薛長禮，于佳平

（北京化工大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100029）

2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號(hào)，以下簡稱《決定》），開啟了中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度性嬗變的歷程，在放棄實(shí)行了數(shù)十年的非繳費(fèi)型財(cái)政養(yǎng)老制度的同時(shí)，自2014年10月起機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一重要法規(guī)的頒布和實(shí)施，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政退休制度畫上了句號(hào)，帶來了深具歷史與社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義的綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。值得注意的是，《決定》確立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排是實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，這意味著長期并行的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”將成為歷史，在《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）的總體架構(gòu)之下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邁入與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的法治之路。“只有立足于國家治理的視角，才能理解社會(huì)保障的真正價(jià)值與意義?！盵1]在基本養(yǎng)老并軌運(yùn)行四年之際，從國家治理的視角反思這一法治舉措及其運(yùn)行實(shí)踐，可以更為清晰地洞見其價(jià)值和意義?！安④墶敝辽僭趦蓚€(gè)層面展示了其制度邏輯：一是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的平等塑造，構(gòu)建立足憲法平等權(quán)的公民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律保障；二是將養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸至“以人為本”，保障人權(quán)的制度定位，不再作為經(jīng)濟(jì)體制改革配套的一項(xiàng)舉措，彰顯了國家治理理念從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求效率正義向更加注重人的全面發(fā)展、追求公平正義的轉(zhuǎn)型。

一、國家治理與養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)：歷史與法理

眾所周知，養(yǎng)老問題是伴隨著人類社會(huì)發(fā)展的大事。個(gè)體的脆弱性引致了組織性機(jī)制應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問題的制度需求。當(dāng)家庭、社區(qū)（家族、宗教、慈善組織等）無以解決日益嚴(yán)重、復(fù)雜的養(yǎng)老問題時(shí)，建立各種類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為國家穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求，成為現(xiàn)代國家治理社會(huì)問題的共同制度選擇，乃至“社會(huì)保障是國家治理的必要手段和重要工具”成為基本常識(shí)[1]。

現(xiàn)代意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)端于歐洲，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)制度最為重要的組成內(nèi)容，既是人類社會(huì)發(fā)展到社會(huì)化大生產(chǎn)階段和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物[2]（P167），也是解決勞資問題、尋求國家認(rèn)同、促進(jìn)國家發(fā)展的國家治理之策。最早將養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)權(quán)利加以確認(rèn)和保障，雖有深刻的歷史原因、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因，但其直接原因卻是國家治理的需要，這一點(diǎn)已為19世紀(jì)末德國俾斯麥政府首創(chuàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)的社會(huì)情形所印證。從國家治理的視角考量，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立初衷，乃至將養(yǎng)老保險(xiǎn)確立為一項(xiàng)基本權(quán)利，出發(fā)點(diǎn)是構(gòu)建穩(wěn)定發(fā)展的社會(huì)秩序，建立中央政府權(quán)威，尋求國家認(rèn)同。正是遵循國家治理之路，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是由中央政府主導(dǎo)、通過立法構(gòu)建的最為重要的社會(huì)保障制度。如果不能有效解決養(yǎng)老問題，國家治理面臨的不僅是信任危機(jī)，更可能是社會(huì)危機(jī)、政權(quán)危機(jī)。在這一意義上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有社會(huì)公共產(chǎn)品屬性，肩負(fù)國家治理使命。

基于國家治理理論分析養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史，探求養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的法理結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)其歷史演進(jìn)的制度邏輯。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷是使勞動(dòng)者因年老乃至失去勞動(dòng)能力而沒有正常的勞動(dòng)收入來源時(shí)，通過國家的社會(huì)保險(xiǎn)制度獲得物質(zhì)幫助。從歷史發(fā)展來看，勞動(dòng)者達(dá)到一定年齡（比如退休）之后能夠過怎樣的生活以及怎樣生活的問題，是現(xiàn)代社會(huì)每一個(gè)政府都面臨的社會(huì)保障問題和國家治理問題，各國政府普遍的做法是通過社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，依法解決這些問題。各國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法主要是基于職業(yè)勞動(dòng)而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)加以界定和區(qū)分，逐漸構(gòu)建、形成復(fù)雜的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，因而自社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系確立開始乃至以后很長一個(gè)時(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的主體一直是勞動(dòng)者。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)法治理念的興起，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的主體才由“勞動(dòng)者”擴(kuò)展至“公民”，彰顯了社會(huì)進(jìn)步，也是國家治理的必然選擇，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍成為國家治理追求社會(huì)正義的一項(xiàng)重要衡量指標(biāo)。正如特拉特納(Trattner)在其所著的《從濟(jì)貧法到福利國家》一書中所言：“社會(huì)福利發(fā)展的歷史就是從慈悲到正義之路，慈悲是善心是情操，正義是制度化公理，前者無法持久，而后者卻可以長久運(yùn)行?！盵3]歷史和法理分析表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演進(jìn)清晰地折射了國家治理的理念變遷：邁向福利國家或社會(huì)國家。這一觀念背后的基本邏輯是中央政府積極作為，主導(dǎo)構(gòu)建包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度。與這一觀念相對(duì)應(yīng)的基本人權(quán)也在發(fā)生理念性的變化，由第一代人權(quán)逐漸發(fā)展至第三代人權(quán)，主要表現(xiàn)為由對(duì)職業(yè)勞動(dòng)者的保障發(fā)展至對(duì)全體公民的保障。

