黃延廷，南佳藝

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

當(dāng)前隨著我國農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)的持續(xù)增強(qiáng),農(nóng)民對土地的依賴程度不斷降低，人地關(guān)系出現(xiàn)微妙的變化，加之農(nóng)資價(jià)格的不斷上漲和大量先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的引進(jìn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了重要變化。這些變化要求我國農(nóng)地制度的重點(diǎn)、重心也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移,即由保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)穩(wěn)定和自主經(jīng)營轉(zhuǎn)移到農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和高效利用上來。

一、農(nóng)戶地權(quán)訴求的變化

20世紀(jì)八九十年代,我國剛剛改革開放,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化處于起步階段,當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)是我國家的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),農(nóng)民在農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)可能性很小,只能依靠土地提供最基本的、最主要的就業(yè)機(jī)會，土地像中國傳統(tǒng)社會那樣仍然是農(nóng)民的命根子，隨著我國人口的急劇增加,本來就很突出的人地矛盾更加尖銳。在農(nóng)村土地資源極為稀缺的大背景下,各地農(nóng)村集體在實(shí)行土地承包責(zé)任制的過程中一般是根據(jù)農(nóng)戶的地權(quán)需求嚴(yán)格按照人口平均分配土地。這在實(shí)踐中要求必須做到兩點(diǎn):一是要盡量保證農(nóng)戶地權(quán)的穩(wěn)定,以便其對土地進(jìn)行長期投資,提高土地產(chǎn)出率。二是要盡可能保證土地公平分配,以便新增加的家庭人口也能獲得土地。許多地方為了使二者都得到兼顧,努力在地權(quán)穩(wěn)定和地權(quán)公平之間尋找平衡點(diǎn)，創(chuàng)新出了“三五年一調(diào)整”“兩田制”等農(nóng)地制度。這一時(shí)期，有觀點(diǎn)認(rèn)為地權(quán)的穩(wěn)定會增強(qiáng)農(nóng)民的投資預(yù)期、提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這一觀點(diǎn)漸占據(jù)主導(dǎo)地位,并被決策層采納,由此我國的農(nóng)地政策發(fā)生了很大的變化。

應(yīng)當(dāng)說,2000年前后的二輪農(nóng)地承包是我國農(nóng)地政策變化的一個(gè)分水嶺。在此之前,雖然我國也試圖保持農(nóng)民地權(quán)的穩(wěn)定性,但還是允許集體在農(nóng)民的意愿之下對土地進(jìn)行一定程度的調(diào)整。在此之后,集體調(diào)整土地被嚴(yán)格限制,地方上的“兩田制”“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”等做法被中央文件明確禁止,“生不增、死不減”的土地政策開始向全國推行,地權(quán)被固化。盡管穩(wěn)定地權(quán)是農(nóng)民最初的心愿,但隨著時(shí)間的推移,尤其是2015年以后,經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化使地權(quán)固化的副作用越來越凸顯。本課題組2017年7月在河南南陽、湖北黃岡等地進(jìn)行了為期一個(gè)多月的農(nóng)村調(diào)研,走訪近百家農(nóng)戶,發(fā)放調(diào)查問卷300余份,整理分析后發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為目前的土地政策過死,并且有高達(dá)90%以上的農(nóng)戶都同意甚至是強(qiáng)烈呼吁對土地再行調(diào)整,以適應(yīng)農(nóng)戶家庭人口的變化，同時(shí)希望解決土地細(xì)碎化給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的困難。這與2011年劉守英等學(xué)者對貴州湄潭等地的民間土地調(diào)查結(jié)果基本相符[1]。當(dāng)下一味地強(qiáng)調(diào)、強(qiáng)化土地權(quán)利的穩(wěn)定性已非農(nóng)民意愿。

全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,從1999年到2008年,有40%以上的村組調(diào)整過土地,小調(diào)整平均1.8次,大調(diào)整平均0.6次,總的調(diào)整頻度為2.4次[2]。2009年以后,各地的農(nóng)地調(diào)整仍在進(jìn)行,并沒有減緩的跡象。在國家政策的嚴(yán)厲限制之下,各地還存在這么多的土地調(diào)整,可見農(nóng)民調(diào)整土地的愿望和決心,也充分說明農(nóng)民在地權(quán)訴求上已經(jīng)發(fā)生了重大變化。

