游曉宇，張富利

（1.福建師范大學(xué) 福建福州 350000；2.福建農(nóng)林大學(xué) 福建福州 350002）

一、問(wèn)題的提出

2018年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》頒布，標(biāo)志著中國(guó)監(jiān)察體系改革開(kāi)啟新征程。既將國(guó)家權(quán)力進(jìn)行重新分配，也是民主結(jié)果的體現(xiàn)，又重塑?chē)?guó)家反腐敗體系結(jié)構(gòu)，將所有公職人員納入監(jiān)察體系范圍[1]。這表明了國(guó)家打擊職務(wù)犯罪、反腐倡廉的堅(jiān)定決心。至此一府一委兩院的新型權(quán)力格局落成?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的12項(xiàng)調(diào)查措施。在這12項(xiàng)措施之中，如訊問(wèn)、查封、扣押在《監(jiān)察法》頒布之前的《行政監(jiān)察法》之中均有規(guī)定，而留置措施是首次適用于監(jiān)察領(lǐng)域，且涉及人身自由，因此引發(fā)廣泛的關(guān)注。監(jiān)察體制改革的目標(biāo)在于將反腐敗工作由黨紀(jì)黨規(guī)上升至法律層面，因此對(duì)于“留置”措施這類(lèi)涉及人權(quán)的調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)有足夠說(shuō)服力的合法性、正當(dāng)性。

當(dāng)下學(xué)界對(duì)監(jiān)察留置的研究較為豐富，有學(xué)者從刑事訴訟程序法規(guī)范分析的角度討論監(jiān)察委的留置措施與司法的協(xié)調(diào)與銜接[2]，有學(xué)者從黨和國(guó)家執(zhí)紀(jì)方式創(chuàng)新的角度闡釋了從“兩規(guī)”到留置的重大意義[3]，有學(xué)者從監(jiān)察留置的性質(zhì)角度進(jìn)行了闡述[4]，有學(xué)者從留置程序執(zhí)行具體環(huán)節(jié)的微觀角度對(duì)留置措施進(jìn)行了分析[5]，有學(xué)者從監(jiān)察留置的裁量實(shí)體均衡體系及程序運(yùn)作機(jī)制角度進(jìn)行了探討[6]，也有學(xué)者從國(guó)家權(quán)力配置的公法學(xué)角度對(duì)“家法說(shuō)”和“權(quán)利放棄論”進(jìn)行了批判[7]，還有學(xué)者從程序自然法的角度對(duì)監(jiān)察留置法治化路徑給出了建構(gòu)性的意見(jiàn)[8]。這些重要的理論研究對(duì)于監(jiān)察留置法治化具有重要的意義，但現(xiàn)有研究依然存在不足。其一，主要集中于留置措施的具體問(wèn)題如留置權(quán)的性質(zhì)、留置措施中律師的介入、留置的程序等問(wèn)題，屬于微觀研究，中觀研究和宏觀研究較少；其二，從部門(mén)法的角度出發(fā)集中于運(yùn)用程序法主要是刑事訴訟法理論將《監(jiān)察法》中的留置與形式強(qiáng)制措施進(jìn)行比較研究，理論視野相對(duì)狹隘；其三，對(duì)留置措施的制度建構(gòu)基本停留于立法完善與外部監(jiān)督，較少?gòu)墓ɡ碚摻嵌葘?duì)《監(jiān)察法》中的留置措施進(jìn)行深入研究。基于此，從公法學(xué)角度出發(fā)，對(duì)留置權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行系統(tǒng)的內(nèi)部觀察，并展開(kāi)監(jiān)察理論的探討，具有重要的學(xué)理與現(xiàn)實(shí)意義。

