聞其通

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

0 引 言

自1978年我國實行改革開放以來，黨和國家始終把反貧困工作作為首要任務(wù)，通過不斷努力使將近7億多農(nóng)村貧困人口脫離貧困。如此空前壯舉，在全人類反貧困歷史上留下了濃墨重彩的一筆。但由于多種原因，截至2017年末，我國農(nóng)村貧困人口仍有3 046萬人。農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧是2020年全面建成小康社會的一個關(guān)鍵性因素。根據(jù)2017年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，青海省地區(qū)生產(chǎn)總值為2 572.49億元，除港澳臺之外，在全國的排名是第29位，在西北五省中排名第三。特別是青海省農(nóng)牧區(qū)，由于貧困人口基數(shù)大，經(jīng)濟尚不發(fā)達，一直是我國反貧困的主戰(zhàn)場之一。我國關(guān)于反貧困理論研究也是百花齊放，百家爭鳴，這些研究成果對于反貧困工作推進起到了不容忽視的作用。但是，關(guān)于反貧困問題，專家和學(xué)者往往是從社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等角度進行探究，而忽視了法律在反貧困中的作用。筆者試從法律視角尋找解決貧困問題的突破口，進而為反貧困戰(zhàn)略提供系統(tǒng)的理論支持。

1 青海省農(nóng)牧區(qū)的貧困狀況及致貧原因

1.1 青海省農(nóng)牧區(qū)的貧困狀況

從1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》到后來的《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2010—2020年)》，青海省經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值由1994年2 942元提高到2016年43 718元；農(nóng)村居民人均可支配收入由1994年的869.34元提高到2016年的8 664.4元。2011年，中央決定，將農(nóng)民年人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標(biāo)準，這一標(biāo)準的提高，使更多低收入者被納入到扶貧的范圍內(nèi)。根據(jù)該標(biāo)準，青海省有15個縣成為國家扶貧開發(fā)重點縣，占全省總縣數(shù)44.1%。通過2016年中國和青海省年鑒的數(shù)據(jù)可知，2015年中國農(nóng)村居民人均可支配收入為11 421.7元，同年青海省農(nóng)村居民人均可支配收入為7 605元。青海省農(nóng)村居民人均可支配收入與全國相比，存在明顯差距。2015年中國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為37.1%，同年青海省農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為27.8%。青海省農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)雖不是很低，但是現(xiàn)實情況并不樂觀，反映出不平衡不充分發(fā)展的實情。青海省反貧困的任務(wù)任道重遠。

1.2 青海省農(nóng)牧區(qū)的致貧原因

(1)先天自然環(huán)境的劣勢。青海省位于我國青藏高原的東北部，全省均屬高原地區(qū)，平均海拔在3 000米以上。青海省屬于高原大陸性氣候，以高寒干旱為主要特征。低溫和干旱少雨是限制青海農(nóng)牧業(yè)最主要的原因，低溫造成該地區(qū)農(nóng)作物生長周期普遍較短，同時也造成能夠利用的草場有限，因此影響了畜牧業(yè)的發(fā)展；干旱少雨導(dǎo)致農(nóng)作物不能及時播種，農(nóng)作物發(fā)育不良，牧草推遲返青，牛羊膘情下降，導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)減產(chǎn)。除此之外，由于全球氣候變暖，使其原本就脆弱的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。

(2)勞動力素質(zhì)低，自我發(fā)展能力弱。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，青海省鄉(xiāng)村15歲及以上文盲比重是18.32%，除港澳臺之外，在全國的排名僅次于西藏，位列第2位，是全國平均比重的2.5倍多。農(nóng)牧區(qū)人口文化水平偏低導(dǎo)致勞動力素質(zhì)水平偏低，因此只能從事一些傳統(tǒng)的、科技含量低的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)勞動。舒爾茨曾說：“經(jīng)濟的落后很大程度上在于農(nóng)業(yè)的落后，而農(nóng)業(yè)的落后關(guān)鍵不是缺少物質(zhì)資本，而是人力資本不足。而增加教育投資又是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵?！盵1]153如果勞動力的文化水平和技能水平得不到提高，接受新鮮事物和應(yīng)用新技能的能力水平也不會得到提高，將導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)科技難以在農(nóng)牧區(qū)推廣，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)量也得不到增長。這樣一來，貧困人口的“等、靠、要”思想依然存在，同時也會加重國家的財政負擔(dān)，對更加需要幫助的貧困人群造成新的“不公平”。

