凌彥君

(安慶師范大學(xué)法學(xué)院 安徽安慶 246133)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，其基本方略包括堅(jiān)持全面依法治國(guó)、堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨等。新時(shí)代要堅(jiān)持全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨，必須充分研究和發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用。本文所稱的“黨內(nèi)法規(guī)”特指中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，指“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”[1]。黨內(nèi)法規(guī)在以前黨的會(huì)議和文件以及學(xué)術(shù)界的研究文獻(xiàn)中也被稱為“黨規(guī)”“黨法”等。研究黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)自身體系、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨以及實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政和全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重要意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的文獻(xiàn)分布

（一）論文類文獻(xiàn)。從論文情況來(lái)看，在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫(kù)上檢索，選擇期刊、博士、碩士三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，以”關(guān)鍵詞”為檢索條件，截止2018年12 月31 日，關(guān)鍵詞包含“黨內(nèi)法規(guī)”（或“黨規(guī)”或“黨法”）的文章共有3806篇。其中期刊論文3700 篇，博士論文8 篇，碩士論文98 篇。同時(shí)，篇名包含“黨內(nèi)法規(guī)”（或“黨規(guī)”或“黨法”）的期刊論文和學(xué)位論文共937篇。其中期刊論文892篇，博士學(xué)位論文2篇，碩士學(xué)位論文43篇。

（二）著作類文獻(xiàn)。從著作情況來(lái)看，以“讀秀中文學(xué)術(shù)搜索”為搜索平臺(tái)，截止2018年底書名包含“黨內(nèi)法規(guī)”的著作有120本，其中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究著作只有不到10部，典型的比如王振民主編的《黨內(nèi)法規(guī)制度研究》（清華大學(xué)出版社，2018）、錢震華、程維榮的《新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)》（上海三聯(lián)書店，2018）、李軍的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》（天津人民出版社，2016）、李忠的《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015）和侯通山的《黨內(nèi)法規(guī)精要8講》（中國(guó)方正出版社，2005）。除以上幾部外，書名包含“黨內(nèi)法規(guī)”的其他著作基本上都是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的文本匯編或者相關(guān)規(guī)范性文件的資料匯編。

二、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的發(fā)展階段

第一個(gè)階段從黨的十一屆三中全會(huì)到上個(gè)世紀(jì)80年代末期，這一階段是黨內(nèi)法規(guī)研究的起步期。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法?！盵2]在這一階段《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》《共產(chǎn)黨員在涉外活動(dòng)中違犯紀(jì)律黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。該階段黨內(nèi)法規(guī)研究主要是對(duì)黨章和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的文本解讀。

第二階段從上個(gè)世紀(jì)90年代初到本世紀(jì)初，這一階段是黨內(nèi)法規(guī)研究的推展期。這一階段對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究為新世紀(jì)以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的研究奠定了基礎(chǔ)。該階段對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究更多集中在1997年十五大以來(lái)到新世紀(jì)初短短的幾年。黨的十五大確立了依法治國(guó)的基本方略，隨后在1999年該基本方略被寫入憲法。在依法治國(guó)的研究熱潮中，黨內(nèi)法規(guī)的研究也引起了學(xué)者的重視。在這一階段學(xué)術(shù)界主要關(guān)注“黨內(nèi)法制”和“依法治黨”問(wèn)題，并對(duì)黨內(nèi)法制和黨內(nèi)關(guān)系、黨內(nèi)的制度法規(guī)建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行了研究。

第三階段從本世紀(jì)初十六大以來(lái)至今，這一階段是黨內(nèi)法規(guī)研究的深化期。在該階段《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一系列重要黨內(nèi)法規(guī)被制定和發(fā)布。隨著依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究逐步深化。這一階段學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究主要側(cè)重于以下問(wèn)題：黨內(nèi)法規(guī)的概念和體系、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題以及解決對(duì)策、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)等。

