孫 良 順

(安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030)

一、問題的提出

自2006年《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號)(以下簡稱“17號文”)實施以來,水庫移民的生產生活水平明顯提高,水庫移民社區(qū)的基礎設施和公共服務不斷完善。特別是在“十二五”期間,水庫移民脫貧解困工作整體上取得了很大成就,移民收入水平逐年提高,移民社區(qū)中的大規(guī)模貧困現象得到了有效緩解,庫區(qū)和移民安置區(qū)社會總體穩(wěn)定。然而實踐表明,隨著國家精準扶貧政策的逐步推進,部分水庫移民所獲得的后期扶持資源與其實際需求并不完全匹配,尤其是貧困移民的自我發(fā)展能力難以有效提升。即使水庫移民依靠項目扶持在短時間內實現了脫貧,但從長遠發(fā)展來看,貧困移民的脫貧可持續(xù)性差，返貧風險高。顯然,既有水庫移民后期扶持項目供給仍存在一定偏差,客觀上導致了后期扶持項目難以實現與貧困移民精準脫貧、貧困移民社區(qū)精準發(fā)展之間的精準對接。因此,在扶貧開發(fā)已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨關鍵階段,整合調動項目資源助力貧困移民精準脫貧具有重要的現實意義,而厘清問題的根源所在也變得尤為緊迫。基于這一思路,本文以水庫移民后期扶持項目為核心,闡述項目精準化供給的現實偏差與水庫移民憑借“關系”獲得發(fā)展的被動現狀,并以此分析水庫移民社區(qū)發(fā)展和貧困移民脫貧致富所面臨的實踐困境,以期為水庫移民的貧困治理工作提供有益借鑒。

二、項目精準化供給可能的政策缺憾

長期以來,政府始終是水庫移民社區(qū)項目扶持的核心供給主體,并在目標范圍、管理結構和運作機制上逐步形成了配套系統的頂層制度安排。然而,隨著項目扶持工作的持續(xù)推進,項目供給的偏差問題愈發(fā)凸顯。一方面,現有政策框架在制定之初面臨的是水庫移民社區(qū)基礎設施匱乏、水庫移民收入水平較低的普遍現實,因而在項目配置和資金分割方面對水庫移民社區(qū)內的貧困問題考慮不周、關照不足,沒有針對貧困移民制定相關“特惠”政策。另一方面,項目運作涉及到的多元主體在結構地位上的不平等和資源權力上的不對稱客觀上也加深了博弈互動的復雜性,進而使扶貧項目與水庫移民社區(qū)及貧困移民的精準對接遭遇諸多障礙。

(一)項目扶持缺少針對貧困移民的“特惠”政策

已有研究表明,外部扶持項目對促進貧困農戶增收發(fā)揮著顯著的積極影響[1]。由于水庫移民為國家水利水電事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻,國家高度重視水庫移民社區(qū)的項目扶持,投入大量人力、物力以完善水庫移民社區(qū)的生產生活條件。自2006年以來,國家相繼出臺了“17號文”和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)[注]后經3次修訂,現行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》是根據國務院令第679號作出的修改,自2017年6月1日起施行。(以下簡稱“471號令”),水庫移民后期扶持政策體系不斷健全、規(guī)范，扶持工作步入改革完善階段?！?71號令”特別增加了后期扶持一章,規(guī)定相關部門必須編制水庫移民后期扶持規(guī)劃,明確了后期扶持的范圍、期限、措施及目標,準確界定了現狀人口和原狀人口,統一了扶持期限、提高了扶持標準,并加大項目扶持的力度,使水庫移民有了相對可靠穩(wěn)定的生活保障,在搬遷后依然可以繼續(xù)享受國家的幫扶,逐步改善自身的生計水平。

中央和地方各級政府以上述兩個關鍵政策法規(guī)為依據,制定了一系列水庫移民后期扶持配套政策,涉及到后期扶持的人口管理、資金管理、規(guī)劃管理、監(jiān)督管理、保障措施等多個方面,政策的匹配性、有效性和兼容性明顯增強,在維護庫區(qū)及移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定、促進其經濟發(fā)展、提高水庫移民生產生活水平等方面發(fā)揮了積極作用。在國家扶貧開發(fā)的背景下,外部扶貧項目精準對接處于貧困狀態(tài)的農村和農民的重要性是不言而喻的,但是這一原則并不完全適用于水庫移民社區(qū),貧困程度對于水庫移民社區(qū)能否獲得后期扶持項目的影響并不明顯。換言之,已有水庫移民后期扶持政策并沒有明確限定貧困程度是水庫移民社區(qū)獲取后期扶持項目的前提條件。雖然在“17號文”出臺前,水庫移民的生產生活條件普遍較差、相當多的水庫移民仍處于貧困之中,但這一政策只是將后期扶持范圍界定為大中型水庫的農村移民,凡是符合上述政策要求的水庫移民及水庫移民社區(qū),均有享受國家后期扶持政策的資格,獲得項目扶持更多地是其“應然權利”,并未強調貧困移民及貧困社區(qū)可優(yōu)先獲取外部項目扶持。

