胥壯壯 蒙 慧

（蘭州大學 馬克思主義學院 甘肅 蘭州 730000）

習近平總書記在第十九屆中紀委第三次全會上強調(diào)，紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責機關(guān)，“要帶頭加強機關(guān)黨的政治建設(shè)，健全內(nèi)控機制，經(jīng)常打掃庭院，清除害群之馬，建設(shè)忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察鐵軍”。[1]2019年1月，中共中央辦公廳修訂了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），這是加強紀律檢查機關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督規(guī)范，構(gòu)建權(quán)威高效監(jiān)督體系，深化黨的紀律檢查和國家監(jiān)察體制改革的重要舉措。

一、《規(guī)則》修訂背景的維度分析

隨著全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，紀檢監(jiān)察機關(guān)面臨新的考驗，如何根據(jù)未來的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境，判斷2017年制定的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則（試行）》）中哪些規(guī)定是“經(jīng)實踐檢驗而具有效率”的，哪些是“因?qū)嶋H需要而亟待修訂”的，哪些是“因為缺乏而需要制定”的，即對可能提升現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)效率的方案進行規(guī)劃、修訂，已成為當務(wù)之急。

（一）目標之維：固本培元，實現(xiàn)“打鐵必須自身硬”

“增強黨自我凈化能力，根本靠黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督”，[2]（P67）建立清正廉潔的紀檢監(jiān)察干部隊伍是黨進行自我監(jiān)督的重要方式。黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察干部隊伍秉公執(zhí)紀，在推動全面從嚴管黨治黨的進程中發(fā)揮了重要作用，但也存在違規(guī)執(zhí)紀甚至濫用權(quán)力的情況。根據(jù)中紀委提供的數(shù)據(jù)，截止到2017年10月，在紀檢系統(tǒng)中，“中央紀委機關(guān)立案查處22人，組織調(diào)整24人，談話函詢232人；全國紀檢系統(tǒng)處分1萬余人，組織處理7 600余人，談話函詢1.1萬人”，[3]這既反映了全面從嚴治黨取得的成就，也反映出紀檢監(jiān)察機關(guān)權(quán)力越大，違規(guī)違紀的風險也就越大，越要受到嚴格監(jiān)督。而要防止違規(guī)執(zhí)紀等情況的出現(xiàn)，就需要規(guī)范紀檢監(jiān)察工作流程，強化權(quán)力運行的監(jiān)督制約，健全執(zhí)紀執(zhí)法工作機制。2017年頒布的《規(guī)則（試行）》對于規(guī)范紀檢機關(guān)工作流程、強化對執(zhí)紀權(quán)力運行的監(jiān)督制約、明晰辦案環(huán)節(jié)及監(jiān)督管理程序等發(fā)揮了重要作用。但由于其是試行，加之黨的十九大對全面從嚴治黨提出了向縱深發(fā)展的更高要求，因此，為進一步提升紀檢監(jiān)察機關(guān)效能，修訂《規(guī)則（試行）》已成為必然選擇。

在此，需要說明的是，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的相關(guān)規(guī)定，中紀委、黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以制定“規(guī)劃”“規(guī)定”“辦法”等形式的黨內(nèi)法規(guī)，其中《規(guī)劃（試行）》就是由中紀委制定的，而《規(guī)則》卻由中央辦公廳制定并頒布，之所以拔高制定規(guī)格：首先，如果依然由中紀委制定，存在紀檢監(jiān)察機關(guān)給自己定制度、立規(guī)矩的問題，難以形成有效的權(quán)力約束機制。其次，在以往紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公情況下，有關(guān)規(guī)范紀檢機關(guān)工作流程、權(quán)力運行的制度，是包含監(jiān)察機關(guān)在內(nèi)的。監(jiān)察體制改革后，其中的變化在于：監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中獨立出來，成為與立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)并列的權(quán)力，監(jiān)委也成為與“一府兩院”并列的國家機構(gòu)。在這種情況下，如果依然由中紀委制定《規(guī)則》，存在約束力不足的問題。第三，《規(guī)則》是對違紀違法的黨員進行查處的程序性黨內(nèi)法規(guī)，高規(guī)格制定彰顯了黨中央強化紀檢監(jiān)察機關(guān)在從嚴管黨治黨中作用的決心。

