李金龍,董宴廷

(湖南大學(xué) 公共管理學(xué)院,長沙 410082)

引 言

公民參與公共政策是社會主義政治民主發(fā)展的內(nèi)在要求,是公民享有的管理國家社會各項事務(wù)的基本權(quán)利。具體在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域,公民參與則主要表現(xiàn)為目標(biāo)群體參與。作為政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和作用的對象,目標(biāo)群體在政策體系中具有舉足輕重的地位,一切政策活動都圍繞目標(biāo)群體而展開,以改變目標(biāo)群體行為,完成政策任務(wù)目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧政策自實施以來,截止到2018年末,全國農(nóng)村貧困人口下降至1 660萬人,貧困發(fā)生率下降至1.7%,脫貧減貧工作取得決定性進(jìn)展[1]。但隨著脫貧攻堅向縱深發(fā)展,貧困戶內(nèi)生動力不足、政策參與度低等問題日益凸顯,成為影響政策執(zhí)行成效的重要因素。葛志軍等分析了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中面臨的困境,將原因歸納為貧困戶參與不足、扶貧政策缺乏差異性和靈活性、扶貧工作遭遇上訪困擾、扶貧資金有限、駐村扶貧工作隊效果較差[2]。易柳指出貧困人口的可行能力羸弱是造成政策粗放執(zhí)行的重要原因,其中,村民的政治參與能力是影響可行能力的重要因素[3]。楊秀麗等以村民自治能力為切入點,指出村民在精準(zhǔn)識別、幫扶與管理方面的自治能力不足造成了政策的實施困境,自治能力不足的表現(xiàn)之一便是村民參與主動性弱[4]。孫前路等基于組織公平和群眾參與視角對貧困戶識別滿意度進(jìn)行實證研究,得出群眾參與識別有助于貼近實際,防止識別偏差并提高群眾滿意度[5]。李金龍基于話語賦權(quán)角度,強調(diào)賦予貧困群體話語權(quán)是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的價值追求[6],其中話語賦權(quán)的實現(xiàn)有賴于貧困戶參與。顯然,學(xué)界在一定程度上注意到目標(biāo)群體參與對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的影響,但目前少有學(xué)者專門從公共政策視角考察貧困戶參與對政策執(zhí)行的影響。因此,本文從目標(biāo)群體參與出發(fā),試圖分析目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行遭遇的現(xiàn)實困境,并進(jìn)一步提出相應(yīng)的治理策略。

一、目標(biāo)群體參與的重要性

公民參與是公民通過一定的參與渠道,參與或影響政府公共政策或公共事務(wù)的行動過程[7]。目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是公民參與在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域的具體化,在此目標(biāo)群體主要指鄉(xiāng)村貧困人口?？蓪⒛繕?biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行定義為:精準(zhǔn)扶貧政策所針對的鄉(xiāng)村貧困人口,通過合法的參與途徑與渠道,主動參與精準(zhǔn)扶貧政策落實,影響精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)考核的行動過程。

目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是認(rèn)同、配合和監(jiān)督政策執(zhí)行能否按計劃進(jìn)行、及時糾正偏差的有效手段,有利于促進(jìn)政策目標(biāo)“零偏差”的實現(xiàn)。這是因為,盡管從理論上說,公共政策要解決的社會問題是公共問題,所追求的目標(biāo)是公共利益,公共性是公共政策的基本價值取向,但政策的具體落實是靠人來完成的,這使得政策執(zhí)行不可避免地具有“人格化”特點，存在政策目標(biāo)替換和政策價值失范的風(fēng)險。目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程,有利于增強政策認(rèn)同、配合并對政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督,及時糾正政策執(zhí)行偏差,促進(jìn)政策執(zhí)行朝既定方向發(fā)展。

在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的前期準(zhǔn)備階段,作為目標(biāo)群體的貧困戶積極參與,不僅有助于貧困戶獲取精準(zhǔn)扶貧政策信息,了解政策意圖,增加對扶貧政策內(nèi)容和目標(biāo)的理解和認(rèn)同,而且還可以就某些重大事項進(jìn)行投票議決,體現(xiàn)大多數(shù)貧困戶的意志和利益,促使政策執(zhí)行更為公正,昭示社會正義,促使貧困戶自覺配合政策執(zhí)行。目標(biāo)群體主動接受政策信息宣傳,知曉具體實施計劃,有利于打破政策執(zhí)行過程中自上而下的“黑箱”系統(tǒng),提高政策執(zhí)行透明度,監(jiān)督扶貧政策執(zhí)行過程,可以做到以權(quán)制權(quán),減少權(quán)錢交易等尋租行為,防止權(quán)力腐敗泛化,克服政策執(zhí)行的隨意性與盲目性,避免精準(zhǔn)扶貧政策所追求的公共利益異化,確保政策執(zhí)行“方向正確”。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的具體實施階段,目標(biāo)群體作為政策受眾,最了解政策執(zhí)行的實際情況和最新進(jìn)展,可實時提供政策執(zhí)行信息,及時反饋政策執(zhí)行情況,以便修正完善政策實施計劃,減少政策執(zhí)行中可能發(fā)生的偏差,提高政策執(zhí)行的適用性,保證政策執(zhí)行按照預(yù)期方向發(fā)展。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的經(jīng)驗總結(jié)階段,目標(biāo)群體參與進(jìn)來,可以貢獻(xiàn)其較為豐富的地方性知識,不斷積累政策經(jīng)驗,為精準(zhǔn)扶貧政策的全面推廣樹立典范和榜樣,從而實現(xiàn)以公共利益為核心的社會利益最大化的公共政策目標(biāo)。