在農村社區(qū)扶貧過程中普遍存在的貧困人口識別復雜性問題[2-3]在水庫移民社區(qū)表現得尤為突出。一方面,由于水庫移民在搬遷安置過程中普遍遭受損失,故而在水庫移民群體內以國家貧困線為標準識別貧困人口,不僅需要考慮到補償額度、受損額度與當前收入的正負抵消,還有可能強化利益受損移民的“不公平”“不合理”心理;另一方面,社區(qū)集體文化也會影響并塑造水庫移民群體文化,“不患寡而患不均”的鄉(xiāng)土邏輯在一定程度上導致水庫移民之間的貧困“攀比”,進而使扶貧項目較難實現精準“到村到戶”。因此,與一般農村社區(qū)的扶貧項目相比,水庫移民社區(qū)的外部扶持項目具有一定特殊性。一般農村社區(qū)的扶貧項目以貧困人口為核心受眾,旨在借助項目干預增強貧困人口的發(fā)展能力,進而實現貧困人口的脫貧致富;而水庫移民社區(qū)的外部扶持項目更多地面向全體水庫移民,基本目標則是為了解決水庫移民生產生活中普遍存在的問題,改善水庫移民社區(qū)的基礎設施條件。簡而言之,一般農村社區(qū)的扶貧項目凸顯對貧困群體的傾斜照顧,而水庫移民本身就具有特殊性,故針對水庫移民社區(qū)發(fā)展的外部扶持項目更強調“一視同仁”,在中央及地方各級政府層面都沒有制定專門針對貧困移民的“特惠”政策,致使水庫移民后期扶持項目在受眾定位上存在政策文本與政策執(zhí)行之間的實踐張力。

(二)貧困移民參與項目博弈能力有限

盡管現金直補和項目扶持是水庫移民后期扶持的兩種制度化途徑,但目前發(fā)展趨勢更加強調以項目扶持的形式集中解決水庫移民普遍面臨的生產生活問題。作為近年來新興的國家治理形式,項目制普遍以“簡約治理”為實踐導向,采取垂直扁平的管理模式,依靠形式理性的設計和程序技術的控制,克服中間環(huán)節(jié)對項目執(zhí)行效果的擾動,勾連并重塑國家與市場、中央政府與地方政府之間的關系模式[4-5],有效破解普遍存在的“政府-市場”雙重失靈的基層治理怪圈,確保項目績效得到最大程度的發(fā)揮,進而實現推動地方經濟發(fā)展和完善地方公共基礎設施建設布局的綜合發(fā)展目標[6]?？傮w來看,目前水庫移民后期扶持項目在具體實施過程中采取的是“中央統籌、省分管縣、縣直管移民”的三級管理體制,中央政府和省級政府在水庫移民后期扶持項目執(zhí)行過程中扮演著“委托方”的角色,在下放后期扶持項目資金的同時,也將項目審批權、資金管理權一并下移;地市級政府、縣級政府是水庫移民后期扶持項目的“承包方”,名義上遵照委托方出臺的正式規(guī)章流程審批并管理后期扶持項目,但在實際運作過程中,承包方在避免剛性違背上級意圖的前提下,實踐中已然形成了一套相對靈活變通的技術化應對邏輯;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會作為后期扶持項目的“代理方”,結合多數水庫移民的實際需求,向上申報后期扶持項目,并在獲得批準且資金到位后直接負責項目的具體建設[7]。

項目的具體落實在垂直管理的語境下需要經過多方博弈,即委托方與承包方的博弈、承包方和代理方的博弈、代理方和水庫移民的博弈。各方參與主體的博弈策略選擇既受博弈目標設置的影響,又取決于其自身地位及相應的資源信息。具體而言,中央政府和省級政府作為后期扶持項目的委托方,其核心目標在于如何提高后期扶持項目資金的使用效率,同時確保后期扶持政策在基層政府得到精準執(zhí)行。然而,委托方的目標設定往往在執(zhí)行中陷入實踐悖論。一方面,提高后期扶持資金使用效率的關鍵前提是調動并激發(fā)地方政府的積極性和主動性,這就必然要求委托方給基層政府一定的政策激勵(包括有形的物質激勵和無形的權力支配);另一方面,后期扶持項目控制權的轉移下放使得委托方失去了制衡監(jiān)督基層政府行為的有力工具,很難保證政策執(zhí)行末端不走樣、不變形。地市級政府進一步將后期扶持項目的控制權下移至縣級政府,而縣級政府在長期實踐過程中形成了兩種“慣常”應對策略:一是在“穩(wěn)定壓倒一切”的問責機制下,并非完全遵照績效最優(yōu)的政策目標管理使用后期扶持項目資金,更多地是以“穩(wěn)定即政績”為資金配置的首要原則,將后期扶持資金在轄區(qū)內各水庫移民社區(qū)之間平均分配;二是出于樹立典型的目的,優(yōu)先考慮條件相對成熟的水庫移民社區(qū),并將后期扶持項目資源集中性地輸入，后期扶持項目分配中的“馬太效應”日漸加劇。承包方不論采取平均分配策略還是樹立典型策略,形式上堪稱完美的數據材料均能夠使其順利地通過委托方的監(jiān)督檢查。

