黎宇周壯

（武漢大學 湖北 武漢 430072）

隨著1999年我國大學開始擴大招生，高等教育學費也隨之上漲，擴大招生必然會加大教育資源消耗的速度，部分高校開始用提高學費這一方式來緩解資金緊張的現(xiàn)狀。但是上漲的學費給學生和家長帶來了較大壓力，一些家庭貧困的學生不得不因此放棄了上大學的機會，學費上漲也給社會帶來了不安定的因素。為了緩解教育成本上漲所帶來的壓力，2007年國務(wù)院聯(lián)合教育部發(fā)文要求未來五年時間內(nèi)，各種等級、各類學校的學雜費標準不得高于2006年秋季劃定的基礎(chǔ)標準。然而直到2012年，我國高校的學費過高的情況并沒有出現(xiàn)良好的改觀。隨著擴招的繼續(xù)，累計的資金壓力到2013年還是爆發(fā)出來。5年期限過后，各大高校開啟了新一輪學費上漲的進程。2014年，江蘇省、天津省、江蘇省等10余省對公辦高校的學費進行了調(diào)整；2016年，海南生、江西省、內(nèi)蒙古省、廣東省等也在這一波漲價潮流中確定了本省高校學費調(diào)整方案。雖然在政策規(guī)制下，高等教育學費保持5年未變，但在“限漲令”到期后隨即上漲，這種現(xiàn)象，被公眾稱為“報復性反彈”。

這一問題受到了學界的廣泛關(guān)注，如吳迎新基于對廣東省高校征收學雜費的相關(guān)情況發(fā)現(xiàn)，按照高校學費的占比系數(shù)為標準，無論新舊標準，無論讀哪一類高校哪一科，城鎮(zhèn)常住居民家庭均在可支付能力范圍，而農(nóng)村居民難以承擔這一支付壓力?！皥髲托苑磸棥睂嶋H上是對“限漲令”等相關(guān)政策的一種反應(yīng)，背后反映的是教育成本分擔的現(xiàn)實問題。雖然這種回應(yīng)基于正常的市場規(guī)律，但是在老齡化和世界經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，高等教育學費的增長卻會對人口發(fā)展產(chǎn)生影響。

一、“反思中國高等教育收費的報復性反彈”的意義

（一）教育紅利彌補人口紅利

借鑒西方經(jīng)濟學全要素生產(chǎn)的理論，我國目前人口老齡化趨勢較為嚴重，人口紅利逐漸消失，這無疑將不利于高質(zhì)量的經(jīng)濟增長。在年齡結(jié)構(gòu)無法改變的前提下，如何減少人口紅利消失帶來的負面影響，很多學者將關(guān)注點聚焦在教育領(lǐng)域。教育作為一種典型的人力資本要素對經(jīng)濟發(fā)展存在著多重外部性，對包括經(jīng)濟增長速度、就業(yè)市場的供需均衡、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型均具有影響。有學者指出這種影響可以通過人口受教育程度的提高得到補償，人口受教育程度的持續(xù)提高是中國未來保持經(jīng)濟中高速增長的有利因素。面對勞動力數(shù)量不足對中國經(jīng)濟的制約，加大公共教育投資、提升人力資本水平和勞動生產(chǎn)率，因而轉(zhuǎn)變資源稟賦的優(yōu)勢策略，進而使原有的“人口紅利”優(yōu)勢從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)中重要的應(yīng)對路徑。周仲高的研究證實了這一推論，他認為教育水平高的勞動力人口比例提升，為社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了有利的人力資源條件。

不難看出，應(yīng)對“人口紅利”消失的直接措施就是提高人口質(zhì)量，提升教育紅利，重點提高受高等教育人口比例。一方面，高等教育人口的增多自身可以直接提高教育紅利；另一方面，當這一群體步入老年時期仍可以通過腦力勞動為國家和社會創(chuàng)造價值，為進一步延遲退休和減輕國家養(yǎng)老負擔提供支持。

