任 路

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，武漢 430079)

引 言

在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)起承轉(zhuǎn)合之際,全面梳理和總結(jié)第一個(gè)百年奮斗的基本經(jīng)驗(yàn),為開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從溫飽、總體小康、全面小康、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化再到社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,這一歷史進(jìn)程的關(guān)鍵詞和中心語是“現(xiàn)代化”,即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)到現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。與其他先發(fā)國家相比,作為后發(fā)國家,中國現(xiàn)代化過程是從農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民大國到新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和信息化相統(tǒng)一的過程,工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系始終是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要問題,貫穿于整個(gè)現(xiàn)代化全過程。正如彼得·布瑞克所論述的那樣,現(xiàn)代化的源頭要從農(nóng)民的需要、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和農(nóng)村社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)中去尋找?，F(xiàn)代化不是以犧牲農(nóng)民為代價(jià)而發(fā)展起來的城市化過程,相反,它是農(nóng)村和城市的互動(dòng),因此,農(nóng)村的現(xiàn)代化,正是現(xiàn)代化的基礎(chǔ),不可能脫離農(nóng)民的需要來談?wù)摤F(xiàn)代化的問題[1]。

當(dāng)前,對于中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的研究已經(jīng)積累了豐富的研究成果,已有的相關(guān)研究主要從宏觀角度來分析新中國成立以來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化,具有以下突出的特點(diǎn):一是側(cè)重于對長歷史背景下重大問題、重大節(jié)點(diǎn)和重大事件的回溯以及相關(guān)數(shù)據(jù)的整理,但卻無意中忽略了變遷中的內(nèi)在機(jī)制;二是集中于政策性層面的思考,常以敘事性的回顧為主,缺少貫穿始終的視角;三是傾向于以改革開放前后為分界點(diǎn),未做更細(xì)致的階段劃分,不利于展現(xiàn)一些隱沒在大歷史背景下的小趨勢。

基于此,本研究認(rèn)為新中國成立以來的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是一種生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型,即主導(dǎo)力量是作為產(chǎn)業(yè)形態(tài)的農(nóng)業(yè)到工農(nóng)轉(zhuǎn)變,以及由此帶來的居住生活形態(tài)從鄉(xiāng)村到城市的轉(zhuǎn)變,那么在生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的過程中，最為核心的內(nèi)容是生產(chǎn)要素的變化,生產(chǎn)要素構(gòu)成了生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的“物質(zhì)基礎(chǔ)”。所謂生產(chǎn)要素指進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)所必需的一切要素及其環(huán)境條件。一般而言,生產(chǎn)要素至少包括人的要素、物的要素及其結(jié)合因素。但是,當(dāng)勞動(dòng)者和生產(chǎn)資料處于分離狀態(tài)時(shí),他們只是可能的生產(chǎn)要素，要成為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)要素就必須將二者結(jié)合起來。勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的結(jié)合,是人類進(jìn)行社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)所必需具備的條件,沒有他們的結(jié)合,就沒有社會(huì)生產(chǎn)勞動(dòng)。生產(chǎn)條件及其結(jié)合方式的差異,使工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系區(qū)分成不同的結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段。更進(jìn)一步的細(xì)分,生產(chǎn)要素結(jié)合的前提條件是生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和平等交換。自由流動(dòng)是指勞動(dòng)力、土地、資金等在工農(nóng)城鄉(xiāng)之間自由移動(dòng),不受任何人為的制度限制,充分發(fā)揮市場在配置生產(chǎn)要素中的作用。平等交換是指勞動(dòng)力、土地、資金等在工農(nóng)城鄉(xiāng)之間等價(jià)交換,避免人為的價(jià)格扭曲,充分體現(xiàn)生產(chǎn)要素本身的價(jià)值。生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的前提是平等交換,平等交換能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的有機(jī)結(jié)合,進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程中中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展演進(jìn)。

一、要素汲取型:工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系分割及其制度化(1949-1978年)