(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)牧業(yè)缺乏產(chǎn)業(yè)化。2016年青海省第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)比(農(nóng)業(yè):林業(yè):牧業(yè):漁業(yè))為45.8:2.44:48.9:0.97，農(nóng)牧業(yè)占青海省第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的97.14。在現(xiàn)實中，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)勞作往往是在青海省農(nóng)牧區(qū)進行。青海省農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，一些地區(qū)因山高路遠、交通不便，大部分生活資料靠自給，從而造成了農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，耕作方式粗放，謀生手段較為簡單，缺乏自主增收致富能力，收入渠道狹窄和收入水平低而不穩(wěn)。[2]54與此同時，農(nóng)牧區(qū)依然保持著傳統(tǒng)粗放式的生產(chǎn)經(jīng)營方式，農(nóng)牧民由于生產(chǎn)技術(shù)和管理水平不高，只能出售初級農(nóng)畜產(chǎn)品并且高價購買各類生產(chǎn)原材料，導(dǎo)致農(nóng)牧民利益受到雙重損失。牧區(qū)農(nóng)民對于現(xiàn)代的生產(chǎn)經(jīng)營模式缺少認知，不能有效地把農(nóng)畜產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)結(jié)合在一起，從而導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平低下。

2 青海省農(nóng)牧區(qū)反貧困現(xiàn)狀

在全面建成小康社會的攻堅時期，我國扶貧開發(fā)工作進入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。[3]24青海省黨委和政府認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于扶貧開發(fā)的決策部署，同時結(jié)合本省特色，因地制宜發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，提高牧區(qū)當(dāng)?shù)靥赜械霓r(nóng)畜產(chǎn)品深加工扶持力度；為從生態(tài)脆弱地區(qū)搬遷的群眾提供搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫助，根據(jù)家庭情況和勞動力的不同進行因戶施策、因人施策。省內(nèi)直屬單位與深度貧困家庭進行“一對一”幫助，不僅在物資上給予扶持，在技能培訓(xùn)、求職推薦、醫(yī)療衛(wèi)生等方面也大力度地給予支持；為重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)具備條件的貧困農(nóng)牧戶設(shè)置生態(tài)公益性管護工作等使當(dāng)?shù)氐呢毨手饾u降低。但青海省農(nóng)牧區(qū)貧困范圍廣，貧困程度深且存在一定程度的反貧現(xiàn)象，與此同時，青海省農(nóng)牧區(qū)貧困人口多為少數(shù)民族，貧困人口多為文盲半文盲等，這使青海省的反貧困任務(wù)仍十分艱巨。

3 法律保障視角下青海省農(nóng)牧區(qū)反貧困面臨的困境

3.1 反貧困法律法規(guī)缺失

到目前為止，國家層面關(guān)于反貧困的法律法規(guī)還是一項空白，中央主要是憑借已經(jīng)頒布的“扶貧計劃”“扶貧規(guī)劃”“扶貧開發(fā)綱要”等作為反貧困的依據(jù)來源。這些文件主要針對當(dāng)前或者將來某一階段所做的決策提出的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)、方針與途徑、開發(fā)優(yōu)惠政策等。雖具有政策指引作用，但并不是國家層面的法律，其約束性和效力性不強。在國家層面反貧困法尚未出臺前，部分省份為加快反貧困進程，在與憲法、有關(guān)法律不發(fā)生沖突的前提下，結(jié)合本省實際情況，出臺了地方性反貧困法規(guī)。1995年11月14日，我國第一部地方性反貧困法規(guī)《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》出臺。截至目前，一共有17個省(自治區(qū)、直轄市)制定了本地區(qū)的扶貧開發(fā)條例。2015年，青海省制定《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》，共有7章55條。但從這些已經(jīng)頒布的扶貧開發(fā)條例來看，行政化色彩過于濃重，政策性強；章節(jié)結(jié)構(gòu)、內(nèi)容與政策性文件如出一轍；類似于“政府應(yīng)當(dāng)……”的描述在條例中普遍存在。條例沒有把法律責(zé)任明確化，為一些違法行為逃避責(zé)任提供了可乘之機；在監(jiān)督上，只是通過行政手段監(jiān)督，沒有構(gòu)建多元化的監(jiān)督模式，達不到良好的監(jiān)督效果。