新中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同樣深深地滲透著國家治理的痕跡。新中國在建立之初制定《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，一方面有效地解決了養(yǎng)老、工傷、生育等現(xiàn)實(shí)問題，另一方面展示了新政權(quán)社會(huì)制度的優(yōu)越性。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國家的中心任務(wù)，20世紀(jì)80、90年代養(yǎng)老保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)體制改革中國有企業(yè)改革的配套措施，肩負(fù)著國企改革的重任。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家治理遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，凸顯共享發(fā)展理念，構(gòu)建以人為本、凸顯人的全面發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為社會(huì)保險(xiǎn)立法的追求。黨的十九大對(duì)我國當(dāng)下社會(huì)基本矛盾作出判斷，認(rèn)為我國的社會(huì)基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一判斷為國家治理確定了基本方向，主要表現(xiàn)之一即是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革并軌，消弭了養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的不平衡發(fā)展。

基于對(duì)國家治理與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度關(guān)系的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《決定》確立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度反應(yīng)了國家治理的轉(zhuǎn)型：效率正義轉(zhuǎn)向公平正義。盡管合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差異是題中應(yīng)有之義，但養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”形成的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇的差異突破了合理的界限，成為社會(huì)詬病的焦點(diǎn)問題，成為國家治理必須回應(yīng)的問題?！稕Q定》的實(shí)施旨在實(shí)現(xiàn)“起點(diǎn)公平”“制度有效”“基金持續(xù)”[4]，彰顯國家治理的公平追求，構(gòu)建以養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)保障為內(nèi)核的公平的包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的全民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)可以界定為由憲法和法律設(shè)定的，公民由于年老失去勞動(dòng)能力或勞動(dòng)機(jī)會(huì)因而沒有正常的勞動(dòng)收入來源時(shí)，通過國家社會(huì)保險(xiǎn)制度獲得物質(zhì)幫助，保障其人身、財(cái)產(chǎn)和精神利益的權(quán)利?！皬姆蓹?quán)利內(nèi)部構(gòu)成來看，它是由利益、資格和自由行為三大要素構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體?！盵5]養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的體系和結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為不同層次、不同權(quán)限的集合。主要包括以下內(nèi)容：第一，參加權(quán)。參加權(quán)是指符合條件的公民通過登記、繳費(fèi)等方式參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)中，權(quán)利人享受給付的前提之一是其已經(jīng)進(jìn)行登記和繳費(fèi)。如果登記、繳費(fèi)的機(jī)會(huì)被限制、剝奪，與老年保障相關(guān)的其他諸多權(quán)利，包括獲得給付的權(quán)利就可能受到侵害。參加權(quán)是享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的前提性條件，是繳費(fèi)類權(quán)利中的基礎(chǔ)性權(quán)利。參加權(quán)涵蓋個(gè)人賬戶建立權(quán)、參保手續(xù)辦理權(quán)等具體權(quán)利。參加權(quán)彰顯了國家治理中的“起點(diǎn)公平”。第二，監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管權(quán)是指繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參加人享有對(duì)保障事務(wù)的監(jiān)督、管理權(quán)利，主要包括知情權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、處置權(quán)等。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參加人未來保障的實(shí)現(xiàn)程度取決于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，參加人有權(quán)監(jiān)督繳納單位、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、國家等主體恰當(dāng)?shù)貙?shí)施社會(huì)保險(xiǎn)行為，減少乃至避免對(duì)參加人的侵害。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人定期核對(duì)繳納信息，是監(jiān)督權(quán)行使的具體表現(xiàn)，彰顯了國家治理中的“過程公平”。第三，受益權(quán)。受益權(quán)是指養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利人依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》獲得相應(yīng)給付的權(quán)利，包括繳費(fèi)型受益權(quán)和非繳費(fèi)型受益權(quán)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌旨在構(gòu)建公平、合理有序的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)機(jī)制。

在國家治理和社會(huì)保障關(guān)系框架中厘定養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的法律性質(zhì)，是構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)法治體系的理論基石。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的主要內(nèi)容。在國家治理與社會(huì)保障的意義上，至少可以界定養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的以下性質(zhì)：