二、現(xiàn)實困境及其成因

(一)現(xiàn)實困境

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是國家轉(zhuǎn)移財政資源、指派特定人員對貧困人口施以援助和貧困人口接受政策援助的過程,是政府幫扶人員與幫扶對象雙向合作的過程。在這一過程中,貧困戶作為政策執(zhí)行雙方中的一方理應(yīng)占據(jù)主體地位,但由于政府在扶貧過程中長期發(fā)揮主導(dǎo)作用,貧困戶參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中面臨諸多困境。

1.貧困識別階段形式化參與。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧政策實施的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),目的在于精準(zhǔn)識別貧困人口,有針對性地分配和運用扶貧資源,提高扶貧的精準(zhǔn)度。2014年中辦國辦出臺《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》,強調(diào)各地要制定識別辦法[8]。于是,各省結(jié)合實際情況相繼出臺扶貧開發(fā)條例,規(guī)定本省貧困戶識別辦法,基本上都包括農(nóng)戶申報、村民民主評議以及村鄉(xiāng)縣審核公示等程序。貧困識別結(jié)果關(guān)乎扶貧資源流向和貧困戶切身利益,客觀上離不開農(nóng)戶參與,但在現(xiàn)實中,農(nóng)戶參與貧困識別階段僅流于形式,它具體體現(xiàn)在貧困識別階段的自主申報、民主評議和考核公示三個環(huán)節(jié)。

首先,貧困戶自主申報環(huán)節(jié)農(nóng)戶參與形式化。各省市如湖南、重慶在扶貧條例中明確規(guī)定貧困戶的申請應(yīng)由農(nóng)戶根據(jù)自身條件主動提出,但在總體規(guī)?？刂婆c貧困農(nóng)戶指標(biāo)分配中,貧困戶指標(biāo)儼然成為一種稀缺資源,很多村干部為避免爭貧鬧訪現(xiàn)象發(fā)生,采取息事寧人方法。在綜合鄉(xiāng)村人情關(guān)系與實際貧困狀況后,直接決定好貧困戶名單,確定幫扶對象,再通知其填寫申請,其他農(nóng)戶自主申請貧困戶的參與機會被剝奪,自主參與貧困戶申請成為事先安排好的形式參與。有學(xué)者在云南玉村調(diào)研時發(fā)現(xiàn),村干部為防爭議,按照人口比例將名額分配到各村民小組,再由各小組組長與村民代表開會討論決定,待商議好填寫表格后,貧困戶只要簽字畫押即可[9]。

其次,貧困戶民主評議環(huán)節(jié)農(nóng)戶參與形式化。村民民主評議是村民就貧困戶申請人是否符合條件表達(dá)意見，可影響貧困識別決策和發(fā)揮村莊當(dāng)家人作用,但囿于村民文化素質(zhì)普遍偏低,加之長期受到自上而下決策模式的影響,村民權(quán)利意識與參與意識薄弱,他們并未真正就貧困戶申請人是否具備資格進(jìn)行充分討論,在民主評議時多是象征性舉手贊同上面擬定的貧困識別結(jié)果,鮮有人提出異議,農(nóng)戶參與民主評議淪為走過場、搞形式,個別地方甚至直接跳過這一步驟。2018年在海南廉政網(wǎng)通報的扶貧領(lǐng)域形式主義案例中,海南三亞市立新村,村兩委在未按規(guī)定召開村民代表大會進(jìn)行民主評議的情況下,便自行編制“村民代表大會民主評議會議記錄”和“貧困戶初選名單公示”[10],遑論民主評議環(huán)節(jié)農(nóng)戶參與。

最后,貧困戶審核公示環(huán)節(jié)農(nóng)戶參與形式化。貧困戶雖由村民委員會向上級提出申請,但仍須村民委員會核實申請人收入等情況,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核公示,最后由縣政府確定。在貧困戶核實的過程中,縣鄉(xiāng)政府受地緣因素限制,入戶調(diào)查時存在諸多困難,主要依靠村級組織審核。村干部意圖深度了解申請人真實貧困狀況,離不開周圍村民協(xié)助配合和廣泛參與。但現(xiàn)實情況是,由于貧困戶名單已由村干部事先討論后一錘定音,于是在審核過程中,村干部詢問農(nóng)戶往往帶有很大的隨意性和象征性,審核全過程幾乎是村干部“自說自話”,農(nóng)戶參與審核只是表面現(xiàn)象,對審核結(jié)果并無實質(zhì)影響。近年來,中央紀(jì)委曝光的因貧困戶識別審核過程中村干部把關(guān)不嚴(yán)、農(nóng)戶參與形同虛設(shè)而導(dǎo)致扶貧資金被盜用的案例比比皆是。如在福建省德化縣美湖鎮(zhèn)洋田村,村委干部林某在入戶審核貧困戶實際情況時走過場,未經(jīng)充分佐證核實就盲目認(rèn)定貧困戶,導(dǎo)致農(nóng)戶老林不應(yīng)保卻被保[11]。顯然,貧困識別階段的農(nóng)戶形式化參與,加劇了貧困戶錯評漏評發(fā)生幾率,干擾扶貧資源正確流向,損害社會公平,背離精準(zhǔn)扶貧政策之初衷。