（二）理論之維：同頻共振，推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系化

黨的十八屆四中全會明確中國特色社會主義法治體系由國家法律和黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成，從系統(tǒng)論視角看，作為黨內(nèi)法規(guī)的《規(guī)則（試行）》在修訂時，不僅要考慮黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部“下位法規(guī)同上位法規(guī)相統(tǒng)一、程序性法規(guī)同實體性法規(guī)相配套”的原則，還應(yīng)考慮其同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

首先，應(yīng)當根據(jù)《監(jiān)察法》的要求作出修訂。我國《憲法》第五條第四款明確指出：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)單位都必須遵守憲法和法律。”[4]（P6）中國共產(chǎn)黨作為政黨組織，其內(nèi)部行為規(guī)則的制定也應(yīng)當遵守憲法和法律，其內(nèi)涵不僅包括黨內(nèi)法規(guī)不得侵越國家立法權(quán)限與內(nèi)容，不得與國家法律相沖突，還包括黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當隨著國家法律的發(fā)展而發(fā)展的內(nèi)容?！侗O(jiān)察法》的出臺對《規(guī)則（試行）》修訂提出了兩個要求：一是《監(jiān)察法》已經(jīng)作出原則性規(guī)定而不宜進一步作具體規(guī)定的，《規(guī)則》應(yīng)當及時跟進，對相應(yīng)的工作體制、機制和方式作出具體設(shè)計，將法律規(guī)定具體化、制度化和程序化；二是根據(jù)《監(jiān)察法》內(nèi)容及時修訂相關(guān)條款。如《監(jiān)察法》第十六條、十七條規(guī)定了監(jiān)委的管轄原則，包含級別管轄和地域管轄的一般管轄原則以及提級管轄和指定管轄原則，同時明確了管轄爭議的解決方式。而《規(guī)則（試行）》第八條僅規(guī)定了紀檢機關(guān)的指定管轄原則，具有一定的不適應(yīng)性，因而應(yīng)當適時進行修訂，以避免二者內(nèi)容不相一致的情況。

其次，應(yīng)當根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的修訂作出相應(yīng)修改。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，《規(guī)則》與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）是程序性黨內(nèi)法規(guī)與實體性黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，即類似于法律體系中《刑事訴訟法》和《刑法》的關(guān)系，彼此之間呈現(xiàn)出一種雙向相互依賴的關(guān)系，即《條例》所規(guī)定的處分必須通過《規(guī)則》的運行才能得以實現(xiàn)；而《條例》對違紀構(gòu)成的規(guī)定可以為《規(guī)則》的運行指明方向和重點。在這種關(guān)系下，一方變動必然引發(fā)另一方的變動。2018年，在《黨章》修訂及監(jiān)察體制改革的背景下，《條例》進行了第三次修訂，內(nèi)容條款發(fā)生較大變化，包括在原有的“六大紀律”中分別增加了“干擾巡視巡察工作”等八種典型違紀情形，突出了推動“紀法銜接”的內(nèi)容，并增加了留置措施的重要地位等，由此要求《規(guī)則（試行）》也應(yīng)當進行相應(yīng)的修訂。

（三）實踐之維：與時俱進，總結(jié)提煉監(jiān)督執(zhí)紀經(jīng)驗

實踐在理論的指導(dǎo)下開展，又在推進的過程中不斷豐富理論。黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的實踐中，產(chǎn)生了一些有效經(jīng)驗，亟需將這些經(jīng)驗上升到黨內(nèi)法規(guī)層面，使之制度化，同時也出現(xiàn)了一些新問題，需要通過修訂《規(guī)則（試行）》為解決問題提供指導(dǎo)。