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)是基本權(quán)利

據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界范圍內(nèi)實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家和地區(qū)已達(dá)183個(gè)，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)不僅是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是這些國家和地區(qū)社會(huì)政策保障的重點(diǎn)，成為這些國家和地區(qū)穩(wěn)定社會(huì)秩序、宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。1945年《世界人權(quán)宣言》、1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》等人權(quán)公約都明確將衰老喪失謀生能力作為人權(quán)保障的對(duì)象。我國《憲法》第45條第1款規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的基本權(quán)利屬性決定了對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)范和發(fā)展，只能在憲法和社會(huì)保險(xiǎn)法治運(yùn)行的軌道下運(yùn)轉(zhuǎn)，保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作，保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，國家將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全、保值增值作為一項(xiàng)國家民生戰(zhàn)略，納入國家治理體系之中。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)是社會(huì)權(quán)

如果養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)僅僅停留在公約、憲法對(duì)公民基本權(quán)利保障的綱領(lǐng)性規(guī)定，沒有一系列具體權(quán)利加以落實(shí)，則說明養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)只是具有宣示意義。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)具有社會(huì)權(quán)的核心屬性，其實(shí)質(zhì)從國家治理的高度來講，是“為了解決……勞資對(duì)立與貧富懸殊等各種社會(huì)矛盾與弊害，防止傳統(tǒng)的自由權(quán)保障流于空洞化，謀求全體國民特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者的實(shí)質(zhì)自由平等，而形成的新型人權(quán)”[6]（p105）。從創(chuàng)設(shè)來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)與社會(huì)權(quán)一樣是為了增進(jìn)社會(huì)成員的社會(huì)福利，從法律上構(gòu)建抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的壁壘，彌合社會(huì)成員之間的差距，以達(dá)防患于未然之效。從權(quán)利保障來看，“憲法中的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，應(yīng)該是以生存權(quán)為基礎(chǔ)，經(jīng)由憲法委托具體實(shí)現(xiàn)的生存權(quán)。是對(duì)生存權(quán)的具體化，并且與自由權(quán)、工作權(quán)等其他基本權(quán)相輔相成，需要經(jīng)由立法成為人民可以主張的公法上的權(quán)利?！盵7]養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要通過法律來保障，《社會(huì)保險(xiǎn)法》《決定》等法律法規(guī)的立法理念是保障公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平，讓全體社會(huì)成員平等地共同分享社會(huì)發(fā)展的成果。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)是發(fā)展權(quán)

從發(fā)展權(quán)與全球治理與國家治理的關(guān)系分析，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)具有發(fā)展權(quán)的屬性。1970年聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)委員卡巴·穆巴耶在一篇題為《作為一項(xiàng)人權(quán)的發(fā)展權(quán)》的演講中，明確提出了“發(fā)展權(quán)”的概念。1979年第三十四屆聯(lián)合國大會(huì)在第34/46號(hào)決議中指出，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，平等發(fā)展的機(jī)會(huì)是各個(gè)國家的天賦權(quán)利，也是個(gè)人的天賦權(quán)利。1986年聯(lián)合國大會(huì)第41/128號(hào)決議通過了《發(fā)展權(quán)利宣言》，對(duì)發(fā)展權(quán)的主體、內(nèi)涵、地位、保護(hù)方式和實(shí)現(xiàn)途徑等基本內(nèi)容作了全面的闡釋。1993年的《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》再次重申發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，從而使發(fā)展權(quán)的概念更加全面、系統(tǒng)?！鞍l(fā)展權(quán)是人的個(gè)體和人的集體參與、促進(jìn)并享受其相互之間在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)。”[8]養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的發(fā)展權(quán)屬性，體現(xiàn)在不同法律法規(guī)之中?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》確立的廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，其目的在于使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)在富裕者和貧困者、在職者和失業(yè)者之間通過國家干預(yù)使其共同均衡發(fā)展，同時(shí)也是平衡前代人與后代人之間協(xié)同發(fā)展的“代際發(fā)展”，通過繳納社會(huì)保險(xiǎn)的方式實(shí)現(xiàn)后代反哺前代，使之達(dá)到一種總量平衡。養(yǎng)老保險(xiǎn)的“可持續(xù)發(fā)展”能夠在一定程度上滿足不同情況下不同社會(huì)成員的需求，使全體社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展成果。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)是發(fā)展權(quán)在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的重要載體，而發(fā)展權(quán)通過基于社會(huì)連帶關(guān)系而形成的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制——現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，可以看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的法律保障是在代際之間、不同群體之間、不同地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)平衡、充分發(fā)展的國家治理之策。

二、公民權(quán)利的平等塑造：從憲法平等原則到養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)保障的國家治理路徑

《憲法》第45條規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。學(xué)界普遍的見解是不能將養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)僅僅視為憲法上的一個(gè)公法權(quán)利，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)必須依法才可實(shí)現(xiàn)。這類權(quán)利皆涉及到國家財(cái)力，涉及到國家資源的分配、國民收入的初次分配和再分配，若不從國家治理的角度由立法者以立法方式確定這些權(quán)利的內(nèi)容，憲法條文將無法為實(shí)踐這些權(quán)利提供具有可操作性的保障。