2.幫扶貧困戶階段被動式參與。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧政策的落實環(huán)節(jié),也是實現(xiàn)脫貧的關(guān)鍵步驟。一旦精準(zhǔn)識別并確定貧困戶,便進(jìn)入幫扶貧困戶環(huán)節(jié),根據(jù)貧困戶貧困原因采取具有針對性的幫扶措施,即因貧施策、因戶施策。幫扶措施的具體載體主要是扶貧項目,項目內(nèi)容的確定與實施伴隨著扶貧資金的分配落實?！秶鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》中指出,要優(yōu)化扶貧項目設(shè)計,確保財政專項扶貧資金精確用于扶貧對象[12]。扶貧項目與資金既然是用于扶貧對象,那么為提高項目資金與扶貧對象的匹配度,扶貧對象有權(quán)利也有義務(wù)積極參與扶貧項目內(nèi)容的確定和落實。正如全鐘燮所說：“如果組織成員能夠共同討論他們手頭的問題,他們比管理者或?qū)＜倚〗M更可能找到解決問題的方法,建立在利益相關(guān)者共識之上的決策更能順利執(zhí)行下去?！盵13]但在實際幫扶貧困戶的過程中,幫扶人員對政策對象存在觀念上的誤區(qū),始終將貧困戶作為幫扶客體而非脫貧主體,總是讓他們處于被動接受并參與幫扶過程的弱勢地位,主要體現(xiàn)在無權(quán)自主確定扶貧項目內(nèi)容和被動參與扶貧項目落實兩個環(huán)節(jié)。

在扶貧項目內(nèi)容確定上,貧困群體并不能通過參與自主確定扶貧項目內(nèi)容,甚至沒有機會參與項目決策,項目供給的總體性權(quán)力被結(jié)盟的縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會共同掌控和主導(dǎo)。如河南夏縣L村,在未征求民意的情況下,上級罔顧貧困戶脫貧的個性化需求,對L村整村采取一刀切的“六改一增”扶貧方案,該方案縱然有益于改善全村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和個人居住環(huán)境,但顯然不可能滿足所有貧困戶的差異化脫貧需求,難以真正解決所有貧困戶的貧困問題。據(jù)實地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在曾參與過某項扶貧活動的675戶農(nóng)戶當(dāng)中,“扶貧項目內(nèi)容確定前,73.13% 的農(nóng)戶沒有機會參與討論、提出建議或意見”[14]21。

在扶貧項目實施階段,貧困戶更是未能主動參與制定針對自己的扶貧項目具體實施計劃,而只能被動接受扶貧干部的安排,在既有安排下配合幫扶人員展開工作。如在扶貧項目的具體實施計劃安排上,貧困戶未能主動參與制定具體實施計劃,只能通過上級的政策宣傳,被動接受安排;在實施扶貧項目的人員配備上,貧困戶無權(quán)選擇幫扶人員,只能被動配合幫扶人員;在扶貧項目的具體實施過程中,貧困戶均被動參與,消極配合。有數(shù)據(jù)顯示,在曾參與過某項扶貧活動的675戶農(nóng)戶中,“扶貧項目的實施過程中79.83% 的農(nóng)戶沒有機會參加扶貧項目組織實施方式的討論”[14]22?？傊?上級在扶貧項目內(nèi)容確定和項目落實上無視貧困戶主動參與,采取自上而下推動單一化、同質(zhì)化的幫扶方式,貧困戶被動投工投勞,整個扶貧工作異化為政府單方面的政治任務(wù),從而導(dǎo)致扶貧項目“失準(zhǔn)”或“脫靶”,偏離貧困戶的脫貧訴求,極大地降低了貧困戶對幫扶工作的積極性和滿意度。有學(xué)者在對貴州省三大集中連片特困地區(qū)貧困戶展開調(diào)查時發(fā)現(xiàn),對扶貧項目持不滿意和一般態(tài)度的貧困戶高達(dá)72%之多[15]。

3.脫貧考核階段參與失靈。精準(zhǔn)考核是對精準(zhǔn)扶貧工作成效進(jìn)行考核監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。2016年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)成效考核辦法》中,規(guī)定了扶貧開發(fā)工作考核的具體實施細(xì)則。貧困戶作為政策對象,對扶貧成效有最切實的感受,理應(yīng)積極參與到扶貧工作考核中并對最終考核結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響,但在實際脫貧考核的過程中,貧困戶雖然也參與到了脫貧考核的某些環(huán)節(jié),但他們對考核結(jié)果的影響實為有限,存在參與失靈的困境。

首先，脫貧考核內(nèi)容不全面,難以充分反映貧困戶的意見。根據(jù)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)成效考核辦法》,考核內(nèi)容涵蓋減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和扶貧資金四大方面,具體包括建檔立卡貧困人口數(shù)量減少、貧困縣退出、貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長、貧困人口識別和退出、因村因戶幫扶工作以及扶貧資金使用管理成效等[16]?？梢园l(fā)現(xiàn),考核內(nèi)容雖與貧困戶密切相關(guān),但上級在考核中還是著重于對精準(zhǔn)扶貧政策落實情況、基層政府和幫扶人員扶貧任務(wù)目標(biāo)完成度和扶貧資金管理成效等方面的考察,而較少顧及貧困戶個體對扶貧成效的客觀評價,貧困戶意見難以充分反映出來,忽視了貧困戶在考核過程中的作用。

