張 磊

(廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所 廣西 南寧 530022）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)。伴隨著2018年2月4日，題為《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的中央一號(hào)文件正式對(duì)外發(fā)布，在政策鼓勵(lì)以及各級(jí)政府推動(dòng)下，在與之配套的制度完善下，大量資本將開始涌入農(nóng)村，這對(duì)于長(zhǎng)期缺乏資金的農(nóng)村來說，無疑是一件好事。

近幾年來，國(guó)家在加大農(nóng)村建設(shè)力度的同時(shí)也一直在推行“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、資本下鄉(xiāng)”，從試點(diǎn)地區(qū)的完成情況來看，農(nóng)村土地制度改革是關(guān)鍵，土地流轉(zhuǎn)是“資本下鄉(xiāng)”反哺農(nóng)村發(fā)展的載體。如何有效利用下鄉(xiāng)資本、防止村莊為資本所吞噬，將成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。從近些年媒體報(bào)道以及研究所各項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的實(shí)地調(diào)研走訪的情況看，“資本下鄉(xiāng)”的結(jié)果：好的，未來十幾年，農(nóng)村土地和下鄉(xiāng)資本有機(jī)結(jié)合，使得土地資源利益分配得當(dāng)，資本方和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)雙贏，消除了當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，使得鄉(xiāng)村留住青山綠水，留住鄉(xiāng)音鄉(xiāng)情，留住勤勞樸實(shí)的鄉(xiāng)親；壞的，資本對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民進(jìn)行瘋狂的掠奪，肆意圈占農(nóng)民土地，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，使得失地農(nóng)民失去了做工的時(shí)長(zhǎng)和工資的議價(jià)能力，被迫淪為舊社會(huì)地主時(shí)代被壓榨的廉價(jià)苦力，造成農(nóng)村開始貧富分化，農(nóng)民背井離鄉(xiāng)激化社會(huì)矛盾，農(nóng)村發(fā)展最終誤入歧路。

那么，同樣是“資本下鄉(xiāng)”為何會(huì)產(chǎn)生資本掠奪農(nóng)村、圈占農(nóng)民土地？我認(rèn)為主要原因有以下幾點(diǎn)：

一是農(nóng)民在信息對(duì)稱上處于弱勢(shì)，造成利益嚴(yán)重不均衡。從理論上講，在平等、自愿的前提下，由企業(yè)與農(nóng)民通過談判簽訂合同實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，對(duì)企業(yè)和農(nóng)民都有利。但是在實(shí)際操作中部分合作卻事與愿違，如《南方周末》刊登的《資本上山，林改失范江西銅鼓平息林權(quán)糾紛》，文章主要講述的是由于信息的不對(duì)稱，江西銅鼓的農(nóng)民將林地以低價(jià)賣給企業(yè)資方，但是隨著市場(chǎng)原材料的暴漲，木材價(jià)格也不斷上漲，賣地的農(nóng)民因?yàn)樵瘸鲑u林地價(jià)格太低而產(chǎn)生極大的心理不平衡，經(jīng)過多次與企業(yè)資方協(xié)商未果，從而引起了農(nóng)民與企業(yè)資方的沖突。從報(bào)道中可以看出，由于信息不對(duì)稱，以及農(nóng)民在企業(yè)資本方的面前處于信息弱勢(shì)地位，必將導(dǎo)致利益分配不均衡，從而引起企業(yè)資方與農(nóng)民的矛盾沖突。

