章 成

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

根據(jù)歐盟基礎條約的有關規(guī)定，歐盟在其權(quán)限范圍內(nèi)，可以與其他國際法主體通過談判、協(xié)商，締結(jié)雙邊或多邊國際條約，從而享有權(quán)利并承擔國際義務。此外，通過非正式或不具約束力的協(xié)議，歐盟既可以單方面承擔國際義務，也可以非自愿承擔國際義務。但由于歐盟包括《里斯本條約》之前的3個歐共體均不是1986年《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》(The Vienna Convention on the law of Treaties)的締約方，因此歐盟的對外締約活動在學理上存在一定的模糊性。本文擬按照事前權(quán)限、事中程序和事后司法審查機制“三部曲”的次序，對歐盟對外締約的法律問題進行系統(tǒng)述要，以厘清歐盟締結(jié)對外協(xié)定中的理論問題和實踐特色，以及歐盟對外締約活動的有關理論和實踐問題對中國的借鑒意義。

需要說明的是，就歐盟而言，“條約”(Treaty)一詞已成為一項幾乎無例外用以表述建立歐盟基礎條約的專門術語，為了和歐盟基礎條約相區(qū)分，以“協(xié)定”這種更加微觀化的表述是更為妥當?shù)?。而且從歐盟基礎條約中有關“協(xié)定”規(guī)范看，歐盟對外關系法上的“協(xié)定”實則與1969年和1986年兩個條約法公約中所稱的“條約”是相同的寓意。因此，歐盟對外締結(jié)的國際協(xié)定凸顯的是歐盟作為獨立的、有締約權(quán)的國際法主體，以締約方的身份與非歐盟以外的其他國際法主體所締結(jié)的條約以及其他有法律約束力的規(guī)范性文件，而調(diào)整歐盟內(nèi)部各種關系的條約和協(xié)定不在本文的探討范圍。

一、歐盟對外締約的事前權(quán)限

歐盟對外締約的權(quán)限包括其來源、范圍和程序等要件?！皺?quán)限”(Competence)一詞在歐盟法的語義下得到了極為廣泛的使用，在實踐中已接近于類似“權(quán)力”(Power)的概念，歐盟法的司法實踐實則已將兩者相互換用[1]。不過傳統(tǒng)上的“權(quán)力”更多體現(xiàn)為代表權(quán)威的某類或若干類工具性職能，在國際法上“權(quán)力”或“管轄權(quán)”常被用來形容國家主權(quán)[2]。在歐盟法上，相對應的“權(quán)限”術語則更強調(diào)權(quán)力來源之基礎的法律性、規(guī)范性和程序性特征，以表明相關權(quán)威性機構(gòu)所擁有的職權(quán)具有授權(quán)性質(zhì)的法律基礎，從而標示了不同機構(gòu)可以行使的權(quán)力邊界，這在歐盟法中具有劃分聯(lián)盟與成員國、不同機構(gòu)之間條塊分工的重要指代涵義。

歐盟法權(quán)限概念的內(nèi)涵和外延并不以其權(quán)力所延伸的領域或主題來區(qū)分或度量。歐盟的權(quán)限具有獨立性特征，無論是其權(quán)力的靜態(tài)法律來源還是動態(tài)的行使過程，均具有獨立性而非依附于成員國自身的意愿和授權(quán)，在聯(lián)盟的權(quán)限范圍內(nèi)，歐盟的相關機構(gòu)有權(quán)按照基礎條約所規(guī)定的相關條款采取獨立甚至專屬性質(zhì)的行動。為實現(xiàn)歐盟的整體目標，歐盟基礎條約的授權(quán)條款賦予了歐盟某些專屬性、排他性的權(quán)力，而對于更多的領域或主題下的事項而言，則必須考慮聯(lián)盟與成員國的權(quán)能劃分及共享問題。與此同時，在成員國協(xié)商一致的基礎上，通過歐盟基礎條約的修訂程序，聯(lián)盟的權(quán)限可以進一步擴張，并壓縮成員國的固有權(quán)能領域，成員國在將某些領域中的權(quán)力授予聯(lián)盟時，也并不排斥對其施以相應的限制，或者對于同一事項下的權(quán)能在有條件讓渡給歐盟的同時，另附有相關的保留，從而依然可以與聯(lián)盟分享該權(quán)限范圍內(nèi)的權(quán)能行使。因此，要衡量歐盟的行動，不僅需要考慮所涉及的主題事項，而且有必要考慮在此事項上所賦予歐盟的明確權(quán)力。

(一)歐盟對外締約權(quán)限的法律淵源

從法源角度分析，歐盟法意義上的淵源與一般國際法意義上的法律淵源既有聯(lián)系又有區(qū)別。一般認為，歐盟法脫胎于一般國際法并與后者存有不可分開的諸多聯(lián)系，但兩者在價值導向的本質(zhì)上是截然有別的。因此，以“超國家法”形式存在并以歐洲一體化為主旨的歐盟法，其法律淵源既有與一般國際法淵源相近似的一面，亦有對后者的革新與超越。