我國憲法第4條規(guī)定了平等原則，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利已為憲法所確認(rèn)，但在現(xiàn)實(shí)中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”的長期并存、運(yùn)行，使得公平原則在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中并未得到有效貫徹，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了制度性的權(quán)利異化：由憲法確認(rèn)的公民權(quán)利異化為一項(xiàng)違反平等原則的身份權(quán)利——職業(yè)分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員擁有基于編制身份的身份化權(quán)利。“每一個(gè)人都應(yīng)當(dāng)公平地得到報(bào)酬”這句古老的法諺，體現(xiàn)了樸素收入分配的公平理論。社會(huì)保障制度作為國民收入再分配的重要手段之一，其目的是調(diào)節(jié)初次分配導(dǎo)致的收入差距過大，保障并改善民生。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，理應(yīng)把憲法中的公平原則作為養(yǎng)老保險(xiǎn)最基本的價(jià)值理念和社會(huì)保險(xiǎn)立法的基本原則，并進(jìn)一步把憲法原則轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的具體權(quán)利，探索養(yǎng)老保險(xiǎn)從憲法平等原則到養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑。需要指出的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的安排應(yīng)更多地體現(xiàn)公平性而非效率性，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定應(yīng)更多地體現(xiàn)倫理性而非經(jīng)濟(jì)性，因此對(duì)公平正義價(jià)值的追尋是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老制度并軌的核心價(jià)值目標(biāo)。

大致而言，從憲法一般原則到養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需遵循以下路徑：一是公民公平地享有養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)公平的起點(diǎn)。享有權(quán)利的公平是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的前提，如果一個(gè)公民連參與的權(quán)利都沒有，則不會(huì)存在公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平首先是公民平等地享有養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)，亦即擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，包括地區(qū)、城鄉(xiāng)及人群，任何地區(qū)的任何成員不論城鄉(xiāng)、職業(yè)、地位、貧富，都有依法享有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利，既不能部分人享有而部分人不享有，也不能在不同社會(huì)成員之間構(gòu)建制度性歧視。不能實(shí)現(xiàn)人人參與的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度談不上公平，不能平等地參與養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣背離公平原則。二是制度平等是養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障。在實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平的同時(shí)，還需關(guān)注過程公平，過程公平的重要體現(xiàn)是將公平原則一以貫之地落實(shí)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)則的制定與實(shí)施中。如果說享有權(quán)利是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的前提，那么制定規(guī)則則是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障，沒有公平的規(guī)則即使享有權(quán)利也很難形成和諧的社會(huì)秩序。就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，過程的公平意味著制定公平正義的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使人們?cè)谙嗤蛳嗨频那闆r下能夠得到平等的對(duì)待，如養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納、養(yǎng)老金的計(jì)算、享受養(yǎng)老金的條件等都應(yīng)制定相對(duì)一致的制度。三是統(tǒng)籌的養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制。在起點(diǎn)公平、過程公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)公平還需要考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，公平地提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。作為收入再分配制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題尤其應(yīng)注意養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的公平。改革開放以來，我國不斷完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，逐步提高國民養(yǎng)老水平，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間的待遇差距拉大，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平較低，形成所謂的養(yǎng)老金“雙軌制”。公平地提高養(yǎng)老金待遇，使得社會(huì)成員能夠真正公平地實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的重要目標(biāo)，已為實(shí)踐所證明。

簡言之，憲法上的公平原則具有最高的指導(dǎo)意義，就養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)而言，憲法公平原則至少需要三方面的實(shí)現(xiàn)路徑：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的廣覆蓋乃至全覆蓋；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一并軌和分立運(yùn)行；三是統(tǒng)籌養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制。從憲法規(guī)定到《社會(huì)保險(xiǎn)法》，進(jìn)而到并軌的實(shí)施，體現(xiàn)了國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)秸x的追尋和頂層設(shè)計(jì)，“社會(huì)保險(xiǎn)法本質(zhì)上是國家對(duì)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的保障和救濟(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)立法的邏輯起點(diǎn)和歸宿是公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)?！盵9]從憲法平等原則到養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的路徑，表明了養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的“社會(huì)公民權(quán)”特質(zhì)①，也彰顯了國家治理轉(zhuǎn)型的努力。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌實(shí)踐的國家治理反思