首先，紀委監(jiān)委在合署辦公實踐中探索出有效經(jīng)驗，需予以提煉總結(jié)。監(jiān)察體制改革以來，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在組織創(chuàng)新和制度建設(shè)上不斷探索，形成一系列創(chuàng)新成果，如在堅持民主集中制方面，山西省紀委監(jiān)委推行“四會”（監(jiān)督檢查專題會、初步核實專題會、審查調(diào)查專題會、案件審理協(xié)調(diào)會）模式，在案件辦理的重要環(huán)節(jié)，如初步核實、審查調(diào)查、案件審理等方面，實行集體決策、民主決策。再如，在構(gòu)建紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部內(nèi)控機制方面，各地探索出內(nèi)外兩條路徑：一是在紀委監(jiān)委內(nèi)部設(shè)置機關(guān)黨委和機關(guān)紀委，通過加強黨建強化對紀委與監(jiān)委的內(nèi)部監(jiān)督；二是健全紀檢監(jiān)察機關(guān)責任制度，降低紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案主觀性。應(yīng)將這些經(jīng)驗上升為《規(guī)則》的內(nèi)容，進一步發(fā)揮其規(guī)范性作用。

其次，合署辦公實踐中出現(xiàn)的問題，需要修訂《規(guī)則（試行）》給予引導(dǎo)?！兑?guī)則（試行）》規(guī)定，市地級以上紀委可以探索執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門分設(shè)。在這一規(guī)定的引導(dǎo)下，北京、天津等“22個省級及其所轄的258個市地級紀檢監(jiān)察機關(guān)，全部完成了執(zhí)紀監(jiān)督與審查調(diào)查部門分設(shè)”，[5]但其中存在兩大問題：一是各地雖然將紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察室進行了分設(shè)，但命名不統(tǒng)一，有的依然命名為紀檢監(jiān)察室，只是不同紀檢監(jiān)察室承擔的職責不同，有的命名為執(zhí)紀監(jiān)督室和審查調(diào)查室。從后者的命名來看，執(zhí)紀監(jiān)督室體現(xiàn)不出監(jiān)察機關(guān)的職責，弱化了合署辦公的特性。如何根據(jù)合署辦公要求科學命名，是修訂《規(guī)則（試行）》時需要關(guān)注的問題；二是實現(xiàn)執(zhí)紀監(jiān)督部門與審查調(diào)查部門分設(shè)，有利于避免內(nèi)設(shè)職能部門權(quán)力過分集中的問題，但是存在執(zhí)紀監(jiān)督部門職責難以有效落實的問題，需要修訂《規(guī)則（試行）》來進一步推動監(jiān)督職責的落實。

第三，巡視監(jiān)督中形成的經(jīng)驗，對于完善紀檢監(jiān)察工作具有啟示性意義。黨的十八大以來，為推進全面從嚴治黨，形成了由紀律監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督共同構(gòu)成的黨內(nèi)監(jiān)督體系，其中巡視監(jiān)督發(fā)揮了極其重要的作用，“在中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視”。[3]巡視之所以能產(chǎn)生如此大的效果，源于以下幾個方面的原因：一是在原有的“大多數(shù)信息是通過相應(yīng)機構(gòu)逐級上報”之外，開辟了另外一條“信息反饋”通道；二是巡視監(jiān)督作為一種自上而下的監(jiān)督方式，凸顯了對“一把手”的監(jiān)督威懾力，能夠有效對因橫向監(jiān)督不力而漏查的腐敗行為進行有力的查處；三是強調(diào)整改落實。巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是為了解決問題，發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不巡視的效果還壞，因而《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中央巡視工作規(guī)劃》都對巡視整改作出了明確規(guī)定，提出了具體要求。以上經(jīng)驗，對于完善紀檢監(jiān)察工作具有啟示性意義。

二、《規(guī)則》修訂內(nèi)容的理念透析

修訂后的《規(guī)則》彰顯出豐厚的哲學理念，表現(xiàn)為重點論、本體論及方法論，重點論是修訂所體現(xiàn)的主要思想，本體論是修訂的主要內(nèi)容，方法論是修訂內(nèi)容所彰顯的紀檢監(jiān)察機關(guān)工作原則。

（一）重點論：加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)

