滿 濤

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510275)

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，當(dāng)前改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化已成為我國(guó)當(dāng)前改革施政的總綱領(lǐng)。在國(guó)家治理的通盤(pán)架構(gòu)中，以犯罪治理為中心的刑事法治建設(shè)涉及民生、關(guān)系穩(wěn)定、影響全局，其重要性不言自明。從犯罪現(xiàn)象的小視角出發(fā)，探尋國(guó)家治理在犯罪防治層面上的大鏡頭，理應(yīng)成為我國(guó)當(dāng)前刑事法治改革的核心問(wèn)題。誠(chéng)如盧建平教授所言，“在國(guó)家治理過(guò)程中，犯罪問(wèn)題或者社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題從來(lái)就是擺在第一位的，而刑事政策是人類(lèi)社會(huì)用來(lái)解決犯罪問(wèn)題的智慧結(jié)晶”[1]。面對(duì)復(fù)雜多變的犯罪情勢(shì)，宏觀層面的國(guó)家治理應(yīng)當(dāng)如何作為，刑事立法與刑事司法的寬嚴(yán)輕重應(yīng)當(dāng)如何把握，法律應(yīng)對(duì)與政策應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)如何平衡考量，這些問(wèn)題都集中表現(xiàn)在刑事政策治理的方向把握與路徑抉擇之上，其對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家在犯罪治理層面上的現(xiàn)代化而言，具有十分重要的意義。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化的技術(shù)進(jìn)路

自“國(guó)家治理現(xiàn)代化”這一施政目標(biāo)提出以來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞“治理”一詞展開(kāi)了廣泛而深刻的討論，普遍認(rèn)為將“治理”概念引入國(guó)家施政范疇是一個(gè)全新的戰(zhàn)略性突破，并開(kāi)始集中闡述當(dāng)下的“治理”與之前的“管理”二者間的區(qū)別[2]。“管理”多強(qiáng)調(diào)“政府對(duì)社會(huì)單向度的管控”，而“治理”則主張“政府與社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的合作治理”，這種轉(zhuǎn)變被視為治理現(xiàn)代化的核心問(wèn)題[3]。應(yīng)予肯定的是，這種治理理論的解讀對(duì)于厘清概念、明確實(shí)踐路徑而言裨益良多。然而，除了詞語(yǔ)表達(dá)上的概念差異之外，國(guó)家治理現(xiàn)代化在當(dāng)下治國(guó)理政實(shí)踐中的具體內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)更為關(guān)鍵。大體而言，治理與管理的關(guān)系絕非對(duì)立，而是包容與升級(jí)的關(guān)系?，F(xiàn)代化的治理是內(nèi)含管理概念的，只是在操作手段與實(shí)踐路徑上摒棄了單一的管理范式，融合了其他治理方式。換言之，多元化治理體系的建構(gòu)應(yīng)為當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。其中，以依法治國(guó)為要義的“法治體系”屬于國(guó)家多元治理體系中一個(gè)重要的子體系。黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”以后，“法治”一詞也正在生長(zhǎng)為一個(gè)開(kāi)放性的概念，它超出了一般規(guī)范意義上的法治內(nèi)涵，并逐漸形成了以法治為基礎(chǔ)的價(jià)值與實(shí)踐體系。在法治體系中，法律治理與政策治理正日益成為我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本技術(shù)進(jìn)路。

就現(xiàn)代意義上的法律治理而言，我們的認(rèn)識(shí)起步可以說(shuō)是比較晚的，特別是歷經(jīng)“法律虛無(wú)主義”的浸染，法律治理在國(guó)家治理體系中長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。直至20世紀(jì)80年代，中國(guó)才算進(jìn)入真正的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，國(guó)家治理層面也才開(kāi)始“祛魅”人治而追求法律治理。自此，法律逐步在國(guó)家治理體系中收獲越來(lái)越多的話語(yǔ)空間，逐步成為約束社會(huì)成員的行為“紅線”，并成功實(shí)現(xiàn)了社會(huì)秩序穩(wěn)定與個(gè)體權(quán)利保障的治理目標(biāo)。不難看出，法律以其特有的“規(guī)則特征”正在成長(zhǎng)為國(guó)家治理的主要工具。法律在建構(gòu)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中擔(dān)綱重要角色，并藉此將我們引入“規(guī)則之治”的法律時(shí)代。在求變圖新的現(xiàn)代社會(huì)中，以規(guī)則權(quán)威取代人物權(quán)威的“規(guī)則之治”能夠承擔(dān)起建構(gòu)秩序社會(huì)之責(zé)而廣受青睞，而這又主要?dú)w功于法律的功能性特色。首先，法律的規(guī)則屬性決定了法律具有相對(duì)穩(wěn)固與普遍適用的特點(diǎn)，它劃定權(quán)力邊界、約束權(quán)力行動(dòng)、防制權(quán)力恣意，最大限度地保障社會(huì)個(gè)體的權(quán)利與自由。其次，法律規(guī)則的剛性特征力求回避道德評(píng)價(jià)，僅用技術(shù)規(guī)則解決社會(huì)問(wèn)題?？陀^地講，法律的“規(guī)則之治”對(duì)形塑現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)秩序與解決社會(huì)沖突而言，應(yīng)是相當(dāng)成功的。一方面，隨著法律規(guī)范的推陳出新與面面俱到，國(guó)家治理已經(jīng)在制度性框架下找尋到其正當(dāng)性與合理性的應(yīng)用范式；另一方面，法律治理帶來(lái)的個(gè)體權(quán)利意識(shí)提升，使得社會(huì)沖突解決模式愈加傾向于法律裁判方式，正如張文顯教授指出的一樣，“我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了‘訴訟社會(huì)’時(shí)代”[4]。伴隨依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，圍繞法律展開(kāi)的“規(guī)則之治”已經(jīng)在我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域鋪陳開(kāi)來(lái)。

