熊運(yùn)蓮 何 怡

(西南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 四川綿陽(yáng) 621010)

第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議在2014年8月31日通過(guò)了關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定，并決議于2015年1月1日起施行。2014年10月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了地方政府債務(wù)管理的綱領(lǐng)性文件：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(43號(hào)文)。自此版預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，禁止地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)等方式舉債，進(jìn)而地方政府大量通過(guò)PPP、政府引導(dǎo)基金和違規(guī)擔(dān)保等方式，變相融資，擴(kuò)大地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模，形成了隱性負(fù)債。2017年12月，財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》；2018年6月，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆受?chē)?guó)務(wù)院委托向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議作2017年中央決算的報(bào)告，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)依法加強(qiáng)限額內(nèi)地方政府債務(wù)管理，著力防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2018年8月，中央下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》等政策，意味著國(guó)家對(duì)隱性債務(wù)高度重視，著手摸底各地隱性債務(wù)，并對(duì)隱性債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)采取有效的應(yīng)對(duì)措施。 2018年12月29日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議對(duì)預(yù)算法進(jìn)行了第二次修正。因此，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理問(wèn)題已成為當(dāng)前各級(jí)地方政府需要應(yīng)對(duì)的重大課題。

下文運(yùn)用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和COSO內(nèi)部控制理論，從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部控制的五大核心要素出發(fā)，對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理路徑進(jìn)行闡釋?zhuān)瑸榉婪段覈?guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供參考路徑，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步健康發(fā)展。

一、文獻(xiàn)回顧

近年來(lái)，如何加強(qiáng)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理以防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)外研究的熱點(diǎn)。主要圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行研究：

地方政府債務(wù)的分類(lèi)，如Hana Polackova[1]提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，從法律責(zé)任以及道義責(zé)任視角將政府債務(wù)劃分為兩類(lèi)：“顯性債務(wù)”和“隱性債務(wù)”；張立承[2]綜述了趙全厚研究員和封北麟副研究員的研究觀點(diǎn)，將地方政府隱性債務(wù)細(xì)分為兩類(lèi)：“一類(lèi)隱性債務(wù)”和“二類(lèi)隱性債務(wù)”。

地方政府舉債行為的研究，如巫姣[3]將城市化水平、財(cái)政集權(quán)和政績(jī)考核制度置于同一整體分析框架下,對(duì)地方政府舉債行為的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)進(jìn)行深入地再評(píng)估，發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)確實(shí)會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的制度根源，如王喜梅[4]從新《預(yù)算法》視角，分析我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制存在的問(wèn)題，進(jìn)而構(gòu)建我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的“閉環(huán)”制度體系；陳磊[5]對(duì)地方政府隱性債務(wù)成因及界定，提出有針對(duì)性的審計(jì)建議,發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)體系，如宋良榮 、侯世英[6]從資產(chǎn)負(fù)債視角，分析我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債管理的現(xiàn)狀，通過(guò) AHP 層次分析法對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行初步構(gòu)建，提出了地方政府性債務(wù)的價(jià)值管理的相關(guān)建議。

本文在上述文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和COSO內(nèi)部控制理論，從內(nèi)控控制的五大核心要素出發(fā)，分析我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因，進(jìn)而提出我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理路徑。

二、基于內(nèi)部控制視角的我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)封北麟[7]的觀點(diǎn)，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)分為兩類(lèi)，并地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)化、相互融合的態(tài)勢(shì)。[2]楊興龍[8]研究了內(nèi)部控制服務(wù)國(guó)家治理的可能性，并對(duì)其運(yùn)行機(jī)理和實(shí)施路徑進(jìn)行分析。在上述文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，下文從內(nèi)控控制的五要素出發(fā)對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

(一)日趨復(fù)雜的控制環(huán)境

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的核心要素之一，是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)要素?？刂骗h(huán)境對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.不平衡的財(cái)政分權(quán)機(jī)制