《憲法》明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，《監(jiān)察法》也明確規(guī)定了堅持黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，但是并沒有對黨領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察工作的具體內(nèi)容作出規(guī)定，按照“紀法銜接”要求，相關(guān)內(nèi)容可以由黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)定，《規(guī)則（試行）》的修訂著重體現(xiàn)了這一內(nèi)容。

首先，加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)這一思想體現(xiàn)在《規(guī)則》總則部分?？倓t是黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)部分，對分則、附則等內(nèi)容具有引領(lǐng)作用。不同于《規(guī)則（試行）》，《規(guī)則》第一條開宗明義其制定的目的是“為了加強黨對紀律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，突出強調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)對于紀檢監(jiān)察工作的重要性，第三條監(jiān)督執(zhí)紀原則部分對紀檢監(jiān)察機關(guān)如何堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提出了具體要求，即樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。“總則部分確定的原則，具有定性、定調(diào)、定向作用”，[6]（P280）上述《規(guī)則》總則中所體現(xiàn)的黨對紀檢監(jiān)察工作進行領(lǐng)導(dǎo)的思想對紀檢監(jiān)察機關(guān)在線索處置、審查調(diào)查等辦案環(huán)節(jié)如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)具有指導(dǎo)作用。

其次，加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)這一思想體現(xiàn)在紀檢監(jiān)察機關(guān)履行職責的各個環(huán)節(jié)。第一，《規(guī)則》“領(lǐng)導(dǎo)體制”部分蘊含了豐富的關(guān)于黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想。黨章對紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進行了規(guī)定，《規(guī)則》作為下位黨內(nèi)法規(guī)，“領(lǐng)導(dǎo)體制”部分新增紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)容，是為了落實黨章，體現(xiàn)了對黨章的尊崇。同時，《規(guī)則》第十條確立了紀檢監(jiān)察機關(guān)的請示報告制度，進一步明確了中紀委對黨中央的請示報告制度和地方各級紀檢監(jiān)察機關(guān)對同級黨委的請示報告制度，有利于借助請示報告制度進一步落實黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督檢查、談話函詢、初步核實、審查調(diào)查及審理等各個辦案環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了黨對紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案進行全過程監(jiān)督。

總之，《規(guī)則》中蘊含的黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想內(nèi)含重要意義。一方面，在“紀法銜接”思想的指導(dǎo)下，發(fā)揮了黨內(nèi)法規(guī)對于落實國家法律的重要作用，對于貫徹《監(jiān)察法》中黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想具有重要意義。另一方面，是實踐經(jīng)驗的有效彰顯，歷史和實踐證明黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，紀檢監(jiān)察工作效力的彰顯離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時，黨的十八大以來，為加強黨內(nèi)監(jiān)督，明確了黨委擔負主體責任，紀委擔負監(jiān)督責任，《規(guī)則》所體現(xiàn)的黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想是黨委主體責任的具體化。

（二）本體論：深入規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀與監(jiān)察執(zhí)法

《規(guī)則》是規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀問責（監(jiān)督調(diào)查處置）工作的程序性黨內(nèi)法規(guī)，因而其修訂的主要內(nèi)容是規(guī)范紀委監(jiān)督執(zhí)紀與監(jiān)委監(jiān)察執(zhí)法的程序性規(guī)定?！兑?guī)則》針對實踐中存在的問題提出了解決方式，提煉了實踐經(jīng)驗，蘊含了正向推進與反向保障兩種規(guī)范行為的思路。