（二）合理分擔高等教育成本，贏取教育紅利

為實現(xiàn)教育紅利的最大化，就應(yīng)該讓更多的適齡人員納入到高等教育服務(wù)中來。但是高等教育學費“報復性反彈”出現(xiàn)，將高等教育成本分擔問題帶到了大眾的面前，成為不可忽視的問題。很多民眾表示，水漲船高的高等教育學費讓很多家庭感受到了壓力，縱使有生源地助學貸款的政策，也只能起到緩解的作用。在我國，雖然政府已承擔起基礎(chǔ)教育責任，但是在高質(zhì)量人力資本形成的關(guān)鍵階段—高中和大學階段—政府預算內(nèi)經(jīng)費支出比重較低，因而將支付成本轉(zhuǎn)移到學生家庭及個人一方，這無疑制約了未來教育的發(fā)展和進步。

面對日益上漲的大學學費，很多人認為國家應(yīng)該增加財政投入，減輕民眾的負擔。但我們也應(yīng)該清楚，高等教育的受益群體并不僅僅是國家和個人。按照公共產(chǎn)品理論來說，教育有極強的外部性，不僅僅是受教育本人能夠受益，其他人包括就職單位和社會，都可以免費享受到這種好處，利益“外溢”現(xiàn)象十分明顯。由于這一過程存在顯著的非競爭性，因而根據(jù)經(jīng)典的公共物品理論應(yīng)采取政府和市場協(xié)同治理、合理分配成本的原則。對于教育這一典型的準公共物品來說，根據(jù)市場經(jīng)濟所主張的資源要素自由流動與外部性并存的面向，高等教育“利益獲得”的主體應(yīng)該是多重的，具體包括國家、社會、學校、家庭和學生個人，因此多元主體共同合作是一條必由之路。同時，從公平角度出發(fā)，也應(yīng)該考慮到“支付能力”的問題，需要充分考量分擔者的能力。

二、中國高等教育成本分擔演變

我國的教育成本壓力主要由國家和家庭來分擔，社會和學校的分擔角色幾乎缺失，我國長期形成的收費制度對這一問題無疑產(chǎn)生了重要影響。我國高等教育內(nèi)嵌于政府組織的科層制邏輯，因而法律法規(guī)的出臺整合了高等教育的資源分配，更控制了高等教育收費變遷的方向。不同學者對中國高等教育收費階段進行了不同的劃分，朱家德，李自茂對建國后60年的教育收費制度按照福利類型劃分為了四個階段，趙武廣從學費增長速度出發(fā)，將1985之后劃分為三個階段，但是都沒有涉及到2012年至今的學費上漲時期。面對新一輪學費上漲情況，有必要重新進行劃分。

（一）1978年之前——免費上學階段

追溯源頭，中國的高等教育收費制度建立之初，便內(nèi)嵌于計劃經(jīng)濟體制的基本結(jié)構(gòu)與邏輯中，高等教育的制度安排實現(xiàn)了國家包辦一切的“大福利”模式的招生就業(yè)制度，且實現(xiàn)了免費上學。1955年出臺的《全國高等學校一般學生人民助學金實施辦法》的規(guī)定體現(xiàn)了這一重要的基本原則?！掇k法》指出平困學生在免除學費的同時可獲得一定比例的助學金。形成這種制度的主要原因在于國家經(jīng)濟發(fā)展與人才短缺之間的矛盾。因而這一階段的政策最重要的特征就是教育以為政治服務(wù)為導向。