在全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略決策下，黨的十九大對(duì)深化監(jiān)察體制改革做出了從部分試點(diǎn)推進(jìn)全面試點(diǎn)的重要部署，并對(duì)監(jiān)察法中的留置問(wèn)題給予重點(diǎn)關(guān)注。本次改革的元?jiǎng)恿Σ⒎浅鲎詫?shí)務(wù)部門(mén)，而是新形勢(shì)下國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)[9]。監(jiān)察體制改革不僅領(lǐng)先于實(shí)務(wù)部分的司法實(shí)踐，也走在了學(xué)術(shù)界的理論探討之前。在法治反腐持續(xù)深入的背景下，監(jiān)察體制改革的重心從監(jiān)察權(quán)的合理配置也逐漸轉(zhuǎn)移到監(jiān)察權(quán)的有機(jī)運(yùn)行[10]。監(jiān)察留置是監(jiān)察委員會(huì)最重要的調(diào)查職權(quán)之一，一方面肩負(fù)著在法治進(jìn)路中化解“兩規(guī)兩指”困境的重大任務(wù)，另一方面也吸納了“兩規(guī)兩指”的成功經(jīng)驗(yàn)與功能內(nèi)涵。監(jiān)察留置措施并非是對(duì)“兩規(guī)兩指”的簡(jiǎn)單取代，它吸納了“兩指”的同時(shí)也吸收了“兩規(guī)”中的法律監(jiān)察功用，而“兩規(guī)”被作為黨的紀(jì)律、組織措施的功能繼續(xù)保留。從“兩規(guī)兩指”到《監(jiān)察法》的監(jiān)察留置，是反腐法治化進(jìn)程的重要一步，監(jiān)察留置措施作為《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的最嚴(yán)厲調(diào)查手段，直接關(guān)系到公民的基本權(quán)利，更應(yīng)堅(jiān)持正當(dāng)程序的法治塑造，保障被調(diào)查人的基本權(quán)利。然而在實(shí)務(wù)應(yīng)用上，留置措施的適用有諸多不明和模糊區(qū)域，仍有待于探索、研究和完善。

二、司法實(shí)踐中留置措施實(shí)施的現(xiàn)狀及困境

（一）監(jiān)察留置措施實(shí)施初有成效

在設(shè)立監(jiān)察委之前，黨的紀(jì)委與國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)是合并的，既承擔(dān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作，也兼并承擔(dān)黨組織和黨員的紀(jì)律檢查。反腐敗機(jī)關(guān)不能有效統(tǒng)一戰(zhàn)線，集中力量辦好反腐工作。根據(jù)改革前的法律和黨紀(jì)的規(guī)定，被監(jiān)察對(duì)象存在空白地帶，無(wú)法面面俱到，人人受控。對(duì)非黨員和非黨的組織的監(jiān)察存在盲區(qū)，例如政協(xié)與人大這類(lèi)機(jī)關(guān)。不能實(shí)現(xiàn)反腐監(jiān)察“無(wú)禁止地帶、無(wú)死角范圍、無(wú)空白區(qū)域”的全控目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是一脈相承，黨紀(jì)監(jiān)督與行政體系混為一體，不能從根本上解決黨員干部的廉潔問(wèn)題，反腐應(yīng)當(dāng)要進(jìn)入新常態(tài)。公權(quán)力姓公，也必須為公，必須有效地監(jiān)督、有效地制約公權(quán)力，以完善的制度，制約權(quán)力的行使[11]。監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立，彌補(bǔ)我國(guó)專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)關(guān)的空缺，解決我國(guó)長(zhǎng)期監(jiān)察部門(mén)與行政機(jī)關(guān)混淆的弊病，也彌補(bǔ)了之前監(jiān)察對(duì)象的空白地帶。以異體監(jiān)督代替同體監(jiān)督，整改弊端，將原本分散的反腐敗機(jī)構(gòu)整合統(tǒng)一，完善國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)。

我國(guó)監(jiān)察“留置”第一案產(chǎn)生于山西省試點(diǎn)過(guò)程中。山西省某集團(tuán)有限公司原董事長(zhǎng)郭某失職瀆職，經(jīng)濟(jì)受賄，使得國(guó)有資產(chǎn)流失。郭某是國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，符合《辦法》中受監(jiān)察對(duì)象之規(guī)定。為快速了解失職違法犯罪，郭某被采取監(jiān)察留置措施。山西省紀(jì)委僅用20天左右的時(shí)間，迅速形成案件報(bào)告及其它文書(shū)并進(jìn)行移送，高效快捷的查清了違紀(jì)問(wèn)題。相比以往職務(wù)違法犯罪所花耗大量時(shí)間、精力嚴(yán)密監(jiān)控而效果甚微相比，是快速高效辦案的典型。根據(jù)今年最高檢的工作報(bào)告，受理全國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)移送涉嫌職務(wù)犯罪人員16090多人次，其中已被起訴9802人，不起訴250人次，退回補(bǔ)充調(diào)查1860多人次，不起訴率、退查率同比分別下降9.5%和37%[12]。《監(jiān)察法》實(shí)施后，全國(guó)對(duì)于職務(wù)違法犯罪案件處理的質(zhì)量與效率有所上升。留置措施的實(shí)施為監(jiān)察委辦理職務(wù)犯罪與嚴(yán)重職務(wù)違法案件提供更加高效、便捷的保障，加強(qiáng)反腐敗力度，有效打擊違法犯罪，辦案質(zhì)量與數(shù)量雙雙提升。留置措施的實(shí)施不僅創(chuàng)新監(jiān)察調(diào)查措施，而且提高反腐效能，切實(shí)解決以往辦案調(diào)查難的問(wèn)題。