二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用低，資本大量圈占土地改變土地用途?！百Y本下鄉(xiāng)”必然要流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，但流轉(zhuǎn)的價(jià)格取決于種植糧食作物的收益，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格多數(shù)都在每年500-1000元/畝的水平。單純種植糧食作物，土地的收益很低，有些甚至是虧本，在這種情況下，給農(nóng)民略高于糧食種植純收入的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，似乎已經(jīng)很慷慨了。但是，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)以后不僅僅是種植糧食作物，在種植糧食作物、種植經(jīng)濟(jì)作物和休閑觀光等不同產(chǎn)業(yè)中，土地的產(chǎn)出和價(jià)值都是不同的。以種植糧食的收益來制定土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，取得土地后卻轉(zhuǎn)而經(jīng)營(yíng)其他產(chǎn)業(yè)，就像以極低的價(jià)格征用了農(nóng)地，轉(zhuǎn)而以建筑用地去開發(fā)房地產(chǎn)一樣，收益分配對(duì)農(nóng)民是極度不公平的。如：上海一企業(yè)用農(nóng)用地違規(guī)建設(shè)賽馬場(chǎng)。2011年1月，上海浦東新區(qū)曹路農(nóng)業(yè)投資管理有限公司承租曹路鎮(zhèn)顧三村村委會(huì)300畝土地，承租年限截至2020年，雙方簽訂的《流轉(zhuǎn)合同》明文規(guī)定：顧三村村委會(huì)300畝土地以出租方式流轉(zhuǎn)給曹路農(nóng)業(yè)投資管理有限公司經(jīng)營(yíng)，土地用途為種植苜蓿草，合同期內(nèi)，曹路農(nóng)業(yè)投資管理有限公司不得擅自改變流轉(zhuǎn)土地的用途和用于非農(nóng)建設(shè)。該土地租賃價(jià)格為每年1530元人民幣/每畝，據(jù)了解，此價(jià)格不及當(dāng)?shù)厣虡I(yè)用地成交價(jià)的百分之二。相對(duì)較低的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用會(huì)刺激資本去圈占土地，從當(dāng)前一些地方存在著企業(yè)在農(nóng)村流轉(zhuǎn)了許多土地卻沒有相應(yīng)的投入或粗放經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象看，這與土地流轉(zhuǎn)費(fèi)低有直接關(guān)系。

三是一些地方政府以犧牲農(nóng)民的利益換取投資，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。在政府招商引資的過程中，一些地方因?qū)嵤┴?cái)政土地等優(yōu)惠政策力不從心，就犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益，在農(nóng)村土地和生態(tài)環(huán)境等方面上做文章。如：低價(jià)出租、出讓農(nóng)村土地，或者零成本奉送等，造成農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)得不到合理的收益和應(yīng)有的補(bǔ)償。如：為了加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，根本不顧環(huán)境和資源保護(hù)亂上項(xiàng)目，由于急功近利，低門檻引入，使得經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)是比以前好了，但是結(jié)果嚴(yán)重污染水源和土地，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民連水也不敢喝，糧食不敢種，農(nóng)民因此失去了長(zhǎng)期賴以生存的家園，成了“生態(tài)災(zāi)民”。把成本、代價(jià)讓農(nóng)民去背，把問題、風(fēng)險(xiǎn)留給農(nóng)民去擔(dān)，掠取經(jīng)濟(jì)利益而放棄社會(huì)責(zé)任，在企業(yè)資本方與農(nóng)民力量不對(duì)等的情況下，如果當(dāng)?shù)卣畬?duì)企業(yè)資本方?jīng)]有有效的約束，必然會(huì)給農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)。

四是資本方經(jīng)營(yíng)不善“毀約棄耕”，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。資本可以流動(dòng)到任何地方去逐利，而土地是不能搬遷的，當(dāng)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，土地的主人往往就成為受害者。有些企業(yè)在經(jīng)營(yíng)不善以后，丟給當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)一筆壞賬，留給農(nóng)民一些不能種植的土地，推給當(dāng)?shù)卣欢焉鐣?huì)問題。例如：廣西農(nóng)墾一家下屬公司在平桂區(qū)扭轉(zhuǎn)了幾百畝土地用于種植甘蔗，為了便于生產(chǎn)管理，推平了土地，改變了原有地貌種植甘蔗，一些農(nóng)民的耕地還被用來建設(shè)田間道路，但是由于近年來蔗糖價(jià)格走低，種植甘蔗無法獲利，該公司最后甘蔗也不收，農(nóng)民的土地租金也不付，“毀約棄耕”了。由于農(nóng)民沒有了預(yù)期土地租金收益，加上由于改變土地的用途后難以恢復(fù)土地扭轉(zhuǎn)前的原貌，造成群眾多次集體上訪，嚴(yán)重的影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定。