新中國成立前,中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的突出表現(xiàn)是農(nóng)村的異常衰敗與城市的畸形繁榮。20世紀(jì)二三十年代,中國農(nóng)民破產(chǎn)和鄉(xiāng)村衰敗成為全社會(huì)的普遍現(xiàn)象,與之相對的是一些大城市的迅速發(fā)展,如當(dāng)時(shí)的大上海、大武漢等等,原先相對封閉的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)納入到更為廣泛的城市商品經(jīng)濟(jì)之中,以往的工農(nóng)城鄉(xiāng)相對分離的狀況逐漸改變,工農(nóng)城鄉(xiāng)差別日益明顯,農(nóng)業(yè)相對于工業(yè)、農(nóng)村相對于城市處于弱勢或者不利地位。大城市源源不斷地從農(nóng)村地區(qū)汲取農(nóng)業(yè)剩余,尤其是農(nóng)村土地所有者階層投入到工商業(yè)中,大量的農(nóng)村財(cái)富和人口匯集到大城市，從城市工商業(yè)中獲得收入。作為生產(chǎn)要素的資金和人口離開農(nóng)村后涌入城市,奠定了此階段工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)?？偟膩碚f,此階段以土地為主要對象的生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng),但是土地占有不平等并缺少平等交換。面對工農(nóng)城鄉(xiāng)失衡的局面,尤其是鄉(xiāng)村的衰敗,國民政府采取了一些措施來改變現(xiàn)狀,比如進(jìn)行土地整體和租佃制度改良,以及其他諸如耕地開發(fā)、水利建設(shè)、鼓勵(lì)合作社、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)等措施,此外還有社會(huì)力量所進(jìn)行的各種農(nóng)村教育、社會(huì)組織和農(nóng)村工業(yè)等鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng),但整體上并未能從根本上解決農(nóng)村的困境,只是在一定程度上緩和了鄉(xiāng)村衰敗的狀況。

新中國成立初期,中國共產(chǎn)黨通過土地改革,改變土地占有的不平等狀況,根據(jù)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力分配土地,改變過于集中的地權(quán),實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力要素與土地要素有機(jī)結(jié)合,在此基礎(chǔ)上使得困境中的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)和發(fā)展,一舉改變了鄉(xiāng)村衰敗的境況。從1950年國家頒布《土地改革法》到1953年,全國完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口為4.55億人,約占全部農(nóng)村人口的90%,糧食產(chǎn)量達(dá)到1.66億噸,比1949年增長46.9%[2],工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)而處于穩(wěn)定的狀態(tài)。此外,中央政府采取了在經(jīng)濟(jì)上允許多種經(jīng)濟(jì)成分并存的政策,允許富農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在,允許農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素自由流動(dòng),城鄉(xiāng)私營工商業(yè)可以自由發(fā)展[3]。城市人口比重由10.64%上升到12.46%,城市人口從5 765萬增加到7 163萬[4]。不過,1952年中國工業(yè)凈產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重僅為25.3%,工業(yè)勞動(dòng)者占社會(huì)總勞動(dòng)力比重僅為6%[5]。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)來看,當(dāng)時(shí)的中國仍然是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國,而為了實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化,必須從農(nóng)業(yè)國變?yōu)楣I(yè)國。相比于其他先發(fā)的現(xiàn)代化國家,新中國必須逐步完成工業(yè)化積累，才能夠保證工業(yè)化順利進(jìn)行。

縱觀世界現(xiàn)代化的歷史,工業(yè)化積累主要有兩條路徑:一是自我積累型,即通過本國內(nèi)部的生產(chǎn)部門實(shí)現(xiàn)資本積累,包括原材料或者自然資源,更主要的是從農(nóng)業(yè)部門中獲得生產(chǎn)剩余,形成工業(yè)化的最初動(dòng)力,并借助于國內(nèi)市場銷售工業(yè)產(chǎn)品,形成農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的循環(huán)。二是外在積累型,即在本國之外取得工業(yè)化的資金,例如通過野蠻的殖民掠奪等,將本國工業(yè)產(chǎn)品銷往殖民地或海外市場,進(jìn)而推動(dòng)本國工業(yè)化進(jìn)程。中國作為后發(fā)的工業(yè)化國家,外在積累型的道路并不適應(yīng),只能走自我積累型的工業(yè)化道路。因此,新中國工業(yè)化道路具體化為如何從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中汲取工業(yè)化所需要的資金和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素。當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村面臨著內(nèi)卷化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),大量的農(nóng)業(yè)剩余被人口所消耗,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又由于農(nóng)村分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)而進(jìn)一步弱化,為此,改造分散落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)成為新中國成立后的迫切任務(wù)。

在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)和本國實(shí)際的基礎(chǔ)上,農(nóng)業(yè)合作化成為改造落后小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、完成工業(yè)化積累的重要選擇。一是農(nóng)業(yè)合作化有助于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展分散化的問題,改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì),充分利用剩余勞動(dòng)力,為工業(yè)發(fā)展提供農(nóng)業(yè)剩余。二是農(nóng)業(yè)合作化能夠有效防止社會(huì)分化,進(jìn)而與社會(huì)主義的勞動(dòng)價(jià)值和社會(huì)理想相符合。