（二）1978-1996年——學費制度確立

改革開放之后，市場在我國經(jīng)濟發(fā)展中的作用開始展現(xiàn)，在高等教育領(lǐng)域亦是如此，開始由計劃走向市場。1984年，教育部等三部委發(fā)文規(guī)定培養(yǎng)學生需要自行負擔一部分學費和學雜費，并于1986年進行了對負擔調(diào)整的進一步補充。此時，高校開始招收自費生。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》又進一步加固了高校與學生共同負擔費用的體制模式，指出“所在高?？梢栽谟媱澩馐丈倭康淖再M學生，在原則上，學校學生應(yīng)交納一定數(shù)量和比例的培養(yǎng)費、學雜費”。決定擴大了高校的收費自主權(quán)，因而這是免費的高等教育模式走向收費的高等教育模式的重要過渡，高校收取學費也逐漸成為共識。1990年，原國家教委會同有關(guān)部委發(fā)出了《普通高等學校招收自費生暫行規(guī)定》，“收費”字樣和規(guī)定格外醒目，規(guī)定設(shè)置了自費生的繳費標準，這其中包括各種成本費用。伴隨著國家對招生數(shù)量的嚴格控制，自費生的成本負擔成為了國家計劃的一部分，這意味著我國的高等教育免費階段就此終結(jié)，教育成本分擔改革由此上路。1992年6月國家教委頒布相關(guān)法案，指出現(xiàn)階段全國“一刀切”的普通高等學校收費的辦法和標準，已不能很好的適應(yīng)改革開放新形勢，由此招生收費制度改革提上日程。1996年12月，《高等學收費管理暫行辦法》正式頒布，辦法指出每年收取學生的學費占年生均培養(yǎng)成本的比例，必須考慮群眾承受能力，進而分步調(diào)整到位，形成制度安排。這一方面說明政府從政策安排上肯定了高等教育收費的制度模式，另一方面開始了高等教育學費成本分擔由原有的全部由國家承擔的完全福利式，轉(zhuǎn)為由國家和個人雙方承擔的分擔模式。雖然這一段時期開始對個人開始收費，但是收費的標準較低，并沒有給個人帶來生活負擔。

（三）1997年-2012年——學費快速增長和“限漲令”的出現(xiàn)

1997年，我國高?；就瓿蓪W生和學校共同承擔學費成本的改革，成本回收制度在這一改革中發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用。由于國家取消了雙軌制的制度安排，因此指定性計劃錄取分數(shù)線與調(diào)節(jié)性計劃錄取分數(shù)線合二為一，統(tǒng)一繳費上學成為高校改革主流的趨勢。1999年，國家有關(guān)部門出臺了《關(guān)于深化教育改革全面推行素質(zhì)教育的決定》，決定中明確了適當增加學費在培養(yǎng)成本中的比例，但是這個比例不得高于平均成本的25%。規(guī)定出臺后，各高校開始調(diào)整自身的學費標準。由此而來，高校學費上漲成為常態(tài)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1997年后的兩年中，高等學費的增長比率高達27.65%，普通高校學生學費在并軌之初約為2750元，兩年之后全國普通高校生均學費漲到了3500元，到2000年有的高校普通專業(yè)學費超過5000元。這一現(xiàn)象引起了國家的注意，面對學費的過速增長，2001年教育部出臺了相關(guān)的辦法來規(guī)范高校的收費行為，禁止高?！皝y收費”的現(xiàn)象。但現(xiàn)實中，許多相關(guān)的繳費名目還屢見不鮮，如2003年中山大學等7所高校將學費標準上浮了20%。為此，2007年國務(wù)院專門發(fā)文《關(guān)于2007年規(guī)范教育收費、進一步治理教育亂收費工作的實施意見》，明確要求5年內(nèi)各類學校不得提高各類收費標準，尤其是學費及住宿費。在這一意見的“壓制”下，各高校在5年內(nèi)都保持著穩(wěn)定的學費收費標準。

（四）2013年-至今——學費的“報復性反彈”

五年內(nèi)，雖然學費收費標準沒有變化，但是對于學校來說教育成本卻在一步步增加，首先是擴招帶來生源需要大量資源，其次土地、基建費用的增加，再加上物價上漲，成本逐漸增加。特別是缺少公共財政投入的省屬高校壓力更大，甚至有的高校已經(jīng)出現(xiàn)了負債。2013年，“限漲令”到期后，各個高校就開始計劃新一輪的學費上漲計劃。2013年9月，山東省普通高等學校學費標準結(jié)構(gòu)調(diào)整方案向社會征求意見，2013年11月29日，魯價費2013136號文件下發(fā)，文件對普通高校學費進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使得山東高校學費有了較大幅度增加。有學者對2013年后調(diào)整高校學費的省市進行了統(tǒng)計，到2016年已經(jīng)有13個省市參與了此輪學費上漲。在與2015年城鄉(xiāng)人均收入進行比較后，發(fā)現(xiàn)廣西自治區(qū)上漲后的學費最高占2015年農(nóng)村人均收入的73.94%。這種“報復性”上漲持續(xù)到2018年，包括河北、安徽、陜西、云南等省份。