歐共體及歐盟法律體系的歷次發(fā)展與革新始終圍繞歐洲一體化這一主軸展開，清晰地反映出戰(zhàn)后歐洲有識之士希望通過“規(guī)范性歐洲的力量折射”來改變自身并帶動和引領世界的愿望?！皻W洲之父”讓·莫內(nèi)(Jean Monnet)指出，歐洲一體化不僅可以解決19世紀由國家觀念引起的國際沖突，還可為未來世界的發(fā)展道路提供有益的啟示。莫內(nèi)認為，“歐洲的聯(lián)合是西方在第二次世界大戰(zhàn)以來最重要的事件，這不是因為它成為一個新的強權(quán)，而是因為它引入了新的機制化方法，這種方法長遠地改變著國家和人之間的關系。人的本性是不變的，但是當國家和人接受了共同的規(guī)則和共同的機制并確保其應用時，他們相互之間在行為上就會發(fā)生變化，就這是文明本身的發(fā)展過程”[3]。

在歐洲一體化逐步成為西歐各國普遍共識的歷史背景下，關于歐共體和歐盟對外關系權(quán)限的法律經(jīng)歷了一個不斷嬗變與擴張的過程，早在歐共體創(chuàng)立之初，共同體在對外關系領域得以享有的權(quán)限是極為有限的。《羅馬條約》最初賦予歐共體的締約權(quán)能僅限于《歐共體條約》第113條與第238條項下的共同商業(yè)政策和聯(lián)系協(xié)定，隨著歐洲一體化的不斷深入，在歷次基礎條約的修訂過程中，歐共體及歐盟體系中具有法律權(quán)利義務性質(zhì)的對外領域和權(quán)能都在不斷擴大。歐盟部長理事會在1992年的愛丁堡會議決議中指出，“根據(jù)《歐共體條約》第3b條，共同體職能在授予它的權(quán)力范圍內(nèi)行事的原則已經(jīng)成為共同體法律秩序的一個基本特征。這一原則暗示著國家的權(quán)力是支配性的，而共同體的權(quán)力則具有例外的性質(zhì)”[4]。作為歐盟法院前身的歐洲法院也認為，通過創(chuàng)立一個無限有效期、具有其本身機構(gòu)、擁有獨立的法律人格、其本身具備法律能力并在國際范圍內(nèi)享有國際法主體代表權(quán)的共同體，使得成員國自身的原有主權(quán)受到限制，進而讓共同體得以具備由成員國向共同體所讓與的真實權(quán)力。由此可以得出結(jié)論，歐盟這一既約束成員國國民也約束成員國本身的法律實體，其創(chuàng)立與發(fā)展是離不開聯(lián)盟成員國自身單向限權(quán)和聯(lián)盟同步擴權(quán)這一前提條件的。

與歐盟法體系中純粹處理歐盟內(nèi)部關系的法律規(guī)范相比，歐盟法在對外關系領域無疑具有更大的發(fā)展空間。這是由于歐共體并沒被共同體基礎條約明確賦予獨立的法律人格，因此兩相對比，歐盟法的對內(nèi)部分比之歐盟對外關系法要更為成熟和完備，其在歐共體和歐盟這兩個不同階段的承繼性和延續(xù)性色彩更為濃厚。然而，隨著歐盟正式具備了法律上獨立的對外交往身份，歐盟的對外權(quán)能較之歐共體時期的調(diào)整與變動幅度更大，以適應新時期歐盟發(fā)展對外關系的客觀需要，從而使得關于歐盟對外關系法的研究更具理論意義和現(xiàn)實價值。對于歐盟對外關系權(quán)限的考察與解讀需從理論、立法和司法實踐三個層面進行，盡管關于歐盟對外關系權(quán)限淵源和性質(zhì)的研討還主要基于理論層面，但仍不可不重視歐盟對外締約實踐的指示意義。

(二)歐盟對外締約的明示和默示權(quán)限

歐盟的權(quán)限產(chǎn)生于歐盟基礎條約條款的明示授權(quán)或者基礎條約條款的默示授權(quán)，來自第一種淵源的權(quán)限通常被稱為歐盟的明示權(quán)限，而建立在第二種淵源基礎上的權(quán)限為歐盟的默示權(quán)限。歐盟的對外締約行為大部分屬于歐盟基礎條約賦予的明示權(quán)限，同時也有一部分屬于默示權(quán)限的范疇。

1.歐盟對外締約的明示權(quán)限

歐盟的明示權(quán)限是條約條款所明確賦予歐盟的權(quán)力。根據(jù)1957年的《羅馬條約》，歐共體的明示締約權(quán)限僅限于原《歐共體條約》第113條的共同商業(yè)政策和第238條的聯(lián)系協(xié)定。條約修訂后增加了一個重要的明示權(quán)力來源，其大部分內(nèi)容均在第5部分“聯(lián)盟對外行動”之中[5]。關于歐盟的明示權(quán)限，重要之處在于條約所賦予歐盟的每一明示對外關系權(quán)限的范圍，必須通過解釋授權(quán)條款來確定。解釋須依據(jù)歐盟理事會的實踐和歐盟法院的判例。在歐盟權(quán)限范圍內(nèi)的任何領域所采取的措施同樣如此。而歐盟的對外締約行為有相當部分的內(nèi)容由基礎條約的明示權(quán)限所授權(quán)。