從正向推進層面看，《規(guī)則》通過進一步規(guī)范內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與職責、增設(shè)“監(jiān)督檢查”章節(jié)兩種方式，規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法行為。紀委的職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責，監(jiān)委的職責是監(jiān)督、調(diào)查、處置，二者的共同職責是“監(jiān)督”，監(jiān)督職責的落實主要依托紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的執(zhí)紀監(jiān)督部門，如前所述，執(zhí)紀監(jiān)督部門的命名存在名稱與實際職責范圍不一致的問題，為此《規(guī)則》對該部門名稱進行了重新規(guī)范，明確其為“監(jiān)督檢查”部門。不僅如此，內(nèi)設(shè)機構(gòu)是紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法的組織依托，《規(guī)則》結(jié)合監(jiān)委職責進一步明確了主要內(nèi)設(shè)職能部門的職責，如第十一條和第十二條進一步明確了監(jiān)督檢查、案件監(jiān)督管理、黨風政風監(jiān)督等部門的具體職責，以明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法行為。此外，各地在監(jiān)察體制改革進程中產(chǎn)生了執(zhí)紀監(jiān)督部門職責難以有效落實的問題，主要是由于過去紀檢部門和檢察院中的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等相關(guān)部門主要關(guān)注大案要案，對監(jiān)督工作的關(guān)注度較低。為此，《規(guī)則》增設(shè)“監(jiān)督檢查”章節(jié)，對紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職責的落實作出了詳細規(guī)定，主要明確了監(jiān)督的重點，強調(diào)了日常監(jiān)督，明晰了監(jiān)督渠道，注重廉政檔案的建設(shè)以及對干部選拔任用黨風廉政意見回復(fù)工作，并規(guī)定了通過召開專題民主生活會、組織開展專項檢查等方式督促整改監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題。

從反向保障層面看，《規(guī)則》專設(shè)“監(jiān)督管理”章節(jié)，以加強自我管理規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法行為?！氨O(jiān)督管理”部分首先規(guī)定了紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當自覺接受外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的總要求，嚴防紀檢監(jiān)察機關(guān)“燈下黑”，之后主要就紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部管理工作作出具體規(guī)定。首先，以強化紀檢監(jiān)察機關(guān)黨建工作塑造干凈忠誠擔當?shù)募o檢監(jiān)察鐵軍，包括嚴格紀檢監(jiān)察干部準入制度，從源頭確保其素質(zhì)過硬；組建黨支部，加強對紀檢監(jiān)察干部的思想政治工作，確保紀檢監(jiān)察機關(guān)彰顯其政治性；加強紀檢監(jiān)察干部隊伍作風建設(shè)，推動紀檢監(jiān)察工作依規(guī)依法推進。其次，通過制度設(shè)計降低紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案主觀性，主要涉及報告?zhèn)浒钢贫取⒒乇苤贫?、人員借調(diào)制度、保密制度、脫密期間管理和從業(yè)限制制度，并且規(guī)定了紀檢監(jiān)察機關(guān)開展談話應(yīng)當做到全程可控，以全方位的制度設(shè)計增強了辦案的客觀性。再次，通過建立健全安全責任制以及明確相關(guān)責任人，層層壓緊壓實責任，增強了紀檢監(jiān)察機關(guān)的責任意識。

（三）方法論：借助合作與制約推動紀法協(xié)同

《規(guī)則》總則第二條明確要全面貫徹紀委與監(jiān)委合署辦公要求，紀委監(jiān)委合署辦公的優(yōu)勢是有利于節(jié)約辦案成本，提升辦案效率，難點在于紀委執(zhí)紀與監(jiān)委執(zhí)法如何銜接，《規(guī)則》修訂內(nèi)容主要突出表現(xiàn)在紀檢監(jiān)察機關(guān)如何在合署辦公的條件下推動紀法協(xié)同。

首先，依托合作方式，建立紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一決策、一體運行機制。合作是發(fā)揮紀委監(jiān)委合署辦公的有效方式，體現(xiàn)在紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案線索處置、初步核實、審查調(diào)查等辦案環(huán)節(jié)。在線索處置方面，《規(guī)則》強調(diào)“紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當加強對問題線索的集中管理、分類處理、定期清理”，[7]（PP8～9）對問題線索進行處置的主要組織依托是案件監(jiān)督管理部門，主要形式是召開專題會議，聽取問題線索綜合情況匯報。對于初步核實工作，通過制定工作方案，成立核查組完成，減少個人決定或批準，增強初步核實科學性和客觀性。在審查調(diào)查方面，《規(guī)則》第三十六條明確要“加強反腐敗協(xié)調(diào)機構(gòu)的機制建設(shè)”，第三十九條明確通過召開專題會議，研究批準審查調(diào)查方案。在案件審理環(huán)節(jié)，紀律處理或處分必須堅持民主集中制原則，由集體討論決定?？傊?，紀檢監(jiān)察統(tǒng)一決策機制在領(lǐng)導(dǎo)層面強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，在形式上強調(diào)制定工作方案、召開專題會議，以此為紀檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合辦案提供平臺，增強紀委監(jiān)督執(zhí)紀與監(jiān)委監(jiān)察執(zhí)法之間的銜接性。