（二）監(jiān)察留置措施規(guī)定不完善

雖然從數(shù)據(jù)上看，監(jiān)察“留置”措施的實(shí)施切實(shí)有效提高了職務(wù)違法犯罪案件查處的力度與效率，但在司法實(shí)務(wù)上，監(jiān)察“留置”措施的適用仍存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題。

1.適用條件不易界定。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，適用“留置”措施的規(guī)定十分嚴(yán)格。由于其涉及人權(quán)問(wèn)題，如此規(guī)定有其合理性。但是，在實(shí)務(wù)中，如何界定何種程度是達(dá)到《監(jiān)察法》中所述的情形并不容易。相對(duì)模糊的用語(yǔ)在提升實(shí)施措施的嚴(yán)格條件之時(shí)，也加大了認(rèn)定的難度。首先，就案情重大復(fù)雜而言，其常因個(gè)案涉及人數(shù)多少、造成的社會(huì)影響大小而有所不同，并不是可量化的指標(biāo)。其次，嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的性質(zhì)界定上，特別是四種情況之一條款應(yīng)用，應(yīng)該從法規(guī)上有更具體的可操作性明確性。條款用定性語(yǔ)言文字則相對(duì)摸糊，對(duì)審批人員對(duì)確定審批被調(diào)查對(duì)象提出更高要求，受制于個(gè)人對(duì)相關(guān)情況的了解、認(rèn)知水平等因素的影響，較易出現(xiàn)偏離案件實(shí)際，在法律應(yīng)用范疇中影響實(shí)現(xiàn)公平公正原則，在保證監(jiān)察人員利于調(diào)查案件同時(shí)，也要兼顧被調(diào)查對(duì)象人權(quán)的依法保障因素。最后的兜底條款給予了監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取“留置”措施最后的自由裁量權(quán)，但其他妨礙調(diào)查行為究竟為何情形，限定不足。在當(dāng)前法律出臺(tái)時(shí)間尚短時(shí)，應(yīng)慎重使用，否則易有濫用之嫌、侵害被調(diào)查人權(quán)利之疑。留置并非應(yīng)對(duì)緊急情況的短期羈押，而是無(wú)需進(jìn)一步審查即可達(dá)到逮捕的法律效果，所以在適用條件上應(yīng)當(dāng)有更高的要求[13]。

2.批準(zhǔn)和決定程序設(shè)置合理性存疑?！侗O(jiān)察法》對(duì)適用“留置”措施的決定程序以及“留置”的時(shí)間及延長(zhǎng)規(guī)定較為完善，但仍有不合理之處。首先，雖然《監(jiān)察法》對(duì)于批準(zhǔn)“留置”措施的規(guī)定較為嚴(yán)格、慎重，但并不需要經(jīng)過(guò)司法機(jī)關(guān)同意，歸根結(jié)底還是在內(nèi)部自己授權(quán)、自己批準(zhǔn)，難保有失偏頗，不能體現(xiàn)中立、不偏不倚的態(tài)度。確定被調(diào)查對(duì)象審批權(quán)是監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子和調(diào)查人員一體化，應(yīng)該要形成審批確定調(diào)查對(duì)象與調(diào)查辦案人員相互監(jiān)督關(guān)系，以確保對(duì)案件的客觀公正，注重公允性、中立性審查，非為不得已并不能適用。對(duì)于“留置”措施的延長(zhǎng)更應(yīng)該體現(xiàn)審慎原則，保障被“留置”人的權(quán)益免于侵害。

3.執(zhí)行程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略。首先，未明確監(jiān)察“留置”的場(chǎng)所，留有含糊。按照監(jiān)察體制改革之前的規(guī)定，檢察院在承辦職務(wù)犯罪類(lèi)案件時(shí)，被逮捕的嫌疑人統(tǒng)一關(guān)押在看守所，而紀(jì)委對(duì)“雙規(guī)”對(duì)象通常留于紀(jì)委機(jī)關(guān)的辦案場(chǎng)所。“留置”場(chǎng)所的不確定性，無(wú)法使得整個(gè)“留置”過(guò)程接受監(jiān)控和監(jiān)督，被留置對(duì)象有可能會(huì)遭受任意的訊問(wèn)和對(duì)待而無(wú)法保障其供述的真實(shí)性。之前的規(guī)定可以認(rèn)為是反腐敗機(jī)構(gòu)分散而產(chǎn)生的規(guī)定，但在監(jiān)察體制改革之后，反腐敗機(jī)關(guān)獨(dú)立，出于保障被“留置”對(duì)象的人身權(quán)益，按照以往的規(guī)定分散“留置”場(chǎng)所不再合理。其次，對(duì)于“留置”時(shí)間的規(guī)定，并不能滿(mǎn)足實(shí)務(wù)上的要求。與《刑事訴訟法》之對(duì)比，若監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人有其它的重要罪行，是否也可以重新計(jì)算“留置”期限，在《監(jiān)察法》中也尚未明確。且對(duì)于“留置”時(shí)間的設(shè)置相對(duì)單一，“留置”措施應(yīng)當(dāng)是具有臨時(shí)性質(zhì)的羈押措施，是為了進(jìn)一步調(diào)查涉案的重大問(wèn)題，并不是刑事強(qiáng)制措施，則留置時(shí)間不能過(guò)長(zhǎng)，僅以3個(gè)月以下帶過(guò)過(guò)于簡(jiǎn)便。