二、農(nóng)戶地權(quán)訴求變化的內(nèi)在動力

農(nóng)民要求調(diào)整土地有多重原因,但最主要的因素則是他們急切想改變自家承包地太過細(xì)碎的困局，希望改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本條件。

1.土地零碎化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部性困擾。受自然條件因素以及生產(chǎn)技術(shù)因素影響,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中存在著較強(qiáng)的外部性。首先,土地?cái)?shù)量少且零亂插花的狀況造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中需要農(nóng)戶間相互協(xié)作配合,否則有些作業(yè)便不能完成。比如,張家需要灌溉,而放水必須經(jīng)過李家的田地,但李家的地已經(jīng)澆過并且也給莊稼施過肥,放水經(jīng)過李家不僅會使肥料流失還會因?yàn)樘锼^多導(dǎo)致內(nèi)澇,嚴(yán)重影響到李家的生產(chǎn)。如果李家不配合,張家農(nóng)田就無法灌溉，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會受到較大損失。目前我國小而散的農(nóng)地分布格局給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了難以消解的矛盾和難以解決的問題。其次,很多農(nóng)事活動僅由單獨(dú)戶來進(jìn)行效率很低,只有大家一起行動才能取得最好的效果。典型的像各家各戶各自打藥(時(shí)間不一、農(nóng)藥不一)防治病蟲害很難解決問題,只有大家聯(lián)合行動統(tǒng)防統(tǒng)治才是根本之策。在我國最初的土地承包過程中為了貫徹至為公平的分配原則,一般都實(shí)行肥瘦、遠(yuǎn)近搭配的方法劃分田地。2000年之后我國的土地政策和法律進(jìn)一步鎖定這種土地零散的局面,以保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的長久穩(wěn)定,這就使農(nóng)民想進(jìn)行新型、高效生產(chǎn)的愿望無法實(shí)現(xiàn),在很大程度上形成了農(nóng)地經(jīng)營中的“反公地悲劇”[3]。

2.日趨嚴(yán)重的人地分離境況要求重新配置土地資源。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告可知,近幾年農(nóng)民工的數(shù)量急劇增長,2017年農(nóng)民工總量已達(dá)到28 652萬人。農(nóng)民工以非農(nóng)就業(yè)為主,家里的承包地由老人粗放耕種或者干脆閑置、撂荒,人地分離現(xiàn)象日益嚴(yán)重[4],這就使我國農(nóng)村本來就非常稀缺的土地資源有了重新配置的前提,即農(nóng)村耕地從兩億多的承包戶手中流向?qū)嶋H種地的經(jīng)營戶手中,以達(dá)地盡其用的目的。土地承包責(zé)任制實(shí)行的初期,農(nóng)民基本上依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過活,可以說是家家種地,戶戶冒煙,那時(shí)土地承包戶與經(jīng)營戶是一致的,所以平均分配土地有其必然性和合理性。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和體系都發(fā)生了重大變化,穩(wěn)定、穩(wěn)固地權(quán)就不能使土地資源得到優(yōu)化配置和高效利用。在當(dāng)前非常細(xì)碎且嚴(yán)重插花的農(nóng)地格局下,一個(gè)集體內(nèi),只要極其少數(shù)的農(nóng)戶不愿出租土地,集中的、統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)就進(jìn)行不了，較高的土地交易費(fèi)用使農(nóng)地市場失靈[5],農(nóng)地經(jīng)營者難以順利流入適當(dāng)規(guī)模的土地實(shí)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步促使農(nóng)業(yè)朝著大生產(chǎn)方向發(fā)展。規(guī)?；?jīng)營有利于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的采納實(shí)施，如土地規(guī)模較大的國營農(nóng)場長期以來實(shí)施的秸稈還田措施,不僅在土壤改良、增加肥力等方面有著明顯的效果,而且也有利于防止空氣污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境,這項(xiàng)措施也獲得了決策層的高度肯定。然而就是這么一項(xiàng)利國利民同時(shí)也已非常成熟的技術(shù)卻不能在廣大的農(nóng)村地區(qū)推行,即使政府三令五申,對焚燒秸稈污染環(huán)境的做法處以重罰,但仍收效甚微。究其根本原因,就是農(nóng)戶分散的土地狀況使大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械的無法使用，小型農(nóng)業(yè)機(jī)械又無法很好完成這一作業(yè)。秸稈還田看起來似乎是一個(gè)技術(shù)性的問題,但實(shí)質(zhì)上卻是一個(gè)農(nóng)地制度的問題。目前我國農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展迅速,已逐漸打破傳統(tǒng)小農(nóng)小而散經(jīng)營的局面,大踏步地朝著社會化大生產(chǎn)的方向前進(jìn)。比如大型農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)、成規(guī)模的土地整治、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、社會化服務(wù)供給、良種使用、作物的統(tǒng)防統(tǒng)治等,然而,這些新技術(shù)、新方法，許多時(shí)候因?yàn)橥恋氐姆稚?、土地的?quán)屬問題而無法施展,這充分反映了我國地權(quán)細(xì)碎的格局和農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢之間的矛盾與沖突。