在此背景下,以合作化為開端,以工業(yè)化為導(dǎo)向,工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸出現(xiàn)新的沖突,集中在如何協(xié)調(diào)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)關(guān)系上。毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出:“我們現(xiàn)在發(fā)展重工業(yè)可以有兩種辦法,一種是少發(fā)展一些農(nóng)業(yè)輕工業(yè),一種是多發(fā)展一些農(nóng)業(yè)輕工業(yè)。從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)來看,前一種辦法會(huì)使重工業(yè)發(fā)展得少些和慢些,至少基礎(chǔ)不那么穩(wěn)固,幾十年后算總賬是劃不來的。后一種辦法會(huì)使重工業(yè)發(fā)展得多些和快些,而且由于保障了人民生活的需要,會(huì)使它發(fā)展的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固”“我們現(xiàn)在的問題,就是還要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整重工業(yè)和農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)的投資比例,更多地發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)?！盵6]從中可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)時(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到工業(yè)化進(jìn)程中工業(yè)與農(nóng)業(yè)的矛盾,意識(shí)到處理工農(nóng)關(guān)系的重要性,試圖在發(fā)展戰(zhàn)略上進(jìn)行調(diào)整,以便協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系。不過,后續(xù)合作化、集體化浪潮的推進(jìn),若干重大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)所呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繁榮,夸大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢,無形之中掩蓋了農(nóng)業(yè)本身的問題,于是,優(yōu)先發(fā)展工業(yè)成為工農(nóng)關(guān)系的主導(dǎo)。更為關(guān)鍵的是伴隨著人民公社高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制的建立,工農(nóng)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)受到制度化的限制,突出表現(xiàn)在土地、勞動(dòng)力、農(nóng)副產(chǎn)品,乃至于生產(chǎn)經(jīng)營也被納入到政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)當(dāng)中,城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部的生產(chǎn)要素為國家行政手段所控制,形成以行政為主導(dǎo)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系格局。

一是土地合作化形成了單一公有制,土地等主要的生產(chǎn)資料被固定下來,既不能在農(nóng)村內(nèi)部自由流動(dòng),更不能在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。借助于社會(huì)主義改造解決或緩和了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義工業(yè)化之間的矛盾(實(shí)質(zhì)上是市場與計(jì)劃的矛盾),但是另一方面又制造了新的矛盾:集體經(jīng)濟(jì)的低效率、城鄉(xiāng)隔絕與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾[7]。作為主要生產(chǎn)資料的土地以及附屬于土地之上的農(nóng)民生計(jì)等都被固定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,土地要素不能離開農(nóng)業(yè),也不能離開農(nóng)村。即便是在農(nóng)村范圍內(nèi),也由于各個(gè)生產(chǎn)單位,如公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的劃分而形成類似“蜂窩狀”的相對封閉的結(jié)構(gòu)。

二是城鄉(xiāng)分離的戶籍制度,農(nóng)村勞動(dòng)力以及與之相關(guān)的身份待遇被固定下來。在重工業(yè)為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)中,資本相對于勞動(dòng)力更為稀缺,重工業(yè)對于勞動(dòng)力的吸納有限,如果大量的潛在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市,不僅將消耗工業(yè)生產(chǎn)的積累,而且對城市管理也是一種潛在的壓力。為此,為了穩(wěn)定城市秩序,1958年實(shí)行《中華人民共和國戶口登記條例》,以法律形式建立城鄉(xiāng)二元戶籍制度,同時(shí)建立了與之相配套的糧食分配制度等,以便嚴(yán)格控制城市招收農(nóng)村勞動(dòng)力,城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng)被壓縮到極限,實(shí)際形成了城市與鄉(xiāng)村、市民和農(nóng)民兩個(gè)不同的生活區(qū)域和身份群體。

三是農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷,農(nóng)副產(chǎn)品的銷售和工業(yè)產(chǎn)品的配置、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差被固定下來?！蛾P(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》規(guī)定農(nóng)民應(yīng)按照國家規(guī)定的品種、價(jià)格、數(shù)量將余糧售予國家,對城市居民則按照組織供應(yīng)或憑票購買[2]。據(jù)此,將城鄉(xiāng)之間的市場流通轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃控制。

四是農(nóng)村人民公社體制集體經(jīng)營,農(nóng)民的勞動(dòng)過程被人民公社等固定下來。農(nóng)民不僅被束縛于農(nóng)村,而且被束縛于土地上,被束縛于集體生產(chǎn)經(jīng)營中。農(nóng)村勞動(dòng)力不但難以進(jìn)入城市就業(yè),即便在農(nóng)村也不能夠從事農(nóng)業(yè)之外的工商業(yè),作為農(nóng)村農(nóng)工相輔的副業(yè)生產(chǎn)在一段時(shí)間也被限制甚至取消。