其次，借助制約手段，強化內(nèi)部權(quán)力運行監(jiān)督制度。其一，借助技術(shù)手段進行全程管控，以管控強化內(nèi)部監(jiān)督，例如《規(guī)則》第四十八條明確重要取證工作應(yīng)當全過程進行錄音錄像，第五十條明確“紀檢監(jiān)察機關(guān)相關(guān)負責人應(yīng)當通過調(diào)取錄音錄像等方式，加強對審查調(diào)查全過程的監(jiān)督”，[7]（P18）均是借助錄音錄像手段實現(xiàn)全過程監(jiān)督。其二，統(tǒng)籌人員安排，以合理的人事安排促使案件審查調(diào)查與案件審理環(huán)節(jié)之間形成制約態(tài)勢，防止紀檢監(jiān)察機關(guān)案件調(diào)查審查一體帶來的相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力過大問題，如《規(guī)則》第五十四條規(guī)定：“堅持審查調(diào)查與審理相分離的原則，審查調(diào)查人員不得參與審理。”[7]（P20）其三，規(guī)范案件審理流程，形成審理流程相互制約機制，《規(guī)則》第五十五條對案件審理工作程序進行了規(guī)范：一是形成案件審理部門與監(jiān)督檢查、審查調(diào)查部門之間的制約機制，案件審理部門對事實不清、證據(jù)不足的案件可以退回監(jiān)督檢查、審查調(diào)查部門進行重新調(diào)查或補充；二是審查工作結(jié)束后要形成審查報告，需要移交檢察院的案件還應(yīng)形成《起訴意見書》，形成案件審理部門與檢察院之間的協(xié)調(diào)與制約機制。

三、《規(guī)則》修訂的價值意蘊解析

《規(guī)則》緊扣監(jiān)督執(zhí)紀問責（監(jiān)督調(diào)查處置）工作流程，明確紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限、責任、標準和程序，對于紀委監(jiān)委依規(guī)依法履行職責、構(gòu)建紀檢監(jiān)察一體運行機制、完善黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)均具有重要意義。

（一）為紀委監(jiān)委依規(guī)依法履行職責提供制度遵循

在紀委監(jiān)委合署辦公的前提下，紀委的紀律檢查權(quán)與監(jiān)委監(jiān)察權(quán)勠力同心，劍指違紀及職務(wù)違法犯罪行為，在職權(quán)效力提升的同時，也面臨權(quán)責如何統(tǒng)一以及監(jiān)督執(zhí)紀與監(jiān)察執(zhí)法行為如何規(guī)范的問題。

首先，《規(guī)則》為確保紀檢監(jiān)察機關(guān)權(quán)責統(tǒng)一提供制度保障。紀檢監(jiān)察干部是黨的干部隊伍的重要組成部分，也是監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重要組織保障，習近平總書記提出從嚴管理干部的“五要”，即“管理要全面、標準要嚴格、環(huán)節(jié)要銜接、措施要配套、責任要分明”，[8]（P134）這五個方面同樣適用于加強紀檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)，并在《規(guī)則》中均有體現(xiàn)：在“管理全面”方面，《規(guī)則》不僅提出了登記備案制度、回避制度等制度規(guī)范審查調(diào)查人員在職期間的行為，也對紀檢監(jiān)察機關(guān)從業(yè)人員的脫密管理作出了規(guī)定；在“標準嚴格”方面，《規(guī)則》明確紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當嚴格干部準入制度，對業(yè)務(wù)素養(yǎng)和政治素養(yǎng)均提出了較高要求；在“環(huán)節(jié)銜接”方面，《規(guī)則》強調(diào)對審查調(diào)查組成員的教育、管理、監(jiān)督一體推進；在“措施配套”方面，《規(guī)則》本身屬于制度約束，在內(nèi)容上又強調(diào)了政治建設(shè)對于紀檢監(jiān)察機關(guān)的重要性；在“責任分明”方面，《規(guī)則》不僅規(guī)定紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當承擔自身建設(shè)主體責任，而且規(guī)定要建立辦案質(zhì)量責任制?！兑?guī)則》通過嚴格監(jiān)督管理紀檢監(jiān)察干部，從規(guī)范權(quán)力行使主體層面確保了紀檢監(jiān)察機關(guān)權(quán)責統(tǒng)一。