其次,脫貧考核指標(biāo)設(shè)計不合理,弱化了貧困戶對考核結(jié)果的影響?？己酥笜?biāo)包括基層政府減貧工作計劃完成度、識別和退出準(zhǔn)確率、群眾對幫扶工作滿意度以及績效考核結(jié)果等,其中,大部分考核指標(biāo)集中于基層政府整體扶貧任務(wù)完成度等數(shù)字化指標(biāo),而直接針對貧困戶滿意度的僅為一項。考核指標(biāo)雖將貧困人口滿意度納入考核范圍,但鑒于農(nóng)村貧困戶文盲占多數(shù),文化程度普遍不高,對精準(zhǔn)扶貧政策理解有限,填寫材料存在技術(shù)困難,多在幫扶人員授意協(xié)助下完成手冊填寫,數(shù)字化和形式化的考核結(jié)果未必能真實反映貧困戶的滿意度,貧困戶無法在考核過程中有效發(fā)聲。

最后,脫貧考核數(shù)據(jù)主要來源不是貧困戶提供的第一手資料。為了確保精準(zhǔn)扶貧工作成效的考核能夠做到客觀化、科學(xué)化,其數(shù)據(jù)來源應(yīng)盡量從相關(guān)貧困戶方采集,故需要貧困戶的積極參與。在實際考核工作中,考核數(shù)據(jù)主要來源于扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、各省上報的完成情況、全國農(nóng)村貧困監(jiān)測、財政部、扶貧辦以及第三方評估提供的信息。除第三方評估之外,其他數(shù)據(jù)均是由地方政府根據(jù)貧困戶上報的材料信息,經(jīng)整理匯總后再逐層上報,多數(shù)數(shù)據(jù)實際上并非貧困戶直接提供的第一手?jǐn)?shù)據(jù)。第三方評估雖然可下鄉(xiāng)直接與貧困戶接觸,但多采用封閉式提問法,所提問題僅限于是否達(dá)到“兩不愁、三保障”等脫貧摘帽的具體數(shù)字指標(biāo)。據(jù)曾參加第三方評估的高校學(xué)生透露,他們所參加的第三方評估項目,一般只負(fù)責(zé)按照調(diào)查問卷上的問題進(jìn)行入戶詢問,無權(quán)過問貧困戶反映的其他問題,而脫貧農(nóng)戶則是村委會指定的并要求他們按事先交待的內(nèi)容回答[17]。顯然,脫貧考核階段偏重于扶貧工作整體完成情況,忽視貧困戶的直觀評價,貧困戶難以真正參與考核、有效反映意見、影響考核的實際結(jié)果,進(jìn)而陷入?yún)⑴c失靈的窘境。

(二)原因分析

1.傳統(tǒng)政治文化束縛。政治文化是一個民族在特定時期流行的一種政治態(tài)度、信仰和感情。這種文化是由該民族的歷史和現(xiàn)實社會、經(jīng)濟、政治活動進(jìn)程所形成[18]。在我國封建社會,以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式和以中央高度集權(quán)為特征的封建專制主義制度經(jīng)過兩千多年的發(fā)展,塑造出獨具特色的中國傳統(tǒng)政治文化,并成為我國公共政策環(huán)境的重要內(nèi)容,進(jìn)而影響到目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的各環(huán)節(jié)中,傳統(tǒng)政治文化嚴(yán)重制約著貧困戶參與意識、方式、程度和效果。

首先,我國傳統(tǒng)政治文化強調(diào)權(quán)力本位。在中國傳統(tǒng)政治文化中,權(quán)力具有至高無上的地位,主導(dǎo)整個社會體系運行,它是謀取個體利益和社會資源的基本手段,也是衡量個人社會地位和人生價值的重要尺度。權(quán)力和權(quán)利本質(zhì)上是一種此消彼長的關(guān)系,權(quán)力的強大必然伴隨著權(quán)利的衰微。鑒于權(quán)力在傳統(tǒng)社會中的重要地位,民眾產(chǎn)生了強烈的權(quán)力崇拜和權(quán)力依附心理,這種社會心理會抹殺民眾個性、剝奪他們的權(quán)利意識,導(dǎo)致其政治冷漠和政治參與能力不強。

其次,我國傳統(tǒng)政治文化認(rèn)同全能(強勢)政府。在傳統(tǒng)社會,國家權(quán)力高度集中,政府往往包攬一切社會經(jīng)濟事務(wù),導(dǎo)致政府職能無限擴張,政府權(quán)力運行暢通無阻,政治侵占經(jīng)濟、社會領(lǐng)域而不受法律約束。作為權(quán)力所有者的政府習(xí)慣上為民做主、替民做主,政府官員的特權(quán)被大大延伸擴張,而民眾的權(quán)利則被壓縮甚至被剝奪。在大而強政府模式下,民眾政治參與意識和能力無從培養(yǎng)。中華人民共和國成立以來，隨著社會經(jīng)濟高速發(fā)展、人民民主制度的建立完善，尤其是黨的十九大以后逐漸確立了以人民為中心的思想,政府執(zhí)政理念有所轉(zhuǎn)變,公眾參與意識和能力不斷增強。但傳統(tǒng)政治文化的影響根深蒂固，部分基層政府仍習(xí)慣于大包大攬,為民做主,公民主體意識和參與能力仍較為欠缺。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中,自覺不自覺地沿襲政府主導(dǎo)模式。村兩委和幫扶人員主導(dǎo)決定政策的具體落實,貧困戶習(xí)慣性地接受和服從政策安排,從而出現(xiàn)形式化參與、被動式參與乃至參與失靈的困境。

