(shè)與上海科創(chuàng)中心建設(shè)、“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，以基層調(diào)研和輔助設(shè)計(jì)的方式，及時(shí)總結(jié)前期推出的出入境人才新政的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)政策體系，建議出臺(tái)更能推動(dòng)自貿(mào)區(qū)外籍人才集聚的出入境人才新政。著力引進(jìn)具有重大原始創(chuàng)造能力的頂尖科學(xué)家及其團(tuán)隊(duì)、國(guó)際知名學(xué)者和研究人員、具有重大技術(shù)革新能力的高端專門人才、自貿(mào)區(qū)各類創(chuàng)業(yè)平臺(tái)急需的創(chuàng)新人才，以及自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程緊缺的專業(yè)技術(shù)人才等；著力推進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研復(fù)合人才的創(chuàng)新交流；著力從“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)引進(jìn)高層次人才；著力簡(jiǎn)化引進(jìn)海外高層次人才的辦證手續(xù)，減少人才流動(dòng)壁壘，并在自貿(mào)區(qū)企業(yè)內(nèi)具有廣泛需求的外籍華人回歸、外籍學(xué)生留滬問(wèn)題方面進(jìn)一步拓展渠道、放寬限制。同時(shí)積極發(fā)揮自貿(mào)區(qū)先行先試的功能作用，結(jié)合前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取更多的出入境人才新政在自貿(mào)區(qū)先行試點(diǎn)，以最直接、最全面的基層檢驗(yàn)，構(gòu)建高度便捷、便利和最具人才吸引力的的出入境政策體系。

（二）積極提升出入境服務(wù)創(chuàng)新集成效應(yīng)，建立區(qū)域性、系統(tǒng)化的海外人才服務(wù)平臺(tái)

改善人才發(fā)展環(huán)境，是用好人才、留住人才的前提。目前，我國(guó)主要采取的外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)、外國(guó)專家在中國(guó)工作、留學(xué)生回國(guó)、外國(guó)人在華永久居留申請(qǐng)等多種制度并立的行政管理模式，相互之間并沒(méi)有銜接，不成體系，特別是部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，政策、信息銜接不順暢的問(wèn)題尤其突出。2016年，上海自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)域推出了全國(guó)第一個(gè)外國(guó)人證件業(yè)務(wù)“單一窗口”，通過(guò)公安局、人力資源和社會(huì)保障局、外國(guó)專家局等部門在同一平臺(tái)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，較好地完善了外國(guó)人來(lái)華辦理就業(yè)、簽證、居留等手續(xù)的行政體系，極大地簡(jiǎn)化了辦證流程，提高了辦事效率。目前，該“單一窗口”已經(jīng)升級(jí)優(yōu)化到了“3.0”版本，陸續(xù)納入了市商務(wù)委、市僑辦、上海出入境檢驗(yàn)檢疫局、市人才服務(wù)中心等多個(gè)部門的外國(guó)人業(yè)務(wù)，延伸出外籍華人身份認(rèn)定、外國(guó)人健康體檢“綠色通道”、自貿(mào)區(qū)外籍高層次人才申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留推薦函等更多的增值服務(wù)，通過(guò)“容缺受理、聯(lián)動(dòng)審批、線上平臺(tái)”形成了外國(guó)人來(lái)華工作居留的全程閉環(huán)服務(wù)，最大限度地為海外人才來(lái)華發(fā)展提供便利。要結(jié)合“單一窗口”的升級(jí)，進(jìn)一步加強(qiáng)包括海外人才在內(nèi)的外國(guó)人管理的頂層設(shè)計(jì)，圍繞外國(guó)人來(lái)滬工作、生活、學(xué)習(xí)等各個(gè)環(huán)節(jié)，在自貿(mào)區(qū)優(yōu)化完善外國(guó)人才公共服務(wù)“單一窗口”，統(tǒng)一管理外國(guó)人簽證、居留、工作、入籍等事務(wù)，為外國(guó)人才提供更加系統(tǒng)化、更加便利化的辦事平臺(tái)。同時(shí)，要積極爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)部委的支持，進(jìn)一步通過(guò)信息資源的整合共享，在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，探索建立外國(guó)人來(lái)華統(tǒng)一申報(bào)平臺(tái)和信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以公安出入境部門為信息基礎(chǔ)架構(gòu)，加強(qiáng)與人社、外專、商務(wù)、檢驗(yàn)檢疫、外事等各部門的外國(guó)人信息數(shù)據(jù)的對(duì)接，推動(dòng)外國(guó)人公共服務(wù)后臺(tái)整合，實(shí)現(xiàn)“單一窗口”由目前的“物理整合”向“化學(xué)整合”轉(zhuǎn)變，為進(jìn)一步提升外國(guó)人才的管理服務(wù)水平提供有效支撐。