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，法律治理在國(guó)家治理體系架構(gòu)中獲得主導(dǎo)地位，是人類(lèi)文明發(fā)展與進(jìn)步的表現(xiàn)。但是，囿于社會(huì)狀況的多樣變化與無(wú)限發(fā)展，以規(guī)則權(quán)威為核心的法律治理并不能實(shí)現(xiàn)治理方式的全面自洽?！耙?guī)則之治”自身存在與生俱來(lái)且難以克服的缺陷——法律規(guī)則無(wú)法做到純粹的明確，難以精準(zhǔn)地、及時(shí)地調(diào)控社會(huì)生活的各個(gè)方面。因此，法律也就需要不斷地從社會(huì)現(xiàn)實(shí)與生活實(shí)踐中汲取知識(shí)養(yǎng)分。然而，法律滯后于社會(huì)發(fā)展是“天生的”也是不可避免的，法律沒(méi)有、也不可能解決社會(huì)治理情境中的所有難題，理想法治圖景必然落后于社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)。特別是我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，法律規(guī)則的步伐很難追趕上社會(huì)行為的多發(fā)性和復(fù)雜性，“規(guī)則之治”也就自然脫節(jié)于國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)要求。當(dāng)然，加快立法進(jìn)程、快速出臺(tái)新法不失為解決前述問(wèn)題的一劑良方，但大面積的“朝令夕改”必然影響基于穩(wěn)定而生的規(guī)則權(quán)威，而這與“規(guī)則之治”的本來(lái)屬性也是背道而馳的。因此，作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)手段，法律治理的現(xiàn)實(shí)功效在某種程度上而言，的確是有限的。

由于法律治理與生俱來(lái)的能力瑕疵，針對(duì)式的補(bǔ)強(qiáng)手段成了現(xiàn)代化國(guó)家治理的必然要求，其中，以靈活性、具體性為基本特征的政策治理堪為最佳選擇。當(dāng)然，政策治理的補(bǔ)強(qiáng)形象，并不是“法律治理有限性”的因果結(jié)論。相反，在我國(guó)特定的人文環(huán)境下，政策治理曾具有更為可觀的傳統(tǒng)“業(yè)績(jī)”，改革開(kāi)放以前的新中國(guó)歷史就是例證。也許是飽受歷史上某些政策的惡害，我國(guó)法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于政策功能未敢加以正視，而是簡(jiǎn)單地將其與人治、恣意等消極概念等同起來(lái)。毋庸置疑的是，在國(guó)家高擎政策為唯一治理方式的情境中，政策恣意的危害絕不亞于“苛政猛于虎”的形象描述。然而隨著歷史變遷和社會(huì)進(jìn)步，政策“單行道式”的治理體系早已伴隨法律治理思維的引入而坍塌，政策治理在現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中已擔(dān)當(dāng)起法律治理的補(bǔ)足手段，在具體治理維度上發(fā)揮著重要的輔助作用。

