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(西安建筑科技大學(xué)，陜西 西安 710055)

一、引 言

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[1]中提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控者、社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者、市場秩序的維護(hù)者，是“守夜人”。國家治理體系的構(gòu)建與治理能力的提升有賴于政府的職能轉(zhuǎn)變與能力提升，所以，若要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須合理有效地轉(zhuǎn)變政府職能。

目前為止，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究可謂是積簡充棟。有些學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵界定方面提出了一些觀點(diǎn)，認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變僅包括職能內(nèi)容、職能方式的調(diào)整，也有些人認(rèn)為應(yīng)包括職能目標(biāo)的調(diào)整、政府角色的轉(zhuǎn)換、政府能力的增強(qiáng)等。有些學(xué)者對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位進(jìn)行了闡述，他們所認(rèn)為的定位主要包括整體政府、無限政府、有限政府、權(quán)力政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府等。還有部分學(xué)者對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了探討，認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變需要推進(jìn)政府創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變和解放思想，建立良好的制度保障。關(guān)于“墮距”，最早出現(xiàn)的是“文化墮距”這一概念，由于在社會(huì)變遷過程中，文化的發(fā)展會(huì)對(duì)政府職能的發(fā)展產(chǎn)生或多或少的影響，因此后來根據(jù)文化墮距在政府職能上的體現(xiàn)就引申出了“政府職能墮距”的概念，學(xué)術(shù)界目前對(duì)于政府職能墮距的研究雖然不多，但也有一些學(xué)者對(duì)政府職能墮距的內(nèi)涵、帶來的困境以及應(yīng)對(duì)途徑進(jìn)行了探討研究。還有近年迅速崛起的網(wǎng)約車，很多學(xué)者也是對(duì)其進(jìn)行了深刻地研究。有些學(xué)者對(duì)網(wǎng)約車的興起與發(fā)展進(jìn)行了闡述，也有一些對(duì)網(wǎng)約車的出現(xiàn)帶來的影響以及監(jiān)管困境進(jìn)行了研究，還有對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管路徑進(jìn)行研究的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)針對(duì)網(wǎng)約車在我國發(fā)展的實(shí)際情況，統(tǒng)籌考慮網(wǎng)約車市場的發(fā)展，審慎選擇監(jiān)管路徑。目前，無論是政府職能轉(zhuǎn)變、政府職能墮距還是網(wǎng)約車的發(fā)展，學(xué)術(shù)界都對(duì)其有所研究。然而，在政府職能墮距影響網(wǎng)約車發(fā)展這一方面，學(xué)界尚未有所探討。因此，我們有必要對(duì)該話題進(jìn)行探討研究。

二、地方政府職能墮距的內(nèi)涵

1.政府職能墮距的概念及表現(xiàn)

“政府職能墮距”這一概念是由“文化墮距”延伸而來。美國社會(huì)學(xué)家W F奧格本在1922年出版的《社會(huì)變遷》一書中首先使用了“文化墮距”概念，指出文化墮距是由物質(zhì)文化和非物質(zhì)適應(yīng)文化在變遷速度上產(chǎn)生的不一致所導(dǎo)致的[2]。他認(rèn)為，當(dāng)物質(zhì)條件變遷時(shí)，適應(yīng)文化也要發(fā)生相應(yīng)的變化，但適應(yīng)文化和物質(zhì)文化的變遷并不是同步的，物質(zhì)文化的變遷往往比較快，而適應(yīng)文化卻有根深蒂固的慣性，存在著滯后，這就是文化墮距理論。我國目前正處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府在行政行為方面存在諸多問題，這使得“文化墮距”在地方政府職能層面則表現(xiàn)為地方政府“職能墮距”。所謂地方政府“職能墮距”，指地方政府職能本應(yīng)達(dá)到“應(yīng)然狀態(tài)”，而現(xiàn)實(shí)結(jié)果卻沒有達(dá)到(即“實(shí)然狀態(tài)”)。也就是說，地方政府職能供給無法滿足國家和社會(huì)的發(fā)展需要，它具體包括兩個(gè)方面：一是地方政府與中央政府在職能轉(zhuǎn)變方面的差距或差異；二是地方政府在職能轉(zhuǎn)變方面與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求之間存在差距[3]。