歐盟基礎條約明確授權(quán)歐盟在下述領域擁有對外締約的權(quán)限：(a)有關貨幣或外匯管理事務的協(xié)定，需要經(jīng)過歐盟與一個或多個國家或國際組織談判而予以締結(jié)；(b)與共同商業(yè)政策有關的協(xié)定，需要經(jīng)過歐盟與一個或多個國家或國際組織進行談判而予以締結(jié)；(c)在實施《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第180條關于科研與技術開發(fā)及空間的目標規(guī)劃時，其中第(2)項規(guī)定，“在聯(lián)盟研究、技術開發(fā)和示范項目領域，促進聯(lián)盟與第三國和國際組織的合作”，因此歐盟可以對于此類合作的具體安排制定條例，即可以使之成為歐盟與有關第三方協(xié)定的內(nèi)容；(d)在其權(quán)限范圍內(nèi)，歐盟應與第三國及擁有權(quán)限的國際組織就環(huán)境事務進行合作，歐盟的合作安排，可以成為歐盟與有關第三方之間協(xié)定的內(nèi)容；(e)在其權(quán)限范圍內(nèi)，歐盟應與第三國及擁有權(quán)限的國際組織就發(fā)展合作問題進行合作，歐盟的合作安排可以成為歐盟與有關第三方之間協(xié)定的內(nèi)容；(f)歐盟可以與一個或多個國家或國際組織締結(jié)協(xié)定，建立涉及相互權(quán)利與義務、共同行動及特別程序的聯(lián)系。

為上述目的而締結(jié)的協(xié)定，是國際法主體作出承諾的具體表現(xiàn)，不論協(xié)定的名稱為何，它對于締約方均具有約束力。此外，締結(jié)協(xié)定的能力除包括訂立單邊承擔義務契約的權(quán)力外，還包括作出承擔不具有法律約束力的約定能力。

2.歐盟對外締約的默示權(quán)限

兩部歐盟基礎條約賦予歐盟以與其對內(nèi)立法權(quán)限同步發(fā)展的對外活動權(quán)限。歐盟對外關系領域的權(quán)限不僅來自條約的明示授權(quán)，而且源于條約的其他條款和歐盟實踐的默示授權(quán)。有關默示締約權(quán)的立法規(guī)定多出現(xiàn)于3個共同體條約的宣示性表述，其數(shù)量看似不多，但其地位并非無足輕重。因為某種對外締約的權(quán)限也能產(chǎn)生于那些未明確規(guī)定對外締約的措施。在內(nèi)部措施相當于“共同規(guī)則”或內(nèi)部立法協(xié)調(diào)的情形下，采取此類措施而創(chuàng)設的歐盟對外權(quán)限具有排他性質(zhì)。但是，某些法律上具有約束力，盡管缺乏詳盡或確定標準的共同體立法性規(guī)定也能引發(fā)歐盟的對外權(quán)限。因為在歐共體時期，關于歐共體有權(quán)締約的對外關系領域的規(guī)定并無明確的普遍性授權(quán)條款，而僅限于基礎條約中為數(shù)不多的幾個特定部分，如在教育及職業(yè)培訓領域、文化領域、公共衛(wèi)生領域、泛歐網(wǎng)絡領域、共同體研究和技術發(fā)展方面的多年性總體規(guī)劃領域、環(huán)境保護政策領域、發(fā)展合作政策中有關與發(fā)展中國家合作的領域、有關貨幣或外匯機制事務的領域、實施共同商業(yè)政策而締結(jié)的有關關稅和貿(mào)易協(xié)定的領域，此外還涵蓋了《歐洲共同體條約》第238條中所規(guī)定的、出于建立緊密經(jīng)濟關系的目的而在歐共體同那些和其成員國有特殊關系的第三國或國際組織之間訂立的聯(lián)系協(xié)定(Association Agreement)[注]《歐洲共同體條約》第238條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第316頁。。因此在歐洲一體化精神的指引下，作為歐盟法院前身的歐洲法院一方面對歐共體的締約權(quán)能進行擴張解釋，另一方面則通過發(fā)展“默示平行權(quán)力原則”以補充歐共體明示締約權(quán)力的不足。在Kramer案中，歐洲法院就面臨歐共體是否有權(quán)締結(jié)關于漁業(yè)事項的國際協(xié)定問題，因為并無特定的條約條款授權(quán)歐共體締結(jié)此類協(xié)定。鑒于此，歐洲法院轉(zhuǎn)而求助于“歐共體對外關系領域內(nèi)的共同體法的一般體系”[6]。而《歐共體條約》第210條隱含著歐共體在本條約為其界定的目標所在的整個領域內(nèi)均有能力對外締約。由此可見，Kramer案正好提供了一個“歐共體對外關系權(quán)限在某種程度上可源于歐共體所采取的內(nèi)部措施”的范例。歐洲法院在該案中主張確立內(nèi)部的共同漁業(yè)政策權(quán)限，其中也隱含著對外締約的權(quán)限，即使在缺乏共同體內(nèi)部措施的情形下也是如此，因為有效控制共同體漁業(yè)資源使共同體的對外締約成為必要。

二、歐盟對外締約的事中程序

1949年國際法院在“關于為聯(lián)合國服務而受損害的賠償案”的咨詢意見中確認了政府間國際組織的國際法律人格及其相應的締約權(quán)利能力和行為能力。根據(jù)《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》第6條，國際組織作為一個獨立的國際法主體，其締約權(quán)范圍由該組織的憲法性章程規(guī)定。盡管不同的國際組織其基本文件規(guī)定的范圍不一，在國際法上的具體權(quán)利和義務也不盡相同，但無論何種類型的政府間國際組織，由于其具有國際法上的主體地位，因此國際組織在國際法上的權(quán)利能力和行為能力依然表現(xiàn)出一定的共同性，締約權(quán)即為其中典型的一種。