三、農(nóng)地制度與農(nóng)戶地權(quán)訴求

農(nóng)地制度中包含兩部分主要內(nèi)容,一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,二是農(nóng)地經(jīng)營制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要解決土地權(quán)利在不同主體之間的分配問題。農(nóng)地經(jīng)營制度則解決農(nóng)地的生產(chǎn)、利用問題。多打糧食、高效產(chǎn)出是農(nóng)業(yè)的根本目的,而這主要決定于農(nóng)地如何利用、如何經(jīng)營,因此,農(nóng)地經(jīng)營制度在農(nóng)地制度中就占據(jù)了主導(dǎo)地位。實(shí)際上,我國20世紀(jì)80年代初推行農(nóng)村土地承包責(zé)任制,主要就是將之前的土地集體經(jīng)營制度,變成一家一戶獨(dú)立經(jīng)營的土地制度,是農(nóng)地經(jīng)營制度的實(shí)質(zhì)性變革。這種土地利用和經(jīng)營制度有效地解決了集體生產(chǎn)經(jīng)營下的干好干壞一個(gè)樣的平均分配激勵(lì)不足問題和大鍋飯難以對社員進(jìn)行有效監(jiān)督的問題,使農(nóng)戶的勞動投入與最后的農(nóng)業(yè)收益直接掛鉤,大大提高了土地的產(chǎn)出和經(jīng)營效率，在我國歷史上第一次解決了農(nóng)民的溫飽問題,也創(chuàng)造了世界奇跡[6]。

40年前，小崗村的農(nóng)民懷著強(qiáng)烈的農(nóng)戶使用集體土地的地權(quán)訴求,他們打破了集體所有、集體使用的土地權(quán)利結(jié)構(gòu),于是就有了偉大的農(nóng)村土地承包責(zé)任制的創(chuàng)新。之后,農(nóng)戶又有了希望自己的土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的地權(quán)訴求,于是，我國的農(nóng)地制度據(jù)此而變,先是把土地承包經(jīng)營權(quán)確定為較長時(shí)期的合同債權(quán),接著在《物權(quán)法》出臺之后,這一權(quán)利又變成用益物權(quán),隨后,在中央十七屆三中全會以及以后的一系列文件中又提出了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變。至此,農(nóng)民的土地權(quán)利就變成了“永佃權(quán)”,但將其稱作“永佃權(quán)”似乎也不恰當(dāng)，因?yàn)橛赖铏?quán)是要交地租的,現(xiàn)在農(nóng)民使用集體的土地不交任何費(fèi)用,所以它應(yīng)是一種近乎私有的土地權(quán)利[7]。近年來,農(nóng)民既希望地權(quán)穩(wěn)定,又希望地權(quán)優(yōu)化配置,于是,中央農(nóng)地制度又做了一定的變化,就是農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,農(nóng)民的土地承包權(quán)長久不變,土地經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，這樣一些土地就可以配置到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營,使土地效率、農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入得到大幅度提升。