4.律師無(wú)權(quán)介入。在《監(jiān)察法》的規(guī)定中，立法機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人的人身等基本權(quán)益均有較為全面的保障規(guī)定。但是，在被調(diào)查人被留置期間是否可以申請(qǐng)律師介入幫助辯護(hù)，《監(jiān)察法》并未作規(guī)定。但刑事程序中，出于被調(diào)查人通常缺少相關(guān)法律知識(shí)等相關(guān)因素考慮，且犯罪嫌疑人和被告人處于弱勢(shì)地位，允許其委托辯護(hù)人。而在監(jiān)察留置措施中，被調(diào)查人無(wú)法獲得律師的幫助（目前監(jiān)察法中尚未明確規(guī)定）。被調(diào)查人在調(diào)查過(guò)程中，處于相對(duì)弱勢(shì)方，雙方實(shí)力懸殊。被調(diào)查人自身自由受限制且對(duì)相關(guān)規(guī)定在一般情況下缺少了解，或不懂如何運(yùn)用。這一規(guī)定的缺失不符合當(dāng)前法理對(duì)于公平正義原則的要求?？v使被調(diào)查人涉嫌違法犯罪，代表公權(quán)力的一方也應(yīng)當(dāng)在打擊犯罪的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注人權(quán)的保障。律師幫助機(jī)制的缺失，使得雙方在實(shí)力水平上差距過(guò)大，在調(diào)查過(guò)程中，被調(diào)查人在如此被動(dòng)的情況下，容易為了追求結(jié)果而違法取證，侵害被調(diào)查人權(quán)益，被調(diào)查人的人權(quán)無(wú)法得到有效保障。

三、監(jiān)察留置措施之立法內(nèi)涵

（一）監(jiān)察留置措施性質(zhì)辨析

《監(jiān)察法》將監(jiān)察“留置”措施創(chuàng)新地適用于監(jiān)察領(lǐng)域，是針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行使的限制人身自由的措施，具有強(qiáng)制力，但其目的不在于“留置”，而是為了調(diào)查事實(shí)，進(jìn)而為司法訴訟提供證據(jù)支撐，其實(shí)質(zhì)仍然是調(diào)查措施的一種?！侗O(jiān)察法》明確了留置這一重要調(diào)查措施的法定權(quán)限，監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢(shì)在此轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的治理效能，對(duì)破解長(zhǎng)期困擾反腐敗的法治難題具有重要意義。

1.監(jiān)察措施性質(zhì)的理論爭(zhēng)議。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，“留置”措施在目前的實(shí)務(wù)中僅針對(duì)職務(wù)犯罪適用，類(lèi)似于刑事拘留，表現(xiàn)出了刑事強(qiáng)制措施的性質(zhì)。但是“留置”措施究竟是否屬于刑事強(qiáng)制措施呢？眾所周知，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)所在是調(diào)查職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪，且監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立不同于直接將其納入司法機(jī)關(guān)的范疇而應(yīng)該是較于兩院所獨(dú)立存在的，其定位應(yīng)當(dāng)是針對(duì)反腐監(jiān)察的獨(dú)立機(jī)關(guān)。雖然“留置”措施在功能上與刑事強(qiáng)制措施有較大的重合，但是“留置”措施的適用并不包涵在刑事訴訟程序之中，僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)前期調(diào)查事件過(guò)程，及時(shí)收集證據(jù)，并不進(jìn)行定罪處罰，監(jiān)察留置措施也不是處罰措施，故此兩種措施不能簡(jiǎn)單的對(duì)等，兩種程序也是不相等同的。從監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位來(lái)看，其定性必然不同于司法機(jī)關(guān)，所以職權(quán)的性質(zhì)必然有所不同。如監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果證明公職人員確有違法犯罪，遂移交案件，后續(xù)才按照司法程序進(jìn)行。由此可看出，前期的監(jiān)察程序與后階段的刑事訴訟程序互不隸屬而是相互獨(dú)立。故《監(jiān)察法》中的“留置”措施并非刑事強(qiáng)制措施。