在后期扶持項目層層分包的垂直鏈條中,本應由作為委托方的中央政府和省級政府主導項目全部運作過程,但因資金規(guī)模大、項目多,委托方給予作為承包方的地市級政府和縣級政府以相當的自由裁量權,承包方成為實際的委托方和諸種控制權的實質主導者。同樣,作為代理方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或水庫移民社區(qū),因為最接近水庫移民,最了解社區(qū)的實際情況,水庫移民委托其向承包方申報項目。作為實際委托方的承包方因較信任代理方,將其選為社區(qū)項目的承接人,負責社區(qū)項目資源的具體分配落實。社區(qū)干部與水庫移民之間亦是一種“委托-代理”關系,按照政策要求,社區(qū)干部作為水庫移民的代理人,需要從水庫移民的利益出發(fā),幫助他們申請后期扶持項目。然而,水庫移民與社區(qū)干部之間的地位不對等及信息不對稱，使得申報項目往往優(yōu)先滿足的是社區(qū)精英的利益需求,水庫移民(特別是貧困移民)較難在項目博弈中充分表達利益訴求,項目扶持在局部地區(qū)的精英俘獲程度明顯加深。由于貧困移民在社區(qū)中處于更為弱勢的地位,他們即使知道社區(qū)干部在項目實施中可能存在種種“不軌”行為,但受自身能力限制,往往會選擇容忍社區(qū)干部的行為。因此,無論是貧困移民主觀上的意愿還是社區(qū)干部客觀上的忽視,都使得貧困移民難以參加與各利益相關主體之間的博弈。

三、項目資源落實的現實偏差

格蘭諾維特的“嵌入性”理論指出,經濟、政治等行動都嵌入于社會關系中。換言之,個體在社會中都不是孤立存在的,個體的存在是各種“關系”共同作用的結果,個體通過與其他個體發(fā)生作用而得到發(fā)展[8]。對于水庫移民來說,社區(qū)從外部獲得的項目資源是其重要的發(fā)展助力,在項目精準化供給存在偏差的背景下,水庫移民只能憑借“關系”將社區(qū)獲得的項目資源轉變?yōu)樽陨戆l(fā)展的機會和途徑[9]。現階段,落地到水庫移民社區(qū)的后期扶持項目主要以政府資金項目為主,具體包括基本口糧田及水利設施、基礎設施、社會事業(yè)以及生產開發(fā)等4種類型。其中以基礎設施項目和生產開發(fā)項目最具代表性,前者按照招投標項目的一般程序,后者多是在與縣級政府(移民管理機構或民政部門)接洽備案后,與水庫移民社區(qū)直接對接,資金交由社區(qū)集體使用,兩者都嚴格實行縣級報賬制度,采用實報實銷方式。因社區(qū)干部最熟悉本社區(qū)水庫移民的發(fā)展情況,縣級移民管理機構為了能夠順利落實項目,多會選擇社區(qū)干部作為項目承接人,負責社區(qū)項目資源的具體分配落實,社區(qū)干部逐漸掌握了項目資源的分配控制權。換言之,水庫移民與社區(qū)干部“關系”的好壞,直接影響到他們在項目落實過程中資源分配的多寡。

(一)招投標項目:基礎設施項目的分配落實

“17號文”明確規(guī)定,對農村水庫移民實行20年的后期扶持,扶持資金既可以直接發(fā)放,也可以用于項目扶持,還可以采用兩者結合的形式,重點是要解決水庫移民群眾生產生活中最突出的問題。搬遷后水庫移民社區(qū)的生產生活條件普遍低于普通農村社區(qū),而在后期扶持政策實施之初,各地移民管理機構在扶持水庫移民社區(qū)發(fā)展時都遵循“要發(fā)展,先修路”的思路,即指導水庫移民社區(qū)優(yōu)先申報基礎設施類的扶持項目。對于此類項目的落實,主要參照一般工程建設項目,實施嚴格的招投標程序。當水庫移民社區(qū)基礎設施項目獲得立項后,縣級移民管理機構會要求社區(qū)干部根據相關政策要求,結合社區(qū)的實際情況,上報社區(qū)對扶持項目的招標要求,繼而由縣級移民管理機構統一組織招標,確定施工單位。施工單位確定后,社區(qū)與施工單位簽訂承包合同,施工單位在社區(qū)干部的協助下確定具體施工方案,當施工方案與社區(qū)水庫移民利益發(fā)生矛盾甚至沖突時,社區(qū)干部負責溝通協調。項目完工后,由縣級移民管理機構組織三方驗收,待驗收合格后,將基礎設施交由社區(qū)集體使用和管理,并撥付后續(xù)扶持資金。這一過程中涉及的項目資金,多以工期節(jié)點為依據,由施工方和村集體分步驟、分階段地憑票報銷。以修路為例,分別在完成材料采購墊資、路基施工、綠化亮化施工后,分3次憑票到縣級移民管理機構報銷。