現(xiàn)代政策科學(xué)之父哈羅德·D·拉斯韋爾認(rèn)為，政策“是一種為某項(xiàng)目標(biāo)、價(jià)值與實(shí)踐而設(shè)定的計(jì)劃”[5]。也就是說(shuō)，政策的制定肇始于制定主體的主觀計(jì)劃，其具體設(shè)定在于符合相關(guān)的目標(biāo)考量、價(jià)值追求與實(shí)踐動(dòng)向，政策不可能“一勞永逸”，而需要隨著客觀情勢(shì)與主觀需求發(fā)生靈活變動(dòng)。靈活性，應(yīng)當(dāng)是政策發(fā)揮補(bǔ)足作用最為顯著的特征。談及政策的靈活性，一般是就其適應(yīng)環(huán)境的特點(diǎn)而言的。政策較之于法律的最大優(yōu)勢(shì)在于環(huán)境適應(yīng)能力強(qiáng)，易隨環(huán)境的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)新型社會(huì)關(guān)系驟然出現(xiàn)，現(xiàn)有法律無(wú)法調(diào)整時(shí)，政策可以做出較為靈活的反應(yīng)。在某種意義上講，靈活性決定了政策的生命力，而政策本身就是尋求合目的性手段的改革與完善措施。在政策制定過(guò)程中，目標(biāo)集中體現(xiàn)制定主體的現(xiàn)實(shí)需要與利益追求。任何一項(xiàng)政策的制定與執(zhí)行“都不可能是偶然發(fā)生的事情，而是基于相應(yīng)公共意識(shí)的現(xiàn)實(shí)考量，滿足特定目標(biāo)的治理需要”[6]。還有，政策治理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)總是依賴于其背后的權(quán)威性特征，而這也正是保證政策貫通實(shí)施的重要方面。政策的權(quán)威來(lái)源于制定主體——公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性，使得其與單獨(dú)個(gè)體的決定不同，一旦制定就必須付諸實(shí)施。基于公共權(quán)威的政策已經(jīng)衍變?yōu)榫哂衅毡檫m用特征的行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范，要求具體作用對(duì)象如何行為，并對(duì)其具有強(qiáng)制性的規(guī)范作用。

經(jīng)驗(yàn)表明，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，任何單一治理模式都會(huì)陷入捉襟見(jiàn)肘的局面，因此體系化的架構(gòu)成為必然的選擇?！霸诂F(xiàn)代法治條件下，政策與人治漸行漸遠(yuǎn)，已然成為法的綱領(lǐng)和指南，并且呈現(xiàn)出法與政策逐漸融合的趨勢(shì)”[7]。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，在依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下，法律治理應(yīng)當(dāng)日益完善，自不待言。但在法律治理力有不逮之處，現(xiàn)代化治理的另一范式——政策治理，如何自行補(bǔ)強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要課題。

二、刑事政策是現(xiàn)代化治理的理性工具

如前所述，政策具有與生俱來(lái)的靈活特征，而這一點(diǎn)推演到極致，則可能發(fā)展成權(quán)力的恣意與濫用。因此，以法治化原則實(shí)施制度化的政策內(nèi)容，成為了當(dāng)前保證政策治理安守于法治體系之中的重要環(huán)節(jié)。以最近幾次的刑法修正為例，可以發(fā)現(xiàn)，《刑法修正案(八)》和《刑法修正案(九)》中廢除部分罪名的死刑配置、創(chuàng)設(shè)大量新罪、拓寬從寬處罰情節(jié)、設(shè)立終身監(jiān)禁制度等等。以上兩部修正案現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策法律化這一重要過(guò)程。也正是在刑事政策法律化的過(guò)程中，可以發(fā)現(xiàn)，“政策轉(zhuǎn)化為刑法規(guī)定的時(shí)間愈加縮短，刑法規(guī)定受政策指向影響而進(jìn)行調(diào)整的程度愈加顯著”[8]。在現(xiàn)代化治理體系中，架通刑事法律與公共政策交互之橋的刑事政策，聯(lián)通了二者之間的作用與反作用，也日益成為特定背景條件下公共權(quán)力機(jī)關(guān)意志表達(dá)的理性工具。

刑事政策，一言以蔽之，就是防控犯罪的策略集合。在這一集合體中，如何高效地發(fā)揮犯罪防控作用，依賴其科學(xué)理性的內(nèi)在構(gòu)造。首先，刑事政策是一種合目的性手段，其目的在于犯罪防控策略的合理化。報(bào)應(yīng)主義的“下架”表明刑罰并非應(yīng)對(duì)犯罪的完美手段，刑事政策目的的合理化要求刑事措施、手段在配置與運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)盡可能輕緩優(yōu)化，在有效遏制犯罪的同時(shí)，保證將刑事處遇的消極效果限縮在最小范圍，實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)與人權(quán)保障雙重價(jià)值的積極平衡。其次，在運(yùn)行機(jī)制上，刑事政策依賴于刑事法律的實(shí)施而發(fā)揮功用，具體包括：在實(shí)體法上劃定犯罪圈與設(shè)定刑罰，程序法上確定保護(hù)權(quán)利與維護(hù)秩序的訴訟規(guī)則，在刑事執(zhí)行上安排人道主義的處遇措施等。從防控犯罪的目的出發(fā)，集合策略對(duì)抗犯罪的過(guò)程，就是最為簡(jiǎn)明的刑事政策運(yùn)行機(jī)制。借助這一機(jī)制，刑事政策與犯罪治理形成結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化犯罪防控策略的基本目標(biāo)。