其次，《規(guī)則》為規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀與監(jiān)察執(zhí)法行為提供剛性約束。一方面，《規(guī)則》建立了紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)間的協(xié)調(diào)制約機制，如案件監(jiān)督管理部門對問題線索進行集中管理、動態(tài)更新，與監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等部門之間形成既配合又制約的局面；另一方面，《規(guī)則》通過規(guī)范初步核實、審查調(diào)查、審理等辦案環(huán)節(jié)，對紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法行為進行了制度約束。

總之，《規(guī)則》是紀檢監(jiān)察機關(guān)依規(guī)依法履行職責的制度遵循：一方面，就《規(guī)則》性質(zhì)而言，《規(guī)則》是黨內(nèi)法規(guī)，屬于制度范疇，是把紀檢監(jiān)察機關(guān)權(quán)力關(guān)進制度籠子的“硬”的手段；另一方面，《規(guī)則》在彰顯自身權(quán)威性的同時強調(diào)了政治建設(shè)、作風建設(shè)、思想建設(shè)等對于紀檢監(jiān)察機關(guān)強化自我約束的重要性，體現(xiàn)了規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)履行職責的剛?cè)岵枷搿?/p>

（二）為構(gòu)建紀檢監(jiān)察一體運行機制提供重要保障

2016年啟動的監(jiān)察體制改革的思路，就是通過紀委與監(jiān)委合署辦公，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察一體運行。權(quán)威性、高效性及政治性是紀檢監(jiān)察一體運行機制的三大重要屬性，《規(guī)則》發(fā)揮了落實《監(jiān)察法》的重要作用，為構(gòu)建紀檢監(jiān)察一體運行機制提供了制度保障。

首先，《規(guī)則》在制度層面確保紀檢監(jiān)察一體運行機制的權(quán)威性。權(quán)威體現(xiàn)于黨對紀檢監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督對象的全覆蓋，紀委監(jiān)督全體黨員及各級黨組織，監(jiān)委監(jiān)督全體行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)督對象已由黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋向國家監(jiān)察全覆蓋擴展，《規(guī)則》將《監(jiān)察法》中黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)及《黨章》中黨對紀檢工作的領(lǐng)導(dǎo)的原則性規(guī)定進行了具體規(guī)范，從制度層面保障了監(jiān)督體制的權(quán)威性。

其次，《規(guī)則》在制度層面確保紀檢監(jiān)察一體運行機制的高效性。習近平總書記強調(diào)：“黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關(guān)國家機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，就不能形成監(jiān)督合力?！盵9]（P187）《規(guī)則》有效規(guī)范了紀委監(jiān)督執(zhí)紀與監(jiān)委監(jiān)察執(zhí)法：一方面，同時規(guī)范了紀檢監(jiān)察機關(guān)的辦案程序，彰顯了紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)的思想，有利于推動紀律檢查和國家監(jiān)察形成合力，形成“紀法銜接”局面，提升辦案效率；另一方面，《規(guī)則》第五十七條規(guī)范了涉嫌職務(wù)犯罪的案件，向檢察機關(guān)移交的具體程序性規(guī)定，實現(xiàn)了與《刑事訴訟法》的銜接。通過與《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間形成“紀法銜接”局面，保障了紀檢監(jiān)察一體運行機制的高效性。