隨著社會(huì)公共事務(wù)的日益增多和公共問題的頻繁發(fā)生，政府治理的難度不斷加大，面對(duì)種種困境，地方政府逐漸暴露出職能履行方面存在的諸多問題，造成政府職能墮距現(xiàn)象。該現(xiàn)象具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，地方政府的服務(wù)理念尚未完全落實(shí)，多數(shù)仍用管控理念管理社會(huì)，從而導(dǎo)致地方政府未能很好履職，進(jìn)而無法滿足社會(huì)和民眾的需求。第二，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，利益博弈錯(cuò)綜復(fù)雜。由于地方政府也有其自身利益訴求，因此，當(dāng)?shù)胤秸牟糠掷媸軗p時(shí)，就會(huì)招致地方政府的抵制。為了追求自己特殊的利益，地方政府往往就會(huì)從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人。這時(shí)就出現(xiàn)“選擇性決策”與“選擇性執(zhí)行”的現(xiàn)象，即表現(xiàn)為地方政府在履行其決策職責(zé)時(shí)，所作決策極有可能是為了自身利益或特殊利益集團(tuán)利益；在履行其執(zhí)行職責(zé)時(shí)，就極有可能少作為(不主動(dòng)、不積極作為，認(rèn)為只要不犯錯(cuò)誤就好)、亂作為(該管的不管，不該管的亂管)以及不作為(視而不見，聽而不聞，多一事不如少一事)。

2.地方政府職能墮距產(chǎn)生的原因

社會(huì)轉(zhuǎn)型是文化急劇變遷、利益深度調(diào)整、社會(huì)重新整合的過程[4]。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，國家和社會(huì)各方面都發(fā)生了巨大變化，這些變化迫使政府職能不得不做出一些相應(yīng)的調(diào)整。然而，如同社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中物質(zhì)文化與精神文化之間存在差距一樣，地方政府職能的“應(yīng)然狀態(tài)”與“實(shí)然狀態(tài)”同樣存在差距，亦是說，地方政府職能墮距的產(chǎn)生便是不可避免的了。

首先，某些地方政府的治理理念落后，官本位思想嚴(yán)重?！白屓藗兘邮苄滤枷氩⒉浑y，難的是讓他們忘卻舊觀念?！盵5]125當(dāng)國家隨著社會(huì)變遷對(duì)地方政府職能的需求發(fā)生變化時(shí)，某些地方政府及官員未能及時(shí)地進(jìn)行觀念的轉(zhuǎn)換更新，官本位思想仍然有很大的影響力，某些地方政府官員始終秉持著舊的“統(tǒng)治”思想，缺乏從“統(tǒng)治”到“管理”再到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變意識(shí)；而且中央與地方的觀念轉(zhuǎn)變也并不同步，各層級(jí)之間的不同步致使地方政府官員的行政存在滯后的現(xiàn)象，從而在行使政府職能時(shí)無法滿足社會(huì)的需求，導(dǎo)致地方政府的職能墮距。

其次，某些地方政府職能定位不清，缺乏職能履行的積極性。在社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些地方政府秉承著“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性，受利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使而以“自我利益”為中心，不同程度上存在著“搭便車”心理和“機(jī)會(huì)主義”行為，缺乏職能履行的積極性。因此在履行政府職能的過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生行為偏差，極易陷入“人人負(fù)責(zé)”而“人人都不負(fù)責(zé)”的狀態(tài)，從而為政府地方保護(hù)主義、泛化行政干預(yù)、“上有政策，下有對(duì)策”等貌合神離的現(xiàn)象提供了環(huán)境。而且隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，公共問題也頻繁發(fā)生，這些公共事務(wù)與公共問題的復(fù)雜性、外溢性和不可分割性就使得某些地方政府對(duì)自身在治理過程中應(yīng)行使的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任很難得到一個(gè)合理的劃分標(biāo)準(zhǔn)及清晰的界定，從而出現(xiàn)政府職能定位不明，進(jìn)一步造成行動(dòng)上的推諉，加劇地方政府的職能墮距。