依據(jù)刑事政策的內(nèi)在功能和理性構(gòu)造，刑事政策在犯罪治理領(lǐng)域的功用可以概括為以下幾個(gè)方面：

第一，刑事法律制定的靈魂。刑事政策之于刑事法律而言，李斯特給出過(guò)最為精辟的論斷，“刑事政策給予我們?cè)u(píng)價(jià)現(xiàn)行法律的標(biāo)準(zhǔn)，它向我們闡明應(yīng)當(dāng)適用的法律；它也教導(dǎo)我們從它的目的出發(fā)來(lái)解釋現(xiàn)行法律，并按照它的目的來(lái)適用法律”[9]。刑事政策的肇始之意，表明其在國(guó)家治理體系中擔(dān)當(dāng)著指導(dǎo)刑事法律走向的“靈魂角色”。從世界各國(guó)的刑事立法現(xiàn)狀來(lái)看，刑事政策在刑事法律制定過(guò)程中的“靈魂角色”相當(dāng)明顯。以美國(guó)為例，受“輕輕”刑事政策的影響，刑事立法輕緩化在20世紀(jì)中期大行其道，主要表現(xiàn)在非犯罪化、非刑罰化和非監(jiān)禁化三個(gè)方面。例如，1960年的《模范刑法典》，將同性間性行為、賣(mài)淫、通奸、賭博等行為非犯罪化；建立和廣泛適用緩刑監(jiān)督等非刑事制裁制度，對(duì)刑罰適用范圍進(jìn)行實(shí)質(zhì)性限制，從而實(shí)現(xiàn)司法處遇的非刑罰化目的；非監(jiān)禁化則主要表現(xiàn)為社區(qū)矯正制度的建立與施行。但是到20世紀(jì)70年代后，美國(guó)的刑事政策逐漸呈現(xiàn)出“重重”的傾向，開(kāi)始注重刑罰的懲罰與威懾功能。比如，1970年制定的《反犯罪組織侵蝕合法組織法》，規(guī)定犯罪“行為模式”允許有條件地從重溯及既往，刑事責(zé)任歸責(zé)原則采用“鬼影規(guī)則”，增設(shè)沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑等；1984年通過(guò)的《綜合犯罪控制法》規(guī)定：從1992年12月開(kāi)始，廢除對(duì)聯(lián)邦犯人的假釋?zhuān)贿€有，部分州還立法通過(guò)了針對(duì)累犯的“累進(jìn)加重辦法”和再犯的“三振出局法”等[10]。特別是“9·11事件”后，“重重”刑事政策直接催生了《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法》《反壟斷刑事處罰加強(qiáng)與改革法》等嚴(yán)厲刑事立法的出臺(tái)。

從域外轉(zhuǎn)向域內(nèi)，在我國(guó)刑事立法進(jìn)程中，不同時(shí)期的刑事政策對(duì)于刑事立法同樣發(fā)揮著靈魂性的指導(dǎo)作用。我國(guó)1979年《刑法》將懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策作為刑法制定的根據(jù)寫(xiě)入刑法典第一條。在此刑事政策指導(dǎo)下，相應(yīng)的刑事立法明顯地表現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力優(yōu)先、至上的色彩，刑事被追訴人的權(quán)利則相對(duì)處于較低的地位，例如刑法中的類(lèi)推制度等。到1996修訂的《刑事訴訟法》與1997年修訂的《刑法》，懲辦的政策意識(shí)開(kāi)始有所松動(dòng)，“兩法”分別作出了一些糾偏式的規(guī)定，但由于“嚴(yán)打”刑事政策的制約，1997年《刑法》的重刑主義傾向仍然嚴(yán)重，如死刑配置的增多就極為明顯[11]。直到現(xiàn)下的刑事立法，則明顯地體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策的指導(dǎo)精神，寬嚴(yán)有度、寬緩明顯、嚴(yán)厲有據(jù)。如近年來(lái)的《刑法修正案(八)》《刑法修正案(九)》和新修訂的《刑事訴訟法》都做出了有寬有嚴(yán)、寬嚴(yán)相濟(jì)的立法修訂，如取消非暴力經(jīng)濟(jì)犯罪的死刑、老年人犯罪的刑罰寬緩、微罪不捕、擴(kuò)大累犯認(rèn)定范圍、嚴(yán)格減刑假釋條件、終身監(jiān)禁等等。