然而,實(shí)踐中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營,反而形成了小農(nóng)的自我復(fù)制,以羅必良在《論服務(wù)規(guī)模經(jīng)營——從縱向分工到橫向分工及連片專業(yè)化》中提到的2011年的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況為例,流入農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)占比達(dá)到70%左右,可是其中有利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的只占8%左右,絕大部分土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后仍是零碎化和插花的格局[8]。這樣,農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的動力也就漸漸不足。也就是說農(nóng)地優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)效益提高、農(nóng)民收入增長等預(yù)期目標(biāo)并沒有達(dá)到。同時(shí),農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還蘊(yùn)含著家庭經(jīng)營主體被替代的政治風(fēng)險(xiǎn)以及農(nóng)民面臨失業(yè)的社會風(fēng)險(xiǎn)等。所以,從實(shí)踐情況來看,“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度也并非促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營的良方。因此,近期各地農(nóng)民又涌現(xiàn)出新的地權(quán)訴求,即把農(nóng)戶分散的田塊調(diào)整到一起，使各戶的田地連片集中,這樣既利于農(nóng)戶自己進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營,也利于土地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體進(jìn)行更大的規(guī)?；?jīng)營,還可以避免動搖農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營主體地位的政治風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地制度創(chuàng)新一定要回應(yīng)農(nóng)民的地權(quán)訴求。實(shí)際上,國家的政策已經(jīng)指明了在農(nóng)民這種新的地權(quán)訴求下農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向。2015年年底,中共中央和國務(wù)院聯(lián)合出臺了《深化農(nóng)村改革的實(shí)施方案》,其中明確了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的主體地位以及適度規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展方向,并要求政府不搞強(qiáng)制命令,不搞大躍進(jìn),更不能瞎指揮,務(wù)必使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步、勞動力轉(zhuǎn)移、社會化服務(wù)水平等各方面相適應(yīng)。同時(shí)該文件還提出要圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的提高、新的經(jīng)營體系的形成對目前農(nóng)民地權(quán)過散、過碎的土地制度進(jìn)行一定幅度的調(diào)整。實(shí)踐有需求，政策又提倡,農(nóng)地制度創(chuàng)新就有了很大的必要性和可行性。

四、農(nóng)地制度響應(yīng)農(nóng)戶地權(quán)訴求的地方經(jīng)驗(yàn)

我國許多地方都響應(yīng)農(nóng)民的地權(quán)訴求進(jìn)行了農(nóng)地制度創(chuàng)新的試驗(yàn),以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地重新承包、土地承包權(quán)互換等各種方式使農(nóng)民經(jīng)營的土地連片集中,利于農(nóng)戶自己規(guī)?；?jīng)營或者流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體進(jìn)行更大規(guī)模的現(xiàn)代化經(jīng)營。

(一)湖北省沙洋縣的農(nóng)地制度改革創(chuàng)新

2018年7-8月,本課題組成員在湖北省沙洋縣進(jìn)行為期兩周的實(shí)地考察調(diào)研。首先在地方農(nóng)業(yè)局調(diào)閱相關(guān)資料，了解農(nóng)戶與農(nóng)地制度的情況,然后再下沉村鎮(zhèn)入戶進(jìn)行訪談并發(fā)放關(guān)于農(nóng)地制度改革的調(diào)查問卷。通過整理和分析主要數(shù)據(jù),探究其主要經(jīng)驗(yàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)湖北省的農(nóng)地零碎化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，全省戶均擁有土地8.53畝,每戶的土地還要被劃分為8～9塊,平均每塊土地的面積不足1畝,嚴(yán)重影響了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營。在這種情況下,沙洋縣率先打破僵局,進(jìn)行農(nóng)地制度改革。其改革具體措施如下:

1.通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式使農(nóng)戶經(jīng)營的土地集中連片。沙洋縣鄂冢村在農(nóng)戶同意的前提下，通過村集體組織采取土地承包權(quán)不變、只在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式，使全村95%的田地實(shí)現(xiàn)了按戶連片種植,面積達(dá)到1 989畝。其中將近1/3的土地僅通過一次經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就達(dá)到連片的效果,其他的土地則通過兩次最多三次流轉(zhuǎn)也達(dá)到了連片的狀態(tài)。許多農(nóng)戶通過互換土地經(jīng)營權(quán)達(dá)到土地流轉(zhuǎn)目的,即如果兩塊土地的面積或者地力條件不等,農(nóng)戶之間可在集體的評估協(xié)調(diào)下支付差價(jià)，或者在僅有細(xì)微差別的情況下放棄些許微小利益，使土地集中連片。