最后，某些地方政府體制權(quán)責(zé)界限模糊，各項(xiàng)機(jī)制不夠完善。地方政府的管理層級(jí)是自上而下的，不同層級(jí)的政府在縱向關(guān)系間一般會(huì)出現(xiàn)職責(zé)劃分不夠明確的現(xiàn)象，即“職責(zé)同構(gòu)”。正是由于政府“職責(zé)同構(gòu)”，體制權(quán)責(zé)界限模糊，導(dǎo)致地方政府職能無法得到合理的劃分，從而制約了政府職能的有效發(fā)揮。另外，我國地方政府的各項(xiàng)機(jī)制還有待完善。政府機(jī)制與政府職能緊密相關(guān)，地方政府職能的有效運(yùn)行離不開良好的機(jī)制調(diào)節(jié)，一旦政府機(jī)制出現(xiàn)問題，政府職能的運(yùn)行就會(huì)亂套。以績效考核機(jī)制為例，在各種利益的驅(qū)使下，政府官員總是盡可能地追求利益最大化，所以如果績效考核機(jī)制可以在某種程度上推動(dòng)政府官員積極履職，那么就可以縮小政府職能墮距；反之，如若該機(jī)制無法使政府官員主動(dòng)履職，那么地方政府職能墮距就會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而又反過來影響到機(jī)制的有效運(yùn)行。

三、我國網(wǎng)約車的興起與發(fā)展

1.國內(nèi)網(wǎng)約車的出現(xiàn)與發(fā)展

十二屆全國人大三次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，而“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的服務(wù)創(chuàng)新正充分體現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”的一種新業(yè)態(tài)。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)約租車(以下簡稱“網(wǎng)約車”)發(fā)展迅速，這是一項(xiàng)存在諸多爭議的新興事物，它主要是指乘客借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，運(yùn)用智能手機(jī)上的APP打車軟件，預(yù)約兩點(diǎn)之間運(yùn)輸服務(wù)的便捷的出行方式。

2010年5月易道用車成立，總部設(shè)于北京。這是網(wǎng)約車在國內(nèi)第一次出現(xiàn)。從2010年至今，網(wǎng)約車發(fā)展歷程可以分為三個(gè)階段：(1)起步覺醒階段(2010年9月—2012年12月)。2010年9月以來，互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)迅速發(fā)展，在此期間成立各類平臺(tái)達(dá)10家以上，呈現(xiàn)出百花齊放、蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。(2)競爭市場階段(2013年1月—2015年2月)。2013年起網(wǎng)約車市場開始大規(guī)模洗牌，在投資公司、互聯(lián)網(wǎng)巨頭的資本支持下，各平臺(tái)間發(fā)起數(shù)次大規(guī)模用戶爭奪戰(zhàn)，最終“滴滴”和“快的” 聯(lián)合并開始占據(jù)市場主流地位。(3)分化發(fā)展階段(2015年3月至今)。經(jīng)過競爭洗禮，基本形成“一超多強(qiáng)”局面。滴滴、快的、易到、神州和優(yōu)步成為融資額達(dá)10億美元或注冊(cè)用戶達(dá)千萬級(jí)以上的主流平臺(tái)。其中滴滴以165億美元估值、2.5億用戶成為業(yè)內(nèi)的“超級(jí)平臺(tái)”。后來滴滴迅速成為全國甚至全球發(fā)展最快的互聯(lián)網(wǎng)公司，坐擁3億用戶，司機(jī)超過1 400萬，司機(jī)人數(shù)是全國機(jī)動(dòng)車總量的10%，覆蓋城市高達(dá)400多個(gè)，囊括了出租車、專車、快車、順風(fēng)車、公交、代駕、租車和試駕等多條服務(wù)線。滴滴每天服務(wù)的訂單超過1 300萬，這個(gè)訂單量讓滴滴成為僅次于淘寶的中國第二大互聯(lián)網(wǎng)交易平臺(tái)[6]。2016 年 7 月《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》正式出臺(tái)，確認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位。后來滴滴出行與優(yōu)步為了更好地發(fā)展進(jìn)行了大合并，從而開啟了國際化之路。