第二，刑事司法實(shí)踐的閥門(mén)。在刑事法律的制定過(guò)程中，刑事政策扮演“靈魂”角色，而真正實(shí)現(xiàn)參與實(shí)踐的目標(biāo)還需要發(fā)揮刑事政策的另一種治理功用——“閥門(mén)”性技術(shù)調(diào)控。刑事政策的調(diào)控功用主要在刑事司法與刑罰執(zhí)行兩個(gè)階段，具體包括：第一，犯罪認(rèn)定的技術(shù)調(diào)控。刑事政策通過(guò)影響刑法解釋規(guī)則的選擇與使用，直接影響實(shí)行行為定性、違法性、責(zé)任歸屬、正當(dāng)性行為范圍以及共犯認(rèn)定等犯罪論體系諸問(wèn)題的解釋。刑法司法活動(dòng)實(shí)質(zhì)上就是司法官解釋法律的過(guò)程，在此過(guò)程中必然依據(jù)一定的價(jià)值判斷來(lái)進(jìn)行，而這些價(jià)值判斷中最為穩(wěn)固、集中的就應(yīng)當(dāng)是一定時(shí)期內(nèi)的國(guó)家刑事政策。刑事政策的不同，極有可能影響司法官對(duì)同一條文的差異性理解，甚至可能在犯罪成立的實(shí)質(zhì)性要件上發(fā)生變化。這些差異與變化，恰恰也是判斷某些具體行為是否成立犯罪的重要依據(jù)。因此，刑事政策在刑事司法活動(dòng)中通過(guò)合目的性解釋工作發(fā)揮技術(shù)性調(diào)控功能，掌握犯罪圈劃定緊與松的“閥門(mén)鑰匙”，現(xiàn)實(shí)調(diào)控犯罪治理的動(dòng)向與趨勢(shì)。第二，刑罰裁量的技術(shù)調(diào)控。在刑事立法階段，刑事政策可以一般性地調(diào)控刑罰種類(lèi)與法定刑幅度的設(shè)置，同時(shí)在司法適用的具體裁量中也可以因時(shí)、因案予以調(diào)控。例如“嚴(yán)打”時(shí)期，刑罰裁量多側(cè)重實(shí)刑，宣告緩刑較少；側(cè)重自由刑以上刑罰，判處財(cái)產(chǎn)刑較少，都體現(xiàn)了刑罰從嚴(yán)裁量的政策效應(yīng)。在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)國(guó)家的刑罰裁量活動(dòng)都受到刑事政策的指導(dǎo)，差別僅在于方式不同而已，如制定量刑指南、采用判例模式或者采取行政指令的方式等等[12]。第三，刑罰執(zhí)行的技術(shù)調(diào)控。經(jīng)過(guò)刑事司法程序后，刑罰的執(zhí)行措施在具體操作上同樣也在自覺(jué)地接受刑事政策的指導(dǎo)，且該種犯罪人處遇措施對(duì)于犯罪治理而言尤為重要。譬如，西方刑罰處遇措施的大量非監(jiān)禁化、監(jiān)獄現(xiàn)代化改革甚至是死刑執(zhí)行方式變革等都是在當(dāng)前流行的“輕輕重重”刑事政策的影響下而出現(xiàn)的?；诋?dāng)前刑罰輕緩潮流的刑事政策考量，刑罰執(zhí)行措施的輕緩化與文明化改革在世界范圍內(nèi)已經(jīng)全面鋪展開(kāi)來(lái)。

第三，公共政策運(yùn)行的基底?，F(xiàn)代意義上的公共政策，其核心目標(biāo)在于“解決社會(huì)問(wèn)題，保證社會(huì)成員的基本權(quán)利，從而增進(jìn)全社會(huì)的整體福利”[13]。近代以來(lái)，基于緩和社會(huì)矛盾的需要，以國(guó)家權(quán)力參與社會(huì)改良實(shí)踐的公共政策逐漸形成，并得以系統(tǒng)發(fā)展。在治理文明發(fā)展進(jìn)程中，我們對(duì)于公共政策的理解也逐漸從單一的社會(huì)福利概念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)整體發(fā)展策略。也就是說(shuō)，凡是與社會(huì)成員的基本權(quán)益相關(guān)的政策，都應(yīng)當(dāng)歸為公共政策范疇。從根源上講，公共政策是國(guó)家的政策，是國(guó)家通過(guò)權(quán)力手段制定的以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)社會(huì)目的的方針策略。在現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中，公共政策在依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求下也上升到了法治化層面，體系日趨規(guī)范，內(nèi)容日趨合理，形式日趨穩(wěn)定，國(guó)家整體公共政策逐漸邁向了良性循環(huán)與法治邏輯的運(yùn)行軌道。在公共政策的一體化概念下，公共政策是“屬概念”的范疇，刑事政策則為“屬概念”涵攝下為了實(shí)現(xiàn)懲罰預(yù)防犯罪、化解矛盾、保護(hù)人民、保障人權(quán)等特定目的而產(chǎn)生的“種概念”，是公共政策在刑事領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。其中，專(zhuān)事犯罪治理的刑事政策對(duì)于公共政策的整體運(yùn)行起到了基本的保障作用。正如前文所述，刑事政策的肇始之意即在于應(yīng)對(duì)日益惡化的社會(huì)矛盾沖突。在社會(huì)矛盾群中，犯罪現(xiàn)象是社會(huì)關(guān)系緊張到了不可調(diào)和程度的產(chǎn)物。在國(guó)家治理視域中，犯罪行為憑借其最為嚴(yán)重的社會(huì)危害特性，成為治理體系中最基礎(chǔ)的部分。易言之，承擔(dān)犯罪治理職責(zé)的刑事政策解決的是公共政策整體運(yùn)行的基底部分，為其他公共政策的良好運(yùn)行提供了“寬敞明亮”的社會(huì)環(huán)境，起到了保駕護(hù)航的積極作用。