我國(guó)財(cái)政體制改革經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”“分稅制改革”的三次大改革,每一次改革都是財(cái)政分權(quán)的具體嘗試。由于中央和地方的責(zé)權(quán)利劃分不合理，一些事項(xiàng)本應(yīng)由中央政府財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任，但交由地方政府財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任。盡管中央政府財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或稅后返還的形式對(duì)地方政府財(cái)政進(jìn)行了一定的補(bǔ)貼，但是從地方政府的角度看，地方財(cái)政與中央財(cái)政的分成比例仍是不斷下降的，從而造成了部分地方政府的財(cái)政收入不足。另外，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安和義務(wù)教育等地方公共物品支出，往往基數(shù)較大、剛性較強(qiáng)、歷史欠賬多，基本都由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，在地方政府財(cái)力較為緊張的情況下,一些地方政府為了籌措資金，往往選擇PPP、違規(guī)舉債、變相擔(dān)保等方式，容易形成地方政府的隱性債務(wù)，加大地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.不健全的地方政府投融資機(jī)制

根據(jù)我國(guó)新《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)地方政府中，只有省級(jí)地方政府才能發(fā)行地方債，其他各級(jí)地方政府只能通過(guò)省級(jí)地方政府代為舉借，不能采取直接融資方式進(jìn)行融資，因此，誘發(fā)地方政府隱性債務(wù)存在的主要原因是地方政府投融資機(jī)制不健全。部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求其任期政績(jī)，在地方政府資金相對(duì)短缺的情況下，為了籌措任期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金，以國(guó)資形式出現(xiàn)的融資平臺(tái)公司、城投公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司等尚還存在，并通過(guò)這些公司直接或間接地籌措多種內(nèi)部或外部資金。但由于部分平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)不完善，相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制也不健全，易引起地方政府的投融資決策不嚴(yán)謹(jǐn)，容易導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模失控，形成地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.不健全的地方政府債務(wù)管理機(jī)制

根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府的財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)管理本級(jí)地方政府的債務(wù)，但是部分地方政府對(duì)地方政府的債務(wù)僅僅是進(jìn)行簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)、資金劃撥等事務(wù)性管理，并未真正有效地管理地方政府債務(wù)。各級(jí)地方政府并未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，地方財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)的管理也不夠重視，只是對(duì)將其作為附屬性管理，將地方政府債務(wù)的管理權(quán)分散到地方財(cái)政部門(mén)的預(yù)算、國(guó)庫(kù)、農(nóng)業(yè)和基建等機(jī)構(gòu)。雖然這些機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府財(cái)政部門(mén)，但是各機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)缺乏關(guān)聯(lián)性，使得這些機(jī)構(gòu)難以密切地配合和協(xié)調(diào)地方政府的各項(xiàng)債務(wù)管理，容易造成對(duì)地方政府的債務(wù)情況，尤其是隱性債務(wù)情況不明朗的局面，間接地增大了地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.欠缺的地方政府自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

在我國(guó)，各級(jí)地方政府官員只對(duì)任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等指標(biāo)負(fù)責(zé)，對(duì)任期外就是下一任官員負(fù)責(zé)了。這樣，為了籌措任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金，容易使得我國(guó)地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠，容易采用盲目舉債、盲目擔(dān)保等方式，一旦債務(wù)人償還能力發(fā)生困難，作為違規(guī)擔(dān)保的地方政府將承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，從而使得地方政府隱性債務(wù)增加。2018年8月，我國(guó)出臺(tái)了《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》，強(qiáng)化了隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，盡管使地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張面臨強(qiáng)約束，但在在抑制隱性債務(wù)擴(kuò)張的同時(shí)，部分地方政府官員怕?lián)?zé)，沒(méi)有正確的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，拖累了地方政府基建的投資，不利于地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

(二)不完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程

盡管地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致政府的信任危機(jī)，還可能成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大隱患，但由于我國(guó)地方政府自身往往風(fēng)險(xiǎn)防患意識(shí)不夠，部分地方官員為了實(shí)現(xiàn)其任期內(nèi)“以數(shù)字論英雄”的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，或者在有限任期內(nèi)表現(xiàn)較好的 “政績(jī)”，往往沒(méi)有認(rèn)真地執(zhí)行“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別-風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估-風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程。比如，很多地方政府在推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)過(guò)程中，項(xiàng)目論證、財(cái)政承受能力論證流于形式， 普遍存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”、風(fēng)險(xiǎn)分配簡(jiǎn)單粗放等現(xiàn)象，易大概率轉(zhuǎn)化為政府的兜底支出責(zé)任，形成地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)形式化的控制活動(dòng)