歐共體及歐盟的締約權(quán)最早由1957年的《羅馬條約》確立，但在歐共體成立之初，其享有的締約權(quán)限范圍是非常有限的，隨著時間的推移，歐洲自身的政治經(jīng)濟格局與相關國際法的發(fā)展變化早已改變了原有的圖景，歐洲一體化的深入與歐共體在各種事項上的權(quán)能不斷加強，因此需要突破明示締約權(quán)的有限性。從20世紀70年代開始，歐洲法院通過判決將歐共體的對外關系權(quán)限擴展到共同市場的所有領域。在過去的50多年中，歐洲法院通過各種判例不斷擴大聯(lián)盟原有的締約權(quán)限，平行締約權(quán)原則得到了確立。經(jīng)過《里斯本條約》修訂后的聯(lián)盟締約權(quán)增加了一個顯著的變化，即根據(jù)現(xiàn)行歐盟基礎條約，歐盟能以自己的名義而不是像以前只能以3個共同體的名義，在其權(quán)限范圍內(nèi)有權(quán)締結(jié)條約，從而大大強化了歐盟締約權(quán)存在的依據(jù)，締約權(quán)的性質(zhì)可分為該權(quán)能是否為歐盟所獨占還是與成員國共享。

(一)歐盟對外締約的內(nèi)部決策程序

歐盟對外締約的內(nèi)部程序與實踐由建立歐盟的基礎條約予以確定?！独锼贡緱l約》以前3個歐共體的有關對外締約實踐已有趨同傾向。歐盟理事會在頒發(fā)與對外締約程序有關的法令如授權(quán)談判證書時，經(jīng)常采用自成一類的決定形式。歐盟理事會頒發(fā)指示歐盟委員會進行談判的指令以及授權(quán)后者簽署但須經(jīng)核準協(xié)定的決定都具有前述性質(zhì)。當然，這里所講的指令與決定并非《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第289-294條意義上的指令與決定。歐盟理事會頒發(fā)的自成一類的決定應記錄在其一般不宜公開發(fā)表的備忘錄之中。較為正式的決定則用于一些特殊場合，如簽署《關于實施聯(lián)合國海洋法第十一部分的協(xié)定》的第94/562號歐盟理事會決定。

2009年正式生效的《里斯本條約》整合了絕大部分歐共體和歐盟條約所規(guī)定的二元化協(xié)定締結(jié)內(nèi)部程序，如此前《歐共體條約》第24條第5款和第300條的內(nèi)容等?！独锼贡緱l約》所統(tǒng)一的決策性程序規(guī)定主要體現(xiàn)在《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條，大部分規(guī)定繼承于《歐共體條約》第300條[7]。但有關締結(jié)歐盟共同外交與安全政策的協(xié)定決策程序仍表現(xiàn)出一定的相異性。

《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條承認歐盟理事會在各個階段的作用，其第2款和第8款對此作了明確規(guī)定，同時第8款還規(guī)定了幾種例外情形：(a)聯(lián)系協(xié)定；(b)同聯(lián)盟候選成員國締結(jié)的協(xié)定；(c)聯(lián)盟加入歐洲保護人權(quán)公約的協(xié)定；(d)聯(lián)盟加入歐洲基本自由公約的協(xié)定。上述情形下，理事會應以全體一致同意的方式作出決定[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218(8)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第408-410頁。。

值得關注的是，作為歐盟對外締約決策程序一般性表決規(guī)則的新《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條并未完全涵蓋舊有的歐盟共同外交與安全政策下的所有特殊決策程序?！稓W盟運轉(zhuǎn)條約》第222條第3款已經(jīng)明確說明，“如果理事會的此項決定含有防務領域的內(nèi)容，理事會應依照《歐盟條約》第31條第1款的規(guī)定采取行動”[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第222(3)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第412頁。。但《歐盟條約》第31條尚未澄清其與《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第8款之間的關系。在《歐盟條約》第31條中，關于歐盟共同外交與安全政策的有關條款存在特殊投票規(guī)則的安排，如第1款的“建設性棄權(quán)”投票規(guī)則和第2款的“緊急聲明”投票規(guī)則[注]《歐盟條約》第31條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第265頁。。因此，《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第8款對于歐盟對外締約決策程序的綱領性規(guī)定能否適用于共同外交與安全領域的協(xié)定仍有待觀察。在確立理事會是歐盟對外締約決策中心的同時，《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條還從決策層面確定了其他歐盟機構(gòu)在締約不同程序和不同階段的角色，如歐洲議會和歐盟委員會等，并在第207條分別提供了啟動和談判的權(quán)能[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218、207條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第410、396頁。。同時，第207條和第219條還提供了關于共同商業(yè)政策和匯率協(xié)定的特別程序制度[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第207、219條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第396-411頁。。

(二)歐盟對外締約的基本框架與法律依據(jù)

歐盟對外締約現(xiàn)有基本框架及程序由《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條予以規(guī)定，因此歐盟部長理事會有關締結(jié)協(xié)定的立法措施中必須援引《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條中的具體條款。此外，也必須援引與有關協(xié)定最為接近的執(zhí)行條款。目前在《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條的基本框架內(nèi)存在對外締約的幾種不同程序。在確定適用何種程序時必須考慮締結(jié)協(xié)定的法律依據(jù)，即歐盟享有處理擬議中協(xié)定所覆蓋事項的實質(zhì)性權(quán)限。因此，確定歐盟對外締約的法律依據(jù)和基本框架需要考慮以下兩個因素：第一，《歐盟運轉(zhuǎn)條約》是否授予歐盟擬議中協(xié)定所覆蓋領域以權(quán)限；第二，應該采用《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條中哪一種與有關法律依據(jù)相符合的程序。上述兩個因素從廣義上講均為歐盟對外締約的法律依據(jù)。以《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條為首的相關基礎性框架條款并結(jié)合歐盟有關對外締約實踐可知，歐盟對外締約的基本程序可以劃分為以下幾個階段。

