王宇峰 張乃琴 賈?；?許少紅 王希江 張榮昌

（德州學院 山東 德州 253023）

目前，中國國民經濟發(fā)展到一定程度，有能力進行農村城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。激活現(xiàn)有的鄉(xiāng)村沉睡資源是助力鄉(xiāng)村振興的有效途徑。據國家統(tǒng)計局國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數據顯示：目前我國共有行政村58.8萬個，自然村267萬個，有農村人口5.9億，占全國總人口比重為42.65%。鄉(xiāng)村振興不僅決定著廣大農村人口的生活狀況，更關系著整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。農村的發(fā)展不僅要依靠國家資源和政策，更多的還是要通過村社共同體進行內部資源利用，提高原始資本積累，壯大集體經濟。統(tǒng)計資料顯示，我國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，平均每個村莊擁有約500萬元集體資產。但是由于很多資產處于“沉睡”狀態(tài)，是“資產”卻不能帶來收益，變成了“沉睡資源”，導致集體經濟名存實亡。從全國來看這已逐步演變?yōu)橐环N普遍存在的鄉(xiāng)村發(fā)展困境。僅山東省德州市，經初步測算，可利用的沉睡資源總量在20萬畝以上。本文以山東省德州市臨邑縣為例，探討如何喚醒沉睡資源，使“資源”變成“資產”，助力鄉(xiāng)村振興。

一、臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源的基本情況描述

德州市臨邑縣，是全省52個財政困難縣之一。省定扶貧工作重點村68個。2015年底共有5072個貧困戶，貧困發(fā)生率2.37%。該縣“沉睡資源”豐富，有大量空宅基、空閑地、廢坑塘、舊場院等閑置。初步統(tǒng)計，該縣833個行政村約有1.14萬畝沉睡資源，涉及530多個村，占行政村總數的64%。這些沉睡資源大部分歸屬村集體所有，有的被村民無償占用，有的長期閑置荒廢。為了整合資源，提高利用效益，臨邑縣統(tǒng)一行動，調動多方力量，集中投入資金，系統(tǒng)整合，讓沉睡的資源“活”起來。通過規(guī)范利用、科學管理、合理分配，增加了增收渠道，壯大了集體經濟。截止日前，已有65個村實施整治，整出土地4840畝，村集體年均增收超過1.5萬元以上，貧困戶年均增收超過800元。通過開發(fā)利用沉睡資源，臨邑縣的鄉(xiāng)村建設面貌發(fā)生了重大變化。

（一）改善了生產生活環(huán)境

臨邑縣以沉睡資源利用為契機，打造了一批海棠小村、荷花小村、櫻花小村等特色美麗鄉(xiāng)村。平坦水泥路穿村而過，花磚鋪就的人行道寬闊整潔，白籬笆內的花木錯落有致，一幅“村在花中、人在景中”的美麗畫卷。村莊變美了，村民自覺維護環(huán)境的意識也提高了，人居環(huán)境發(fā)生了很大變化。截至2017年底，65個村新修道路84.4公里，種植綠化苗木12.6萬株，粉刷墻面120萬平方米，繪制文化墻780幅。

（二）提升了公共服務能力

在利用沉睡資源發(fā)展產業(yè)、提升環(huán)境的同時，劃出部分土地建設文化活動場所、運動休閑廣場、幼兒園、衛(wèi)生室、幸福院等公共服務設施，群眾生活的質量不一樣了，幸福感和獲得感顯著提升。截至目前，65個村文體廣場和健身器材全部配套到位，新建幼兒園4處、衛(wèi)生室4處，新改建幸福院20處。孟寺鎮(zhèn)昝家村建設高標準幼兒園，招聘高素質幼師隊伍，吸納社區(qū)百余名幼兒入園，接受高質量的教育，孩子開心、家長放心、老人接送都舒心。

（三）倡樹了鄉(xiāng)風文明新風尚

借力沉睡資源開發(fā)，臨邑縣不僅實現(xiàn)了村容村貌、人居環(huán)境的巨大改善，還有力扭轉了人們的陳舊思想觀念，群眾向上向善的文明素養(yǎng)得到有效提升。

二、臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源助力鄉(xiāng)村振興的主要措施

（一）摸清家底，先行試點

臨邑縣在脫貧攻堅的總目標引領下，抓住重點村基礎設施改造這一機遇，摸清家底。該縣在村莊建設中普遍存在缺乏規(guī)劃、基礎設施差、種植結構單一、集體經濟弱、增收途徑少等問題。截至2015年底，村集體低于3萬元的426個，占51.1%，常年外出打工的8萬余人，占農村勞動力的29.6%。2016年上半年開始，選擇了部分班子強、資源多的重點村先行試點。比如宿安鄉(xiāng)邢仙龍村曾在上世紀90年代搞過一次村莊規(guī)劃，現(xiàn)在是當地有名的貧困村，閑散地較多。通過閑散土地綜合整治，共整理成可利用土地36.5畝，用以種植葡萄和大棚蔬菜。2017年該村貧困戶人均增收3500元，貧困戶全部脫貧。葡萄進入盛果期后，每年可實現(xiàn)村集體收入增加12萬元。在邢仙龍村帶動下，沉睡資源利用已經在12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、65個村初見成效，帶動了近百家企業(yè)、合作社、種植大戶等新型經營主體，吸引了3.2萬名群眾參與，形成了“縣級主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、村級主場”的工作格局。