2.監(jiān)察留置應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察措施。監(jiān)察委員會(huì)被賦予監(jiān)察權(quán)，這種監(jiān)察權(quán)兼具雙重職責(zé)，不可簡(jiǎn)單地等同于現(xiàn)有體系中的某一措施。根據(jù)其地位及特性，留置措施應(yīng)定性為監(jiān)察措施[14]。如前所述，監(jiān)委會(huì)的定性是國(guó)家反腐機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作依據(jù)是《監(jiān)察法》。監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)或許在職能上有類(lèi)似，但監(jiān)察委從設(shè)立之初的定性十分明確，它不存在于現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中，是一個(gè)為反腐工作而產(chǎn)生的新分支，旨在形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。誠(chéng)然，監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分調(diào)查權(quán)由檢察院過(guò)去的職務(wù)犯罪偵查權(quán)移轉(zhuǎn)而來(lái)，然而并不從屬于它。那么監(jiān)察機(jī)關(guān)所享有的施行“留置”措施的權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)是新型定義下的監(jiān)察措施，是具有專(zhuān)屬性質(zhì)的監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)有的調(diào)查措施。

（二）監(jiān)察留置措施體現(xiàn)法治反腐思維

《監(jiān)察法》出臺(tái)之前，黨內(nèi)對(duì)于調(diào)查腐敗分子使用的特殊手段被稱(chēng)為“雙規(guī)”。“雙規(guī)”是指調(diào)查人員有權(quán)要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作說(shuō)明。作用在于防止被調(diào)查人出逃離境，拖延時(shí)間，避免案件進(jìn)展進(jìn)退維谷，舉步維艱，大量積壓?！半p規(guī)”的運(yùn)用確實(shí)有效的處理了大量的涉及貪腐類(lèi)的案件，這一手段的施行，從實(shí)效性角度的確提供了較大的幫助。但是“雙規(guī)”未經(jīng)任何法律授權(quán)，只是作為一種黨紀(jì)調(diào)查手段，存在本身不合法，飽受爭(zhēng)議，違反憲法規(guī)定限制公民人身自由。所以“雙規(guī)”一直在爭(zhēng)議中留存，有悖于憲法法理之精神。從現(xiàn)實(shí)角度，不可否認(rèn)它積極功效，但也不能無(wú)視其存在的不合法，有違基本的人權(quán)精神。而《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察“留置”措施，在內(nèi)容上與“雙規(guī)”措施相一致，但是經(jīng)過(guò)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，是人民意志的體現(xiàn)，可以視為是“雙規(guī)”的法治化運(yùn)作。監(jiān)察留置措施被納入法律軌道，彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)“雙規(guī)”存在瑕疵，是法治反腐思維的體現(xiàn)。對(duì)留置措施的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)更注重符合憲法精神以及重視將職能統(tǒng)一整合轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)和創(chuàng)新制度彌補(bǔ)缺漏的意義[15]。

四、法治背景下完善留置措施實(shí)施的路徑探索

（一）完善法律法規(guī)以明確留置措施的適用條件

1.明確“案情重大、復(fù)雜”的界定。首先，“留置”措施適用條件的不明確。目前《監(jiān)察法》出臺(tái)時(shí)間較短，參考案例較少，為了辦案人員在實(shí)務(wù)中能夠準(zhǔn)確判斷各類(lèi)情形，可以參考《刑事訴訟法》對(duì)于“案情重大、復(fù)雜”的要求，對(duì)比案件情形進(jìn)行借鑒，形成司法案例，得出司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。且對(duì)于監(jiān)察“留置”措施的批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)建立在掌握了基本的違法犯罪事實(shí)的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過(guò)集體討論，嚴(yán)格限制批準(zhǔn)之條件。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)適用“留置”措施的案件范圍基本為貪腐類(lèi)的罪名，針對(duì)職務(wù)違反犯罪案件，涉案金額的大小也是重要的衡量指標(biāo)之一。涉案金額作為貪腐犯罪重要的參考指標(biāo)，容易予以量化。目前《監(jiān)察法》實(shí)施時(shí)間尚短，日后可考慮根據(jù)每年的相關(guān)案例整合集錦，出臺(tái)監(jiān)察案例，從整體考慮涉案金額數(shù)目等情形，出臺(tái)相關(guān)解釋以解決這一規(guī)定的界定難問(wèn)題。