三、我國高等教育費用成本主體分擔不合理的格局

從我國高等教育制度的演變可以看出，從完全福利到現(xiàn)在的市場介入，其背后還是高等教育受眾和層次發(fā)生了變化。1978年我國在校大學生僅228萬人，在校大學生占比約為千分之二，當年的毛入學率僅為1.55%，是典型的精英教育階段。而到2002年，隨著社會對教育的重視，大學的入學率已經(jīng)達到了15%，可以說步入了大眾教育的階段。到2017年，在校大學生總數(shù)為3779萬人，相較于1978年，大學生絕對人數(shù)增長15倍，占比全國人口總數(shù)高達2.7%，增長約11倍。而從毛入學率上來看，2017年高達45.7%的入學毛利率已經(jīng)是1978年的17倍。由此，我國高等教育進入到了全面普及化階段。2016年《中國高等教育質(zhì)量報告》指出，預計到2019年9月，高等教育毛入學率將達到50%以上。面對如此數(shù)目龐大的費用和財政投入，成本分擔是無法避免的，但是我國目前仍然是國家和個人承擔。國家財政投入的增加并不能滿足高校的培養(yǎng)成本支出，作為高校主要收入的學費就成為高校緩解資金壓力的唯一選擇。學費上漲，已經(jīng)引發(fā)了社會各界的反應(yīng)，對一些并不是很富裕的家庭來說，高等教育支出仍舊是一筆不小的金額。雖然，有獎學金獎勵制度、學生生源地貸款等制度的出臺，但這幾項制度仍是沒有改變國家和學生是教育成本分擔主要主體的現(xiàn)狀，因此是進一步細化教育成本分擔迫在眉睫。

不同于國內(nèi)存在的“國家-個人”二元教育成本分擔模式，國外高校傾向于采取多元化的教育成本分擔模式。發(fā)達國家中社會承擔的高校教育成本比重較大，2015年美國高校接受社會捐贈排名前十所接受捐贈的基金規(guī)模，排名第一的哈佛大學接受了高達359億美元的社會捐贈，比例占到收入總額的三分之二，而即使是排名第十的圣母大學也接受了近80億美元的社會捐贈基金。而這種情況的形成，依賴于美國特有的捐贈文化。

相比之下，我國高校所能獲得的社會捐贈少之又少，和發(fā)達國家差距甚遠。2016年清華大學創(chuàng)大學捐贈的歷史新高，接受來自社會的5億元人民幣捐贈，然而與美國的80億美元相比，5億元顯得微不足道。從1980至2016年，作為我國頂尖大學的代表，清華大學與北京大學共累計接受社會大額捐贈接近170億，其中清華大學101億元，北京大學67億，高居2016年國內(nèi)大學社會捐贈前兩名。而從清華北大獲得捐贈占比總額來看，約為23%，超過兩成并遠遠領(lǐng)先其他高校。就我國自身而言，層次較高的985、211院校能夠較為輕易獲得來自社會的捐贈，而層次較低的普通高校能夠獲得的來自社會力量的教育資源相對較少，無論是渠道還是數(shù)額都比不上綜合實力強的院校，有的高校甚至是在近幾年才得到來自社會的捐贈。所以，就社會這一教育成本承擔對象來說，我國還沒有充分發(fā)揮其作用。打破高等教育“國家-個人”二元教育成本分擔問題，我國還有很大的發(fā)展空間。

四、破解高等教育“國家-個人”二元教育成本分擔問題的對策

（一）引入社會多元力量，培育高校捐贈文化

“報復性反彈”反映的是我國教育成本分擔二元化的問題，想要從根本上解決此類現(xiàn)象的發(fā)生就需要打破二元化。無論從公共產(chǎn)品理論指導還是國外高校實踐經(jīng)驗，都證明社會是打破二元化的主要力量之一。由于我國傳統(tǒng)文化的影響，并沒有形成有力的捐贈文化，需要采取措施給予培育捐贈文化。