1.建議和談判

理事會根據(jù)委員會或聯(lián)盟外交事務和安全政策高級代表的建議，決定是否啟動談判程序，并負責任命聯(lián)盟一方的談判代表。在談判權(quán)的行使方面，現(xiàn)行歐盟基礎條約的有關規(guī)定與歐共體時期的《歐共體條約》有顯著區(qū)別。在之前的《馬斯特里赫特條約》第228條中規(guī)定，歐共體與第三國、其他國家集團或國際組織之間為締結(jié)適用于歐共體的有關國際協(xié)定而進行的談判由委員會負責，理事會負責的不是談判程序而是締結(jié)程序，而且這種談判權(quán)能似乎是排他性集中于委員會手中的，無論是歐共體的其他主要機關還是成員國政府，均不得參與或干預這一談判程序[8]。理事會的作用僅在于類似一國國內(nèi)議會對于國際協(xié)定的批準權(quán)，理事會決定歐共體國際協(xié)定能否最終成立和生效，其對歐共體國際協(xié)定所享有的締結(jié)權(quán)也是排他性的。但經(jīng)過《里斯本條約》的修改，原先《歐共體條約》第228條有關歐共體對外關系的“隱含權(quán)力”已顯性化，委員會已不再享有歐盟基礎條約所賦予的在非共同外交事務與安全政策領域的專屬談判權(quán)，與此相對應，理事會對于歐盟國際協(xié)定的處理已不再局限于協(xié)定的最后締結(jié)權(quán)，而是直接介入到具體的談判過程，任何談判程序都必須在理事會的授權(quán)下進行，而且由理事會掌控具體的談判進程。理事會通過向聯(lián)盟談判者發(fā)出指令以及派出協(xié)助談判的專門小組來直接參與談判，聯(lián)盟談判者或談判小組必須同聯(lián)盟指派的專門小組進行磋商。這種轉(zhuǎn)變有利于統(tǒng)一聯(lián)盟有關機構(gòu)的談判和締約職能，提高聯(lián)盟在對外締約談判事務中的效率，同時把談判權(quán)集中收歸到目前仍以政府間主義為主導的理事會手中，也可以平衡部分成員國對于聯(lián)盟對外權(quán)能的不斷擴張可能削奪成員國外交自主權(quán)的擔憂。而且聯(lián)盟的對外締約活動涉及歐盟國際協(xié)定對第三方的效力問題，如果因為聯(lián)盟內(nèi)部機構(gòu)之間的沖突，即原先負責談判的委員會與負責締約的理事會之間的意見不一致而導致聯(lián)盟需要對第三方承擔締約責任的話，這對歐盟始終致力于以一個整體展示其對外形象的努力和意圖也會造成消極影響，因此降低委員會在聯(lián)盟機構(gòu)中對外談判的自主程度也是合理的。

2.確定文本的草簽與須經(jīng)批準的簽署

草簽與其他確定文本的方式在此不贅述。關于簽署協(xié)定涉及的批準問題，歐盟理事會對于歐盟委員會進行談判的授權(quán)通常不允許后者采取超越談判最后確定協(xié)定文本有關步驟的范圍。如果協(xié)定規(guī)定締約方簽署協(xié)定文本后須經(jīng)批準或核準，那么歐盟委員會可以決定代表歐盟對協(xié)定加以草簽。做出簽訂協(xié)定的決定采用自成一類的決定形式，并總是記錄在歐盟部長理事會會議備忘錄中，但并不經(jīng)常援引歐盟賴以行動的法律依據(jù)。如果對簽署協(xié)定的決定需要進行投票表決，那么將依據(jù)簽訂協(xié)定可能的法律依據(jù)而要求歐盟部長理事會以特定多數(shù)議決。在須經(jīng)批準簽署的情形下，一般無需征詢歐洲議會的意見，也無需征其同意，隨后，經(jīng)簽署的文本移交給歐洲議會進行討論，同時歐盟部長理事會對歐盟委員會有關締結(jié)協(xié)定的建議進行研究。

3.暫時適用

有些歐盟協(xié)定規(guī)定，締約方在協(xié)定核準的過程中應對協(xié)定條款進行暫時適用。與締結(jié)協(xié)定的法律效力相比，暫時適用有關協(xié)定的法律效力類似于國際條約法實踐中已簽署但須經(jīng)批準條約的法律效力，它涉及締約方出于自愿而非受到約束以實施協(xié)定的某些條款[9]。暫時適用在實踐中具有很強的可操作性和重大的現(xiàn)實意義。歐盟在實踐中對協(xié)定的暫時適用所援引的法律依據(jù)一般就是締結(jié)協(xié)定的法律依據(jù)。根據(jù)有關法律規(guī)定，歐盟理事會關于暫時適用國際協(xié)定的決定應以特定多數(shù)的表決方式作出，而且作出此決定無需征求歐洲議會的意見，更無須征得其同意。

4.締結(jié)協(xié)定

根據(jù)《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第5款和第6款，理事會將根據(jù)聯(lián)盟談判者的提案作出旨在締結(jié)有關國際協(xié)定的決定并授權(quán)對協(xié)定的簽署[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218(5)、(6)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第406-407頁。。這也是歐盟法律秩序中有關核準協(xié)定的最后一個步驟，標志著歐盟機構(gòu)正式接受協(xié)定，從而構(gòu)成歐盟代表向協(xié)定的其他締約方表示歐盟受協(xié)定約束的同意。歐盟的實踐是由歐盟理事會締結(jié)對歐盟具有約束力的協(xié)定，這在《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第2款中作了明確規(guī)定[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218(2)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第404頁。。