（二）多方籌資，集中投入

臨邑縣多方籌資，集中資金4515萬元激活沉睡的閑置資源。

1.整合資金

財政專項扶貧資金、政府債務資金以及連片治理、農業(yè)綜合開發(fā)、“一事一議”財政獎補、高標準良田建設、農村環(huán)境綜合整治、第一書記等行業(yè)部門幫扶資金3810萬元。

2.吸收閑散資金入股

農民自愿將個人的資源、資產、資金、技術等入股到經營主體，成為股東參與分紅，“農民變股東”。遵循市場規(guī)律，組織企業(yè)、合作社、種植大戶等，通過參股入股方式獲取沉睡資源承包經營權。多方籌集的資金集中投入沉睡資源的綜合整治。

（三）有效利用，突出特色

臨邑縣將已經整合的沉睡土地，依托農業(yè)供給側結構調整，以市場需求為導向，“物盡其用，人盡其力”，集中發(fā)展特色項目，成為鄉(xiāng)村經濟增收的重要來源。

1.發(fā)展特色種植

根據土地規(guī)模、地塊分布、土壤土質、灌溉水源等，與群眾種植經驗相結合，種植特色作物，包括核桃、山楂、柿子等果樹，以及國槐、白蠟、海棠等經濟苗木，并在林下間作辣椒、黃花菜、黃金菊等矮株、蔓藤類作物，施行立體種植。

2.發(fā)展特色旅游

利用空宅基改造成農家樂，發(fā)展集采摘、觀光、休閑于一體的鄉(xiāng)村旅游項目，“兩季摘果、三季賞花、四季常青”，打造集農家休閑餐飲、垂釣娛樂、農業(yè)采摘觀光為一體的農業(yè)休閑觀光點。

3.發(fā)展扶貧園區(qū)

對整合的成方連片土地，創(chuàng)辦土地股份合作社，集中管理、統(tǒng)一經營，連體打造扶貧產業(yè)園區(qū)。比如臨盤街道后楊村成立了風光專業(yè)合作社，對原有沙河故道進行升級改造，建設千畝花果山風景點，每年給村集體帶來5.2萬元純收入。

（四）收益分配合理，共建共享

臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源的組織方式主要有兩種，一是以行政村為主體單村整治，二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體聯(lián)村整治。為了實現(xiàn)共建共享，臨邑縣根據資金投入、土地收益等具體情況，在優(yōu)先保障貧困戶受益的前提下，合理制定分配方案，因地制宜，形成了不同的收益分配模式。

1.“貧困戶+普通農戶+村集體”

村集體統(tǒng)籌普通農戶的空宅基、場院地等，與原戶主簽訂經營權入股協(xié)議，扶貧資金的投入折股量化到貧困戶，實現(xiàn)資產變股權，資金變股金，農民變股東，收益有分紅。臨南鎮(zhèn)李佛頭村投入277萬元，整理開發(fā)土地179畝。收益按照貧困戶、普通農戶、村集體5：4：1比例分配。在果樹尚未進入盛果期的前兩年，每年土地總收益9.04萬元，村集體年增收1萬元，貧困戶年均增收1190元。果樹進入盛果期后，年總收益可達30.74萬元，村集體年增收3.07萬元，貧困戶年均增收4045元，普通農戶年均增收950元。

2.“新型經營主體+村集體+貧困戶”

村集體只負責整理土地，以土地所有權入股；企業(yè)提供幼苗、技術并負責銷售；貧困戶負責日常管護。2017年，理合務鎮(zhèn)利用17個村的沉睡土地，與格林西泰園林公司合作種植綠化苗木，按企業(yè)、村集體、貧困戶5：3：2分配，形成收益后，預計三方年收入分別為6.55萬元、3.93萬元、2.62萬元。

3.“貧困戶+村集體”

村集體利用財政扶貧資金整理土地入股，貧困戶負責管理維護。2017年，恒源街道草寺村在整出的土地上種植海棠等經濟苗木48畝11400棵，收益按村集體、貧困戶4：6分配。形成收益后，預計年純收入分別為1.88萬元、2.82萬元。

4.“村集體+新型經營主體”

村集體用土地所有權入股，用自籌資金建設大棚或車間等，形成集體資產后對外承包，新型經營主體投入資金并負責后期管理維護，收益由村集體和新型經營主體共享。林子鎮(zhèn)東張村對整理出的40畝坑塘，采用競價承包的方式，由3個承包戶發(fā)展魚藕混養(yǎng)，前三年承包金800元/畝/年，從第四年開始，承包金1200元/畝/年，村集體年均穩(wěn)定增收4.8萬元。