目前，該市場還未飽和，存在很大的發(fā)展空間，未來網(wǎng)約車領(lǐng)域仍將保持穩(wěn)步發(fā)展的趨勢(shì)，各個(gè)細(xì)分市場在縱向深化業(yè)務(wù)的同時(shí)也會(huì)加強(qiáng)橫向關(guān)聯(lián)，共同打造共享出行新生態(tài)。

2.網(wǎng)約車迅速占領(lǐng)市場的原因

第一，網(wǎng)約車市場的發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化密切相關(guān)[7]。當(dāng)前，在國家大的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，城市的范圍不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但是與此同時(shí)，城市的公共交通壓力也不斷加大，出行方式受到的限制給城市交通帶來了巨大的困擾。此時(shí)網(wǎng)約車的出現(xiàn)，迎合了市場的需求，配合人們的用車需求，有效緩解了城市的公共交通壓力，同時(shí)也在一定程度上對(duì)黑車市場進(jìn)行了打擊，減少了黑車宰客等違法行為。

第二，網(wǎng)約車的發(fā)展打破了傳統(tǒng)出租車的壟斷，贏得了民心。網(wǎng)約車能夠快速發(fā)展得益于它的服務(wù)，在過去的租車市場，出租車數(shù)量少且難打，拒載現(xiàn)象也很嚴(yán)重，而網(wǎng)約車興起之后，與傳統(tǒng)出租車相比，它避免了拒載、繞路、態(tài)度差等問題，為用戶提供了高于出租車的服務(wù)質(zhì)量。不但可以按照人們的出行時(shí)間提供用車服務(wù)，還可以在車流高峰選擇合適、省時(shí)的道路解決擁堵問題，為人們帶來便捷，因此得到了廣大用戶的支持。

第三，網(wǎng)約車市場給社會(huì)創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國的社會(huì)就業(yè)壓力始終是一大痼疾，相當(dāng)一部分人都面臨著“就業(yè)難”的問題。網(wǎng)約車平臺(tái)的快速發(fā)展為失業(yè)人員創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，既解決了就業(yè)問題，又增加了收入，同時(shí)還帶動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以吸引了大部分的人參與其中，這就使得網(wǎng)約車的發(fā)展態(tài)勢(shì)只高不低。

第四，互聯(lián)網(wǎng)十分發(fā)達(dá)，這使網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)為網(wǎng)約車的發(fā)展提供了良好的契機(jī)。目前我國處于互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，通過網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，網(wǎng)約車市場迅速擴(kuò)張，這使車輛和道路資源可以得到利用，減少社會(huì)資源浪費(fèi)。在網(wǎng)約車平臺(tái)，打車資源是實(shí)時(shí)共享的，這使得網(wǎng)約車服務(wù)可以在第一時(shí)間滿足顧客的用車需求，并在運(yùn)行時(shí)挑選順暢的路段節(jié)省用戶的時(shí)間。這在一定程度上可以抑制部分民眾的購車欲望，控制私家車數(shù)量的增長，使得車輛和道路資源得以有效利用，從而減緩道路資源的緊張狀況，避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。