2.結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)細(xì)化兜底條款。兜底條款的作用是為了應(yīng)對(duì)隨時(shí)間變化，而出現(xiàn)的新情況存在。應(yīng)當(dāng)隨著案件完結(jié)，經(jīng)驗(yàn)的積累，在不斷的實(shí)踐之中予以明確。法律條文的適用，第一要素在于明確可適用。要實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的公正公平這一目標(biāo)，必須通過(guò)陽(yáng)光作業(yè)。法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，可以定量的要盡量定量；無(wú)法定量的，定性需要準(zhǔn)確，尊重事實(shí)的本原。為了防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用兜底條款，使用兜底條款也應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格的限定之下施行，不能夠跳脫出有“留置”之必要這一前提條件，防止人為從寬從嚴(yán)選擇調(diào)查對(duì)象。

（二）重視規(guī)范留置措施的適用程序符合正當(dāng)程序原則

1.分離偵查部門(mén)與審核部門(mén)，有效制約權(quán)力行使。對(duì)于批準(zhǔn)適用“留置”措施的機(jī)關(guān)，僅是內(nèi)部審查機(jī)制，而無(wú)詳細(xì)的細(xì)化規(guī)定，過(guò)于籠統(tǒng)，不易于實(shí)務(wù)中的操作。對(duì)此可以參考原檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)于批準(zhǔn)逮捕的決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部可分別設(shè)立偵查職能部門(mén)與審查“留置”職能部門(mén)，由專(zhuān)門(mén)的審查“留置”職能部門(mén)審核偵查部門(mén)提交的案卷材料，而非由同一職能部門(mén)自偵、自審。且應(yīng)當(dāng)分離立案程序和適用“留置”程序，這樣的設(shè)置，加強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)適用“留置”措施的中立程度，符合正當(dāng)程序原則的要求。健全留置程序的法律法規(guī)審批監(jiān)督制度，就如同需要防范體育賽事的“裁判員、運(yùn)動(dòng)員”源于一體，要形成相互監(jiān)督剛性約束制度，防止個(gè)人的主觀因素作用擴(kuò)大化，審批環(huán)節(jié)上盡量排除人為主觀因素，完善防范措施制度設(shè)計(jì)。防止制度設(shè)計(jì)初始要顧及存在操縱權(quán)力個(gè)人意見(jiàn)代替法律法規(guī)方便的瑕疵或漏洞的機(jī)率，或者最大限度降低閾值，要建立公開(kāi)透明的多元監(jiān)督體系。

2.明確“留置”場(chǎng)所，嚴(yán)格監(jiān)控“留置”全過(guò)程。目前，各省份對(duì)于監(jiān)察“留置”的地點(diǎn)在適用上各有不同，有的將調(diào)查對(duì)象留置于紀(jì)委辦案場(chǎng)所，有的則留置于看守所中。對(duì)于“留置”場(chǎng)所的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一場(chǎng)地、統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)范、公開(kāi)，以保證“留置”全過(guò)程對(duì)于被調(diào)查人的全面監(jiān)控與保護(hù)，對(duì)調(diào)查人員實(shí)施監(jiān)督，保證監(jiān)察“留置”程序的順利進(jìn)行，保障被調(diào)查人的休息權(quán)、安全權(quán)及提供應(yīng)有的、基本的符合日常所需的條件，更加符合《監(jiān)察法》規(guī)定的。在場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)方面，綜合考慮包括軟、硬件設(shè)施，制度執(zhí)行及隊(duì)伍素質(zhì)能力品行的教育培訓(xùn)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，看守所的設(shè)備條件及管理設(shè)施，更加符合“留置”場(chǎng)所的要求，應(yīng)當(dāng)以看守所作為固定的留置場(chǎng)所。出于方便監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的考慮，將被調(diào)查人留置在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案場(chǎng)所更加合理[16]。在留置期間，應(yīng)當(dāng)避免對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行刑訊逼供等非法取證行為的可能性存在，被調(diào)查對(duì)象既要給予法律威嚴(yán)，同時(shí)予以必要在生活上予以人文關(guān)懷，切實(shí)保障對(duì)被調(diào)查對(duì)象人身安全。