上述問題該如何解決？該通過怎樣的方式保護(hù)農(nóng)民利益？該如何有效地利用下鄉(xiāng)的資本、防止資本掠奪農(nóng)村？我認(rèn)為可以在以下幾點(diǎn)做文章：

一是確保農(nóng)民的主體地位和合法權(quán)益。資本進(jìn)村，農(nóng)民的主體地位不能動(dòng)搖，在資本從農(nóng)村的資源中獲得投資效益的同時(shí)，不能排斥農(nóng)民的參與，不能讓農(nóng)民從主體變成了看客，必須要讓本土村民參與到資源的開發(fā)建設(shè)中來，讓本土村民能夠從鄉(xiāng)村的活力展現(xiàn)中把握幸福生活的美好夢(mèng)想。同時(shí)，在資源開發(fā)建設(shè)的過程中，要保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，決不能或隱或顯侵占農(nóng)民的利益，更不能演變成掠奪農(nóng)民的土地等資源。

二是警惕企業(yè)和政府的急功近利行為。企業(yè)和政府不能只考慮表面化的形象建設(shè)而不顧及根本性的內(nèi)力培育；只考慮高大上的景觀再造而不顧及原生態(tài)的環(huán)境保護(hù)；只考慮短平快的經(jīng)濟(jì)利益而不顧及可持續(xù)的全面發(fā)展。在農(nóng)村土地開發(fā)建設(shè)中，要提高農(nóng)民的話語權(quán)，吸納農(nóng)民參與決策，避免企業(yè)和政府的短期行為，防止流轉(zhuǎn)農(nóng)田“非糧化”“非農(nóng)化”，努力避免資本方長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，與農(nóng)民爭(zhēng)奪耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)，及時(shí)糾正違法侵害農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。

三是增強(qiáng)農(nóng)民信息獲取的能力。“資本下鄉(xiāng)”的同時(shí)也要推動(dòng)“知識(shí)下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”，各級(jí)干部可以結(jié)合黨委政府的工作給群眾帶去他們所需的信息。政府在繼續(xù)加強(qiáng)傳統(tǒng)意義上信息服務(wù)的同時(shí)，也要加強(qiáng)農(nóng)民及時(shí)獲取信息的軟硬件能力建設(shè)。使農(nóng)村的農(nóng)民對(duì)“資本下鄉(xiāng)”帶來的影響和可以選擇的合作方式以及利益的分配有深刻的認(rèn)識(shí)，從而使農(nóng)民根據(jù)自身情況進(jìn)行最好的選擇，從源頭消除利益嚴(yán)重不均衡的隱患。

四是政府需要做好規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)管。正如“資本下鄉(xiāng)”是政府主導(dǎo)的結(jié)果一樣，如何協(xié)調(diào)處理好政府、企業(yè)和農(nóng)民三者之間的關(guān)系，政府的政策和行為仍然是關(guān)鍵所在。政府要在《土地管理法》等國(guó)家法律框架內(nèi)，調(diào)整與“資本下鄉(xiāng)”相關(guān)的政策，建立健全嚴(yán)格的企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)資本方的資格考察以及規(guī)范和限制企業(yè)資本方的行為，如：企業(yè)資本方一般只能推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而不應(yīng)從事與農(nóng)業(yè)開發(fā)無關(guān)的旅游、地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。要防止企業(yè)以低價(jià)格圈地，資本必須像權(quán)力一樣被關(guān)進(jìn)籠子。要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)估等國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)資本方的行為進(jìn)行直接的監(jiān)督。在政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模不斷變大的同時(shí)，要防止農(nóng)村腐敗，加大規(guī)范、監(jiān)察行為力度。