四、地方政府職能墮距對(duì)網(wǎng)約車發(fā)展的影響及其原因

網(wǎng)約車屬于共享經(jīng)濟(jì)，共享經(jīng)濟(jì)是當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在過去一年，網(wǎng)約車的發(fā)展風(fēng)生水起，出行市場不斷擴(kuò)大，帶來了很多方便。地方政府本應(yīng)大力促進(jìn)網(wǎng)約車的發(fā)展，然而，由于其職能墮距的影響，某些地方政府無法對(duì)網(wǎng)約車市場做出快速有效的調(diào)控措施，反而加劇了網(wǎng)約車之“亂象”，擾亂了社會(huì)及市場的井然秩序，這在一定程度上嚴(yán)重制約了網(wǎng)約車這個(gè)新興行業(yè)的崛起。

1.地方政府職能墮距對(duì)網(wǎng)約車發(fā)展的影響

在網(wǎng)約車迅速占領(lǐng)租車市場后，傳統(tǒng)出租車行業(yè)受到了很大的沖擊，出于各方考量，為了保護(hù)出租車系統(tǒng)的利益，政府發(fā)布了一系列的規(guī)定來制約網(wǎng)約車的發(fā)展。但地方政府職能墮距對(duì)網(wǎng)約車市場造成了極大的負(fù)面影響。

第一， 相對(duì)嚴(yán)苛的門檻制度，很大程度上抑制了網(wǎng)約車的發(fā)展。近幾年，網(wǎng)約車發(fā)展的風(fēng)生水起，與此同時(shí)也給部分城市帶來了一些問題，因此某些地方政府出臺(tái)了一系列較為嚴(yán)苛的政策規(guī)范網(wǎng)約車市場的發(fā)展，特別是部分城市在網(wǎng)約車發(fā)展過程中制定了相對(duì)嚴(yán)格的網(wǎng)約車管理細(xì)則。比如北京、上海、廣州、深圳等地區(qū)相繼出臺(tái)地方網(wǎng)約車管理辦法，詳細(xì)規(guī)定了駕駛員和車輛的條件標(biāo)準(zhǔn)。此前網(wǎng)約車對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的沖擊較大，此次管理辦法的核心是對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)范化管理，上海網(wǎng)約車需滬籍、滬牌，北京網(wǎng)約車需京人京車，深圳要求有本市戶籍或居住證方可申請(qǐng)當(dāng)司機(jī)[8]。此外，從2016年交通運(yùn)輸部通過的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》[9](以下簡稱《辦法》)也可以看出某些地方政府基本上沿襲了對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的制度，對(duì)網(wǎng)約車的發(fā)展設(shè)定了嚴(yán)苛的門檻。對(duì)網(wǎng)約車的駕駛員設(shè)置了相對(duì)較高的準(zhǔn)入制度，除了要求三年以上駕駛經(jīng)驗(yàn)和三個(gè)記分周期沒有扣滿分記錄外，還要求無交通肇事犯罪、無危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無飲酒后駕駛記錄、無吸毒記錄，并且“無暴力犯罪記錄”。這些新政盡管在一定程度上解決了網(wǎng)約車行業(yè)不規(guī)范的現(xiàn)象，改善了網(wǎng)約車的發(fā)展環(huán)境，但同時(shí)也提高了網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻，這勢(shì)必壓縮網(wǎng)約車市場的發(fā)展空間，抑制網(wǎng)約車這個(gè)新興行業(yè)的崛起，也使消費(fèi)者的需求無法得到滿足。

第二， 不公平的競爭制度以及對(duì)滴滴和優(yōu)步合并造成事實(shí)上的壟斷缺乏有效干預(yù)和制止，限制了網(wǎng)約車的發(fā)展。不公平的競爭制度主要體現(xiàn)在地方政府對(duì)出租車的保護(hù)。我國自行政管理體系改革以來，市場監(jiān)管的大部分權(quán)利都交付給了政府，明確地給了地方政府在監(jiān)管方面的自由操控空間。這種政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式雖然可以有效避免權(quán)責(zé)劃分不清的現(xiàn)象，但是卻容易引發(fā)市場監(jiān)管的地方保護(hù)主義，以致監(jiān)管無法得到及時(shí)有效的回應(yīng)。此次政府針對(duì)網(wǎng)約車的發(fā)展出臺(tái)的一系列政策中，某些不公平競爭制度充分體現(xiàn)了這一情況，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。比如《辦法》總則第三條提出“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車”。地方政府對(duì)專車經(jīng)營行為做出的限制，屬于典型的行政干預(yù)市場的性質(zhì)。而且政府對(duì)滴滴和優(yōu)步的合并造成事實(shí)上的壟斷缺乏有效干預(yù)和制止，在某種程度上來說也限制了網(wǎng)約車的發(fā)展。