三、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的焦點(diǎn)問(wèn)題

（一）黨內(nèi)法規(guī)的概念問(wèn)題。學(xué)術(shù)界關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念本身是否成立存在爭(zhēng)議，有些學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的提法不規(guī)范，存在問(wèn)題。如王貴秀認(rèn)為，法是國(guó)家范疇，黨組織不屬于國(guó)家組織，因而將屬于國(guó)家范疇的法概念用于黨內(nèi)的規(guī)則是不合適的。[3]王俊華指出，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分黨的規(guī)章與國(guó)家法律法規(guī)的區(qū)別，建議用“黨的紀(jì)律”代替黨內(nèi)法規(guī)的提法。[4]有些學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)概念本身是成立的。如操申斌認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的提法具有充分依據(jù)[5]；劉德敏認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的提法有其合理性[6]；潘澤林指出，“黨內(nèi)法規(guī)”之“法”借用了國(guó)家法所蘊(yùn)含的公平、規(guī)范、權(quán)威、權(quán)利、義務(wù)等特征以表達(dá)依靠法治和制度治黨的理念。[7]

（二）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題。該問(wèn)題是學(xué)術(shù)界研究黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)者關(guān)注和探討的主要問(wèn)題之一。劉松山在本世紀(jì)初就指出，沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)家法律就難以得到保障，黨規(guī)黨法的制定和執(zhí)行最終關(guān)系到國(guó)家法律的制定和執(zhí)行。[8]李恩俠指出，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律既有一致性也有區(qū)別，“二者相輔相成，不可替代，不可偏廢?！盵9]侯通山認(rèn)為二者在根本上是一致的，但在制定機(jī)關(guān)和程序、適用范圍、強(qiáng)制程度和行為規(guī)范的要求等方面存在不同。[10]操申斌認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律既相互銜接，又有不協(xié)調(diào)的地方甚至?xí)l(fā)生沖突[11]。李軍等學(xué)者認(rèn)為二者是兩種不同的規(guī)范，不能相互替代。[12]張立偉認(rèn)為國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的建構(gòu)是中國(guó)特色制度化進(jìn)程中并存的兩條路徑。[13]

（三）黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)。以黨的建設(shè)為視角研究黨內(nèi)法規(guī)是早期黨內(nèi)法規(guī)研究的主要視角。周古平早在1989年指出，作為治黨系統(tǒng)工程的一部分，黨內(nèi)行為規(guī)范系統(tǒng)就是完整的黨章和黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。[14]趙明義等學(xué)者認(rèn)為，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)是加強(qiáng)和改善黨員管理的重要途徑，黨章是黨內(nèi)的根本法規(guī)，黨規(guī)黨法的作用是規(guī)范黨員和各級(jí)黨組織的行為。[15]魏磊指出黨內(nèi)制度法規(guī)建設(shè)對(duì)于促進(jìn)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的現(xiàn)代化具有重要意義。[16]李劍等學(xué)者指出，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容。[17]周葉中認(rèn)為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志和黨員意志的規(guī)范形式，已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨黨的建設(shè)的重要組成部分?！盵18]趙靜指出，制定和完善黨內(nèi)法規(guī)是黨執(zhí)政道德建設(shè)的制度支撐之一。[19]

（四）黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督之間的關(guān)系的考察是黨內(nèi)法規(guī)研究者們重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)之一。就黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)研究來(lái)說(shuō)，早在1991年楊敏之等學(xué)者就指出，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)民主的保障，必須樹(shù)立黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，將從嚴(yán)治黨落實(shí)到依法治黨。[20]（P145-166）夏贊忠分析了黨內(nèi)法規(guī)特別是保障黨員民主權(quán)利的黨內(nèi)法規(guī)制度之于黨內(nèi)民主的作用與意義。[21]任中平認(rèn)為依法治黨是黨內(nèi)民主發(fā)展的必然要求。[22]就黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)監(jiān)督的研究來(lái)說(shuō)，謝志高認(rèn)為,關(guān)于遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)情況的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容之一。[23]張建明指出，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要的組成部分，它們以及其他帶有一定黨內(nèi)規(guī)范性質(zhì)的黨內(nèi)文件一起構(gòu)成了黨內(nèi)監(jiān)督制度的基本內(nèi)容。[24]