3.2 扶貧過程中存在貪污腐化現(xiàn)象

扶貧資金既是貧困地區(qū)人民的“保命錢”，也是精準扶貧的“助推劑”。但是，一些干部利用黨和人民賦予其的職權(quán)為自己謀私，凡是涉及群眾的錢財，總要想方設(shè)法地揩“油水”。也有一些基層干部自認為“天高皇帝遠”，缺少了外部監(jiān)督和自我約束，從輕微違紀走上最終的犯罪道路上。例如，2013年，西寧市農(nóng)牧和扶貧開發(fā)局向湟源縣扶貧開發(fā)辦公室下達在波航鄉(xiāng)納隆村實施連片養(yǎng)殖業(yè)扶貧項目資金160萬元。后經(jīng)縣扶貧開發(fā)辦公室研究決定，又從其它項目中調(diào)劑51萬元給納隆村，2014年兩筆資金轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心賬戶，但該項目一直未啟動實施。2015年，為應(yīng)付中央和省級審計部門檢查，經(jīng)鄉(xiāng)政府和縣扶貧開發(fā)辦公室協(xié)調(diào)，將兩筆資金分別轉(zhuǎn)入納隆村黨支部書記楊文全和 “新增養(yǎng)殖專業(yè)合作社” 李增財個人賬戶。兩筆資金先后被楊文全和李增財挪用。2016年10月，湟源縣紀委研究決定，給予楊文全開除黨籍處分，兩人涉嫌違法問題移交司法機關(guān)處理，挪用資金已全部追繳。[4]從這一案例不難發(fā)現(xiàn)，扶貧資金的分配發(fā)放環(huán)節(jié)是國家工作人員違法亂紀的重“災(zāi)區(qū)”，涉案人員多是采取弄虛作假或隱瞞政策的方式，挪用、冒領(lǐng)、截留、侵吞扶貧資金，最終導(dǎo)致扶貧資金不能實現(xiàn)其價值。

3.3 監(jiān)管缺失使反貧困資金難發(fā)揮作用

改革開放以來，國家在財政扶貧資金上，不斷增加扶貧資金種類；逐步提高扶貧資金額度；加大扶貧資金累積?？梢?，國家對反貧困問題一直是給予高度重視的。國家把財政扶貧資金劃撥給地方，資金如何使用、用于何處最后決定權(quán)在地方。由于缺乏有效的監(jiān)管，往往會出現(xiàn)財政扶貧資金擠占挪用、資金投放不合理、“關(guān)系戶”享受扶貧資金等現(xiàn)象。從中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站公開曝光的扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題典型案例看，擠占扶貧資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。主要原因是貧困地區(qū)在進行反貧困的同時還要進行新農(nóng)村等其它項目的建設(shè)，上級財政對于下級日常辦公經(jīng)費不能及時劃撥，貧困地區(qū)為了完成某些硬性的達標(biāo)驗收，不得不從財政扶貧資金上進行擠占、挪用。很多領(lǐng)導(dǎo)干部把財政扶貧資金比喻成 “唐僧肉”，究其原因一是容易挪用；二是懲處力度不夠。財政扶貧資金之所以被“妖魔鬼怪”惦記，主要是因為監(jiān)管困難。從橫向上看，扶貧資金來源過多，其管理的部門也多，造成難以相互監(jiān)管的問題。從縱向看，中央政府賦予縣級政府對扶貧項目資金享有審批權(quán)限，防止審批權(quán)限濫用，責(zé)令省市級政府對此審批權(quán)進行監(jiān)督?，F(xiàn)實中經(jīng)常會出現(xiàn)上下級官員同流合污侵占扶貧資金現(xiàn)象，使監(jiān)管變得名存實亡。