正是在工農(nóng)城鄉(xiāng)分割的基礎(chǔ)上,通過對生產(chǎn)要素的行政支配,生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間、農(nóng)村內(nèi)部不能自由流動(dòng),而代之以政府的計(jì)劃調(diào)撥和交換,極大地削弱了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展[4]。對于國家工業(yè)化而言,以鄉(xiāng)村支持城市和農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的方式完成工業(yè)化的積累,推動(dòng)了新中國工業(yè)化的飛躍。隨著工業(yè)化進(jìn)程的提升,工業(yè)總產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重逐年增加,然而,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在此過程中受到嚴(yán)重影響,1952-1978年,中國工業(yè)總產(chǎn)值增加了15倍,而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增加1.3倍。1978年,82.1%的人口生活在農(nóng)村,農(nóng)村居民人均收入133.57元,食品支出占消費(fèi)支出的65.8%,屬于絕對貧困狀態(tài)[5]。由于農(nóng)村勞動(dòng)力被限制在土地和農(nóng)村,改變了工農(nóng)城鄉(xiāng)的關(guān)系,阻礙了自然的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,同期城市化率僅由11.2%上升到19.4%[8]。

綜上,在以“取”為主的階段,國家通過土地改革和社會(huì)主義改造,建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系也被納入到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之中,同時(shí)在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上,實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè),農(nóng)村支持城市的戰(zhàn)略,導(dǎo)致工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡。借助于戶籍、統(tǒng)購統(tǒng)銷等一系列城鄉(xiāng)有別的制度體系形成了制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),形成改革開放之后工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ),可以說此后在協(xié)調(diào)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的過程中，始終繞不開新中國成立后形成的制度化的工農(nóng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

二、放權(quán)讓利型:工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系緩和與農(nóng)村體制改革(1978-2003年)

受制于固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對于生產(chǎn)要素的限制,改革開放前農(nóng)村發(fā)展與城市相比出現(xiàn)明顯的滯后,呈現(xiàn)出工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的錯(cuò)位,農(nóng)村改革的首要目標(biāo)是致力于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),逐步改變以行政為主導(dǎo)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。實(shí)際上,工農(nóng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的分割首先是從“放權(quán)”入手。鄧小平強(qiáng)調(diào):“把權(quán)力下放給基層和人民,在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民,這就是最大的民主?！盵9]依循著權(quán)力下放的原則,我國逐步取消了工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的制度性限制。

一是農(nóng)村土地包產(chǎn)到戶,在農(nóng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離,賦予廣大農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán),建立起統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,打破了人民公社時(shí)期的高度統(tǒng)一的集中經(jīng)營方式,農(nóng)民不僅獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán),而且具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由,能夠獨(dú)立從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),勞動(dòng)力要素和土地要素重新配置和有機(jī)結(jié)合。從1978年安徽小崗村自發(fā)進(jìn)行包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶后,到1981年中央“一號文件”正式確定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,到1983年底,全國98%以上農(nóng)戶實(shí)行了承包責(zé)任制[7]。

二是戶口松動(dòng),農(nóng)村勞動(dòng)力逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。改革開放后隨著農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提升和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,以前隱形的剩余勞動(dòng)力逐步顯性化。此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,大量吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力并促進(jìn)了城鎮(zhèn)發(fā)展,農(nóng)民開始了從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變,越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工,從本鎮(zhèn)本縣到跨縣跨省,形成了規(guī)模龐大的流動(dòng)人口群體,沖擊著原有的城鄉(xiāng)分割的戶籍體制,他們一度被稱為“盲流”,在城鎮(zhèn)只能是“暫住”。直到1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》,允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理常住戶口,以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,促進(jìn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展。此外,外出務(wù)工農(nóng)民也從城市“盲流”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)者”,逐步形成了城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場。