（三）充分釋放出入境人才服務(wù)改革效應(yīng)，體現(xiàn)最積極的出入境人才服務(wù)價(jià)值核心

工作實(shí)踐表明，最大化地獲得出入境人才服務(wù)改革實(shí)效的關(guān)鍵，絕不應(yīng)當(dāng)僅停留于優(yōu)惠便利政策的出臺(tái)，而更應(yīng)著力于工作機(jī)制和服務(wù)手段的務(wù)實(shí)創(chuàng)新，在海外人才對(duì)于出入境各類人才服務(wù)改革舉措的體驗(yàn)度和獲得感上持續(xù)發(fā)力，改善整體的人才環(huán)境、土壤和氛圍。受眾方面，要著重高端性，兼顧普遍性。為努力成為中國(guó)對(duì)外開(kāi)放度最高、擁有全球資源配置能力的國(guó)際化人才高地，自貿(mào)區(qū)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、外國(guó)專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)聯(lián)盟等一批人才發(fā)展創(chuàng)新項(xiàng)目正在逐步試行，自貿(mào)區(qū)投資服務(wù)平臺(tái)已向25個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家投資，并設(shè)立了沿線（中東歐）16個(gè)國(guó)家館，加之各類離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、國(guó)際孵化器、國(guó)家對(duì)外文化貿(mào)易等方面建設(shè)，產(chǎn)生了大量對(duì)外人員往來(lái)和國(guó)際人才引入、交流、合作的實(shí)際需求，要積極利用出入境相關(guān)便利政策的推動(dòng)作用，主動(dòng)與之取得密切協(xié)作，延伸服務(wù)觸角，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的同步跟進(jìn)。載體方面，要圍繞外國(guó)人服務(wù)“單一窗口”的運(yùn)行，進(jìn)一步健全完善“共享型、輻射型”的外國(guó)人服務(wù)管理平臺(tái)，如探索建立以企業(yè)為核心，共建共享的境外人員服務(wù)站工作新模式，依托企業(yè)資源，體現(xiàn)更多的資源整合、服務(wù)延伸、管理聯(lián)動(dòng)功能；繼續(xù)深化“海外人才服務(wù)科創(chuàng)示范項(xiàng)目”，以人才集中企業(yè)的規(guī)?；瘧?yīng)用，為出入境重點(diǎn)服務(wù)、精準(zhǔn)服務(wù)、精細(xì)服務(wù)創(chuàng)造良好條件。手段方面，要著眼于精益求精地培育策略，結(jié)合企業(yè)行業(yè)類型、發(fā)展定位以及人才具體情況，依托項(xiàng)目化推進(jìn)、個(gè)案式服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等機(jī)制主動(dòng)響應(yīng)人才最新需求，開(kāi)展針對(duì)性的政策解讀與推介，靈活運(yùn)用優(yōu)勢(shì)政策量身定制集優(yōu)方案，做到既合理合規(guī)，又貼靠需求，為企業(yè)發(fā)展、人才發(fā)展拓展更多空間。

（四）完善出入境事中、事后監(jiān)管體系，推動(dòng)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試區(qū)的先行先試