自2015年啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以來，已運(yùn)行四年有余。31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）已全部制定實(shí)施辦法，并組織實(shí)施。山東省最早實(shí)施“并軌”改革，其他30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本上按照《決定》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行并軌改革，主要措施集中在以下幾個(gè)方面：第一，繳費(fèi)比例。不再區(qū)分單位性質(zhì)，一律按照單位繳費(fèi)20%、個(gè)人繳費(fèi)8%的比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。第二，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。各省建立職業(yè)年金制度，統(tǒng)一繳費(fèi)比例（單位繳費(fèi)8%，個(gè)人繳費(fèi)4%），采用個(gè)人賬戶管理的方式。第三，基金的監(jiān)督管理。除寧夏自治區(qū)未做規(guī)定之外，基金管理采取分類管理的方式，事業(yè)單位與企業(yè)單獨(dú)建賬、分賬管理。第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。各省（自治區(qū)、直轄市）一方面在宏觀上制定了統(tǒng)一辦法以區(qū)分不同類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移方向，即根據(jù)單位性質(zhì)，將用人單位分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位及企業(yè)，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部又根據(jù)統(tǒng)籌范圍將其二次劃分為同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及跨統(tǒng)籌范圍的事業(yè)單位。另一方面，分類制定養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，如果在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，則只轉(zhuǎn)關(guān)系不轉(zhuǎn)基金；若跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)或在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的流動(dòng)，則既轉(zhuǎn)關(guān)系又轉(zhuǎn)基金。第五，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在改革實(shí)踐中對(duì)“中人”做出了特別的制度安排，以保證“中人”退休后待遇不降低，保障“中人”群體合法利益。

盡管四年余的并軌實(shí)踐運(yùn)行已基本構(gòu)建了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但現(xiàn)實(shí)中依然暴露出值得深思的問題。主要體現(xiàn)以下方面：

1.覆蓋的事業(yè)單位范圍問題

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革，各省、自治區(qū)、直轄市均強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)共同實(shí)現(xiàn)統(tǒng)賬結(jié)合的制度，改革政策中也確實(shí)作出如此的規(guī)定，但是通過比較可以看到養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍還是沒有實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一。各省市自治區(qū)文件中規(guī)定的改革調(diào)整范圍比較籠統(tǒng)，大致表述為公務(wù)員以及事業(yè)編制內(nèi)人員，但是關(guān)于事業(yè)單位的分類改革還在進(jìn)行當(dāng)中，分類標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。廣西、北京、河南、湖北、山西、四川、青海、內(nèi)蒙古、河北、西藏、貴州、福建12個(gè)省（直轄市）對(duì)事業(yè)單位分類根據(jù)的是中發(fā)〔2011〕5號(hào)令；安徽、黑龍江、湖南、吉林、江西、新疆、天津、陜西、山東9個(gè)?。ㄖ陛犑校?duì)事業(yè)單位分類依據(jù)的是各自制定的文件；其余如上海、甘肅、廣東、江蘇、遼寧、重慶、浙江、云南、寧夏9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）只是籠統(tǒng)規(guī)定并軌改革調(diào)整范圍，并未進(jìn)行相應(yīng)分類調(diào)整。不同地區(qū)的分類改革勢必會(huì)造成事業(yè)單位劃分的不同，劃分標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)納入并軌改革調(diào)整范圍的事業(yè)單位也會(huì)不同，看似調(diào)整范圍一致的并軌改革實(shí)際上范圍并不一致，不同的覆蓋范圍沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法“廣覆蓋”的方針，享有養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的主體并未真正全覆蓋。

2.基金統(tǒng)籌層次問題

我國社?；鸾y(tǒng)籌采用的是“條塊統(tǒng)籌”的方式。“塊”是從橫向來看養(yǎng)老保險(xiǎn)金的統(tǒng)籌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然制度統(tǒng)一，但分立運(yùn)行，依據(jù)各自的統(tǒng)籌辦法建立統(tǒng)籌賬戶；“條”是從縱向來看養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，關(guān)涉到我國基本養(yǎng)老金的管理模式，屬于國家治理的行政管理體制問題。并軌后我國養(yǎng)老保險(xiǎn)金的統(tǒng)籌從縱向來看主要分為兩種管理模式，一是以北京、上海、天津、陜西、青海為代表的垂直管理模式，二是大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的屬地管理模式，由各級(jí)政府中相同序列機(jī)構(gòu)分屬本級(jí)政府管理?？傮w而言，并軌改革之后養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次有所提升，大多數(shù)省份采取的是省級(jí)統(tǒng)籌，但仍存在縣級(jí)統(tǒng)籌，與《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的全國統(tǒng)籌相距甚遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東、青海、內(nèi)蒙古、河北、西藏、貴州等17個(gè)省份實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌；黑龍江、湖北、湖南、江西、浙江5個(gè)省份建立省級(jí)調(diào)劑金制度，逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌；福建、廣東、廣西、吉林、江蘇、遼寧、山西7個(gè)省份實(shí)行的是縣、市統(tǒng)籌；寧夏未作明確規(guī)定。并軌改革實(shí)施以來實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的省份規(guī)模有所擴(kuò)大，為我國實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌，本質(zhì)上一個(gè)國家治理問題，以國家力量應(yīng)對(duì)全社會(huì)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，較低層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌管理分散，嚴(yán)重影響基金在不同地區(qū)之間進(jìn)行調(diào)度，難以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全，易導(dǎo)致地方政府為本地區(qū)利益而損害其他地區(qū)整體利益。從提高國家治理能力的角度分析，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的意義不僅在于高層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌更有利于合理調(diào)度養(yǎng)老基金，將有結(jié)余的基金調(diào)度到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不足的地方并實(shí)現(xiàn)收入再分配，能夠更好地發(fā)揮其互助功能。更重要的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌有助于以國家力量抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，有助于國家認(rèn)定和中央政府權(quán)威的鞏固。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和保值增值問題