5.修改和中止協(xié)定

歐盟對外締約的修改授權(quán)規(guī)定見于《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第5、第6、第9款，歐盟理事會對此負有作出決定的義務[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218(5)、(6)、(9)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第406-411頁。。而該條第7款則是例外，該款規(guī)定在締結(jié)協(xié)定時，如協(xié)定規(guī)定其修改可以經(jīng)由簡化的程序或經(jīng)由協(xié)定所設立的機構(gòu)作出，理事會可以授權(quán)談判代表代表歐盟批準有關的修改，理事會可以對此授權(quán)附加特定的條件[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218(7)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第407頁。。此外，當理事會擬議締結(jié)的一項國際協(xié)定無法獲得歐盟法院的肯定性意見時，擬議中的協(xié)定只能通過修訂或修改基礎條約才能獲得效力。修改歐盟基礎條約應首先按照《歐盟條約》第48條規(guī)定的程序予以通過?！稓W盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第9款涉及歐盟對外締約的中止執(zhí)行，這一程序得以啟動的前提是由委員會或聯(lián)盟外交事務和安全政策高級代表負責向理事會提出關于暫?；蛑兄箞?zhí)行某項協(xié)定的提案[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218(9)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第411頁。。但該款并未明確委員會和高級代表兩者在此事項上的職能分工，不過如若結(jié)合該條第3款的有關規(guī)定以及上文有關建議權(quán)的敘述，第9款的有關規(guī)則或可理解為：對于專屬或主要涉及共同外交和安全政策領域的對外締約，其暫停和中止執(zhí)行的程序應主要由高級代表來負責啟動。這部分并沒有明確提及歐洲議會在此過程中的作用，似乎議會僅僅限于被告知理事會的有關決定。而且在上文中已經(jīng)提到，理事會還可以暫時適用的形式排除歐洲議會的干預，當然議會可以參照《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第11款征求歐盟法院的意見，以司法審查的形式參與到有關協(xié)定的修改、暫停和中止執(zhí)行程序之中。

三、歐盟對外締約的事后司法審查機制

(一)歐盟司法審查的定義與作用

司法審查是法治國家司法對立法和行政權(quán)力進行監(jiān)督和制約的重要措施。司法審查制度源于普通法系的判例法規(guī)則，并且與最高司法機構(gòu)所擁有的憲法解釋權(quán)關系密切。在《聯(lián)邦黨人文集》第78篇中，美國制憲先賢漢密爾頓就曾指出，“解釋法律乃是法院的正當與特有的職責，而憲法事實上是亦應被法官看作是根本大法，所以對于憲法以及立法機關制定的任何法律的解釋權(quán)應屬于法院。如果二者之間出現(xiàn)不可調(diào)和的分歧，自以效力及作用較大之法為準，亦即：憲法與法律相較，以憲法為準”[10]。擁有憲法最終解釋權(quán)的司法機關一般為最高層級的司法機構(gòu)，司法審查權(quán)是其憲法解釋權(quán)在實踐中相對應的一面，作為處理憲法與其他法律及行政性文件之間關系的最終仲裁者，司法機關有權(quán)判定行政當局的行為和行政命令是否違憲，并且有權(quán)對行政當局的違憲行為和命令予以制裁。這一制度也是現(xiàn)代法治國家司法機構(gòu)司法能動性(Judicial Activism)特征的最充分體現(xiàn)。所謂司法能動性，是指司法機構(gòu)在具體審理案件過程中，不因循先例和遵從成文法的字面含義進行司法解釋的一種司法理念及基于此理念的行動。當司法機關發(fā)揮司法能動性時，其對法律進行解釋的結(jié)果更傾向于回應當下的社會現(xiàn)實和社會演變的新趨勢，而不是拘泥于舊有成文立法或先例，以防止產(chǎn)生不合理的社會后果。司法能動性所導致的裁決總是以響應社會變革而彰顯其價值，但這些裁決也因其創(chuàng)造性而經(jīng)常受到僭越立法和行政事務權(quán)限的指責，故而需要憲法性基礎法律文件的相應預先授權(quán)和框架性安排[11]。

盡管司法能動性在實踐中的運作一直不乏質(zhì)疑和批評之聲，但其積極作用和正面價值卻無從否定。發(fā)揮司法能動性并不意味著在司法實踐中脫離“司法自制”(Judicial Self-Restraint)的自我約束原則。在具體個案中運用好司法能動性的關鍵在于有效平衡技術手段的規(guī)范性和價值目標的創(chuàng)造性之間的關系，同時遵從正當程序的必然約束。