從程序制度上來看,基礎設施項目一般都可做到遵守招投標程序和實報實銷的報賬制度,但在水庫移民社區(qū)的具體運作中,社區(qū)干部能夠依靠自身在項目中的權力,改變項目資源的分配結構。以修路為例,施工單位為保證項目的順利落實,在規(guī)劃具體方案時,多會征詢社區(qū)干部的意見。不少社區(qū)干部會以己為中心,優(yōu)先考慮自己和與自己“關系”較好的水庫移民,這在一定程度上造成項目資源分配的不公。20世紀80年代,我國政府逐漸將反貧困戰(zhàn)略轉變到開發(fā)性扶貧上來,由單純補貼貧困戶轉變?yōu)楦纳破渖a生活條件,其中以工代賑政策就是其中的重要組成部分。對于那些貧困移民家庭或老年群體,社區(qū)干部在落實扶持項目的過程中,也會考慮到他們的實際困難,采用以工代賑的方式,讓他們參與到項目建設中來,并根據實際勞動情況,給予一定的現金補償[10]。但由于資金數量有限,不是所有的貧困移民都能獲得以工代賑的機會。很多水庫移民提到只有與社區(qū)干部搞好“關系”,才更容易獲得這樣的機會，致使出現水庫移民在社區(qū)評選中爭當貧困戶的現象,甚至有些人為了能夠被評上貧困移民戶,還會到社區(qū)干部家送禮或找人“打招呼”。

(二)非招投標項目:生產開發(fā)項目的分配落實

幫助水庫移民擺脫貧困,不僅要在改善其生產生活基礎設施條件,還必須加大對水庫移民生產開發(fā)項目的扶持力度,選擇合適的生產開發(fā)項目,進而促進水庫移民脫貧致富。而在確定生產開發(fā)扶持項目之前,縣級移民管理機構會組織社區(qū)干部和水庫移民代表進行種植、養(yǎng)殖、畜牧等各類生產開發(fā)項目的培訓。社區(qū)干部在征求廣大水庫移民群眾意見的基礎上,結合社區(qū)的資源稟賦和發(fā)展需求,選擇申報適合社區(qū)發(fā)展的扶持項目。事實上,縣域內的水庫移民社區(qū)之間也存在著一定的競爭關系,縣級移民管理機構根據“一村一品”的發(fā)展思路,要求水庫移民社區(qū)盡量做到錯位發(fā)展,即當兩個或多個社區(qū)資源稟賦差異不大卻同時申報某一扶持項目時,縣級移民管理機構會綜合考慮各自優(yōu)勢,優(yōu)先選擇更適合發(fā)展這一項目的社區(qū)。生產開發(fā)項目作為一類耗時較長、投入資金大、內部關系復雜的扶持項目,在此過程中既需要將上級部門的政策要求轉變?yōu)橐惶嘴`活、可變、適應性強的社區(qū)政策,還需要平衡社區(qū)內各利益相關主體的權益[11]。項目分配落實過程一般包括動員水庫移民參與、專家指導、組建合作社與發(fā)展龍頭企業(yè)以及經驗總結與宣傳等4個環(huán)節(jié)。而其中與水庫移民最密切相關的是第一和第三環(huán)節(jié),因為前者決定誰能優(yōu)先獲得項目參與權,后者決定誰能最大程度地獲得項目收益。