三、刑事政策治理導(dǎo)向的路徑分野

在國(guó)家治理體系架構(gòu)下，基于犯罪治理目標(biāo)衍生的刑事政策具備一般公共政策的屬性與功用。隨著法治文明的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政策靈活機(jī)動(dòng)與刑事法律剛性規(guī)范二元結(jié)合的要求日益增強(qiáng)，刑事政策的公共政策屬性也逐漸被法治要求所覆蓋，刑事政策法治化聲名日隆。

作為一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家治理犯罪的方針、策略，刑事政策具有階段性與空間性的特點(diǎn)。隨著社會(huì)發(fā)展與犯罪情勢(shì)的變化，基于維護(hù)統(tǒng)治秩序與保障社會(huì)穩(wěn)定的需要，政策制定主體會(huì)相應(yīng)地調(diào)整刑事政策的微觀走向甚至重新厘定范圍。在不同歷史階段，作為犯罪治理手段的刑事政策發(fā)生變遷與調(diào)整，反映出刑事政策主體在應(yīng)對(duì)犯罪問(wèn)題上的思維差異。從“鎮(zhèn)壓與寬大相結(jié)合”“懲辦與寬大相結(jié)合”和“嚴(yán)打”到今天的“寬嚴(yán)相濟(jì)”，我國(guó)刑事政策的發(fā)展歷程經(jīng)歷了“去政治化”的過(guò)程，并最終從人治權(quán)威與管理范式中脫離出來(lái)。在今天國(guó)家現(xiàn)代化治理視域下，刑事政策法治化，是在宏觀層面對(duì)刑事政策走向問(wèn)題提出的基本要求。但是，從宏觀敘事到具體用力，刑事政策的法治化絕不是從頭到尾的積極考量，而是要求在立法與司法兩相操作的路徑上完成分野，以實(shí)現(xiàn)刑事政策能動(dòng)之治與有限之治的契合目標(biāo)。

(一)能動(dòng)之治：刑事立法中的合理行動(dòng)

如前文所述，刑事政策從誕生之日起，就被賦予了指導(dǎo)刑事立法的歷史使命。從世界各國(guó)刑事法律的發(fā)展歷程可以看出，刑事政策對(duì)于刑事法律的演進(jìn)承擔(dān)了靈魂性的指導(dǎo)之責(zé)。在現(xiàn)代化治理要求下，刑事政策在改進(jìn)與完善刑事立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)合理行動(dòng)，充分發(fā)揮能動(dòng)之治的應(yīng)有功效。

具體到我國(guó)當(dāng)前的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策而言，其在刑事立法過(guò)程中如何發(fā)揮能動(dòng)性作用，應(yīng)當(dāng)遵循和把握“濟(jì)”字哲學(xué)的實(shí)在意蘊(yùn)，要求在“寬”與“嚴(yán)”之間達(dá)成動(dòng)態(tài)平衡，相互銜接，形成良性互動(dòng)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以“濟(jì)”為治、“濟(jì)”為治用的基本目標(biāo)。寬嚴(yán)相濟(jì)的二維刑事政策圖式不容偏廢，兩造雖各行其道，但終在互以為濟(jì)。

眾所周知，文明與輕緩已經(jīng)成為當(dāng)代刑事法治的主題。現(xiàn)代法治條件下，刑法不斷地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要而改良，逐漸由野蠻與嚴(yán)酷過(guò)渡到了文明與緩和。從全世界的刑法發(fā)展歷程可以看出，刑法輕緩化是刑法進(jìn)化的必然結(jié)果，也是各國(guó)刑事司法實(shí)踐的普遍趨向。我國(guó)的刑法輕緩化，既符合了世界刑事法律改革的普遍趨勢(shì)，也集中反映了我國(guó)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的現(xiàn)實(shí)要求。具體而言，刑法寬緩立法應(yīng)當(dāng)從犯罪圈劃定與刑罰調(diào)整兩個(gè)方面入手。