（三）遵循比例原則，設(shè)置多元化的“留置”期限

對(duì)于“留置”期限設(shè)立問(wèn)題，以下幾點(diǎn)問(wèn)題。首先，對(duì)于特殊情況，應(yīng)當(dāng)重新計(jì)算監(jiān)察“留置”期限；其次，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同情形的復(fù)雜、重大程度，以3個(gè)月為限，設(shè)立短期、中期的“留置”期限，更加多元化、細(xì)化。相比香港廉政公署的48小時(shí)羈押權(quán)，我國(guó)的3個(gè)月“留置時(shí)間過(guò)于漫長(zhǎng)”?！傲糁谩贝胧┦巧婕跋拗迫松碜杂傻恼{(diào)查措施，其目的是通過(guò)調(diào)查獲得證據(jù)，限制人身自由是手段而非目的，具有臨時(shí)性質(zhì)，重在保障案件調(diào)查活動(dòng)順利進(jìn)行。

（四）保障被調(diào)查人的基本權(quán)利

1.設(shè)立律師幫助權(quán)?！侗O(jiān)察法》并未規(guī)定律師是否有介入的權(quán)利，法無(wú)授權(quán)則認(rèn)為禁止。在《監(jiān)察法》出臺(tái)之前的紀(jì)委調(diào)查中，律師無(wú)介入幫助權(quán)。檢察院在調(diào)查職務(wù)犯罪中，律師在特定時(shí)間可以介入幫助。將人長(zhǎng)時(shí)間關(guān)押，不與外界接觸，對(duì)人的精神狀態(tài)有極大的影響，這種封閉的調(diào)查狀態(tài)在無(wú)律師幫助的情況下很容易產(chǎn)生非法取證的情況。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)是整合原先紀(jì)委和檢察院的權(quán)力而誕生的，在實(shí)務(wù)中確實(shí)存在被調(diào)查人對(duì)于法律知識(shí)并不常熟的情況，律師介入幫助確有必要存在。但對(duì)于律師介入權(quán)限以及介入的案件應(yīng)當(dāng)做出詳細(xì)的規(guī)定。實(shí)務(wù)中調(diào)查反腐敗案件的秘密狀態(tài)與律師要行使辯護(hù)權(quán)的存在沖突，應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體案件情況介入[17]。盡快建立為調(diào)查對(duì)象在可控范圍內(nèi)提供必要的法律救助和法律救濟(jì)，以保證被調(diào)查人的人身安全，精神慰藉等方面的司法救助，讓被調(diào)查人有人身安全感。

2.構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制。絕對(duì)的權(quán)力誘使人們前赴后繼，將導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。監(jiān)察“留置”措施的實(shí)施需要建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制以制約監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用調(diào)查權(quán)，避免損害監(jiān)察機(jī)關(guān)的威信。首先，“留置”措施的制約和監(jiān)督機(jī)制需要從保障人權(quán)的角度出發(fā)，以監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約與人民群眾的外部監(jiān)督相結(jié)合。內(nèi)部監(jiān)督可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督部門(mén)，外部監(jiān)督可以從多方面共同制約。如香港特別行政區(qū)的規(guī)定，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，服務(wù)人民群眾，成立專(zhuān)門(mén)的接受群眾投訴之機(jī)構(gòu)。其次，不僅在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要自我監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)與司法機(jī)關(guān)共同聯(lián)合，相互制衡，保持動(dòng)態(tài)平衡，建立一套完善的監(jiān)督機(jī)制，完善協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力。從思想上加強(qiáng)內(nèi)部隊(duì)伍建設(shè)，從制度上構(gòu)建有效的監(jiān)督制約機(jī)制，雙管齊下，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)“燈下黑”的情形，違背設(shè)立初衷，提升監(jiān)督效能。

（四）完善救濟(jì)機(jī)制

1.拓寬申訴渠道。當(dāng)被調(diào)查對(duì)象因監(jiān)察“留置”措施而受到不合法的侵害，是否求助無(wú)門(mén)？《監(jiān)察法》實(shí)施時(shí)間較短，相關(guān)的規(guī)定不夠完善。從事后救濟(jì)的角度，結(jié)合外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可以考慮引入監(jiān)察專(zhuān)員制度。韓國(guó)與比利時(shí)等國(guó)家，自上世紀(jì)就已設(shè)立了監(jiān)察專(zhuān)員制度，其目的旨在設(shè)立一專(zhuān)門(mén)且獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，為公民提供有效的行政救濟(jì)。當(dāng)被調(diào)查人受到不合法的監(jiān)察“留置”時(shí)，可以通過(guò)向監(jiān)察專(zhuān)員提起申訴（利害關(guān)系人也有此權(quán)利）。監(jiān)察專(zhuān)員以善治標(biāo)準(zhǔn)作為審議準(zhǔn)則，進(jìn)行評(píng)價(jià)，并得出準(zhǔn)許與否的結(jié)果。我國(guó)的信訪制度與此相類(lèi)似，但近年來(lái)的救濟(jì)成效卻差強(qiáng)人意。由于信訪制度的職權(quán)不明確，處理過(guò)程不公開(kāi)不透明等諸多弊病的存在，在現(xiàn)有的救濟(jì)體制內(nèi)，權(quán)威性較低。監(jiān)察體制的救濟(jì)機(jī)制，可以結(jié)合信訪制度和監(jiān)察專(zhuān)員制度的優(yōu)點(diǎn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，將監(jiān)察專(zhuān)員制度的技術(shù)性程序設(shè)計(jì)移植于信訪體制上，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的信訪機(jī)構(gòu)，延展公眾的申訴方式。