（五）黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法制、依法治黨和依法執(zhí)政。關(guān)于黨內(nèi)法制與黨內(nèi)法規(guī)，早在1995年李樂(lè)剛就已有研究，他認(rèn)為黨內(nèi)法制的核心就是以黨內(nèi)法規(guī)和制度管理黨內(nèi)事務(wù)。[25]葉篤初、陳緒群認(rèn)為黨內(nèi)法制是由黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)立法體系、黨內(nèi)守法體系、黨內(nèi)執(zhí)法和保障體系、監(jiān)督體系構(gòu)成的完整的結(jié)構(gòu)體系。[26]關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與依法治黨的研究，上世紀(jì)90年代初楊敏之等學(xué)者就指出，“依法治黨是執(zhí)政黨建設(shè)的必由之路，所以黨內(nèi)應(yīng)當(dāng)有一套條文化的具有法律效力的完備的法規(guī)?！盵20]（P159）尹德慈指出，依法治黨是執(zhí)政黨按照黨內(nèi)法規(guī)管理黨內(nèi)事務(wù)、加強(qiáng)黨的建設(shè)的一種方式。[27]劉益飛認(rèn)為，依法治黨之“法”不僅包括黨內(nèi)法規(guī)，還包括國(guó)家的憲法和法律。[28]徐信貴指出黨內(nèi)法規(guī)是依法治黨的形式要素。[29]關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與依法執(zhí)政問(wèn)題的研究，吳新葉指出黨內(nèi)法規(guī)是依法執(zhí)政的保障和實(shí)現(xiàn)路徑。[30]石文龍指出黨法是規(guī)范執(zhí)政黨依法執(zhí)政的法律依據(jù)。[31]

（六）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題與解決對(duì)策。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題方面，學(xué)者們既有宏觀層面概括性的論述，也有微觀層面具體問(wèn)題的探討。就宏觀層面來(lái)說(shuō)，蘭亞賓[32]、潘澤林[7]等學(xué)者從不同側(cè)面研究了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題。微觀層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題的探討表現(xiàn)為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面某個(gè)或某些具體問(wèn)題的論述。如蘭亞賓在指出了黨內(nèi)反腐法規(guī)體系存在的問(wèn)題[33]；劉益飛提出了黨內(nèi)立法存在的問(wèn)題[34]；宋健指出了黨內(nèi)立法與國(guó)家立法之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題；[35]操申斌從立法的角度指出黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的原因[36]。

針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題，學(xué)者們從不同層面和視角論述了完善和解決的措施。王立峰從依法執(zhí)政視角指出了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的具體策略[37]；韓強(qiáng)從提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平的角度指出了完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的建議[38]；宋健提出了協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法和國(guó)家立法的對(duì)策[35]；潘澤林指出，為解決黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹執(zhí)行不力，須構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度的四個(gè)機(jī)制[39]；張曉燕指出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題及對(duì)策[40]。

（七）黨章研究。關(guān)于黨章的研究亦是學(xué)術(shù)界在研究黨內(nèi)法規(guī)時(shí)關(guān)注的熱點(diǎn)。關(guān)于黨章的歷史發(fā)展問(wèn)題，早在1991年葉篤初就以專著形式，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)到20世紀(jì)90年代初這期間不同歷史時(shí)期黨章建設(shè)的發(fā)展歷程做了系統(tǒng)研究[41]；王仁琴、凌傳茂[42]和王光華[43]分別研究了自中國(guó)共產(chǎn)黨成立后至中共十五大、十六大期間不同歷史時(shí)期黨章的歷史發(fā)展；王金玲系統(tǒng)梳理了黨章的發(fā)展脈絡(luò)[44]。關(guān)于黨章的地位，葉篤初指出“黨章是黨的根本大法”[45]；凌傳茂認(rèn)為黨章是黨內(nèi)法規(guī)中的“母法”和最高法[46]；孫英等學(xué)者指出黨章是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的核心[47]。

有關(guān)黨章的修改、結(jié)構(gòu)演變以及其與憲法的關(guān)系等問(wèn)題亦是學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。如張曉燕認(rèn)為，黨章修改時(shí)要處理好繼承和創(chuàng)新的關(guān)系、實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定的關(guān)系等[48]；刁世存通過(guò)梳理黨章的歷史變遷，總結(jié)了黨章修改和變遷的現(xiàn)實(shí)啟示[49]；陳自才系統(tǒng)梳理了中共一大到十八大以來(lái)不同歷史時(shí)期的黨章結(jié)構(gòu)的演變[50]；姚岳絨以文本與政治兩種分析路徑，全面梳理了黨章與憲法的關(guān)系，指出了黨章與憲法各自的本分，論述了二者之間契合的內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)途徑[51]；宋黎明以治理理論尤其是組織治理理論分析了黨章對(duì)于政黨治理的重要意義，指出“黨章構(gòu)成政黨治理的重要依據(jù)”[52]。