第三， 地方政府缺乏對(duì)網(wǎng)約車“亂象”的有效整治。對(duì)政府來說，面對(duì)新生事物，最難的還是監(jiān)管，網(wǎng)約車的興起亦是如此[10]。網(wǎng)約車屬于新業(yè)態(tài)，它的出現(xiàn)不可避免地與傳統(tǒng)出租車形成了直接競爭的關(guān)系，對(duì)傳統(tǒng)出租車出行市場造成了巨大的沖擊。在其競爭發(fā)展的過程中，由于政府監(jiān)管部門對(duì)其監(jiān)管在法律及制度方面都還在摸索階段，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了各種網(wǎng)約車“亂象”：比如之前頻頻曝光于媒體的各類網(wǎng)約車安全事件、出行市場新舊業(yè)態(tài)沖突加劇、網(wǎng)約車行業(yè)壟斷等。面對(duì)這些現(xiàn)象，地方政府雖然采取了一定的措施對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，但是目前我國地方政府監(jiān)管制度滯后于共享經(jīng)濟(jì)模式創(chuàng)新，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式和單一的監(jiān)管工具為監(jiān)管模式的創(chuàng)新帶來了諸多障礙，使監(jiān)管部門難以適應(yīng)新監(jiān)管環(huán)境的挑戰(zhàn)，因此網(wǎng)約車“亂象”尚未得到有效整治。

2.地方政府職能墮距影響網(wǎng)約車發(fā)展的原因

首先，某些地方政府的治理理念過于落后，官本位思想嚴(yán)重。觀念的形成是一個(gè)漫長的過程，因此它在短時(shí)間內(nèi)很難轉(zhuǎn)變。網(wǎng)約車行業(yè)崛起迅速，當(dāng)國家和社會(huì)隨著網(wǎng)約車的發(fā)展對(duì)地方政府職能的需求發(fā)生變化時(shí)，一些地方政府及官員卻仍然保持舊觀念，堅(jiān)持官本位思想，未能及時(shí)進(jìn)行觀念的更新及轉(zhuǎn)換。觀念的滯后不可避免地會(huì)對(duì)政府職能墮距產(chǎn)生影響，這就使得地方政府在管理網(wǎng)約車市場的過程中無法滿足社會(huì)的需求，不僅拉大了其職能墮距，還嚴(yán)重制約了網(wǎng)約車行業(yè)的擴(kuò)張。