1.動員水庫移民參與方面。不論是從水庫移民個人利益還是從水庫移民社區(qū)集體利益而言,社區(qū)干部都需要發(fā)動水庫移民參與到生產開發(fā)項目中來,這樣才能確保扶持項目持續(xù)地運作下去。在生產開發(fā)項目落實初期,水庫移民社區(qū)中率先參與到項目之中的群體主要有三類:一是社區(qū)干部。因為他們最了解項目收益和潛在風險,一般會最先嘗試,甚至有時候在分散安置的水庫移民社區(qū),很多不是移民身份的社區(qū)干部,以要帶動水庫移民發(fā)展生產開發(fā)項目為名,率先獲取扶持項目資金。二是黨員、老干部等社區(qū)精英。因其比較熟悉國家后期扶持政策,也會主動參與到項目中。三是與社區(qū)干部“關系”較好的水庫移民。一方面他們能夠最先獲得社區(qū)項目規(guī)劃的最新信息,結合外部咨詢信息,能夠對項目收益有所預判；另一方面憑借與社區(qū)干部的“熟人關系”,這類移民能夠得到社區(qū)干部的信任,社區(qū)干部會優(yōu)先照顧他們的利益。顯然,在這一分配過程中，貧困移民往往最后分配到項目的收益,甚至還有一些生產開發(fā)項目在落實時,社區(qū)干部覺得動員水庫移民比較麻煩或者覺得資金有限,便采取一些“便捷”方法。如一些水庫移民社區(qū)里“要”到農家樂的項目扶持資金,在沒有召開水庫移民代表大會的情況下就將其在社區(qū)干部之間私下“瓜分”,并雇傭社區(qū)內的水庫移民為其打工,以增加水庫移民工資性收入的方式完成上級移民管理機構對扶持項目效益的監(jiān)測評估。社區(qū)干部利用個人職權之便將本應屬于水庫移民集體的扶持項目據為己有,甚至在雇傭時,也多考慮與自己“關系”較好的水庫移民,而不是優(yōu)先幫扶社區(qū)中的貧困移民。

2.組建合作社與發(fā)展龍頭企業(yè)方面。農民的生產資源主要從農業(yè)中獲取,因而農民個體在參與農業(yè)生產時往往是一種不完全的投入產出關系[12]。針對這一問題：一是組建具有分工協作特征的農業(yè)合作社,并在運作中以市場為導向,及時根據市場行情調整農業(yè)生產;二是走企業(yè)化的發(fā)展道路,農民不再只是生產者,更是生產資料的擁有者,擔負起企業(yè)家的管理角色,形成企業(yè)化管理的發(fā)展模式[13]。在水庫移民社區(qū)生產開發(fā)項目成功落地后,縣級移民管理機構也較為支持合作社化或企業(yè)化的發(fā)展思路。但在現實中,水庫移民專業(yè)合作社存在形式化、假合作、空殼化等問題,龍頭企業(yè)多以追求利潤為目的,將企業(yè)經營風險轉嫁到水庫移民的身上,既損害了普通水庫移民的利益,又造成了水庫移民后期扶持項目資源的巨大浪費[14]。上述情況進一步說明,水庫移民雖然能夠憑借“關系”從項目中獲得一定的發(fā)展機會和途徑,但是不同水庫移民因關系網絡的差異所獲得發(fā)展的機會和途徑也不盡相同。處于關系網絡邊緣的貧困移民如果只憑借自身“關系”,很難借助政府主導的后期扶持項目真正實現脫貧致富。

(三)項目資源分配中被“忽視”的貧困移民

由于基層政府在項目實際運作過程中采用靈活變通的執(zhí)行方式,導致后期扶持政策難以被精準執(zhí)行[15],使得水庫移民社區(qū)需要發(fā)揮主觀能動性以突破已有科層體系和政策制度的束縛,調動社區(qū)內部關系網絡向外爭取項目資源。對于普通水庫移民而言,“關系”亦是他們由內獲得發(fā)展的重要法寶。但是就項目資源在社區(qū)內部的具體分配結果而言,貧困移民所獲得的機會、途徑及收益相對較少。誠然有些水庫移民社區(qū)已采取一定措施以克服項目資源及收益分配中的不公平問題,但其總體成效仍比較有限。這些問題的存在與各級政府未能針對貧困移民制定“特惠”政策有著一定的內在關聯,即因政策設計層面未能對貧困移民作出更為明確的特殊“關照”,使得貧困移民對于大多數水庫移民社區(qū)而言,僅僅只是水庫移民社區(qū)治理諸多事項的一部分,甚至在優(yōu)先順序上還不如社區(qū)集體經濟發(fā)展顯得重要。由于缺少社會資本,貧困移民難以從水庫移民社區(qū)發(fā)展中受益,水庫移民貧困問題難以從根本上得到解決。在內外多種因素的交叉影響下,不少水庫移民社區(qū)非但不會特別“關照”貧困移民,還會在一定程度上排斥他們,使其在社區(qū)內部關系網絡中逐漸被邊緣化[16]。

首先,國家層面的制度設計和政策安排是基層社區(qū)行動的主導依據,“上面千條線、下面一根針”,面對國家下達的紛繁復雜的諸多任務,基層社區(qū)所遵循的原則不外乎兩項：一是盡可能地簡化任務目標,減少工作量,避免“自己給自己找麻煩”。二是嚴格按規(guī)章辦事,優(yōu)先解決政策明確要求的基本任務,政策未規(guī)定的事項不做或者緩做。如在“471號令”和“17號文”實施初期,大量水庫移民社區(qū)受政策安排的影響,在后期扶持項目運作中弱化了貧困移民的特殊性,轉而以普適性的水庫移民受益程度為主要行動目標。其次,從水庫移民社區(qū)整體來看,不僅貧困移民在搬遷安置中權益受損,非貧困移民同樣蒙受損失，甚至比貧困移民的受損程度更為突出。在項目資源總體有限的情況下,基層社區(qū)很難做到“一碗水端平”,過于照顧貧困移民必然擠占了一部分用于非貧困移民發(fā)展的外部資源,從而進一步放大了不公感受在水庫移民社區(qū)內發(fā)酵激化的風險。最后,為追求項目資源的投入產出效率,水庫移民社區(qū)在計算理性的驅使下,也不愿將有限的資源投入貧困移民脫貧的“無底洞”。水庫移民社區(qū)在項目資源分配落實中忽視對貧困移民的“關照”的行動邏輯,在一定程度上加重了項目對接貧困移民不精準的程度。