2.目標(biāo)群體政策參與意識和能力不足。目標(biāo)群體的政策參與意識是驅(qū)動公民參與的內(nèi)在動力,參與能力則影響實際的政策參與質(zhì)量。政策參與意識和能力不足,導(dǎo)致目標(biāo)群體在政策執(zhí)行過程中功能缺位。

首先,主動參與意識不足是影響目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行的內(nèi)在原因。目前,我國農(nóng)村居民主動參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行意識不足主要包括三種情況。第一種是參與冷漠,即貧困戶存在一種“事不關(guān)己高高掛起”的冷漠心理,認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策是由國家或政府主導(dǎo)制定和執(zhí)行的,他們自有一套整體性的政策安排,自己只不過是受幫扶的對象,只要順從配合上級的政策安排即可,無須投入過多的精力或熱情。第二種是參與謀利,即貧困戶參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是為了追求個人利益,只關(guān)注與自身利益直接相關(guān)的政策信息,在政策范圍內(nèi)緊緊圍繞個人利益展開參與行動,其他則不在參與范圍內(nèi)。第三種是參與無助。由于貧困戶長期處于被動服從的弱勢地位,對各項政策執(zhí)行包括精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行影響甚微,于是產(chǎn)生了嚴(yán)重的失望心理,參與效能感偏低,以致參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的積極性逐漸消磨殆盡。

其次,參與能力不強是制約參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果的客觀原因。貧困戶參與能力不足主要表現(xiàn)為信息獲取能力、利益表達(dá)能力以及民主監(jiān)督能力不足。(1)信息獲取能力不足。在農(nóng)村地區(qū),受經(jīng)濟技術(shù)條件限制,農(nóng)戶主要通過村喇叭廣播、村民大會以及村干部口頭宣傳解讀來獲取零碎信息,農(nóng)戶獲取政策信息的途徑極為有限。同時,由于文化水平所限,貧困戶即便獲得相應(yīng)的政策信息,也未必能完全理解政策實質(zhì)、內(nèi)容和程序，信息獲取能力不足導(dǎo)致貧困戶在自主申報環(huán)節(jié)錯失良機。(2)利益表達(dá)能力不強。貧困戶參與政策執(zhí)行的重要目的之一便是進(jìn)行利益表達(dá)。貧困戶雖然很清楚自身因何而窮、窮在何處、如何脫貧,但由于長期的政策參與冷漠,造成他們不知如何主動表達(dá)自己的利益訴求,或在表達(dá)利益訴求時存在原子化、碎片化問題,未能形成明確清晰、整合一致的共同利益,給上級帶來決策難題,以至于只能由上級統(tǒng)一規(guī)劃安排幫扶項目,最終結(jié)果卻因不盡符合貧困戶脫貧需求,浪費扶貧資源,影響幫扶成效。(3)民主監(jiān)督能力弱小。民主監(jiān)督能力是貧困戶維護切身利益、促進(jìn)政策有序執(zhí)行的重要手段，但由于農(nóng)村缺乏民主監(jiān)督的良好氛圍和貧困戶自身監(jiān)督能力較為弱小,客觀上助長了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行各階段的低效和偏差。例如,在貧困識別階段面對不公正的識別結(jié)果,貧困戶不能通過法定的渠道和方式進(jìn)行維權(quán),轉(zhuǎn)而尋求非制度化渠道和方式出氣;在脫貧考核階段,面對上級政府的督查和第三方評估,他們不能客觀反映真實情況和本人內(nèi)心想法,甚至配合村干部應(yīng)付檢查,無意中放棄了賦予自己的監(jiān)督權(quán)利,從而影響到精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行評估結(jié)果的真實性。近幾年來,扶貧辦曝光臺上通報的扶貧領(lǐng)域眾多違紀(jì)事件,與作為政策目標(biāo)群體的貧困戶民主監(jiān)督作用失效不無關(guān)系。

3.政策信息公開不充分。知情是參與的前提，確保政策信息公開,切實保障目標(biāo)群體對精準(zhǔn)扶貧政策本質(zhì)、內(nèi)容和目標(biāo)等信息的知情權(quán),是目標(biāo)群體采取適當(dāng)方式參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。目前,在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中,由于政策信息公開內(nèi)容不全面、不均衡和信息公開時間不充分,造成貧困戶在識別和幫扶階段的參與困境,影響貧困群眾的獲得感。

首先，信息公開內(nèi)容在不同層級政府中表現(xiàn)出程度不均衡狀況。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策公開內(nèi)容主要表現(xiàn)為政府行政層級越高,信息公開偏重于宏觀決策方面,信息公開程度也越高;政府行政層級越低,信息公開偏重于政策具體執(zhí)行方面,而信息公開程度反而較低。以中央級、省級和省級以下市縣政府在2014年至2019年3月發(fā)布的扶貧相關(guān)政策規(guī)定為例。在中央,由國務(wù)院扶貧辦官網(wǎng)發(fā)布國家層面的扶貧政策方針75項。在省級,由專門的省扶貧辦發(fā)布地方扶貧文件的數(shù)量明顯較少,從中部湖南、湖北、安徽、河南四省扶貧辦官網(wǎng)來看,分別為6項、14項、10項、12項。在各地市縣,多地未開通扶貧辦官網(wǎng)或存在運行故障,即便有些地方官網(wǎng)運行正常,也僅留有地址和電話,并未發(fā)布太多與精準(zhǔn)扶貧政策相關(guān)的信息,呈現(xiàn)出由上級到下級政府政策信息公開程度遞減的特點。