1.構(gòu)建完善的法律制度作保障

相較于西方發(fā)達國家，我國目前高校捐贈存在著稅收優(yōu)惠政策缺失，法律保障制度不完善的現(xiàn)狀，阻礙了我國高等教育社會融資、捐贈事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。因此，我國應(yīng)針對這一現(xiàn)狀，出臺一系列稅收優(yōu)惠的政策組合明確國家鼓勵社會力量嵌入高等教育事業(yè)的態(tài)度，進而疏通社會多元主體參與我國教育事業(yè)建設(shè)的體制和機制，并嚴格制定、執(zhí)行高等教育捐贈用途的監(jiān)督機制，從而最大程度上激發(fā)社會民間力量對于高校教育的捐贈熱情。

2.加強社會組織及個人捐贈文化意識的培養(yǎng)

捐贈文化在我國社會組織及其個人層面尚未形成一種穩(wěn)定的系統(tǒng)和持續(xù)發(fā)展的機制，現(xiàn)階段主要通過媒體宣傳和精神文明建設(shè)的一系列活動，進而促進社會面向的組織形成捐贈意識，這無疑是一種“軟”約束。對于高校自身而言，校友捐贈文化既是校園文化的組成部分，也是身份認同的重要體現(xiàn)，因此高校應(yīng)積極培養(yǎng)在校學生及其后續(xù)校友的捐贈習慣，進而形成教育捐贈的“癥候群”效應(yīng)。在此過程中，高校應(yīng)既要關(guān)注富豪校友向頂尖高校的“巨無霸”捐贈，也要講好在校學生、普通校友的點滴捐贈故事，在潛移默化間滋養(yǎng)校友捐贈文化。

（二）多渠道籌集教育經(jīng)費

由于我國沒有形成分擔教育成本的可持續(xù)性渠道，因此一味的提高教育費用會面臨巨大的阻力。所以除了打破二元格局外，如何在現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)中優(yōu)化收費結(jié)構(gòu)也值得關(guān)注。而優(yōu)化高校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)，既可以彌補國家財政投入不足，又能直接減輕學生個人負擔，是一項抑制學費“報復性”反彈的有效措施。

1.發(fā)行教育彩票

雖然教育事業(yè)具有強外部性、公益性的特征，但是這種準公共物品所需要的成本較大，因此可以從加強社會吸納的激勵手段出發(fā)，借鑒福利彩票公益性、強激勵對方式，發(fā)行教育福利性彩票，進而加大社會投資，以緩解教育成本過高的問題。在發(fā)行福彩和體彩經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國教育的實際情況，創(chuàng)新彩票的類別，可設(shè)立地方性教育彩票和全國性教育彩票。其中地方性教育彩票可以彌補地方財政不足造成的高等教育經(jīng)費不足問題，而全國性教育彩票則可以通過對彩票收入的統(tǒng)一調(diào)配，縮小由于地域經(jīng)濟差距所造成的高校繳費差距。

2.征收“高等教育消費特別稅”

雇用大學生的組織和個人是除了國家和學生個人之外的受益主體，但卻沒有負擔任何的直接高等教育成本。有學者支持開征“高等教育消費特別稅”，即國家出臺政策對學校雇傭我國境內(nèi)接受過高等教育的人的一切教育行為所征收的一種特殊的稅種。所謂“高等教育消費”是指雇用接受過高等教育的人的行為，對受過高等教育的人才的使用實質(zhì)上就是對高等教育的一種消費，并且這種消費可以給雇主帶來效益。而“特別”則是指該項稅款只能定向用于高等教育成本的補償，即以稅收的形式回收社會應(yīng)該承擔的教育成本，并將其轉(zhuǎn)移補償?shù)礁叩冉逃杀局腥?。通過征收“高等教育消費稅”，可以進一步激活高等教育成本多元主體分擔的模式，打破二元分擔教育費用的格局。