劃定犯罪圈，應(yīng)當(dāng)包括入罪立法與去罪修訂兩種方式[14]。在入罪立法方面實(shí)現(xiàn)輕緩化，要求入罪考量必須尊重刑法的謙抑性，嚴(yán)格把握準(zhǔn)入條件。第一，特定行為具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，符合犯罪定義下的本質(zhì)特征；第二，已經(jīng)窮盡了現(xiàn)有法律體系中的前置法制裁手段；第三，犯罪化規(guī)制可以收到預(yù)防或抑制特定犯罪的可預(yù)期效果；第四，動(dòng)用刑法，不存在合憲性困境，符合比例原則，不會(huì)對(duì)公民基本權(quán)利造成過(guò)度侵害。入罪立法謙抑的同時(shí)，還需要去罪修訂的及時(shí)合理。去罪，是指通過(guò)刑事立法將原本是犯罪的行為從刑法中去除。在社會(huì)發(fā)展與承載容度不斷升高的情勢(shì)下，有些原本侵害法益的犯罪行為會(huì)相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)法益損害較輕甚至是無(wú)害，因而需要刑事立法修訂實(shí)現(xiàn)去罪化。譬如，純道德的無(wú)被害人的犯罪行為、正常安樂(lè)死行為等等因?yàn)槿狈Ψㄒ娴默F(xiàn)實(shí)侵害及其可能性，所以應(yīng)在立法修訂中加以去罪化處理。

在合理劃定犯罪圈的同時(shí)，刑罰部分的調(diào)整應(yīng)當(dāng)是當(dāng)今世界刑法輕緩化潮流的重點(diǎn)。在寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的目標(biāo)之下，我國(guó)刑罰輕緩化的調(diào)整方向在于建立張力較小、距離適度的刑罰結(jié)構(gòu)。就立法層面而言，逐步縮小刑罰差距，防范輕重兩極分化，應(yīng)當(dāng)是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策之下中國(guó)刑罰制度改革的重點(diǎn)。同時(shí)，在刑法分則的法定刑配置中應(yīng)盡量削減相應(yīng)罪名的死刑配置，特別是應(yīng)當(dāng)廢除絕對(duì)確定的死刑和非暴力犯罪的死刑。還有，在刑罰執(zhí)行方式上應(yīng)當(dāng)積極探索非監(jiān)禁刑的適用，完善緩刑與假釋的制度規(guī)定與具體操作，健全社區(qū)矯正的內(nèi)容、方式等。

在立法寬緩化調(diào)整之余，以嚴(yán)濟(jì)寬的另一側(cè)面同樣具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)合理性。如前所述，域外的“輕輕重重”刑事政策與“三振打擊法”，都表明利用嚴(yán)厲性刑事政策應(yīng)對(duì)持續(xù)上升的犯罪浪潮是大多數(shù)國(guó)家的通行做法。當(dāng)前，我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，犯罪情勢(shì)復(fù)雜多變，在現(xiàn)階段維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定比犯罪預(yù)防和控制犯罪具有更高層次的現(xiàn)實(shí)意義。基于保持穩(wěn)定的目標(biāo)考量，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的嚴(yán)厲側(cè)面在調(diào)整犯罪治理結(jié)構(gòu)方面可以有所作為。例如，確定階段性嚴(yán)厲打擊的犯罪類(lèi)型、提高對(duì)人身危險(xiǎn)性較高的犯罪人的打擊力度、特定犯罪類(lèi)型的緩刑適用控制等都是反映嚴(yán)厲側(cè)面的有效手段。

(二)有限之治：刑事司法中的謹(jǐn)慎作為

刑事政策在刑法立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮能動(dòng)治理功用，積極行動(dòng)，合理確定犯罪與刑罰的寬嚴(yán)邊界。但是，刑事政策一旦進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域，其作用形式能否依舊扮演能動(dòng)、積極角色，在我國(guó)刑法理論界莫衷一是，甚至有學(xué)者明確提出了“當(dāng)前的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策應(yīng)當(dāng)回歸為司法政策”[15]的主張。但是，筆者從“罪刑法定是刑事政策不可逾越的藩籬”這一樸素認(rèn)知出發(fā)，堅(jiān)持認(rèn)為刑事政策在刑事司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎作為。