2.引入國(guó)家賠償?！傲糁谩贝胧┳鳛橐豁?xiàng)涉及限制人權(quán)的強(qiáng)制措施，若適用不當(dāng)，會(huì)對(duì)被調(diào)查人產(chǎn)生不可逆的傷害。誠(chéng)然，如行政執(zhí)法一般，監(jiān)察機(jī)關(guān)也會(huì)在調(diào)查過(guò)程中錯(cuò)誤的適用“留置”措施，對(duì)被調(diào)查人造成損害，此時(shí)需要考慮引入國(guó)家損害賠償機(jī)制?！秶?guó)家賠償法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)侵害合法權(quán)益造成損害時(shí)，受害人有權(quán)取得賠償。監(jiān)察機(jī)關(guān)如若錯(cuò)誤的實(shí)施“留置”措施必然也涉及侵害被調(diào)查人合法權(quán)益，因此《監(jiān)察法》中的法律責(zé)任章節(jié)應(yīng)當(dāng)與《國(guó)家賠償法》相銜接，《國(guó)家賠償法》也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的修改，以完善救濟(jì)機(jī)制，保障人權(quán)。

古語(yǔ)云:“善治國(guó)者，治官；不善治國(guó)者，治民?！北O(jiān)察體制的改革，從根本上改變了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)察體制混亂的局面，是法治進(jìn)階的體現(xiàn)；《監(jiān)察法》的出臺(tái)，結(jié)束了我國(guó)在監(jiān)察制度上“有實(shí)無(wú)名”的尷尬局面，以法律為其正名。監(jiān)察體制改革意義重大，是全體人民心之所向，也是政府工作的應(yīng)有之義，事實(shí)證明，改革成效顯著，成績(jī)斐然。不可否認(rèn)，監(jiān)察體制改革，提高國(guó)家在各方面的治理能力和治理水平，構(gòu)建集中高效的中國(guó)特色監(jiān)察體系。然而，改革并非一蹴而就，《監(jiān)察法》中仍有待于解決的問(wèn)題，有待于我們通過(guò)探索、研究，不斷細(xì)化，建立完善的法律規(guī)則?！傲糁谩贝胧┳鳛橐豁?xiàng)備受法學(xué)界爭(zhēng)議的措施，其創(chuàng)設(shè)有合理之處，為了更好的適用，需要彌補(bǔ)其不足之處?！傲糁谩贝胧┦潜O(jiān)察體制改革的核心問(wèn)題，是我國(guó)“雙規(guī)”補(bǔ)正的法治化體現(xiàn)，“留置”措施隱含的問(wèn)題反映監(jiān)察體制改革存在的問(wèn)題。改革的目的在于將反腐機(jī)制法治化，因其涉及人身自由，因此對(duì)于“留置”措施的適用要以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)計(jì)監(jiān)察留置先關(guān)規(guī)則時(shí)，我們首要考慮的標(biāo)準(zhǔn)是合法性與正當(dāng)性。通過(guò)分析司法實(shí)務(wù)中相關(guān)案例，以及研讀法條，查閱資料，可以總結(jié)出“留置”措施規(guī)定及適用中不符合需求及矛盾的點(diǎn)，下一步將在實(shí)施中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。由于監(jiān)察留置屬于新的領(lǐng)域，且與刑事訴訟規(guī)則有一定的重合，因此在設(shè)定規(guī)則、解釋和運(yùn)用的過(guò)程中，可以合理的吸收相關(guān)部門(mén)法的規(guī)定，彌補(bǔ)以往法規(guī)的不足，建立健全留置措施的外部監(jiān)督機(jī)制，塑造符合法治反腐需要的留置規(guī)則體系。本文并未能夠詳實(shí)分析所有存在的問(wèn)題并且給出完善、合理的解決方案。監(jiān)察留置措施對(duì)于監(jiān)察體制改革的重要性不言而喻，對(duì)于“留置”措施的許多問(wèn)題仍值得探討研究，在之后的工作中，不斷完善立法，使其向著合法、合理、規(guī)范的方向前進(jìn)，改革在路上，實(shí)踐在路上。