養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌旨在實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。在實(shí)踐中，依然是統(tǒng)一制度之下的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)分立運(yùn)行。比如，2018年公布的“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案”明確規(guī)定：“為提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收?！卑凑者@一規(guī)定， 2019年1月，各地紛紛出臺(tái)政策，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，暫緩執(zhí)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。這一做法的原因是多方面的，至少表明在國家治理層面，沒有完全實(shí)現(xiàn)制度的實(shí)際并軌。同時(shí)，不管是統(tǒng)籌賬戶基金還是個(gè)人賬戶基金，均由地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理運(yùn)營，養(yǎng)老基金的管理相對(duì)分散，秩序較為混亂。統(tǒng)籌賬戶基金由各級(jí)政府分頭管理，沒有確定養(yǎng)老基金運(yùn)行失敗后的責(zé)任承擔(dān)主體，養(yǎng)老基金的管理與使用沒有專門的部門進(jìn)行監(jiān)督。作為完全積累基金制的個(gè)人賬戶制度在基金的保值增值以及應(yīng)對(duì)老齡化帶來的償付難題方面承擔(dān)著重要的使命，由于統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶混賬管理，一旦當(dāng)期養(yǎng)老金支付存在缺口，為保證養(yǎng)老金足額發(fā)放，承擔(dān)“兜底”責(zé)任的政府往往會(huì)挪用個(gè)人賬戶內(nèi)儲(chǔ)存的基金彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶的不足。個(gè)人賬戶基金被挪用，又不能得到及時(shí)有效的補(bǔ)充，造成個(gè)人賬戶虧空。

反思機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的實(shí)踐及其取得的成效，不難發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌實(shí)質(zhì)是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重構(gòu)，從頂層設(shè)計(jì)考慮，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)是使全體社會(huì)成員老年保障及其成本最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，達(dá)致最佳社會(huì)治理效果。無論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是企業(yè)，重構(gòu)后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)著兩個(gè)功能：第一個(gè)功能是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)層面的收入再分配，一方面是全社會(huì)的收入再分配，包括代際再分配；另一方面是個(gè)體的收入再分配，由年輕時(shí)期向老年時(shí)期的收入再分配。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要功能是實(shí)現(xiàn)將人們的工作期收入轉(zhuǎn)化為退休期消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)二者的科學(xué)、合理平衡。為此，并軌后養(yǎng)老保險(xiǎn)需進(jìn)一步完善立法，立法的宗旨是設(shè)計(jì)科學(xué)的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)和適當(dāng)?shù)耐诵菽挲g，在就業(yè)和退休之間建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移機(jī)制，使全社會(huì)成員的收入實(shí)現(xiàn)從工作期向退休期的最佳轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)與養(yǎng)老保險(xiǎn)的互動(dòng)。在這個(gè)意義上，對(duì)于個(gè)人而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的目的旨在充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)功能，熨平當(dāng)下消費(fèi)以及未來的保障之間的潛在沖突。社會(huì)保險(xiǎn)的最重要功能是創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)與損失的對(duì)立面——安全與保障。第二個(gè)功能是實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)目標(biāo)的提升，提升國家治理水平。并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度促使政府的社會(huì)目標(biāo)從照顧貧困弱者向全民普惠的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌考慮貧困救濟(jì)與收入再分配。歷史地分析，在不同時(shí)期這兩個(gè)目標(biāo)被賦予不同的權(quán)重，在制定政策時(shí)，既考慮二者的關(guān)系，還一并考慮其他公共政策目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)效率和產(chǎn)業(yè)增長。

綜合考慮上述制度功能，盡管出現(xiàn)并軌不徹底的問題，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌重構(gòu)了中國社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)如下轉(zhuǎn)變：

第一，并軌使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從主要為國有企業(yè)改革服務(wù)的定位向以人為本、人權(quán)保障的定位轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)國家治理理念的轉(zhuǎn)型。追溯中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建過程，不難發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)80年代探索養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化改革的初衷是為國有企業(yè)改革服務(wù)。20世紀(jì)80年代中期，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的時(shí)候，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要問題——國有企業(yè)改革被“養(yǎng)老”深深困擾。出于為推進(jìn)國有企業(yè)改革構(gòu)建配套措施的初衷，借鑒發(fā)達(dá)國家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，我國探索建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善的同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)卻并未同步改革，依然延續(xù)財(cái)政養(yǎng)老制度，更為凸顯了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“配套改革”旨趣。重要的是，在“雙軌制”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差距不斷增大，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇替代率明顯高于企業(yè)職工養(yǎng)老待遇替代率，引發(fā)了諸多社會(huì)問題。并軌的實(shí)施，直接的法律效果是對(duì)公民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的平等塑造與保障，消弭職業(yè)區(qū)隔，實(shí)行統(tǒng)一的統(tǒng)賬結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，深層次的效果卻是滲透著經(jīng)濟(jì)增長的終極目標(biāo)是人的自由與全面發(fā)展理念，在以人為本、人權(quán)保障的國家治理理念下，經(jīng)濟(jì)增長不再是政府追求的首要目標(biāo)，提升人民生活水平、質(zhì)量，增進(jìn)人的自由感、安全感和全面發(fā)展成為法律、政策的共同價(jià)值指歸。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌恰恰是這一理念轉(zhuǎn)變的極佳詮釋。