三是糧食流通體制改革,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品的自由流動(dòng)。在分田到戶之后,農(nóng)村集市發(fā)展起來,農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品通過集市系統(tǒng)進(jìn)行區(qū)域性或跨區(qū)流通,同時(shí)對于主要糧食作物仍然保留統(tǒng)購的制度,后來隨著統(tǒng)購對象的逐漸減少,制度化統(tǒng)購統(tǒng)銷趨向解體,1993年正式取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷,糧食購銷市場化。隨著農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的深入推進(jìn),形成了各種市場主體，小農(nóng)戶開始與大市場對接。到2002年底,全國各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織總數(shù)達(dá)到9.4萬個(gè),各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織帶動(dòng)農(nóng)戶7 265萬戶,占全國農(nóng)戶總數(shù)的30%[10]。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,資金和技術(shù)等要素自由流動(dòng)。鄧小平總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出:“農(nóng)村改革中我們完全沒有預(yù)料到的最大收獲,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了,突然冒出來搞多種行業(yè),搞商品經(jīng)濟(jì),搞各種小型企業(yè),異軍突起”。1984年,中央下發(fā)《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》,鼓勵(lì)農(nóng)民向各種企業(yè)投資入股,鼓勵(lì)集體和農(nóng)民將資金集中起來,聯(lián)合去辦各種企業(yè)[2]。1984-1988年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值從633億元增長到1 742億元,年均增長35%[11]。

通過“放權(quán)式改革”,生產(chǎn)要素開始在工農(nóng)城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部流動(dòng),農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,基本改變了以往單向的要素流動(dòng)格局,出現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間要素的自由流動(dòng)。正是生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)逐步改善了新中國成立以來在快速推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中所形成的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。1978-2003年全國糧食總產(chǎn)量增長了41.3%,單產(chǎn)增長了49%,農(nóng)村居民家庭人均純收入增長近20倍[12]。農(nóng)村生產(chǎn)要素在農(nóng)村內(nèi)部逐步得以自由流動(dòng),商品經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展,也激發(fā)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)發(fā)展,推動(dòng)了中國城市化水平，小城鎮(zhèn)從1978年的2 173個(gè)增加到1997年的1.82萬個(gè),城市化率從1978年17.92%提高到1998年的30.42%,2003年達(dá)到40.5%[13]39。

在以“放”為主的階段,得益于行政放權(quán),緩解了行政主導(dǎo)下緊張的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,同時(shí)在若干制度安排上突破了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),尤其是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列的農(nóng)村改革措施,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入等快速增長,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等異軍突起,逐步突破的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),緩和了工農(nóng)城鄉(xiāng)矛盾。不過工農(nóng)城鄉(xiāng)的差距隨著改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移城市,各種資源配置偏向城市,城市聚集生產(chǎn)要素能力增強(qiáng),工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢之下出現(xiàn)明顯的發(fā)展差距。原本工農(nóng)城鄉(xiāng)差別不大的狀況進(jìn)一步顯性化,并呈擴(kuò)大化趨勢,突出表現(xiàn)為“三農(nóng)”問題。具體來看,一是城鄉(xiāng)差距增大。1978年城鄉(xiāng)居民收入差距2.37倍,1981年為2.05倍,1985年為1.72倍,1990年為2.02倍,1995年擴(kuò)大到2.47倍,到2004年達(dá)到3.21倍[13]102。二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。1994-1997年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)年均數(shù)是1990-1993年的9倍[14]。事實(shí)上,“三農(nóng)”問題的凸顯是制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所積累的問題,非制度化的城鄉(xiāng)發(fā)展差距又進(jìn)一步加劇了原有的問題。

三、資源賦予型:工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型與政策支持體系(2003-2012年)

面對日益嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題,這一階段國家更加積極地采取非均衡的措施來支持農(nóng)村發(fā)展,突出表現(xiàn)在一系列惠農(nóng)政策,如廢除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及其他相關(guān)政策支持,改善工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的外部環(huán)境,實(shí)現(xiàn)由“取”到“予”的歷史性變革。這一歷史變革當(dāng)然離不開中國發(fā)展進(jìn)程的階段性特點(diǎn),在經(jīng)歷了工業(yè)化初期的自我積累之后,進(jìn)入新世紀(jì),中國邁入中等收入國家行列,同時(shí)進(jìn)入了工業(yè)化的中后期,這一歷史時(shí)期工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)重大的轉(zhuǎn)型。(1)國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化,財(cái)政能力顯著提升,在處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系方面有更多的空間和手段。至2005年國家GDP總值超過18.23萬億元,人均GDP達(dá)到1 700美元,第一產(chǎn)業(yè)比例從1978年的28.1%下降到2004年的15.2%,進(jìn)入工業(yè)化中期階段,政府財(cái)力增強(qiáng),預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入達(dá)到2.6萬億元,比改革開放初期增加了20倍以上[7]。(2)基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)際上已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙,成為不得不認(rèn)真對待和解決的問題。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨的十六屆四中全會(huì)提出“兩個(gè)趨向”的判斷:縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程,在工業(yè)化初始階段,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨勢;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持工業(yè),實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,也是帶有普遍性的趨向。