其次，信息公開內(nèi)容不全面。精準(zhǔn)扶貧事關(guān)貧困戶切身利益,貧困戶理應(yīng)具有知情權(quán)。雖然,財政部在《中央財政專項扶貧資金管理辦法》中強調(diào),要全面推行公開公示制度,推進(jìn)政務(wù)公開,資金政策文件、管理制度、資金分配結(jié)果等信息應(yīng)及時向社會公開,接受社會監(jiān)督。但實際上,涉及到貧困戶切身利益的重大決策和執(zhí)行細(xì)則的關(guān)鍵信息,尤其是貧困戶精準(zhǔn)識別、退出以及扶貧資金分配等詳細(xì)信息,并無明確公開,貧困戶對此幾乎一無所知,只能聽任直屬上級的安排?？梢?信息公開內(nèi)容不充分,位于信息傳遞鏈末端的貧困戶處于信息劣勢地位,在貧困識別和幫扶階段經(jīng)常被執(zhí)行者“牽著鼻子走”。

最后，信息公開時間不充分。從信息公開時間上看,信息公開不及時,多數(shù)屬于事后公開。有關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中諸多決策問題,往往是上級自主決定后,常以告知方式公布結(jié)果,貧困戶只能被動地參與其中。同時,信息公開周期較短。由于農(nóng)戶多忙于自家農(nóng)事農(nóng)活,對村莊事務(wù)無心關(guān)注,且受限于農(nóng)村落后的信息傳播方式,等農(nóng)戶獲知信息之際,該信息已經(jīng)過期或即將過期。由于掌握的信息不完全和信息的明顯滯后,貧困農(nóng)戶貽誤參與政策執(zhí)行的最佳時機,喪失可能的談判斡旋機會,知情權(quán)和參與權(quán)被無故褫奪,自身合法合理的利益嚴(yán)重受損,這在農(nóng)戶申請貧困戶資格和選擇幫扶項目方面體現(xiàn)得最為明顯。

4.制度化參與渠道不暢通。在現(xiàn)代民主制國家,公民的政策參與都是靠一系列健全的制度來實現(xiàn)的,制度化程度的高低直接影響著公民參與的廣度和深度[19]。在我國,憲法第一、二章對公民參與有明確而具體的規(guī)定,選舉法、居民委員會組織法、村民委員會組織法等法律也有公民參與的相關(guān)內(nèi)容,同時還有一系列諸如人民代表大會制度、基層群眾自治制度、選舉制度、建議制度等具體制度均保障公民參與權(quán)利。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中,貧困戶參與卻面臨著制度化參與渠道不通暢的問題,主要表現(xiàn)為制度保障和組織保障較缺乏。

首先,貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行缺乏具體制度保障。中央雖然在發(fā)布的通知中數(shù)次提到要重視貧困戶對扶貧工作的參與,如2016年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中,提出要堅持群眾主體地位,保障貧困人口平等參與、平等發(fā)展權(quán)利[20];2018年多部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展扶貧扶志行動的意見》中強調(diào)要讓貧困群眾知曉政策,更好地參與政策落實并獲得幫扶[21]。但縱觀各省扶貧條例,既沒有專門制定有關(guān)貧困戶參與的地方性法規(guī),又未能出臺詳細(xì)規(guī)定貧困戶參與途徑、形式和程序的制度,導(dǎo)致實踐層面上貧困戶參與有關(guān)政策執(zhí)行無法可依、無章可循,引發(fā)目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行合法性危機和參與效力不足問題。

其次,貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行缺乏有效的組織保障。在農(nóng)村地區(qū),主要存在四類組織:以基層黨組織為核心,包括共青團、婦聯(lián)等黨群組織;以村民委員會為主體,涵蓋村民小組、村民議事會、監(jiān)事會等村民自治組織;專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,包括農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等互助型經(jīng)濟組織;公益性社會組織。其中,基層黨組織是農(nóng)村各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,村民委員會是聯(lián)系基層群眾與政府的正式紐帶和橋梁,而經(jīng)濟組織和社會組織則由于農(nóng)村人口流動頻繁、政治發(fā)展滯后而處于功能失調(diào)狀態(tài),我國農(nóng)村事實上形成以基層黨組織為直接領(lǐng)導(dǎo)者、村委會為主要組織者的基層治理模式。近年來,隨著農(nóng)村黨員隊伍老齡化和基層組織官僚化的發(fā)展,部分村兩委逐漸衍化為輔助上級政府在農(nóng)村地區(qū)開展工作的機構(gòu),主要承擔(dān)行政性事務(wù),它不僅偏離村莊代言人和農(nóng)民群眾利益捍衛(wèi)者的角色,甚至日益侵吞農(nóng)民群眾的某些公共利益。2017年1月到2018年12月底,國務(wù)院扶貧辦違紀(jì)違規(guī)曝光平臺上通報的602起扶貧違紀(jì)事件中,絕大部分始作俑者是村兩委干部。目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行缺乏有力的制度保障和組織保障,無法形成整合性意見以影響上級決策及其執(zhí)行,更遑論得到上級對貧困戶訴求的有效回應(yīng),這致使一部分利益相關(guān)者不參與、消極參與甚至采取非制度化手段參與扶貧政策執(zhí)行。如貧困戶識別階段某些貧困戶通過“鬧事”或“設(shè)租尋租”等非制度化渠道干擾較為民主的識別結(jié)果,導(dǎo)致貧困戶錯評漏評問題屢屢發(fā)生。