歐洲一體化的發(fā)展進程起始于國家間的功能性合作，而法律層面的規(guī)范整合對于歐盟這個最為典型的經(jīng)濟區(qū)域一體化組織的形成和發(fā)展具有特別重要的意義。作為歐盟基礎條約的唯一司法保障機構(gòu)，歐盟法院擔負著推動歐洲一體化和成員國利益維護的雙重使命，并且通過其司法能動性的有效運作，在管轄歐盟法律事務問題上廣泛運用司法審查手段，以推進歐盟法的統(tǒng)一解釋和適用進程，從而為歐盟內(nèi)外法律秩序的穩(wěn)定、聯(lián)盟凝聚力的保持和各種共同市場及政策壁壘的消除這一聯(lián)盟宗旨的最終實現(xiàn)創(chuàng)造條件。歐盟法院通過發(fā)揮其司法能動性和自我擴張其管轄權(quán)，在一系列裁決和咨詢意見中確立、解釋和完善了與歐共體與歐盟的締約權(quán)能相關的法律原則和規(guī)則，為新一輪補充性造法創(chuàng)新奠定了堅實的基礎。歐盟法院的裁決所代表的意義并不僅局限于消極地認定事實、解釋并適用法律以解決爭端和糾紛，更在于以其權(quán)威性通過司法解釋的具體操作積極發(fā)揮其造法性功能，不斷創(chuàng)設新的法律規(guī)范并形成新的法律原則，填補基礎條約的漏洞并補充二次立法的不足，從而滿足推進歐盟法治和歐盟公共政策不斷推進的需要[12]。

歐盟法治是形式法治與實質(zhì)法治的統(tǒng)一。從歐洲法院以及歐盟法院在有關裁決中對法治的闡述看，歐盟法治的核心是司法審查。在歐盟的現(xiàn)行法律制度中，歐盟法院的職責在于解釋和適用條約方面確保法律得到遵守，使歐盟法的意義、性質(zhì)在其解釋和適用法律的過程中得到明確宣示。因此歐盟法院既被賦予了對歐盟條約及其適用問題進行解釋的權(quán)力，也被賦予了對歐盟機構(gòu)的法令和成員國行為的合法性進行審查的權(quán)力。任何一個成員國或歐盟機構(gòu)都必須接受歐盟法院的司法監(jiān)督和審查，以檢驗其行為措施是否符合憲法性章程的歐盟基礎條約。根據(jù)《歐盟條約》第19條第1款的規(guī)定，“法院包括聯(lián)盟法院、普通法院和特別法庭。法院在解釋和適用本兩項基礎條約方面保證尊重法律”[注]《歐盟條約》第19(1)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第253、246頁。?！稓W盟條約》第24條第1款第2分段規(guī)定，“共同外交與安全政策受特殊規(guī)則和程序的限制。除非兩部條約另有規(guī)定，它將由歐洲理事會與理事會在一致行動的情況下予以確定和實施。立法性法令的通過應被排除。共同外交與安全政策應由聯(lián)盟外交事務與安全政策高級代表與成員國根據(jù)兩部條約付諸實施。歐洲議會與委員會在此領域的特殊作用由兩部條約予以規(guī)定。法院對這些條款不具有司法管轄權(quán)，但它有權(quán)根據(jù)《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第275條第2段監(jiān)督其是否符合本條約第40條，并對某些決定的合法性進行審查”[注]《歐盟條約》第24(1)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第253、246頁。。

歐盟內(nèi)部的絕大部分成員國均屬大陸法系國家，僅有英國和愛爾蘭屬普通法系國家，因此大陸法系對歐盟法的影響遠大于普通法系。從司法層面講，以大陸法系為范本的歐盟司法制度原則上不受既有先例的約束，法院判決的拘束力是相對的，僅適用于同一訴因的同一當事人。但隨著普通法系國家加入歐共體以及兩大主要法系的趨同化現(xiàn)象日益顯著，“在歐洲，民法法系和普通法法系之接近，不再是一種‘未來的工程’而更近乎是一項當前的事業(yè)”[13]。因此，歐洲法院自20世紀70年代以后，也開始在其判決中經(jīng)常提及過往的判例，并且在事實上保持了其判決的連貫性和權(quán)威性，使歐洲法院的裁判在實質(zhì)上有了普遍的實際拘束力。從某種意義上講，歐共體時期的歐洲法院和歐盟時期的歐盟法院通過自己的裁判發(fā)展了歐盟法，不斷為歐洲一體化的進程掃除障礙，取得了巨大成就。這也是數(shù)十年來歐洲法院和歐盟法院積極發(fā)揮司法能動性的顯著表現(xiàn)，從而促進了歐盟基礎條約的憲法化和歐共體以及歐盟的聯(lián)邦化進程，為歐洲的整合發(fā)展作出了巨大貢獻。

(二)歐盟對外擬議協(xié)定的司法審查依據(jù)

作為實現(xiàn)對外職能的基礎，歐盟具有國際法律人格，在歐盟的目標范圍內(nèi)享有規(guī)范與發(fā)展第三國或國際組織關系、締結(jié)有約束力的國際協(xié)定或參與其他國際組織的行為能力。歐盟與第三國或國際組織締結(jié)的國際條約也構(gòu)成歐盟法的淵源之一，因此，對外締約在本質(zhì)上是歐盟的立法活動，必須接受歐盟法院的審查[14]。作為歐盟法的唯一有權(quán)解釋者，與眾多國際法庭和國內(nèi)法庭相比，歐盟法院的司法管轄權(quán)通常是自動的、強制性的，而且是永久性的。