黨的十七大正式提出以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。此后,國家又出臺(tái)了一系列密集的惠農(nóng)支農(nóng)政策,國家公共財(cái)政得以覆蓋農(nóng)村,初步建立起城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的制度框架。

一是廢除農(nóng)業(yè)稅,在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)所形成的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益嚴(yán)峻的背景下,1993年在安徽等地試點(diǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革,后推行全國,清理整理各種稅費(fèi),尤其是亂收費(fèi)、亂攤派和亂集資等“三亂”,嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)業(yè)稅費(fèi)占農(nóng)民總收入的比例,并采取一系列措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革試圖走出“黃宗羲定律”,但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并未得到有效控制,反而進(jìn)一步加劇了農(nóng)民與基層政府的矛盾與沖突。到2006年時(shí),國家正式廢除延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅費(fèi),徹底解決困擾農(nóng)村基層的稅費(fèi)難題,也標(biāo)志著以直接汲取為主要目標(biāo)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系成為過去。

二是直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)。在廢除農(nóng)業(yè)稅的同時(shí),政府逐步建立糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等,在少“取”的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)多“予”。2003-2012年,中央財(cái)政累積安排“三農(nóng)”支出超過6萬億元,其中,2007-2012年中央財(cái)政共安排“三農(nóng)”投入4.9萬億,年均增長超過23%,比同期中央財(cái)政支出年均增長高6.6%。中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出占中央財(cái)政總支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%,增加了4.6個(gè)百分點(diǎn)[15]。

三是建立新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度。20世紀(jì)初,在社會(huì)保障方面,我國城鄉(xiāng)居民中80%左右的勞動(dòng)者缺乏基本養(yǎng)老保險(xiǎn);85%以上的城鄉(xiāng)居民缺乏基本醫(yī)療保險(xiǎn)[16]291。相對來說,農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面更小,養(yǎng)老和醫(yī)療等主要依靠家庭,缺乏基本的社會(huì)保障。因此,社會(huì)保障差距也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要體現(xiàn)。這一階段,補(bǔ)齊農(nóng)村社會(huì)保障的民生短板成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系的著力點(diǎn)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年起開始在全國部分縣(市)試點(diǎn),到2010年基本覆蓋全國農(nóng)村居民。此外,還有2009年試點(diǎn)然后逐步推廣的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,以及全面建立與落實(shí)的農(nóng)村低保制度等。

四是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。與社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距一樣,基本公共服務(wù)方面的城鄉(xiāng)非均等化更為明顯。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì),2005年,在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面,80%以上非水泥化道路在農(nóng)村,50%以上的行政村未通自來水,60%以上的農(nóng)民缺少衛(wèi)生廁所[17]。在義務(wù)教育方面,國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中,用于農(nóng)村義務(wù)教育支出139億元,占教育總支出57.1%,與城市相比,農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生數(shù)量比例更大[18]。在公共衛(wèi)生方面,城市占有全國醫(yī)療資源的80%,而農(nóng)村只有20%[16]291。有鑒于此,十六屆五中全會(huì)提出“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”,逐步加強(qiáng)農(nóng)村道路、飲水、用電等基礎(chǔ)公共設(shè)施,全面實(shí)行中小學(xué)免費(fèi)義務(wù)教育,完善農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生體系等,推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

不過,社會(huì)保障政策和公共服務(wù)支持體系的建立只是“?；尽薄岸档拙€”,并沒有從根本上理順工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的關(guān)系,尤其是在進(jìn)入工業(yè)化后期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最為突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)要素交換的不平等。在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差基本解決后,現(xiàn)階段主要是城鄉(xiāng)要素配置剪刀差。一是土地要素的剪刀差,土地市場價(jià)格大大高于土地征用補(bǔ)償費(fèi)用,土地凈收益流入工業(yè)和城市。二是資金要素的剪刀差,通過金融機(jī)構(gòu)存貸差,大量資金流入城市,2010年末,全國農(nóng)戶儲(chǔ)蓄余額為5.9億,農(nóng)戶貸款余額只有2.6億元,存貸差3.3億元[19]。三是勞動(dòng)力的剪刀差,至2007年,外出就業(yè)農(nóng)民工達(dá)到1.3億人,加上本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力,全國農(nóng)民工總量超過2.2億人,占到農(nóng)村從業(yè)人員總量的40%以上[5]。大量農(nóng)村人口從農(nóng)村流入城市,不可避免帶來農(nóng)村的空心化,他們在城市創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí),又無法融入城市,到返鄉(xiāng)的時(shí)候則將養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障等問題留在農(nóng)村。