根據(jù)內(nèi)部控制理論的觀點(diǎn)，地方政府應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，采用相應(yīng)的控制活動(dòng)，將地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)。但是，部分地方政府對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估不夠，采取流于形式的控制活動(dòng)，尚未貫穿于債務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中。主要表現(xiàn)如下：我國(guó)各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)中沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)職的債務(wù)管理部門(mén)，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)都在管理、監(jiān)督地方政府債務(wù)，管理標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一，管理權(quán)限交叉混亂，看似各部門(mén)都在管，但都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地管；部分隱性債務(wù)，如融資平臺(tái)公司債務(wù)，對(duì)授權(quán)審批、運(yùn)營(yíng)控制等控制活動(dòng)意識(shí)較弱，難以真正實(shí)施授權(quán)審批制度；我國(guó)2018年前的預(yù)算會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，對(duì)政府的隱性負(fù)債未予以記載和披露，缺乏相應(yīng)的會(huì)計(jì)控制；地方政府隱性債務(wù)沒(méi)有納入預(yù)算管理，無(wú)法實(shí)行預(yù)算控制。

(四)不通暢的信息溝通

我國(guó)地方政府的投融資活動(dòng)分散于政府的各個(gè)部門(mén)，地方政府只將顯性的債務(wù)納入預(yù)算和會(huì)計(jì)報(bào)表，而未將隱性的債務(wù)納入會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行核算，對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模只能做大概估計(jì)。另外，根據(jù)《預(yù)算法(2018年修正)》規(guī)定，省級(jí)政府需要將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，但在實(shí)際操作中，省級(jí)政府只將顯性的債務(wù)納入，而未將隱性的債務(wù)納入。省級(jí)以下政府無(wú)舉債資格，除了通過(guò)省級(jí)政府代為舉借外，為了融通資金，地方政府采用政府擔(dān)保或變性擔(dān)保等“多元化”融資方式，形成地方政府的隱性債務(wù)，不但未納入會(huì)計(jì)報(bào)表，也未對(duì)外信息公開(kāi)。

(五)不完善的監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)《預(yù)算法(2018年修正)》明確規(guī)定，“地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！保硗?，“第九章 監(jiān)督”中，明確各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、各級(jí)政府、各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等對(duì)預(yù)算、決算進(jìn)行多方位的監(jiān)督。但在實(shí)際運(yùn)行中，財(cái)政部門(mén)往往發(fā)揮只統(tǒng)計(jì)、劃撥等事務(wù)性職能，審計(jì)部門(mén)和各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)因時(shí)間、獨(dú)立性等很難發(fā)揮很好的監(jiān)督作用，地方政府往往依靠設(shè)立的投融資平臺(tái)、建立投資公司等方式籌措資金，形成地方政府的隱性債務(wù)。另外，我國(guó)對(duì)過(guò)度負(fù)債的地方政府的追責(zé)力度不夠，部分地方政府甚至報(bào)有 “兜底”的幻想，這間接地導(dǎo)致地方政府的舉債方式靈活多變，舉債規(guī)模日趨增大，地方政府債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。

三、基于內(nèi)部控制視角的我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理路徑

(一)改善控制環(huán)境

1.健全我國(guó)地方政府舉債的相關(guān)法律環(huán)境

為了防范我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列政策，如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)>的通知》《兩部門(mén)關(guān)于印發(fā)<地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)>的通知》《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通》等，旨在完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理的政策環(huán)境，加快地方政府分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券的步伐，促使地方政府隱性債務(wù)顯性化，發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，有助于更好地防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制