監(jiān)管能力決定開(kāi)放力度。自貿(mào)區(qū)建設(shè)既要做好壓力測(cè)試，也要守住風(fēng)險(xiǎn)底線，出入境服務(wù)管理工作亦是如此。要持續(xù)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，積極應(yīng)對(duì)因自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大開(kāi)放而導(dǎo)致當(dāng)前涉外領(lǐng)域復(fù)雜化的外在風(fēng)險(xiǎn)和出入境制度創(chuàng)新所可能導(dǎo)入的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，健全完善區(qū)域性、系統(tǒng)性的出入境監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立基于信息化、智能化的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控機(jī)制，支持試點(diǎn)自貿(mào)區(qū)加快地方信用信息共享平臺(tái)和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設(shè)，建立跨層級(jí)、跨部門監(jiān)管和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。依托當(dāng)前開(kāi)展的“智慧警務(wù)”建設(shè)工作，整合利用各類數(shù)據(jù)資源，實(shí)時(shí)開(kāi)展境外人員、涉外情況的碰撞比對(duì)和分析研判，為各項(xiàng)動(dòng)態(tài)管控工作的即時(shí)開(kāi)展提供有力支撐。做強(qiáng)出入境管控體系的反恐職能擔(dān)當(dāng)，立足當(dāng)前嚴(yán)峻的反恐工作形勢(shì)，對(duì)自貿(mào)區(qū)出入境管控體系的反恐職能擔(dān)當(dāng)作進(jìn)一步深化考慮，從積極防范“回流、滲透”人員入境、停留的視角，抓住“源頭防范、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、終端控制”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在簽證預(yù)警、線索查控、打擊查處、等級(jí)監(jiān)管等方面加大力度，建立最具前沿、立體、嚴(yán)密的出入境“事中、事后”風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，維護(hù)涉外領(lǐng)域安全與穩(wěn)定。加強(qiáng)執(zhí)法互助，一方面，要切實(shí)加強(qiáng)警種聯(lián)動(dòng)，打破部門、警種界限，強(qiáng)化屬地基層的涉外管理工作職責(zé)，并積極爭(zhēng)取上級(jí)專業(yè)部門的執(zhí)法支撐和指導(dǎo)，在涉外相關(guān)線索發(fā)現(xiàn)、核查、處置等方面形成合力；另一方面，也要積極拓展國(guó)際警務(wù)合作資源，搭建信息共享平臺(tái)，建立暢通無(wú)阻的國(guó)際犯罪情報(bào)資源共享機(jī)制，適時(shí)加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)交流，立足國(guó)際前沿，最大限度提升對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)把控和前置防控綜合能力。

（五）以強(qiáng)化各項(xiàng)資源保障機(jī)制為支撐，加快走出入境專業(yè)化發(fā)展之路

上海自貿(mào)區(qū)的改革試驗(yàn)，始終堅(jiān)持了以開(kāi)放倒逼改革的根本目標(biāo)，而自貿(mào)區(qū)出入境服務(wù)管理工作的改革創(chuàng)新也正倒逼著出入境專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。要突出專家型人才的培養(yǎng)，通過(guò)從窗口服務(wù)反哺、與宣傳工作對(duì)接、開(kāi)展專題工作調(diào)研、到上級(jí)專業(yè)部門開(kāi)展崗位交流等措施，不斷提高基層一線民警尤其是窗口民警的專業(yè)水平。在此基礎(chǔ)上，同步加強(qiáng)精通法律政策、外語(yǔ)等方面的專業(yè)人才引進(jìn)，不斷提高出入境服務(wù)創(chuàng)新攻堅(jiān)克難能力。要加強(qiáng)警務(wù)規(guī)范和服務(wù)定式的養(yǎng)成，推進(jìn)精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化窗口建設(shè)，確保服務(wù)質(zhì)量，提升出入境管理部門的社會(huì)形象和公信力。要探索推行合同制文員聘用管理制度，有效應(yīng)對(duì)日益專業(yè)化的出入境管理要求，緩解出入境管理工作警力不足的現(xiàn)實(shí)矛盾。要推動(dòng)社會(huì)力量參與，注重發(fā)揮園區(qū)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組和境外人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用，努力形成工作合力，在涉外宣傳、培訓(xùn)和管理工作中鼓勵(lì)培育“境外義工”、外籍志愿者等自治力量，協(xié)助出入境部門在開(kāi)展服務(wù)管理工作中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。