四、黨內(nèi)法規(guī)已有研究的不足之處

第一，從研究視角來(lái)看，已有文獻(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究主要集中在政治學(xué)領(lǐng)域，從其他學(xué)科視角對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的研究較少。這種研究視角的局限在相當(dāng)大程度上影響了黨內(nèi)法規(guī)研究的主題和內(nèi)容，這種影響主要表現(xiàn)在已有黨內(nèi)法規(guī)研究文獻(xiàn)中大多數(shù)研究者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究主要是基于以黨的建設(shè)為視角所進(jìn)行的探討。這些黨內(nèi)法規(guī)研究者側(cè)重研究了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨的建設(shè)的意義和作用，未能超出該視域而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)做其他學(xué)科和其他角度的探討與考察。

第二，已有研究注重對(duì)黨內(nèi)法規(guī)功能的探討，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的研究不夠。這一點(diǎn)與以上所述研究視角的局限緊密相關(guān)。研究視角的局限決定了已有的黨內(nèi)法規(guī)研究的側(cè)重點(diǎn)在“黨內(nèi)”而非“法規(guī)”上。從已有研究文獻(xiàn)來(lái)看，大多數(shù)研究者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究均涉及了對(duì)其功能的考察，或多或少?gòu)牟煌潭日撌隽它h內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)民主以及黨內(nèi)法制等的意義和作用，但從一般意義上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)等的研究非常少。已有研究側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)聯(lián)論而忽視其本體論。

第三，已有研究對(duì)相關(guān)主題的探討缺乏深度。從黨內(nèi)法規(guī)的研究現(xiàn)狀來(lái)看，學(xué)者們探討了黨內(nèi)法規(guī)的概念及其與其他事物的關(guān)聯(lián)。從已有研究文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們對(duì)這些主題的研究比較籠統(tǒng)，不夠全面和深入。比如對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和法律的關(guān)系的研究較多地表現(xiàn)為籠統(tǒng)地談二者之間的聯(lián)系和區(qū)別，對(duì)二者發(fā)生沖突時(shí)如何協(xié)調(diào)和解決以及如何銜接黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律等較深層次的問(wèn)題的研究較為缺乏。

第四，已有的黨內(nèi)法規(guī)研究對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的探討側(cè)重于其在“黨內(nèi)”的地位和意義，未能將黨內(nèi)法規(guī)置于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的整體中加以考察。已有研究更多地表現(xiàn)為就黨內(nèi)法規(guī)而論黨內(nèi)法規(guī)，或基于黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)領(lǐng)域和黨內(nèi)的地位、作用而展開(kāi)研究，未能將其置于依法治國(guó)和我國(guó)社會(huì)主義法治的整體進(jìn)程中予以探討。已有研究強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于“黨內(nèi)”的意義，而對(duì)其對(duì)于國(guó)家法治、國(guó)家治理的作用和意義的認(rèn)識(shí)不足。

第五，目前的黨內(nèi)法規(guī)研究缺乏系統(tǒng)性和整體性。從已有研究文獻(xiàn)來(lái)看，目前學(xué)者們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究主要側(cè)重于分別從黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督等的關(guān)系，黨章研究，對(duì)某些黨內(nèi)法規(guī)的文本進(jìn)行具體解讀等維度進(jìn)行考察和探討。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的既有研究呈現(xiàn)出零散性特征，缺乏對(duì)黨內(nèi)法規(guī)從概念、性質(zhì)、結(jié)構(gòu)體系、作用等方面進(jìn)行系統(tǒng)性和整體性的研究。

第六，黨內(nèi)法規(guī)的已有研究論文發(fā)表期刊的層次較低。從目前大量關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究論文來(lái)看，發(fā)表這些論文的期刊的整體檔次較低，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)的研究成果發(fā)表在不同層次的黨校學(xué)報(bào)和普通期刊上，發(fā)表在政治學(xué)、法學(xué)以及整個(gè)社會(huì)科學(xué)類的高級(jí)別的核心期刊上的相關(guān)研究論文數(shù)量較少。