各級(jí)地方政府需要健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制，以更好地防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府內(nèi)部需要強(qiáng)化誠(chéng)信原則。領(lǐng)導(dǎo)人員需要誠(chéng)信，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，通過(guò)公開(kāi)合法的渠道，盡力將隱性債務(wù)顯性化，或者減少隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化的可能性，不能為了自身政績(jī)，盲目恐慌或擴(kuò)大隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 其次，建立合理的債務(wù)管理機(jī)制。沿著“事前-事中-事后”的流程，建立合理的組織機(jī)構(gòu)，并明確債務(wù)責(zé)任的分配、授權(quán)與追究機(jī)制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，提高相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力。建議培養(yǎng)或招聘具有金融、法律等人員充實(shí)到債務(wù)管理機(jī)構(gòu)中，通過(guò)繼續(xù)教育或培訓(xùn)，不斷提高相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力，更好地識(shí)別和評(píng)估地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)地方政府自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

各級(jí)地方政府需要樹(shù)立適度借債的觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不僅是地方政府官員需要具備的，也是每一個(gè)政府部門(mén)人員的基本素質(zhì)，是防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必備要素。地方政府既要高度重視，也不能盲目恐慌，按照“深化改革、綜合治理，區(qū)別對(duì)待”的思路，既要穩(wěn)健投資以促經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)和擴(kuò)大內(nèi)需以促改革，又要加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

(二)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要環(huán)節(jié)。各級(jí)地方政府應(yīng)密切關(guān)注影響地方政府隱性債務(wù)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)“識(shí)別-評(píng)估-應(yīng)對(duì)”將地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)。

1.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

根據(jù)封北麟[7]的地方政府隱性債務(wù)二分法觀點(diǎn)，一類(lèi)隱性負(fù)債，是地方政府在違法違規(guī)融資過(guò)程中刻意隱匿的地方政府債務(wù)，如政府融資平臺(tái)公司的各類(lèi)銀行貸款、違規(guī)擔(dān)保等，屬于地方政府 “合理但不合規(guī)”的債務(wù)，需要對(duì)這類(lèi)債務(wù)進(jìn)行定量估計(jì)，大致估算這類(lèi)債務(wù)的規(guī)模，并系統(tǒng)地收集相關(guān)信息對(duì)其主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別。二類(lèi)隱性負(fù)債，是地方政府因其所承擔(dān)的公共管理職責(zé)而必須承擔(dān)的支出責(zé)任，如自然災(zāi)害補(bǔ)助等，是地方政府承擔(dān)“維穩(wěn)安民”的社會(huì)保障責(zé)任形成的隱性負(fù)債，地方政府需要對(duì)這類(lèi)債務(wù)進(jìn)行定性和定量預(yù)判，并系統(tǒng)地收集相關(guān)信息對(duì)其中的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

為了更好地進(jìn)行地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，地方政府應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，以更好地防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，根據(jù)一類(lèi)、二類(lèi)隱性債務(wù)來(lái)源的實(shí)際情況設(shè)定切實(shí)可行的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)；其次，根據(jù)識(shí)別出的隱性債務(wù)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)計(jì)出一系列適宜的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系以定性或定量分析隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；最后，根據(jù)已識(shí)別出的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)而提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議。

3.積極的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

在評(píng)估地方政府隱性債務(wù)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)之后，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)層需要積極地確定防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)方式。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的高低，有針對(duì)性地選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和接受風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式。另外，在做出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過(guò)程中，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)層需要考慮風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的成本和效益，在可接受的風(fēng)險(xiǎn)容忍度內(nèi)積極地選擇恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案。

(三)進(jìn)一步落實(shí)控制活動(dòng)