第二，并軌使養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平從關(guān)注滿足基本生活需要的生存型保障觀，向注重有尊嚴(yán)的美好生活、增進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展型保障觀國家治理理念轉(zhuǎn)變?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》確立的社會(huì)保險(xiǎn)方針是“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”，在“雙軌制”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇替代率大致在80%-90%，企業(yè)職工養(yǎng)老待遇的替代率大致在50%-60%，不難發(fā)現(xiàn)，替代率差異的后果關(guān)涉到養(yǎng)老保險(xiǎn)是否“保基本”。鑒于企業(yè)職工平均工資水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資水平的差異，可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅僅是一種滿足個(gè)人基本生活需要的生存型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度旨在保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休待遇不低于現(xiàn)有水平，同時(shí)縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇差距。因此，在人口老齡化背景下并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本方針是提升全社會(huì)的保障水平，提高每個(gè)人有尊嚴(yán)的美好生活質(zhì)量，增強(qiáng)個(gè)人的可持續(xù)發(fā)展能力，將生存型養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展為發(fā)展型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第三，并軌使養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)從“國家福利”向“工作福利”的重大制度轉(zhuǎn)變和國家治理理念轉(zhuǎn)變。雙軌制之下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，享受財(cái)政支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，本質(zhì)上是一種政府繳費(fèi)、個(gè)人不繳費(fèi)的“國家福利”。企業(yè)職工在企業(yè)和個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用達(dá)到法定條件的前提下，才可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，實(shí)際是一種“工作福利”。并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本架構(gòu)是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬”模式，意味著國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工按相同比例繳納個(gè)人費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上“國家福利”向“工作福利”的轉(zhuǎn)變。

四、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌與國家治理理念轉(zhuǎn)型

誠如有的學(xué)者所言，“社會(huì)保障在許多國家成了國家治理體系的支柱性制度安排?！盵1]機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌是黨的十八大之后施行的社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域重大改革，也是在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中國家治理能力提升和治理方式轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)。因此，把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌問題的研究置于國家治理的宏觀背景之下，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌問題進(jìn)行整體性、全局性、系統(tǒng)性的研究和思考，更有助于洞見并軌的深刻意義。盡管四年多的運(yùn)行依然存在諸多問題，但國家治理轉(zhuǎn)型已然啟動(dòng)，并將繼續(xù)不斷調(diào)整、完善。

從國家治理考量，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的語境下，政府具有雙重角色。一方面，政府是國家治理的執(zhí)行者，另一方面，政府是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的公共部門雇主。如何平衡二者的關(guān)系，避免政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌中自我利益尋租，是社會(huì)各界，尤其是企業(yè)職工更為關(guān)注的問題。一般而言，政府對(duì)社會(huì)保障體系的參與，首先體現(xiàn)在其作為面向全體國民的公共服務(wù)提供者，支撐社會(huì)保障基本功能的實(shí)現(xiàn)，然后才體現(xiàn)為作為公共部門雇主，為雇員提供保障。因此，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度在內(nèi)，政府的每一項(xiàng)保障政策設(shè)計(jì)最終落腳為對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系架構(gòu)的設(shè)計(jì)。在一個(gè)由政府和市場共同搭建的多層次社會(huì)保障體系中，如何規(guī)劃政府保障介入的層次和深度，取決于一定時(shí)期公認(rèn)的社會(huì)價(jià)值觀以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長期利益。

在國家治理意義上，養(yǎng)老保險(xiǎn)既是一種社會(huì)資源配置方法，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式中的構(gòu)成性因素；既是緩和社會(huì)矛盾的一種手段，也是社會(huì)治理的一條途徑。一個(gè)國家是否有完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，關(guān)系到國家政治體制的優(yōu)劣和國民幸福指數(shù)的高低，在人口老齡化日趨嚴(yán)重的情勢下，這一點(diǎn)尤為突出。從長時(shí)段分析，養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入實(shí)際上是一種遠(yuǎn)期投資，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)長久穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。并軌的實(shí)施，是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化程度日益提高的體現(xiàn)，是社會(huì)法治國家治理理念凸顯社會(huì)正義的體現(xiàn)。在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的過程中，每一個(gè)公民都生活在整體化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，必須彼此承擔(dān)無可推卸的責(zé)任和義務(wù)，并軌的實(shí)施從體制上保證了全體社會(huì)成員的團(tuán)結(jié)和互助。