三、開發(fā)利用沉睡資源存在的問題和建議

（一）問題

1.資金不足

據測算，一個中等規(guī)模的村，開展沉睡資源利用，再加上基礎設施建設，平均投資約100萬元。如實現(xiàn)全縣500多個有沉睡資源村全覆蓋，需投入資金5億多元，啟動資金是當前最大的制約瓶頸。

2.農戶抵觸

按規(guī)定除每戶一處宅基外，其他土地資源都歸集體所有。但村民對這些資源已無償占用了幾年甚至幾十年，有的視為自有財產，村班子強的可無償收回，班子弱的只能有償收回，回收難度較大。

3.規(guī)劃銜接不夠

現(xiàn)階段的沉睡資源利用尚屬市縣層面摸索實踐，多數以鎮(zhèn)、村為單位確定產業(yè)，尚未在縣級以上層面進行總體規(guī)劃，也未能與新舊動能轉換、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體、產業(yè)發(fā)展等規(guī)劃有效銜接，統(tǒng)籌推進。

4.政府支持力度不夠

隨著鄉(xiāng)村制度改革，農村早已稅費取消，農村基層組織的凝聚力、配置資源的能力、鄉(xiāng)村治理的動力逐步弱化，鄉(xiāng)村依靠國家資源與政策發(fā)展的難度增加。從享受國家政策層面來看，無論是支農資源發(fā)放還是財政資金撥付，將稀缺資源以近乎平均分配的方式分配給村民個人的做法很難提高公共資源利用效率，對鄉(xiāng)村發(fā)展助益有限。國家在一些公共物品投入方面實施“以獎代補”政策，沒有前期投入很難享受國家相關政策。

（二）建議

1.加大資金投入力度

沉睡資源利用一次性投入多年受益，但前期投入較大。以臨邑縣為例，按整治利用1畝土地投入6000元計算，僅整治1萬畝土地就需要投入資金6000萬元。因此，需要調動各方力量，籌集多路資金，加大支持力度。比如引導政策性、商業(yè)性銀行等金融機構，開發(fā)專門金融產品，發(fā)放中長期貸款等。

2.給予政策支持

將沉睡資源利用與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和土地開發(fā)整理項目相結合，其中與村莊周邊農用地相連的宅基地等建設用地，納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目。對整理的廢棄林地等非耕地，且與村莊周邊耕地相連的，作為占補平衡指標在全省范圍有償調劑使用。結合農村土地制度改革三項試點，探索實施宅基地有償使用、自愿有償退出和使用權轉讓。

3.建立長效管護機制

第一、除了清理的宅基使用權歸農戶外，其他開發(fā)的沉睡資源都屬于農村集體資產，統(tǒng)一納入農村集體“三資”范圍。第二、明晰資產權屬。對沉睡資源利用形成的耕地、林地、水域等資源性資產，以及房屋、建設用地、基礎設施等可經營性資產評估折價變?yōu)橘Y產，采取入股、合作、集體統(tǒng)一管理等多種方式，獲得收益；對于政府撥款、扶貧資金投入形成的資產，要明晰所有權到村集體，確保受益權到村集體和農戶，落實監(jiān)管權給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。第三、健全農村社會保障體系，逐步剝離宅基地的保障性功能，為實現(xiàn)宅基地回收創(chuàng)造條件。

四、結語

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是建設社會主義現(xiàn)代化強國的重大戰(zhàn)略構想。鄉(xiāng)村振興不僅決定著廣大農村人口的生活狀況，更關系著整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。山東省德州市臨邑縣在充分調研論證的基礎上，整合閑置的集體土地、林地、水域等“沉睡資源”，充分開發(fā)利用，使“死”資源變成“活”資產，實現(xiàn)集體資產的保值增值；將鄉(xiāng)村自然資源整合轉化為發(fā)展資本，增加了村集體積累；通過吸收閑散資金入股，使閑錢變成“股金”，農民變成“股東”，調動了農戶參與村莊建設的積極性，為鄉(xiāng)村振興提供了持續(xù)的內生動能；將各級財政投入到農村的發(fā)展類、扶貧類資金等，量化為村集體或農民持有股金后集中投入到各類經營主體，村集體和農戶按持股份額享受股份權利與分紅，股權激勵措施將農戶和集體融為一體，成為鄉(xiāng)村振興秩序的積極塑造與維護者；發(fā)展特色農業(yè)優(yōu)化了產業(yè)體系，第一、二、三產業(yè)無縫對接提升了初級農產品的利用價值和市場價值，產業(yè)體系的有效融合可以吸引大量外部資源進入村莊消費，為吸收外部投資創(chuàng)造了條件?？傊行Ю贸了Y源，是拓寬貧困群眾和村集體經濟增收路徑、改善農村群眾生活環(huán)境的有效措施，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的戰(zhàn)略意義。山東省德州市臨邑縣的經驗易借鑒、易操作、易復制，具有全面推廣的價值。