歐盟法院對擬議中的國際協(xié)定進行司法審查的法律依據(jù)集中體現(xiàn)于《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條第11款，“某一成員國、歐洲議會、理事會或委員會可就擬議的協(xié)議是否符合兩部條約的規(guī)定獲得歐盟法院的意見。如法院做出否定性意見，擬議的協(xié)議則不得生效，除非修訂協(xié)議或修改兩部條約”[注]《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218(11)條，見歐洲聯(lián)盟官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟基礎法》，蘇明忠譯，(北京)國際文化出版公司2010年版，第413頁。。這也是法院咨詢管轄權(quán)的一部分。經(jīng)《里斯本條約》修改后的司法審查條款增加了制度彈性，既可節(jié)省不必要的談判締約支出，提高歐盟現(xiàn)有體制下各機構(gòu)的運作效率，同時也有助于在實踐中為歐盟法院更多行使其司法審查權(quán)提供可能。當然，擬議中的國際協(xié)定能否允許修訂，也取決于協(xié)定本身的規(guī)定和國際法規(guī)則。司法審查的目的在于確定擬議中的國際協(xié)定是否與基礎條約相符合，以防止歐盟基礎條約與擬議中的國際協(xié)定不相符而使歐盟陷入法律和政治困境。如果擬議中的協(xié)定與歐盟基礎條約條款相沖突，成員國在遵守歐盟基礎條約和新的國際協(xié)定之間必然會陷入兩難境地，這不僅會給歐盟的法律秩序帶來混亂，還可能使國際社會對歐盟產(chǎn)生不信任感，影響歐盟的國際聲譽。

為了避免這種不良后果的發(fā)生，歐盟法院通過咨詢管轄權(quán)的運用，在條約締結(jié)生效之前先對其進行司法審查，以判斷該國際協(xié)定是否與歐盟基礎條約相符合。適用司法審查這一條款中的程序不受時間限制，在歐盟最后作出受擬議中協(xié)定約束同意之前的任何階段，有關方面均可向歐盟法院提出申請。但是，在法院發(fā)表意見之前，這一程序是否排除理事會與成員國締結(jié)有關協(xié)定則尚不完全清楚。因此，法院行使其司法管轄權(quán)經(jīng)常受到很大爭議，然而，從其貢獻和取得的總體成就可以看出，歐盟法院的司法審查權(quán)已被成員國所普遍接受和認可。在司法領域，成員國也采取了措施以加強其國內(nèi)司法系統(tǒng)與歐盟法院的對接。當然，對外締約權(quán)涉及成員國和聯(lián)盟之間權(quán)限的劃分界定，由于條約原則上只對締約方有約束力，締約方的權(quán)利能力決定于其行為能力，因此，上述問題就轉(zhuǎn)化為締約權(quán)能的歸屬問題，反過來也就是一項國際協(xié)定應如何為聯(lián)盟及成員國設定和分配協(xié)定中的權(quán)利和義務的問題。在歐盟法律秩序中，聯(lián)盟及其各成員國都各自具有明確的國際法律地位，由此產(chǎn)生了聯(lián)盟與成員國之間在聯(lián)盟內(nèi)部應如何分配其對外權(quán)利和義務，即如何明確對外條約中具體權(quán)利和義務的承擔主體問題。在歐盟的發(fā)展進程中，“權(quán)能蔓延”始終是聯(lián)盟與成員國間最重要的關注點，更是導致兩者緊張關系的重要原因。超國家機制與民族國家主權(quán)之間存在一種內(nèi)生的矛盾，但同時又都存在缺陷，一體化是對傳統(tǒng)民族國家主權(quán)的一種超越，但這種超越在多大程度上能夠被接受，還要進行反復博弈與權(quán)衡[15]。由此不難看出，兩者締約權(quán)能范圍的劃分和界定，在政治上具有敏感性，是歐盟法律秩序建構(gòu)中必須妥善處理的微妙問題。

通觀歐盟對外締約的條約法發(fā)展實踐，關于其事前的權(quán)限和事中的程序部分，都經(jīng)歷了一定程度的規(guī)范化革新。在前《里斯本條約》時代，《歐共體條約》第228條是確定歐共體對外締約權(quán)能的法律基礎，后經(jīng)《里斯本條約》修訂為現(xiàn)行《歐盟運轉(zhuǎn)條約》第218條?！稓W盟運轉(zhuǎn)條約》第218條共計11項條款，確定了歐盟同第三國或者同國際組織進行締約談判和締結(jié)協(xié)定的法律程序，這也是歐盟所具有的明示性締約權(quán)限所在。除此之外，歐盟所擁有的締約權(quán)限并不排斥以默示形式的授予。歐盟法院的事后司法審查機制則在對外締約層面為擬議中的歐盟國際協(xié)定的有效性添加了一重“安全閥”，從而避免因歐盟對外締結(jié)的國際協(xié)定與歐盟基礎條約發(fā)生沖突而導致歐盟法律運轉(zhuǎn)機制在整體上出現(xiàn)混亂。

綜上觀之，歐盟的對外締約活動清晰地反映出對內(nèi)關系和對外關系是歐盟法在適用時經(jīng)常需要同時因應的一體兩面，因為歐盟行使對外締約權(quán)限時往往會涉及其內(nèi)部機構(gòu)所作的決定(如以歐盟理事會或歐盟委員會立法的形式來表現(xiàn)等)，能否為歐盟對外參與國際活動，并為其在國際上為某一特定行為或不作為的行為負責。歐盟的相關權(quán)力無論是對內(nèi)還是對外行使，均取決于歐盟基礎條約為其所指定的權(quán)限，并服務于實現(xiàn)歐盟外交一體化、政治一體化的聯(lián)盟宗旨。上述實踐的效果雖仍有待進一步討論和觀察，但不可諱言，歐盟這一整套對外締約法律機制的設計，在實踐中為推動歐盟作為一個獨立的國際行為體在國際舞臺上發(fā)揮日益重要的作用作出了值得肯定的規(guī)范指引貢獻。