4 推動青海省農(nóng)牧區(qū)建立有效反貧困法律保障機制的建議

4.1 完善反貧困法律法規(guī)

從上世紀八十年代以來，黨和國家一直致力于反貧困斗爭，并取得了驕人的成績。這種佳績的取得使一部分貧困地區(qū)和貧困人民得到了真正意義上的實惠。如何才能將這種實惠不因一些外部原因而喪失呢？正在接受國家扶貧幫助的貧困人民，如何才能使自己的合法權(quán)益得到保障呢？要解決這樣的問題，只有將其納入到法律的軌道中，通過法律對其引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)管，才能使反貧困工作得到根本上的保障。從地方層面來看，已有部分省(自治區(qū)、直轄市)制定了本地區(qū)的扶貧開發(fā)條例，但是法律條文行政色彩濃厚，責(zé)任承擔(dān)上規(guī)定得不夠明確，操作性不強。建議由全國人民代表大會盡快出臺統(tǒng)一的反貧困基本法，為保障反貧困活動能夠順利進行提供法律保障。反貧困基本法中應(yīng)該包括以下內(nèi)容：扶貧對象，可根據(jù)不同地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活標(biāo)準確定。扶貧主體，應(yīng)把各級政府作為扶貧主體，同時也可把其他經(jīng)濟組織納入扶貧主體當(dāng)中，使政府扶貧與市場主體扶貧相結(jié)合，進而提高扶貧力度，使更多貧困人口脫貧。扶貧應(yīng)堅持國家責(zé)任為主原則、救濟式扶貧和開發(fā)式扶貧相結(jié)合原則、多種主體共同參與原則以及扶貧資源有效利用原則等。[5]19貧困救濟制度，即確定受救助人員范圍、救助金額標(biāo)準、資助方式等內(nèi)容。法律責(zé)任，即對資助管理機構(gòu)及管理人員相關(guān)法律責(zé)任的相關(guān)認定。在國家層面的反貧困基本法出臺后，各級政府應(yīng)以基本法為依據(jù)并結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定、修改、完善地方反貧困法規(guī)、規(guī)章。

4.2 完善反貧困法配套機制

4.2.1 建立廉潔的法治政府

法治政府建設(shè)的根本目標(biāo)就是堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持“五位一體”的總體布局，發(fā)展先進生產(chǎn)力，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，建成和諧社會，實現(xiàn)“中國夢”，它體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。[6]328在反貧困工作中如何才能讓政府做到全心全意為人民服務(wù)？通俗地說，只有讓貧困百姓不失望的政府才是全心全意為人民服務(wù)的政府?；鶎痈刹恐挥凶陨砹疂崳匀欢痪湍茉黾诱墓帕?，使政府成為老百姓心目中真正的好政府。在具體的反貧困工作中，能夠有效地貫徹反貧困法律法規(guī)的首當(dāng)其沖的還是政府及其基層干部，他們的作為決定了反貧困法律法規(guī)實施效果的好與壞。在現(xiàn)實中，有很多基層干部由于民主法制意識淡薄，在處理問題時靠“拍腦門”決定事情，進而忽視運用法治手段解決問題。因此可以說，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思維方式和思想觀念是建立廉潔法治政府的前提。只有基層領(lǐng)導(dǎo)干部的意識真正“變”了，才會主動地提高自己的法律意識，才能用所學(xué)的法律知識解決問題，而不是一遇到事情就只會運用行政手段處理。