四、發(fā)展的幻象:社區(qū)發(fā)展與移民脫貧的實踐悖論

在水庫移民后期扶持政策和精準扶貧政策的雙重驅動下,水庫移民社區(qū)的公共基礎設施漸趨完善,水庫移民極端貧困、整體貧困的現象明顯減少。但是移民貧困問題并未隨著水庫移民社區(qū)經濟社會發(fā)展條件的改善而得到徹底消除,移民貧困問題在社區(qū)欣欣向榮的發(fā)展勢頭中變得更為隱蔽。政府在利用行政力量推動水庫移民社區(qū)發(fā)展和幫助貧困移民脫貧致富時,在投入方向上注重“看得見的”物質基礎設施建設,以看得見的開發(fā)成效為衡量標準,而對貧困移民的人力資本、文化教育、生產技能培訓關注較少[17]。有一些地方甚至想盡辦法尋找“短、平、快”項目,使水庫移民精準社區(qū)的整體面貌在短時間內“煥然一新”,貧困移民的收入水平也能一躍超過貧困線。然而,這些看似立竿見影的做法并沒有在根本上提高貧困移民的可持續(xù)發(fā)展能力,使得水庫移民精準扶貧只是實現了形式上的合理性,實際造成了水庫移民社區(qū)蓬勃發(fā)展和貧困移民脫貧致富困阻重重并存的實踐悖論。

(一)“看得見的”物質基礎設施較完善

為提高水庫移民的生產生活水平,幫助水庫移民脫貧致富,國家先后出臺了各種幫扶措施,于1981年、1986年、1996年分別設立庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設基金和庫區(qū)后期扶持基金。這些政策措施的實施,不僅完善了水庫移民社區(qū)的基礎設施,而且對其生產生活條件的改善發(fā)揮著重要作用。20世紀80年代,我國開始實施開發(fā)性移民方針,采用前期補償補助和后期扶持相結合的原則,在解決水庫移民基本溫飽問題的同時,還有效解決了水庫移民社區(qū)農田水利、交通、供電以及社會事業(yè)等方面基礎設施薄弱的突出問題。到2006年國家正式實施水庫移民后期扶持政策后,水庫移民社區(qū)基礎設施條件進一步完善,項目扶持的重點逐步轉向幫助移民脫貧致富的生產開發(fā)項目。特別是“十二五”期間,水庫移民后期扶持工作成效明顯,水庫移民收入水平不斷提高,水庫移民社區(qū)呈現出欣欣向榮的景象。這些成績的取得離不開國家的政策支持和社會力量的幫助,更離不開廣大水庫移民的參與和付出。但是大量經驗案例也表明,水庫移民社區(qū)在謀發(fā)展和去貧困的過程中,許多方面只是表現為形式合理而未達到實質合理,特別是在后期扶持項目運作過程中,政府過于強調“看得見的”物質基礎設施建設。

雖然中央政府制定出臺的后期扶持政策旨在幫助水庫移民改善生產生活條件,逐步實現脫貧致富,但是在逐級的政策傳遞與執(zhí)行中,地方政府多從政績考核的角度出發(fā),選擇上級政府能夠精確觀測的部分優(yōu)先執(zhí)行?，F階段,政績考核已成為我國政府對官員管理和激勵的重要手段,政府官員在執(zhí)政期間,其政績可分為顯性政績與潛性政績兩種,顯性政績指的是政府官員在執(zhí)政期間所作出的能夠看得見、摸得著的政績,但是對于很多重大事項,其效益在實際運作中并不能迅速顯現出來,而是需要經歷循序遞進的緩慢過程,這些政績即為潛性政績[18]。為了能夠在同級競爭中優(yōu)先晉升,很多官員會根據上級政府的考核指標,選擇執(zhí)行較為容易完成和能夠較快體現政績的任務[19]。當上級政府進行檢查和監(jiān)測評估時,看到水庫移民社區(qū)的硬件基礎設施較為完善,便會對縣級移民管理機構的扶持工作予以肯定和表揚,進而使得縣級移民管理機構在后續(xù)工作中加強對基礎設施建設的投入力度。如很多移民干部在談到水庫移民項目規(guī)劃時都指出,現階段項目扶持仍然以基礎設施建設為主,由于受到市場、技術、資金等多重因素的影響,生產開發(fā)項目并沒有全面鋪開,只是在一些條件較好的水庫移民社區(qū)進行小范圍嘗試。