三、治理策略

(一)塑造參與型政治文化

政治文化是影響目標(biāo)群體政策參與的重要外部因素。美國政治學(xué)家阿爾蒙德1963年在《公民文化》一書中,依據(jù)認(rèn)知、情感和評價的差異取向模式而將政治體系內(nèi)的政治文化分為村民型政治文化、臣民型政治文化和參與型政治文化[22]。其中,參與型政治文化對應(yīng)民主的政治結(jié)構(gòu),比較符合現(xiàn)代民主政治的發(fā)展要求。

首先,消弭權(quán)力本位文化,涵養(yǎng)權(quán)利本位文明。從權(quán)力本位向權(quán)利本位發(fā)展是人類社會進(jìn)步的基本方向,是社會主義中國矢志不渝追求的政治文明目標(biāo)。一方面,政府要明確自身擁有的公共權(quán)力來源于公民個體權(quán)利的讓渡,國家的一切權(quán)力屬于人民,公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉,國家權(quán)力受人民委托,被人民所賦予;另一方面,政府及官員要牢記權(quán)力是應(yīng)用于服務(wù)權(quán)利的,相比于權(quán)利,權(quán)力是一種手段和工具,其行使的目的是為了維護公共利益,實現(xiàn)公民權(quán)利。

其次,掙脫全能政府窠臼,樹立有限政府理念。政府要明確自身職能趨于有限,其角色取向是裁判員而非運動員,其功能在于掌舵而非劃槳,處理好政府與公民社會的關(guān)系, 擯除凌駕于公民之上為民作主的傳統(tǒng)觀念和大包大攬的行事作風(fēng),充分尊重公民自主性人格和合法性權(quán)利,還權(quán)利于公民,讓公民自我做主。今后在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的過程中,幫扶人員和村兩委要改變主導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的慣習(xí),真正認(rèn)識到貧困戶的公民角色和主體地位,讓廣大農(nóng)戶為政策實施出謀劃策,切實發(fā)揮其脫貧主力軍的作用。

最后,要大力推動政治社會化進(jìn)程,提高公民民主政治素養(yǎng)。一方面,要充分發(fā)揮教育功能,通過開設(shè)培訓(xùn)班、大講堂的形式向農(nóng)戶傳授基本文化知識和民主政治知識,努力提高農(nóng)戶的民主政治素養(yǎng),培養(yǎng)其民主參與意識,提高其政治參與技能,使貧困戶在扶貧政策執(zhí)行中發(fā)揮積極的參與作用。另一方面,要重視大眾傳媒的宣教作用。不斷強化大眾傳媒在傳播參與型政治文化、引導(dǎo)公民政治傾向和培養(yǎng)公民政治情感方面的功能,致力完善貧困地區(qū)硬件和軟件設(shè)施建設(shè),利用好廣播、電視、電影、報紙、雜志、書籍、互聯(lián)網(wǎng)等新舊媒介的應(yīng)有作用,為農(nóng)戶積極參與政策執(zhí)行提供便利,營造良好的參與氛圍?？傊?參與型政治文化的塑造是一個漫長過程,只有通過豐富的理論教育和實踐訓(xùn)練,才能促使農(nóng)村居民真正樹立權(quán)利觀、法治觀和民主觀,塑造與社會主義民主相適應(yīng)的政治文化。

(二)提高目標(biāo)群體參與意識和能力

貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的脫貧主體,不斷提升貧困戶在扶貧政策執(zhí)行中的參與意識和能力是提高參與質(zhì)量的根本要求。

首先，培養(yǎng)目標(biāo)群體參與意識。首先要摒棄參與冷漠心態(tài),培育參與熱情?；鶎诱谄匠＝袒迕駮r要明確地強調(diào),政治參與既是公民的基本權(quán)利,更是公民不可推卸的義務(wù)和責(zé)任——作為國家和社會的主人,有責(zé)任有義務(wù)以積極的心態(tài)參與并推動精準(zhǔn)扶貧政策順利實施。其次,要教育村民在政策執(zhí)行參與中處理好個人合法利益和公共利益的關(guān)系。目標(biāo)群體在政策允許范圍內(nèi)謀取個人利益本無可厚非,但個人利益應(yīng)當(dāng)服從于公共利益,只有在滿足了公共利益的前提下,才能追求自身的個人利益,所以要以公共利益為重,為實現(xiàn)共同利益而積極參與到精準(zhǔn)扶貧政策之中。最后要擺脫參與失望心理,抱著自信和希望積極參與。明確參與是公民的合法權(quán)利,只有自己積極爭取參與才能實現(xiàn)權(quán)利,認(rèn)識到參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行對維護自身正當(dāng)利益的極端重要性,同時要樹立主體自信心與希望信念,相信自己積極參與能夠?qū)珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行帶來實質(zhì)性影響。