按照哈貝馬斯的分類，從行政社會(huì)學(xué)出發(fā)，可以將近現(xiàn)代的西方國家劃分為形式法治國、福利國和安全保障國三個(gè)階段[10]（p161）。形式法治國的主要議題和任務(wù)是制約絕對(duì)主義的國家權(quán)力，保護(hù)社會(huì)公共空間，維持古典的秩序；福利國主要是超越效率基礎(chǔ)，克服社會(huì)貧困，對(duì)社會(huì)產(chǎn)出和福利公正分配，保護(hù)公民的平等權(quán)和社會(huì)權(quán)；安全保障國主要是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，尤其是科學(xué)技術(shù)引起的集體性風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)的治理形態(tài)。這一區(qū)分之于中國的意義不在于歷時(shí)性的遞進(jìn)，而是共時(shí)性的三者并存，尤為突出的是以社會(huì)保障為核心的社會(huì)法治國建設(shè)。中國正處于從傳統(tǒng)治理邁向全面依法治國的進(jìn)程中，以憲法平等權(quán)和養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)為依歸的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，是社會(huì)法治國的重要標(biāo)志。

從國家治理現(xiàn)代化的角度分析，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌體現(xiàn)了國家治理方式的如下轉(zhuǎn)變，并將不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，邁向國家治理現(xiàn)代化：第一，并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度堅(jiān)持了發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)理念?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》確立的“保基本”方針需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，使公民共享發(fā)展成果，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提下，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員公平分享社會(huì)發(fā)展成果。第二，并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度樹立了合理的公平觀和效率觀?；镜呐袛嗍?，避免將養(yǎng)老保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套措施，秉承公平原則，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度框架下，建立合理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第三，并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度強(qiáng)化了政府的責(zé)任。從世界銀行的“三支柱”理論看，并軌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)凸顯了立足職業(yè)的“工作福利”，需要政府承擔(dān)主要的國民年金責(zé)任，為此政府發(fā)揮作用的空間依然很大。

五、結(jié)語

2014年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌啟動(dòng)，2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌隨之啟動(dòng)。并軌之前的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是雙重二元結(jié)構(gòu)的模式，一是城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別實(shí)行不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度，二是城鎮(zhèn)職工中機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。在城鎮(zhèn)企業(yè)中，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革基本上是圍繞國有企業(yè)改革而逐步展開的，而農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的基本模式是農(nóng)民家庭自籌保障為主，集體和國家保障為輔[11]。并軌之前，在諸種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間，養(yǎng)老保險(xiǎn)的非均衡性體現(xiàn)在水平差異、替代率差異和項(xiàng)目差異。并軌之后，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因循法治途徑，建立可持續(xù)的公平養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

可持續(xù)發(fā)展是一種既滿足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿足其需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。從整體上看，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式應(yīng)從消極、被動(dòng)和防御型社會(huì)保障模式向積極、主動(dòng)和進(jìn)取型社會(huì)保障模式轉(zhuǎn)移；中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的中心任務(wù)是建立一種既符合全球化趨勢，又能有效服務(wù)權(quán)利保障、彰顯公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的發(fā)展型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。發(fā)展型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的要義是：第一，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以人為本”，促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。促進(jìn)人的全面自由發(fā)展是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，通過依法保障人的基本權(quán)利，達(dá)致人的全面自由發(fā)展。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌意味著將保障人權(quán)與滿足人的全面自由發(fā)展原則納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的考慮和設(shè)計(jì)，并貫穿始終。第二，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展提供充分的激勵(lì)和動(dòng)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展衍生的各種問題通過法治化、制度化途徑解決。第三，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要各方主體的廣泛參與，尤其是繳費(fèi)主體和受益主體的積極參與，促進(jìn)制度的良性健康運(yùn)行。這既是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”“權(quán)利時(shí)代”人的主體自主自立觀念與權(quán)利意識(shí)崛起的表現(xiàn)，也是發(fā)展型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須始終立足于憲法基本權(quán)利保障和“以人為本”的制度追求。簡言之，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌共同的目標(biāo)是構(gòu)建中國可持續(xù)發(fā)展型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?？沙掷m(xù)發(fā)展型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體架構(gòu)是以就業(yè)促進(jìn)和人力資源開發(fā)為中心，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)和人的全面自由發(fā)展，建構(gòu)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有中國特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

注釋：

①“社會(huì)公民權(quán)”由英國著名社會(huì)學(xué)家馬歇爾教授提出，是指“由最低程度的經(jīng)濟(jì)福利與安全的權(quán)利，到社會(huì)遺產(chǎn)之充分繼承的權(quán)利，以及過著符合于社會(huì)普遍生活水平之文明人生活的權(quán)利等等一系列權(quán)利，與之最密切相關(guān)的制度是教育體系與社會(huì)服務(wù)”。見李志明.社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)：理念、思辨與實(shí)踐[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2012.19.