4.2.2 實行反貧困信息公開制度

信息公開制度是政府與公眾之間架起的一座溝通橋梁。自從中央實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，國家不僅在精準扶貧資金的額度上不斷加大，而且在扶貧資金類型上也逐漸增加，因此，對于扶貧資金的使用、扶貧對象等信息有必要進行公開。通過反貧困信息公開，可以提高扶貧主體工作的透明度，防止權(quán)力腐敗，進而營造一個和諧的反貧困工作環(huán)境。

4.2.3 開展反貧困普法宣傳

制定得再好的法律若是不能有效地實施，就是一紙空文。各級政府部門要把宣傳反貧困相關(guān)法律法規(guī)作為反貧困工作的重中之中。通過普法宣傳活動讓廣大人民群眾對反貧困相關(guān)法律法規(guī)有充分認知。由于貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平偏低，民眾文化水平不高，法律意識淡薄。各級政府應(yīng)通過不同形式廣泛開展反貧困法制宣傳教育活動，如采用傳統(tǒng)板報的形式宣傳，將法律法規(guī)編成易于記憶、容易相傳的“順口溜”“三字歌”等，還可以借助微信、QQ等新媒體平臺等將反貧困法律法規(guī)精神傳達給老百姓。

4.3 加強財政專用扶貧資金監(jiān)管

財政扶貧資金是指國家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)而設(shè)立的財政專項資金。[7]3可以說，財政扶貧資金是推動貧困地區(qū)發(fā)展和減少貧困人口的“救命稻草”，一分一厘都不能亂花，絕不允許任何人對財政扶貧資金動歪腦筋。特別是在精準扶貧背景下，面對扶貧資金投入力度變大，加強資金監(jiān)管非常必要。在此，不妨把企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量管理當(dāng)中的“事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管”的質(zhì)量監(jiān)理體系應(yīng)用到反貧困資金監(jiān)管中去，進而使財政專用扶貧資金得到有效監(jiān)管。首先，加強事前監(jiān)管，防患于未然。很多領(lǐng)導(dǎo)干部在做某些決定時，總是憑著個人經(jīng)驗去“拍板”做決定，結(jié)果因為缺乏事前有針對性的調(diào)查，造成不必要的損失。財政扶貧資金是貧困老百姓的“命根子”，因此必須做好事前監(jiān)管工作，這樣不僅可以提高資金使用率，同時也可以有效糾正資金的不合理使用。建議青海省在扶貧項目上做重大決策時，可以組織有關(guān)單位、聯(lián)系有關(guān)專家學(xué)者對重大決策進行調(diào)研、論證，促進科學(xué)決策、提升管理水平。其次，加強事中監(jiān)管。國家劃撥給地方的財政扶貧資金只有有效地運用到反貧困工作中，才能真正體現(xiàn)它的價值。財政扶貧資金事中監(jiān)管應(yīng)把扶貧資金申請、分配、撥付、管理、使用過程中，是否存在虛報冒領(lǐng)、貪污侵占、擠占挪用、資金閑置、優(yōu)親厚友、使用效益不高、管理不規(guī)范等問題作為監(jiān)管對象。建議青海省在財政扶貧資金事中監(jiān)管環(huán)節(jié)中，建立各級扶貧績效考核機制，對各階段的扶貧成果、扶貧資金使用情況等做量化考核，逐步建立以考核結(jié)果為導(dǎo)向的激勵和問責(zé)制。最后，突出事后監(jiān)管。事后監(jiān)管主要是扶貧項目資金投入后，且扶貧項目已經(jīng)實施完成的后續(xù)運行監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制下，扶貧機構(gòu)既承擔(dān)項目的實施，又管理項目驗收工作，兼具運動員和裁判員雙重身份，不僅體制內(nèi)缺乏相互監(jiān)管，更缺乏第三方的參與，扶貧項目的驗收評估缺乏透明度。[8]55建議青海省在對項目驗收時，打破既是運動員又是裁判員的雙重身份，積極引入體制外的第三方監(jiān)管，對于第三方要的反饋意見應(yīng)給予高度重視，對于出現(xiàn)的問題能及時糾正，不置若罔聞，我行我素。