2.通過重新調(diào)整土地承包權(quán)的方式使農(nóng)戶經(jīng)營的土地連片集中。沙洋縣童沙村在農(nóng)民同意、集體組織主導(dǎo)的前提下,按照現(xiàn)有家庭人口將集體土地重新分配,使本村700多戶農(nóng)民完成了連片種植,總土地面積達(dá)4 800多畝。這種連片種植既保證了農(nóng)戶土地的長期穩(wěn)定經(jīng)營,也不容易發(fā)生糾紛,是比較徹底的農(nóng)戶土地規(guī)?；?jīng)營方式。這種流轉(zhuǎn)方式農(nóng)民非常擁護(hù),在此之前三坪村、廟嶺村等5個(gè)村集體相繼實(shí)行了這一辦法,使2萬多畝的土地實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營,而且也取得了很好的經(jīng)濟(jì)與社會效益。

3.通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和承包權(quán)互換并用的方式，使農(nóng)戶的土地集中連片。承包權(quán)互換是農(nóng)戶之間自行調(diào)整土地承包權(quán),并得到集體和相關(guān)部門的認(rèn)可。沙洋縣馬新村的農(nóng)戶在交換土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，認(rèn)為某些地塊完全可以交換土地承包權(quán),于是雙方同意后就采用互換的方式使各自經(jīng)營的土地集中到一起,實(shí)際上,這種方法是前兩種方式即經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和承包權(quán)調(diào)整的結(jié)合運(yùn)用。馬新村通過這種途徑實(shí)現(xiàn)土地集中連片6 000多畝。這種方式包容性強(qiáng),優(yōu)點(diǎn)突出,所以效果也非常好。

(二)湖北省沙洋縣農(nóng)地制度改革的意義

湖北省沙洋縣通過多種形式使農(nóng)戶經(jīng)營的土地連片集中的制度創(chuàng)新意義重大,它在很大程度上破解了目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上的困局。

1.這種創(chuàng)新破解了我國現(xiàn)行農(nóng)地制度“僵”的困局。現(xiàn)行農(nóng)地制度尤其是地權(quán)制度過于求穩(wěn),甚至到了僵化的程度,這種穩(wěn)定又是在農(nóng)民地權(quán)過于細(xì)碎、插花情況下的穩(wěn)定,不利于土地要素的流動,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，隨著僵化效應(yīng)的擴(kuò)散,農(nóng)民對土地經(jīng)營流露出了很大的不滿[9]。沙洋縣農(nóng)民在江蘇泰州、四川內(nèi)江等地土地集中經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上,勇于創(chuàng)新,既使農(nóng)民的土地權(quán)利穩(wěn)定,又使土地利于規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營,使當(dāng)下的土地僵局得到緩解。

2.這種創(chuàng)新破解了目前農(nóng)業(yè)勞動力“老”的困局。當(dāng)下農(nóng)村青壯年勞動力幾乎都進(jìn)城務(wù)工,留在農(nóng)村種地的多是55歲以上的老年人,這些老人種田在農(nóng)閑的時(shí)候還能應(yīng)付,但到農(nóng)忙季節(jié)，活重時(shí)間緊時(shí)則難以承擔(dān)。通過土地制度改革，農(nóng)戶的土地基本都是連片耕種,大型農(nóng)業(yè)機(jī)械被廣泛應(yīng)用,基本上不用人力,老人難以勝任高強(qiáng)度農(nóng)活的困局就被破解。