四、還權(quán)賦能型:工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系融合與資源要素市場改革(2012年至今)

面對工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在土地、資金和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素上的差距,單純依靠“多予少取”并不能從根本上解決工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系差距。為此,黨的十八大以來,在全面深化改革的背景下,從農(nóng)村土地、資金和勞動(dòng)力等方面試圖構(gòu)建城鄉(xiāng)公共資源合理配置和要素平等交換的體制機(jī)制和政策體系,以便促進(jìn)工農(nóng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的市場化,賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)所有權(quán),推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的流動(dòng),在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)工農(nóng)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。十八屆三中全會(huì)明確提出,加快破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾,必須打破城鄉(xiāng)二元的制度藩籬,重塑城鄉(xiāng)關(guān)系,讓城鄉(xiāng)要素平等交換，公共資源均衡配置,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。此階段以生產(chǎn)要素改革為主,在土地、勞動(dòng)力和資金等方面逐步構(gòu)建工農(nóng)城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制。

一是激活土地資源。以土地制度改革為牽引推進(jìn)農(nóng)村改革,落實(shí)承包地三權(quán)分置、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等政策,保障農(nóng)民土地權(quán)益,激活農(nóng)村“沉睡”的資源。在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記,在確權(quán)基礎(chǔ)上,頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書,建立全國統(tǒng)一的農(nóng)地權(quán)利登記體系。修改相關(guān)法律,明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變,延長30年,推進(jìn)農(nóng)民承包土地的抵押權(quán)利,住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓,增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。以往農(nóng)村勞動(dòng)力資源的配置受制于傳統(tǒng)小農(nóng)戶分散經(jīng)營,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率較低,難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。在激活土地要素的同時(shí),探索適度規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。一方面是發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,將農(nóng)戶組織起來成立合作社,或者將小農(nóng)戶發(fā)展為家庭農(nóng)場；另一方面則在小農(nóng)戶的基礎(chǔ)上,健全農(nóng)村生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合。通過新型經(jīng)營主體和社會(huì)化服務(wù)體系的重構(gòu),在勞動(dòng)力資源配置組合上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益的提升。

三是推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新。為了解決農(nóng)村發(fā)展的資金短缺問題,積極發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融模式,如商業(yè)金融、政策金融、合作金融等。鼓勵(lì)商業(yè)銀行開展涉農(nóng)支農(nóng)貸款業(yè)務(wù),尤其是對合作社、家庭農(nóng)場或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等的低息貸款。加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新,放寬抵押擔(dān)保范圍,建立符合農(nóng)村實(shí)際的抵押、擔(dān)保制度,如合作社固定資產(chǎn)、農(nóng)戶土地的承包經(jīng)營權(quán)等。積極開展合作金融的試點(diǎn),在合作社內(nèi)部建立信用合作部,開展資金互助。

在以激活土地等生產(chǎn)要素為主要目標(biāo)的系列政策影響下,工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系迎來了新的局面。2016年我國人均糧食占有量447公斤[20],糧食產(chǎn)量不斷提升。2017年,農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到13 432元,實(shí)際增速7.3%,城鄉(xiāng)收入倍差縮小至2.71∶1[11]。2016年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%,8 000萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民[21]。2016年,全國規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入超過20萬億元,農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比為2.2∶1[11]。

2018年中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時(shí)代協(xié)調(diào)處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系奠定了新的框架,特別是提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,并具體化為“在干部配備上優(yōu)先考慮,在要素配置上優(yōu)先滿足,在資金投入上優(yōu)先保障,在公共服務(wù)上優(yōu)先安排”,由此可見,要素配置和資金投入是未來農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能、激發(fā)農(nóng)村本身各類資源要素活力充分釋放的突破口。

五、結(jié)論與思考

回顧工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的70年變遷,并不是簡單地追溯過往,而是要找到工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系對中國發(fā)展的重要價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義,在一定時(shí)段審慎思考工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主要問題和關(guān)鍵矛盾,把握住工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主線以及未來的方向。