一般地，刑事政策在刑事司法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)作為。在刑法體系中，各種教義性概念基于罪刑法定的要求，必須組織成以文字形式固定下來(lái)的知識(shí)譜系，其一旦形成，便注定要自動(dòng)分離與滯后于社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。例如，在犯罪構(gòu)成理論中，犯罪客體、犯罪客觀方面、犯罪主體和犯罪主觀方面這四項(xiàng)要件組成了犯罪認(rèn)定的全部要素，也就是說(shuō)，某個(gè)行為只要形式上滿足了上述四項(xiàng)要素，就可以成立犯罪。這種典型耦合式的刑法適用模式對(duì)于追求形式正義與反對(duì)司法擅斷而言，可以說(shuō)是居功至偉，但是在如何實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的問(wèn)題面前，似乎顯得力不勝任?，F(xiàn)代法治背景下，刑事司法的積極面向不是機(jī)械的條文適用，而應(yīng)是追求符合現(xiàn)實(shí)邏輯的實(shí)質(zhì)正義。在補(bǔ)強(qiáng)刑事法律明確性“弱點(diǎn)”方面，基于國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)而生的刑事政策當(dāng)生其效。將刑事政策應(yīng)用到司法活動(dòng)中，既可以提升刑法的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)能力，也可以更好地保證裁判結(jié)果在法律效果與社會(huì)效果之間的動(dòng)態(tài)平衡，更加能夠防止刑法規(guī)范自我發(fā)展的褊狹與盲目。

當(dāng)然，內(nèi)含開(kāi)放性、靈活性特征的刑事政策不可能毫無(wú)約束地行進(jìn)在刑事司法大道上，相反，其作用內(nèi)容必須穩(wěn)定在罪刑法定的視野范圍之內(nèi)。易言之，刑事政策在刑事司法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎為之。近代法治文明發(fā)展史用血與淚的教訓(xùn)告誡我們，罪刑法定是刑事司法正義最后的堡壘，絕不可破。刑事政策畢竟歸屬于政策范疇，是政策就必然帶有與生俱來(lái)的行動(dòng)恣意。如若刑事政策在刑事司法領(lǐng)域內(nèi)暢行無(wú)阻，結(jié)果必然是引致司法裁判的個(gè)體恣意甚至是司法擅斷，刑事司法正義也就無(wú)從談起。殷鑒不遠(yuǎn)的是，在我國(guó)，刑事政策曾全面替代法律，刑法一度淪為刑事政策的傀儡，完全喪失了自身的獨(dú)立價(jià)值，由此形成了許多司法悲劇。在現(xiàn)代化治理目標(biāo)下，追求實(shí)質(zhì)正義固然重要，但是拋卻罪刑法定認(rèn)知的刑事政策司法化斷不可取。在刑事司法裁判過(guò)程中，刑事政策應(yīng)當(dāng)通過(guò)支持法律解釋多樣化途徑積極發(fā)揮指導(dǎo)與調(diào)控的治理功用，無(wú)須贅言。但是，一旦關(guān)涉到罪刑法定下的裁判結(jié)果問(wèn)題，我們的刑事政策思維理應(yīng)謹(jǐn)慎為之。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家治理現(xiàn)代化，既是一種宏觀敘事，也是一項(xiàng)復(fù)雜綜合的系統(tǒng)工程。在這一系統(tǒng)工程中，兼采法律治理與政策治理二者之長(zhǎng)的刑事政策，已經(jīng)逐漸發(fā)展成國(guó)家治理體系中的穩(wěn)定器與安全閥。合目的理性構(gòu)造下的刑事政策，對(duì)于刑法立法、刑事司法以及公共政策運(yùn)行而言具有鮮明的助推功用。毫無(wú)疑問(wèn)，刑事政策在法治現(xiàn)代化條件下收獲了贊賞與青睞。但是，我們?cè)凇案吆羧f(wàn)歲”的同時(shí)，也必須保持一份應(yīng)有的警惕之心——刑事政策不是刑法規(guī)范，不具備剛性適用條件，它更多地蘊(yùn)含著柔性側(cè)面。作為現(xiàn)代化治理范式之一的刑事政策，在提供無(wú)限寬闊的思維框架的同時(shí)，也悄然“致力于”擴(kuò)張刑罰范圍的幕后使命，甚至極有可能演變?yōu)槟撤N社會(huì)保護(hù)乃至國(guó)家權(quán)力話語(yǔ)的直接借口。依照這種消極邏輯的推演路徑，刑法的人權(quán)保障機(jī)能也就必然在刑事政策催生“行動(dòng)中法”的過(guò)程中遭遇無(wú)聲消解。當(dāng)然，到目前為止，上述極端印象僅僅存在于非法治的社會(huì)情景中，但是，我們能否保證在將來(lái)的法治建設(shè)進(jìn)程中，刑事政策的過(guò)度消費(fèi)不會(huì)引致這種“逆法治”的現(xiàn)象呢？答案無(wú)法確定。但是，在今天的現(xiàn)代化治理圖式下，可以并且應(yīng)當(dāng)確定的是，刑事政策的具體導(dǎo)向必須實(shí)現(xiàn)立法與司法上的路徑分野，嚴(yán)守差異、嚴(yán)防僭越，從而保障其治理能力、效果對(duì)于法治化事業(yè)的切實(shí)功用。