3.破解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本“高”的困局。(1)土地連片經(jīng)營后時(shí)間成本降低。過去一戶土地分散成七八塊,每塊土地的距離又比較遠(yuǎn),來回折騰,農(nóng)戶每天只能完成一兩塊土地的田間作業(yè)，要將所有田塊的一項(xiàng)作務(wù)完成需要幾天時(shí)間。現(xiàn)在田地集中在一起,又使用機(jī)械化耕作,過去需要幾天完成的田間作業(yè)僅用一天甚至半天的時(shí)間就可以完成。(2)土地連片種植后經(jīng)營成本降低。之前農(nóng)戶的土地分散,田塊面積小,大型農(nóng)業(yè)機(jī)械不愿或者不能進(jìn)入,只得人工作業(yè),而農(nóng)忙時(shí)節(jié)人工作業(yè)僅憑一己之力、一家之勞很難完成,只能雇工,農(nóng)忙時(shí)節(jié)不僅雇工難找，成本也很高，因此農(nóng)地分散經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)成本很高。在土地連片經(jīng)營后,機(jī)械化作業(yè)不僅快捷方便,成本也大大降低。因此，農(nóng)戶土地連片耕種后,農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營成本大幅降低。

4.破解了農(nóng)田公共設(shè)施建設(shè)“難”的困局。長期以來,農(nóng)戶就有改建水路、電路以及機(jī)耕路的想法,以改善農(nóng)業(yè)耕作條件。但以前由于一大塊土地中涉及的農(nóng)戶太多,大家意見不一致,所以這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難進(jìn)行。連片耕種之后,一大片土地涉及的農(nóng)戶最多兩三家,有時(shí)甚至只有一家,這樣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見就容易統(tǒng)一,很快就進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施的改建和完善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益也有了顯著增長。另外,如果一塊地上的農(nóng)戶較多,公共設(shè)施的管理也容易出現(xiàn)問題,出了問題又互相推諉、扯皮,結(jié)果使公共設(shè)施損壞嚴(yán)重,作用銳減。土地按戶連片以后,涉及的農(nóng)戶較少,責(zé)任具體明確,公共設(shè)施能夠得到很好的管護(hù),“公地悲劇”便不再發(fā)生。

五、農(nóng)地制度創(chuàng)新路徑

根據(jù)對湖北省沙洋縣農(nóng)戶農(nóng)地連片種植的經(jīng)驗(yàn)考察發(fā)現(xiàn),在正常情況下,農(nóng)戶更希望對承包地重新連片調(diào)整。在調(diào)查中，總共有童沙村、三坪村、廟嶺村、大文村、雙冢村、歇張村6個(gè)村根據(jù)民意進(jìn)行了土地的連片重劃,只有鄂冢村一個(gè)村實(shí)行了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。從土地面積來說,6個(gè)村連片重劃2萬多畝土地,而鄂冢村一個(gè)村經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不足2千畝土地,土地面積上連片重劃也占絕對優(yōu)勢。鄂冢村實(shí)施經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)另有隱情,即本村接近城區(qū),土地在不久的將來會因城市化而逐步被征收,為了使土地征收補(bǔ)償?shù)睦娓窬植槐淮蚱撇艜盒型恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之策。因此,根據(jù)農(nóng)戶訴求,本文提出農(nóng)地制度的創(chuàng)新路徑。

(一)實(shí)施農(nóng)戶自愿前提下的承包地連片重劃制度

尊重農(nóng)民的意愿是我國農(nóng)村政策和制度實(shí)施的一貫思想和原則。在土地連片重劃的過程中,部分農(nóng)戶可能因其他利益問題不愿實(shí)施這一制度，對這種情況，應(yīng)該尊重農(nóng)戶的意愿。承包地連片重劃一定要做到整體公正,對條件好的田地(肥力好、離家近、交通便利)集中連片,面積肯定要小一些,對條件差的田地(貧瘠、離家遠(yuǎn)、交通不便)集中連片,面積要大一些,甚至要大得多,以吸引農(nóng)戶去承包這些土地。承包地連片重劃的方法也不能單一、僵化,鼓勵(lì)將一家一戶的土地調(diào)整到一塊,但調(diào)整到一塊確實(shí)不利于公正的,完全可以把農(nóng)戶的土地集中調(diào)整到兩處、三處,即使這樣,也要比之前的七八處好得多。同時(shí),在承包地重劃時(shí),應(yīng)按農(nóng)戶的現(xiàn)有人口數(shù)分地,以體現(xiàn)起碼的公平。