第三，《規(guī)則》在制度層面確保紀檢監(jiān)察一體運行機制的政治性?！兑?guī)則》規(guī)定紀委監(jiān)委是黨和國家自我監(jiān)督的專責機關(guān)，進一步明確了紀檢監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)，同時其修訂內(nèi)容也凸顯了政治性：一方面《規(guī)則》高度重視紀檢監(jiān)察機關(guān)政治本色的構(gòu)建，不僅要求紀檢監(jiān)察機關(guān)牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，而且高度重視紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部政治建設(shè)，在總體要求和具體要求兩個層面確保紀檢監(jiān)察機關(guān)政治性；另一方面《規(guī)則》高度重視紀檢監(jiān)察機關(guān)政治本色的彰顯，強調(diào)紀委與監(jiān)委要堅持嚴管與厚愛相結(jié)合、激勵和約束并重，堅持監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，懲治極少數(shù)，教育大多數(shù)，使得紀檢監(jiān)察一體運行機制的政治效果凸顯。

（三）為促進黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展完善提供有效思路

黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)包含兩層內(nèi)涵，就黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部而言，是指形成下位法規(guī)與上位法規(guī)協(xié)調(diào)、同類黨內(nèi)法規(guī)同向發(fā)力的局面；就中國特色社會主義法治體系方面而言，是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間形成相互依托之勢，兩層內(nèi)涵的落腳點是黨內(nèi)法規(guī)的落實。

首先，《規(guī)則》為《條例》提供了配套程序性規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部，形成了兩類黨內(nèi)法規(guī)，即含有程序性條款的黨內(nèi)法規(guī)和不包含有程序性條款的黨內(nèi)法規(guī)，前者如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等，后者如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等。不包含有程序性條款的黨內(nèi)法規(guī)大多需要獨立配套的程序性法規(guī)，即類似于法律體系中的《刑事訴訟法》，否則實體性規(guī)定將因缺乏有效程序、方法等原因難以落實，從而影響其應(yīng)有效能的發(fā)揮。目前，兩類黨內(nèi)法規(guī)各自存在不同的問題，前一類黨內(nèi)法規(guī)大多以實體性問題為主，程序性問題所占比例很??；后一類黨內(nèi)法規(guī)則普遍缺乏內(nèi)容科學、全面的程序性法規(guī)。可見，程序性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系中的短板?！兑?guī)則》的出臺，通過明確線索處置、談話函詢、初步核實、審查調(diào)查、審理等辦案環(huán)節(jié)的主要程序，為紀檢監(jiān)察人員判斷黨員是否違法犯罪，是否違反政治紀律、組織紀律、群眾紀律等提供了程序性規(guī)定，對于落實《條例》具有重要意義。

其次，《規(guī)則》是黨內(nèi)法規(guī)落實國家法律規(guī)定的有益探索。在中國特色社會主義法治體系層面，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)是無法回避的問題，黨中央在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中就提出“要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)和銜接”。[10]（P178）二者的協(xié)調(diào)，應(yīng)當從宏觀和微觀兩個層面來考慮：宏觀層面，要保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法及法律遵循共同的價值追求，微觀層面應(yīng)注意黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律內(nèi)容相一致，并隨著國家法律的發(fā)展而發(fā)展?！兑?guī)則》的修訂充分體現(xiàn)了上述要求，為推進黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)調(diào)與銜接提供了有益的經(jīng)驗。此外，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接還包含一個涵義，即需要在公權(quán)力系統(tǒng)或全社會范圍內(nèi)予以調(diào)整，但暫不具備制定法律法規(guī)條件的事項可以制定為黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)“先行先試”，待條件成熟后再制定為國家法律。目前，監(jiān)察體制改革尚處于探索階段，《監(jiān)察法》出臺時間較短，出臺規(guī)范監(jiān)委辦案流程的相關(guān)程序性法律的條件并不成熟，由《規(guī)則》“先試先行”具有一定的合理性。

總之，對《規(guī)則（試行）》的修訂集中體現(xiàn)了黨中央對紀檢監(jiān)察工作的重視，《規(guī)則》作為程序性黨內(nèi)法規(guī)，不僅有利于規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)的具體職責，也與《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等國家法律與黨內(nèi)法規(guī)相互配合，有利于完善中國特色社會主義法治體系，為全面從嚴治黨工作的進一步推進提供了重要制度保障。