其次，某些地方政府少作為或不作為，存在明顯的缺位、不到位現(xiàn)象。伴隨著網(wǎng)約車的發(fā)展，網(wǎng)約車市場自身問題也隨之出現(xiàn)，諸如宰客、繞道、加價(jià)約車、對(duì)乘客進(jìn)行騷擾、威脅，甚至出現(xiàn)網(wǎng)約車司機(jī)傷害、殺害乘客的惡性案件等。面對(duì)這些問題，少數(shù)地方政府受到功利主義的干擾，始終秉持“多一事不如少一事”原則，選擇性履職：對(duì)自身有利的就積極作為，反之就不情愿作為。比如在面對(duì)網(wǎng)約車的“亂象”時(shí)，地方政府只有當(dāng)出現(xiàn)一些惡性事件時(shí)，才會(huì)對(duì)其稍加管理，但是卻未能積極及時(shí)的制定相關(guān)的法律法規(guī)或是依據(jù)現(xiàn)有法律條文來嚴(yán)格管制，從而加劇了網(wǎng)約車市場的“亂象”，導(dǎo)致良幣驅(qū)劣幣，制約了網(wǎng)約車的發(fā)展。另外，受到墮距影響，一些地方政府為了維護(hù)自身的利益，沒能承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，存在明顯缺位和不到位。其一，在網(wǎng)約車發(fā)展初期未對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的考核，接入人員與車輛繁多而雜亂，車主人品與車輛安全存在很大的隱患，網(wǎng)約車的運(yùn)營以及消費(fèi)者的權(quán)益沒有安全保障；其二，因網(wǎng)約車的快速發(fā)展與傳統(tǒng)出租車行業(yè)產(chǎn)生了巨大的沖突，損害了地方政府的利益，這就使地方政府對(duì)出租車行業(yè)的種種不良行為置之不理、充耳不聞，產(chǎn)生了很大的安全隱患。地方政府管理過程中，在拉大政府職能墮距的同時(shí)也制約了網(wǎng)約車的發(fā)展。

最后，地方政府某種程度上的亂作為，過度干預(yù)網(wǎng)約車發(fā)展。面對(duì)網(wǎng)約車這一分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，少數(shù)地方政府似乎不知所措，但又不甘“示弱”，忽略了李克強(qiáng)總理一再強(qiáng)調(diào)的“對(duì)政府而言，法無授權(quán)不可為；對(duì)市場而言，法無禁止即可為”，地方政府未能有效運(yùn)用人民賦予的權(quán)利，面對(duì)網(wǎng)約車的發(fā)展，總表現(xiàn)出一種過度干預(yù)市場的色彩，這無疑在一定程度上制約了網(wǎng)約車的發(fā)展。2017年6月21日李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上針對(duì)微信和分享經(jīng)濟(jì)時(shí)說，“如果仍沿用老辦法去管制，就沒有今天的微信了”，“不要仍用老辦法去管理新業(yè)態(tài)”，“分享經(jīng)濟(jì)是一個(gè)新業(yè)態(tài)，它可以說是未知大于已知，怎樣進(jìn)行有效監(jiān)管從而更好促進(jìn)這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展？相關(guān)部門首先要有一個(gè)包容心態(tài)，審慎監(jiān)管，不要一上來就管死”，等等。這無疑是對(duì)地方政府的某些亂作為以及過度干預(yù)網(wǎng)約車發(fā)展的提醒。

五、地方政府消除職能墮距、促進(jìn)網(wǎng)約車發(fā)展的路徑選擇

李克強(qiáng)總理說，分享經(jīng)濟(jì)(包括網(wǎng)約車)是新業(yè)態(tài)，盡管非盡善盡美，但相關(guān)部門要堅(jiān)持“鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎”原則，承擔(dān)起自己的責(zé)任，主動(dòng)作為，創(chuàng)新監(jiān)管方式，及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，為市場創(chuàng)造公平競爭的營商環(huán)境。

第一，摒棄官本位和政府本位之陳舊觀念，切實(shí)樹立服務(wù)市場、鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎理念與原則。隨著國家與社會(huì)的發(fā)展，政府及其官員要不斷進(jìn)行觀念的更新與轉(zhuǎn)換。正確的觀念是政府治理的先導(dǎo)，是確保治理有效性與持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。只有正確的治理理念才能引導(dǎo)網(wǎng)約車市場快速健康的發(fā)展。因此，面對(duì)網(wǎng)約車的發(fā)展，治理理念也要隨之轉(zhuǎn)換更新。地方政府要摒棄過去的官本位和政府本位之陳舊觀念，將政府的存在是為了統(tǒng)治這一思想轉(zhuǎn)變?yōu)檎拇嬖谑菫榱朔?wù)，切實(shí)樹立服務(wù)市場、鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎理念與原則[11]。對(duì)網(wǎng)約車這一新生事物，應(yīng)本著服務(wù)市場的態(tài)度去鼓勵(lì)支持其發(fā)展，在改善政府職能墮距的同時(shí)，大力促進(jìn)網(wǎng)約車市場的健康可持續(xù)發(fā)展。