其次，提高目標(biāo)群體參與能力。(1)要提高信息獲取能力。信息爆炸時代,信息已然成為一種極其重要的資源。貧困戶要意識到扶貧政策信息的重要性,培養(yǎng)主動獲取政策信息的意識和能力,主動拓寬政策信息獲取渠道,在獲取信息的基礎(chǔ)上增進(jìn)對政策信息的理解,充分利用信息來參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行。(2)提高目標(biāo)群體利益表達(dá)能力。在日常村民會議中,多讓貧困戶公開發(fā)表言論,培養(yǎng)表達(dá)能力,引導(dǎo)他們綜合分散化、差異化的利益訴求形成某種集體利益,增強利益訴求的合力,提高貧困戶集體在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的話語地位。(3)培養(yǎng)目標(biāo)群體的民主監(jiān)督能力。明確民主監(jiān)督是公民的基本權(quán)利,鼓勵和支持貧困戶監(jiān)督并檢舉精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的違規(guī)行為,為他們提供有效的監(jiān)督渠道,形成民主監(jiān)督的良好氛圍。(4)要逐步豐富貧困戶的政策參與實踐。公民參與意識和能力的培養(yǎng)并非一蹴而就,而是在反復(fù)實踐中不斷提升的。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中,政府要積極創(chuàng)造條件,開展精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行專題講座,舉辦扶貧政策落實交流會,為引導(dǎo)和規(guī)范貧困戶有序參與政策執(zhí)行提供平臺,讓貧困戶通過民主實踐而不斷提升其政策執(zhí)行的參與意識和能力。

(三)加大政策執(zhí)行信息公開力度

信息公開是保障知情權(quán)的基本手段,加大精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行信息公開力度是目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行的基本要求。(1)豐富信息公開內(nèi)容,突出信息公開重點。應(yīng)逐步擴大扶貧政策信息公開半徑和范圍,建立從中央到地方、從決策到執(zhí)行的全方位、多層次的信息公開系統(tǒng),豐富信息公開內(nèi)容,同時要突出信息公開重點,圍繞貧困戶最關(guān)心、最直接的問題,明確而詳細(xì)地公開扶貧項目、扶貧資金分配和使用情況、幫扶責(zé)任人以及扶貧成效等信息,尤其要細(xì)化基層政府扶貧政策執(zhí)行的規(guī)則、程序、結(jié)果等具體政策信息內(nèi)容,為廣大貧困戶參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行提供行動指南,增強貧困戶的參與獲得感和效能感。(2)合理調(diào)整信息公開時間,增強信息公開效果。鑒于信息公開對公民參與的重要性,應(yīng)根據(jù)信息公開目的合理調(diào)整信息公開時間。對于有關(guān)貧困戶參與扶貧事項決策的信息,要事先公開,確保貧困戶能及時參與有關(guān)決策;對于有關(guān)具體政策執(zhí)行的信息,要明確公開執(zhí)行細(xì)則,確保貧困戶知曉政策執(zhí)行參與知識,并在確保信息時效性的前提下適當(dāng)延長信息公開時間。同時,要充分利用農(nóng)村的喇叭廣播、村民公告、報刊、出版物、宣傳手冊、電視、手機短信、微信、政府網(wǎng)站、政務(wù)微博等多種信息公開方式,運用地方性語言,以通俗易懂的話語確保貧困戶能夠快速獲取、準(zhǔn)確理解政策執(zhí)行相關(guān)信息,增強信息公開效果,提高目標(biāo)群體參與質(zhì)量。

(四)拓寬目標(biāo)群體參與渠道和方式

參與渠道和方式是目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行、實現(xiàn)政府與目標(biāo)群體互動的具體載體。拓寬目標(biāo)群體參與渠道和方式是引導(dǎo)貧困戶積極合法有序參與政策執(zhí)行的重要保證。

首先，加強貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行的法制化建設(shè)。盡快出臺專門的法律法規(guī),明確具體規(guī)定目標(biāo)群體在政策執(zhí)行中的參與權(quán),尤其是貧困戶在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中的參與權(quán),為貧困戶參與政策執(zhí)行提供法律依據(jù)和法制保障。同時各地還要依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況出臺貧困戶參與政策執(zhí)行的實施細(xì)則或補充規(guī)定,詳細(xì)規(guī)定貧困戶參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的途徑、形式和程序等,促使貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。

其次，提高貧困戶參與扶貧政策執(zhí)行的組織化水平。加強農(nóng)村基層黨組織隊伍建設(shè)與功能建設(shè),時刻保持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位,強化基層黨組織在農(nóng)村地區(qū)的功能和職責(zé),賦予黨組織教育和引導(dǎo)農(nóng)村公民政治參與的重要職能。明確自治組織的定位,厘清村委會的自治職能與協(xié)助上級政府之間的權(quán)責(zé)范圍,防止其行政功能侵蝕自治的政治功能,發(fā)揮自治組織的政治參與主體性職能。最后還要扶持農(nóng)村各種經(jīng)濟組織和社會組織發(fā)展,使之有效參與到精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中去,并在建言獻(xiàn)策和檢舉監(jiān)督等方面發(fā)揮更有力的作用,維護貧困戶的利益。

最后，適應(yīng)信息化時代,建立和完善網(wǎng)絡(luò)參與渠道。目前,網(wǎng)絡(luò)以其高效、便捷、低成本、隱秘性等優(yōu)勢,已成為政府汲取民意、促進(jìn)官民交流的重要窗口。為此,要提高農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施建設(shè),創(chuàng)建政府專門扶貧網(wǎng)站、利用政務(wù)微博微信、電子會議等形式,幫助貧困人口提高新媒介使用技能,使網(wǎng)絡(luò)渠道成為貧困戶有效參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的重要渠道。同時,要強化政府扶貧網(wǎng)站信息解讀、回應(yīng)互動功能,避免扶貧網(wǎng)站成為“僵尸”網(wǎng)站?？傊?要不斷拓寬目標(biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的渠道，保障貧困戶以正當(dāng)理性的方式參與扶貧政策執(zhí)行的全過程。