控制活動(dòng)貫穿于地方政府各部門(mén)之中，存在于各個(gè)層面和各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，應(yīng)全面覆蓋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的各個(gè)環(huán)節(jié)。針對(duì)一類(lèi)隱性債務(wù)，需要厘清此類(lèi)債務(wù)的來(lái)源渠道，收緊融資渠道，實(shí)施專(zhuān)門(mén)的管理和規(guī)范措施，如制定關(guān)于地方融資平臺(tái)公司舉債的相關(guān)辦法，并對(duì)隱性債務(wù)納入政府內(nèi)部會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制之內(nèi)，對(duì)可能性很大(>50%)的隱性債務(wù)應(yīng)納入政府預(yù)算管理與控制之內(nèi)，引導(dǎo)地方政府隱性債務(wù)顯性化，甚至陽(yáng)光化。針對(duì)二類(lèi)隱性債務(wù)，地方政府需要推進(jìn)全面深化體制改革，如推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，增加商業(yè)保險(xiǎn)的專(zhuān)項(xiàng)附加扣除，緩解地方政府財(cái)政對(duì)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出壓力，另外，地方政府建立專(zhuān)家數(shù)據(jù)庫(kù)，評(píng)估一類(lèi)和二類(lèi)隱性債務(wù)的可能性和規(guī)模趨勢(shì)，依據(jù)隱性債務(wù)規(guī)模并按一定比例建立地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，以防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(四)強(qiáng)化通暢的信息與溝通機(jī)制

為了更好地防范地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府需要強(qiáng)化通暢的“自上而下”“自下而上”的債務(wù)信息溝通與反饋機(jī)制。各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)層需要將其關(guān)于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的相關(guān)指令順暢地傳遞給地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的各相關(guān)責(zé)任部門(mén)和人員，反過(guò)來(lái)，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部各相關(guān)責(zé)任單位和人員也應(yīng)及時(shí)向上傳達(dá)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)信息，為地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供充足的決策信息。通暢的信息與溝通機(jī)制貫穿于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的整個(gè)流程中，也體現(xiàn)在內(nèi)部控制的其他四個(gè)要素中。通暢的信息與溝通機(jī)制為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理提供合理的保證，有助于提高地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的效率和效果。

(五)進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制

為了降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的概率，盡可能地有效監(jiān)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府需要進(jìn)一步完善地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督機(jī)制。

首先，建立“事前-事中-事后”的全方位審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。地方政府在籌措資金時(shí)，內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)管部門(mén)可以進(jìn)入事前監(jiān)督，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)禁地方政府變相舉債，防范地方政府隱性債務(wù)的增量風(fēng)險(xiǎn)。

其次，通過(guò)地方政府內(nèi)部、外部的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。內(nèi)部監(jiān)督主要是地方政府的審計(jì)部門(mén)監(jiān)督，外部監(jiān)督主要是人大的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督和社會(huì)公眾的監(jiān)督。通過(guò)內(nèi)部、外部的監(jiān)督機(jī)制，以顯性化監(jiān)控盡可能實(shí)現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)的全過(guò)程監(jiān)管，防范隱性債務(wù)突然的顯性化沖擊。

最后，強(qiáng)化持續(xù)監(jiān)督機(jī)制。地方政府需要建立領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制，強(qiáng)化終身問(wèn)責(zé)制，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)非標(biāo)債務(wù)融資的監(jiān)管，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的“政績(jī)觀”，通過(guò)適度舉債，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康和諧發(fā)展。強(qiáng)化終身問(wèn)責(zé)制，倒查違規(guī)舉債責(zé)任，在一定程度上限制一些不合理的地方政府隱性債務(wù)行為，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語(yǔ)

本文運(yùn)用內(nèi)部控制理論和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，為我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供了參考路徑。我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是不平衡的財(cái)政分權(quán)機(jī)制、不健全的地方政府投融資機(jī)制、不健全的地方政府債務(wù)管理機(jī)制、欠缺的地方政府自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等日趨復(fù)雜的控制環(huán)境、不完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程、形式化的控制活動(dòng)、不通暢的信息溝通和不完善的監(jiān)督機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)因素引起的?？梢酝ㄟ^(guò)健全我國(guó)地方政府舉債的相關(guān)法律環(huán)境、健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制、加強(qiáng)地方政府自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等以改善控制環(huán)境、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、進(jìn)一步落實(shí)控制活動(dòng)、強(qiáng)化信息與溝通機(jī)制和進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)管理路徑，更好地防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康和諧發(fā)展。

最后，感謝西南科技大學(xué)高教研究項(xiàng)目(編號(hào)：17GJZX16)、四川軍民融合戰(zhàn)略研究中心(編號(hào)：JMRH-1810) 和四川信息管理與服務(wù)研究中心(編號(hào)：SCXX2018YB15)的資助。