(二)爭取國家對承包地重劃制度的政策支持

盡管承包地重新調(diào)整與目前國家土地政策和法律的意圖相悖，但是制度的創(chuàng)新總是要沖破一些藩籬和約束,而且創(chuàng)新力度越大，越具有劃時(shí)代意義。一項(xiàng)制度的創(chuàng)新應(yīng)取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化以及民眾的意愿。目前我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已取得了長足的發(fā)展,非農(nóng)就業(yè)突出,農(nóng)村人地分離的現(xiàn)象嚴(yán)重,土地要素配置效率低下,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的形勢嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)狀況已發(fā)生明顯變化,作為上層建筑領(lǐng)域的農(nóng)地制度也必須做適應(yīng)性的變化。再者,農(nóng)民地權(quán)整合的訴求、農(nóng)民相關(guān)制度的訴求也已充分顯示這一制度創(chuàng)新是民心所向。還有重要的一點(diǎn),不論是土地重新連片調(diào)整還是農(nóng)戶對集體土地的承包經(jīng)營,并沒有違背我國農(nóng)地承包的根本制度,而是對其的發(fā)展完善。其實(shí)國家在某些方面為了土地的規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營,步子邁得更大,比如與政策允許的在一定范圍內(nèi)“確權(quán)確股不確地”相比,土地連片承包還是確地到戶了的。因此,從各方面來講,這一制度創(chuàng)新都有很大的合理性,應(yīng)得到國家的支持和認(rèn)可。只是在之前應(yīng)多確定一些試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn),在成效顯著之后再作為一項(xiàng)制度在全國推行。

(三)強(qiáng)化農(nóng)民集體民主決策制度

農(nóng)地的重新劃片分配或承包只能由村級或村內(nèi)農(nóng)民集體來組織實(shí)施。因?yàn)椤锻恋爻邪ā芬?guī)定,農(nóng)民土地承包只能由這兩種農(nóng)民集體發(fā)包，這樣農(nóng)民集體的民主決策就顯得非常重要。我們認(rèn)為,除了要加強(qiáng)村黨支部對農(nóng)民集體決策活動的領(lǐng)導(dǎo)之外,關(guān)鍵是還要對農(nóng)民集體進(jìn)行民法上的改造,使其能夠獨(dú)立地、自由地表達(dá)自己的意志,切實(shí)地行使自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和履行自己的經(jīng)濟(jì)義務(wù),而不是由村民委員會等機(jī)構(gòu)或人員代為行使相關(guān)權(quán)利，履行相關(guān)義務(wù),從而真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自己管理自己事務(wù)的最終目標(biāo)。對農(nóng)民集體進(jìn)行民法上的改造就是對農(nóng)民集體實(shí)行法人化改造[10]。具體就是要成立農(nóng)民集體法人的股東大會(集體成員大會)、理事會和監(jiān)事會。農(nóng)民集體的一切重大事情都必須由股東大會決定,由股東大會選舉產(chǎn)生的理事會貫徹執(zhí)行,由農(nóng)民代表組成的監(jiān)事會對集體事務(wù)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督。集體土地重新連片承包必須由股東大會決定其宗旨、原則、方案、實(shí)施、責(zé)任人、糾紛解決方法等,然后交由理事會和監(jiān)事會去執(zhí)行和監(jiān)督,最終完成農(nóng)民的心愿。

(四)地方政府應(yīng)給予必要支持

在鄉(xiāng)村振興、新農(nóng)村建設(shè)的過程中,要把農(nóng)地重新連片調(diào)整作為完善我國農(nóng)村土地基本制度、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。把多種惠農(nóng)政策，如農(nóng)田水利建設(shè)、田間機(jī)耕道路修建、土地改良和治理等盡量和農(nóng)地連片調(diào)整聯(lián)系起來,用利益激勵(lì)的辦法調(diào)動農(nóng)戶參與農(nóng)地制度改革的積極性。地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專項(xiàng)支持資金,補(bǔ)貼在農(nóng)地連片調(diào)整中集體進(jìn)行地價(jià)評估、建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場以及考察學(xué)習(xí)等所投入的各種費(fèi)用。