(二)“看不見的”社會基礎設施缺乏

一般而言,社會基礎設施多指有形或者實體形態(tài)的基礎設施,而對于無形的或非實體形態(tài)的基礎設施,迄今都未受到足夠的重視[20]。邁克爾·塞尼指出搬遷安置往往導致水庫移民的原有生計模式被動發(fā)生改變,甚至造成生產體系被破壞,而國家在對水庫移民搬遷安置進行補償時,只重視實物補償,很少考慮那些無法計算的非實物補償。大量案例表明,水庫移民搬遷后,在自然資源利用、養(yǎng)殖空間、社會關系網絡、文化風俗等諸多方面遭受無形損失,對水庫移民在安置地的生產生活恢復產生很多不利影響,使得水庫移民的物質資本積累能力、人力資本積累能力、社會資本積累能力以及自我發(fā)展能力受損,水庫移民陷入貧困的風險大大增加[21]。政府本應加強對這些“看不見的”社會基礎設施的扶助,卻因為上級政府對這些扶持項目的效益產出難以精確觀測,導致縣級移民管理機構忽視了對水庫移民人力資本開發(fā)和生產技能培訓等方面的投入。

除了忽視人力資本開發(fā)、生產技能培訓等方面外,由于貧困移民普遍存在文化水平不高、缺乏勞動技能、發(fā)展能力不足等問題,雖然政府陸續(xù)出臺并不斷完善對水庫移民的扶持政策和措施,致力于緩解和消除水庫移民的貧困狀況,但是現有重視精準觀測項目績效的扶助邏輯,使得很多政策措施在具體落實中不但沒有起到扶助效果,反而導致部分貧困移民越扶越貧。如很多地方將向貧困移民提供扶貧羊、扶貧雞等作為一項重要的扶貧舉措,期望借此提升貧困移民的自我發(fā)展能力,實現由“輸血”到“造血”的扶貧轉變。然而,也有不少地方對這一舉措生搬硬套,在一些不適合搞養(yǎng)殖的地方盲目推廣,結果出現貧困移民宰羊吃雞的尷尬境況。再如一些因病、因殘致貧的貧困移民家庭本希望借助有穩(wěn)定收入的就業(yè)崗位來實現脫貧致富,然而有些地方為了盡快完成脫貧任務,通過開展醫(yī)療救助、給其評低保戶以及提供臨時性工作崗位等方式,期望在短時間內提高貧困移民家庭的收入水平,使其年人均收入超過國家規(guī)定的貧困線水平,進而實現貧困移民的脫貧。事實上,這種沒有提升貧困移民發(fā)展能力的脫貧無異于緣木求魚,很容易讓他們因過度依賴政府扶助而再次返貧。由此可見,因“看不見的”社會基礎設施的缺乏,水庫移民很難從根本上實現“拔窮根、摘窮帽”,而解決不了貧困移民的發(fā)展問題,社區(qū)的發(fā)展也就失去了其實際意義。

(三)陷入“貧困泥沼”的貧困水庫移民

貧困不僅是物質生活困難,溫飽問題得不到解決,或是個人或家庭的收入水平滿足不了基本生存需要;而是在物質匱乏的基礎上,同時存在精神上的貧困,物質貧困只是一種表現形式,精神貧困才是貧困的本質[22]。現階段,各級政府重視物質基礎設施、輕視社會基礎設施的扶持方式,在實踐中很難使貧困移民真正實現脫貧致富,脫貧再返貧的現象比比皆是。而且現實中還有很多水庫移民干部為了實現脫貧而脫貧,在貧困移民的收入數字上大做文章,靠改變貧困移民的收入數據完成“脫貧”,甚至有些水庫移民干部代替貧困移民做主,采用“拔苗助長”的方式,在扶貧中出現“干部給的移民不要”“移民要的干部沒給”的窘境。

因此,水庫移民的貧困不能簡單地理解為物質供給的不足。水庫移民貧困的癥結在于其權利貧困,具體表現為水庫移民難以獲得發(fā)展所需的信息、知識的渠道和社會權利的機會。目前,國家尚未制定相關法律制度來保障水庫移民的權利,僅是在“471號令”中做了一些水庫移民權利保障的籠統表述。這顯然無法從根本上保障水庫移民的權利,特別是對水庫移民的救濟權利重視不夠,水庫移民在就業(yè)、教育、社會保障等方面的權利得不到充分保障,加之水庫移民在搬遷后的人力資本質量相對較差,使得水庫移民不能享受公正平等的待遇。而“原標準、原規(guī)模、原功能”的“三原”標準的補償方式已經與社會發(fā)展實際相脫離,這種犧牲水庫移民發(fā)展權的原則顯然難以維持水庫移民的長遠生活[23]。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,大量水庫移民精英外出務工,水庫移民社區(qū)“空心化”問題日趨嚴重,留在社區(qū)的主要是老人和婦女兒童,在缺少水庫移民精英引領的情形下,他們很難形成集體行動,甚至還會出現錯誤的決策判斷,進而導致他們不能利用各種生計資本脫貧致富[24]。