首先,工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是中國現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。任何現(xiàn)代化國家都不得不面對一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題,即轉(zhuǎn)型,從農(nóng)業(yè)國家轉(zhuǎn)向工業(yè)國家。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系當(dāng)然是無法回避的問題,但并不是說城市代替農(nóng)村、工業(yè)代替農(nóng)業(yè),畢竟作為一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)和居住方式,工農(nóng)城鄉(xiāng)差別將一直存在,即便在先發(fā)國家,農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村依然存在,但是卻不能稱其為農(nóng)業(yè)問題或鄉(xiāng)村問題,這是因?yàn)檫@些國家經(jīng)過漫長的轉(zhuǎn)型逐漸解決了工農(nóng)城鄉(xiāng)問題,因此,對于中國現(xiàn)代化來說,作為問題的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系將長期存在，必須采取措施加以妥善解決。中國現(xiàn)代化過程被壓縮到極短的時(shí)間快速推進(jìn),在取得一系列工業(yè)奇跡和發(fā)展成績的同時(shí),相應(yīng)地也積累了不少矛盾,有的甚至是多重疊加的問題,使得工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系問題更加嚴(yán)重,需要很長的時(shí)間去逐步解決。此外,在現(xiàn)代化的啟動(dòng)階段,中國采取的自我積累型所形成的城鄉(xiāng)二元體系結(jié)構(gòu)化,并且得到不斷的自我強(qiáng)化,在相關(guān)的政策制度上形成“路徑依賴”,甚至有滑入“路徑鎖定”的危險(xiǎn)。進(jìn)入現(xiàn)代化中后期,工農(nóng)城鄉(xiāng)問題不僅是發(fā)展的問題,而且是制度的問題,不僅是經(jīng)濟(jì)的問題,而且是社會(huì)的問題。于是,工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的系統(tǒng)性困境,不論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,還是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,還是城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實(shí)際上都是在求解這個(gè)系統(tǒng)性問題。

其次,生產(chǎn)要素的流動(dòng)和交換是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主線。縱觀新中國成立以來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷,生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和平等交換是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系系統(tǒng)性問題的主要線索。從新中國成立初期工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系分割及其制度化所帶來的生產(chǎn)要素的封閉和固定形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),到改革開放后,土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)沖擊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),緩解工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的緊張局面,到新世紀(jì)后,惠農(nóng)支農(nóng)政策所塑造的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,再到新時(shí)代以來立足于土地制度改革激活農(nóng)村資源要素實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，從整個(gè)歷史過程和當(dāng)前實(shí)踐來看,生產(chǎn)要素在協(xié)調(diào)處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系當(dāng)中處于重要地位,也是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的核心問題。當(dāng)然,生產(chǎn)要素的流動(dòng)和交換在不同階段有不同的表現(xiàn)形式,因而形成了不同階段工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的樣態(tài),以及處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的方式,在解決相應(yīng)階段問題的同時(shí),又會(huì)面臨著新階段的生產(chǎn)要素問題,始終是一個(gè)不斷更新的過程。隨著整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn),從工業(yè)化初期、到工業(yè)化中期、再到如今進(jìn)入工業(yè)化后期,工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系始終在生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和平等交換基礎(chǔ)上不斷演進(jìn)?；诋?dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況,不得不承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí),即生產(chǎn)要素從封閉分割到自由流動(dòng),從剪刀差到平等交換仍然存在很多體制機(jī)制問題,這些問題困擾著工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，成為必須解決的最后“硬任務(wù)”,能否妥善處理這一問題無疑將決定現(xiàn)代化的進(jìn)程，也決定著未來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的走勢。

最后,改革是激發(fā)生產(chǎn)要素活力的必然選擇。從以往所采取的措施來看,不論是“放權(quán)”“多予”還是“激活”都涉及到改革這一關(guān)鍵詞，從最開始打破高度集中的人民公社制,將權(quán)力下放給農(nóng)民,包括將土地承包到戶，讓農(nóng)民從事副業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工等,這些政策極大地改善了當(dāng)時(shí)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好時(shí)期。之后農(nóng)村稅費(fèi)改革、廢除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和新農(nóng)村建設(shè)等有力地改善了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境,結(jié)束了從農(nóng)村直接汲取資源的方式,同時(shí)將資金等生產(chǎn)要素輸入農(nóng)村,初步形成資源賦予型的政策方式。同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要從內(nèi)部挖掘發(fā)展?jié)摿?即激活農(nóng)村的生產(chǎn)要素,從土地承包的確權(quán)頒證、集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能改革、宅基地改革等措施更加直接地從體制機(jī)制入手,從改革著力,讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村具有自我發(fā)展能力,再輔以相關(guān)財(cái)政資金投入等,徹底扭轉(zhuǎn)了工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)要素和公共資源方面的差距。當(dāng)前,處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的方式逐漸從資源賦予型向還權(quán)賦能型轉(zhuǎn)變,只有讓農(nóng)村的生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和平等交換,才能更加精準(zhǔn)地破解工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系問題,也才能夠更加順暢地推進(jìn)工農(nóng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。