第二，地方政府應(yīng)主動(dòng)作為，發(fā)揮“元治理”角色，積極履職，規(guī)范網(wǎng)約車的發(fā)展。網(wǎng)約車屬于新生事物，在發(fā)展的過程中涉及各方的利益，受到了廣泛的關(guān)注，因此在治理過程中應(yīng)當(dāng)大量借鑒各國網(wǎng)約車發(fā)展過程中積攢的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管模式進(jìn)行積極的探索，完善相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)行業(yè)立法工作，加快部門立法，起草相關(guān)立法草案對(duì)其進(jìn)行約束和監(jiān)管，進(jìn)一步推動(dòng)網(wǎng)約車的發(fā)展。同時(shí)，面對(duì)網(wǎng)約車之“亂象”，地方政府應(yīng)主動(dòng)地去履行職能，確保政府職能的轉(zhuǎn)換到位，避免出現(xiàn)職能缺位、不到位的現(xiàn)象，并盡快完善行政部門的監(jiān)管制度，加大網(wǎng)約車監(jiān)管力度，加強(qiáng)審核，保障消費(fèi)者安全，以積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)方式縮小政府職能墮距，有效地控制協(xié)調(diào)網(wǎng)約車市場的發(fā)展，做好網(wǎng)約車發(fā)展的保障工作。

第三，地方政府應(yīng)當(dāng)合理作為，做到“能不管的放權(quán)、不該管的退出、應(yīng)該管的管好”，為網(wǎng)約車市場建立一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。在“互聯(lián)網(wǎng)+交通運(yùn)輸”的服務(wù)創(chuàng)新背景下，地方政府理應(yīng)排清與網(wǎng)約車市場之間各自的責(zé)任歸屬，推行“政+企”監(jiān)管模式?！罢?企”監(jiān)管模式就是以政府管平臺(tái)、平臺(tái)管專車的方式對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行管理[12]。政府制定有關(guān)監(jiān)管操作、效果評(píng)估的規(guī)則，網(wǎng)約車平臺(tái)公司則具體踐行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則并承擔(dān)法定責(zé)任。在“政+企”監(jiān)管模式下，地方政府制定監(jiān)管準(zhǔn)則，對(duì)網(wǎng)約車的日常運(yùn)營過程進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督管理，但同時(shí)又把責(zé)任更多地交給平臺(tái)，給予網(wǎng)約車平臺(tái)自由操控的空間，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的責(zé)任意識(shí)，授其權(quán)限對(duì)車輛和相關(guān)工作人員進(jìn)行嚴(yán)格審查，與平臺(tái)共同協(xié)作，在保障市場競爭活力的同時(shí)促進(jìn)網(wǎng)約車的發(fā)展[13]。另外，網(wǎng)約車平臺(tái)要減少社會(huì)資源的浪費(fèi)，對(duì)社會(huì)閑散車輛資源進(jìn)行整合，集中調(diào)度，采用O2O模式將乘客與駕駛員連接到平臺(tái)，盡最大努力完善城市出行供給能力不足和服務(wù)水平不高的弊端。

六、結(jié) 語

“法無授權(quán)不可為”和“法無禁止即可為”講的是政府和市場各自應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。在“互聯(lián)網(wǎng)+交通”時(shí)代，對(duì)于網(wǎng)約車這一新業(yè)態(tài)，地方政府不應(yīng)試圖將其“扼殺”，而應(yīng)當(dāng)秉持現(xiàn)代服務(wù)型政府理念，順應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新服務(wù)與監(jiān)管方式，縮小政府職能墮距，使其“應(yīng)然”與“實(shí)然”狀態(tài)盡可能一致，進(jìn)而促進(jìn)網(wǎng)約車市場健康可持續(xù)發(fā)展。