貧困人口容易形成一種依賴性的生活方式和特定的思維模式,進而滋生出特定的“貧困文化”心理。貧困文化源自于文化貧困,貧困移民的文化貧困也是水庫移民陷入貧困的主要根源之一。對于長期生活在貧困之中的貧困移民,其生活方式、思維模式以及價值取向已內化成與普通社會大眾不一樣的價值觀念,進而導致貧困移民對貧困進行自我適應與維護。受傳統觀念與習俗的制約,貧困移民原有的生活習俗、生產經驗等非正式制度約束必然與遷入地相適應的生產生活模式相脫節(jié),有可能出現移民遷入地經濟與社會重構失衡現象[25]。有不少水庫移民認為自己為國家和社會的發(fā)展作出了重大貢獻,抱有濃厚的“特殊公民”意識,從而對國家產生較強的依賴心理,認為資金補償、政策支持以及項目扶持等措施是國家應盡的義務,“等、靠、要”思想嚴重,經常吃低保,靠救濟生活,貧困移民長期形成的思維定勢難以改變,走入了“越給志越短,越給人越懶”的惡性循環(huán)。

五、結論與討論

在水庫移民后期扶持等一系列優(yōu)惠政策的助推下,水庫移民社區(qū)的確得到了前所未有的快速發(fā)展,其中各類扶持性發(fā)展項目發(fā)揮了關鍵作用,成為水庫移民恢復生計和水庫移民社區(qū)綜合發(fā)展的有效支撐。但隨著國家逐漸重視并強調公共事務處理中的精準化要求,水庫移民后期扶持項目精準化供給的現實偏差逐漸浮現:一方面,既有政策框架缺乏針對貧困移民的“特惠”政策;另一方面,貧困移民在項目扶持實踐中的參與程度有限,致使項目與水庫移民社區(qū)及貧困移民無法實現精準對接。為此,水庫移民更多只能憑借“關系”將社區(qū)獲得的項目資源轉變?yōu)樽陨戆l(fā)展的機會和途徑。社區(qū)干部既是連接社區(qū)與政府、市場的紐帶橋梁,也是扶持項目資源的具體分配落實者,水庫移民與社區(qū)干部“關系”的好壞,直接影響到他們在社區(qū)項目落實過程中資源分配的多寡。受外部政策導向的影響,水庫移民社區(qū)在分配項目資源時也不會刻意“關照”貧困移民,甚至有時基于項目資源分配“公平”和項目扶持投入產出效率,社區(qū)還會在一定程度上排斥貧困移民,使得其在社會關系網絡中被邊緣化。由此,當前的水庫移民后期扶持項目規(guī)劃及其實施過于強調“看得見的”物質基礎設施建設,而忽視了“看不見的”社會基礎設施投入,導致貧困移民往往陷入難以脫貧的“泥沼”,從而進一步加重社區(qū)發(fā)展的失衡狀態(tài)。

歸根結底,現有的水庫移民社區(qū)發(fā)展和精準扶貧,過于注重硬件基礎設施建設和過分強調到戶、到人,卻忽視了從整體性角度統籌考慮項目落地與水庫移民社區(qū)發(fā)展、貧困移民精準脫貧之間的銜接問題,致使貧困移民與鄉(xiāng)土關系“脫嵌”。此外,政府在進行項目資源供給時,缺乏對貧困移民的關照,致使項目資源供給與貧困移民需求難以有效匹配。然而,當前精準化已然成為政府治理各項公共事務的核心原則,切實糾正項目扶持政策的執(zhí)行偏差、有效解決項目入村入戶的“最后一公里”問題也逐漸成為水庫移民社區(qū)項目扶持實踐迫切需要解決的關鍵事項,而“精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核”的精準扶貧思路對于解決上述問題有著一定的借鑒意義。因此,政策制定者需要及時根據實際變化,調整政策導向、細化政策安排,并以切實可行的措施保障各類發(fā)展性資源逐步向貧困移民傾斜投入;針對政策執(zhí)行存在的偏差問題,各級政府及其職能部門則需要切實轉變工作作風,壓縮、控制地方變通執(zhí)行的空間,完善政策效益的監(jiān)督考核體系,以水庫移民社區(qū)及貧困移民的真實需求為資源分配落實的首要原則;針對水庫移民社區(qū)在項目落地過程中存在的公眾參與不足、資源分配不公等問題,各級政府特別是與水庫移民社區(qū)密切聯系的縣級移民管理機構更需要為其制定精準化的幫扶計劃,做到以社區(qū)、以戶為單位實施幫扶措施。