楊輝，胡凱

浙江省醫(yī)療器械審評中心，浙江 杭州 310000

引言

醫(yī)療器械是公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)備，創(chuàng)新是提升醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。本文從《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（修訂稿征求意見稿）》修訂內(nèi)容的視角出發(fā)，對創(chuàng)新醫(yī)療器械申報審批程序進行解讀，針對新政策提出了國產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械眼下遇到的機遇與挑戰(zhàn)，以期為國產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械行業(yè)提供一定的參考價值。

1 解讀《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序》政策

2018年5月7日，為了進一步改善創(chuàng)新醫(yī)療器械審批注冊環(huán)境，國家藥品監(jiān)督管理局修改了原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《醫(yī)療器械特別審批程序（試行）》的部分內(nèi)容，形成了《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（修訂稿征求意見稿）》[1]，以下簡稱《創(chuàng)新程序修訂稿》。下文是對四處主要修訂內(nèi)容的解讀：

（1）明確醫(yī)療器械的適用類別。第二類、第三類醫(yī)療器械在《創(chuàng)新程序修訂稿》中有明確規(guī)定，符合創(chuàng)新醫(yī)療器械的特別審批程序，而第一類醫(yī)療器械實施備案管理，不屬于行政許可事項，因此第一類醫(yī)療器械不適用《創(chuàng)新程序》。規(guī)定與實際操作相符合，有效銜接了目前審批審核的要求。

（2）細(xì)化特別審批程序?qū)彶橐??！秳?chuàng)新程序修訂稿》第二條在原規(guī)定基礎(chǔ)上增加了兩條要求：① 專利申請日需在特別審批程序申請5年內(nèi)；② 需具備國家知識產(chǎn)權(quán)局出示的核心技術(shù)方案具備創(chuàng)新性的檢索報告。兩項新增規(guī)定旨在鼓勵目前已有相關(guān)專利的申請人及早提出申請。另一方面，《創(chuàng)新程序修訂稿》中對核心專利的創(chuàng)新性和新穎性提出了統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)及報告出具機構(gòu)，避免了各報告權(quán)威性、調(diào)查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題。

（3）限定注冊申請時間。《創(chuàng)新程序修訂稿》新增第十條規(guī)定：“審查結(jié)果告知后3年內(nèi)，相應(yīng)醫(yī)療器械未申報注冊的，不再按照本程序?qū)嵤徳u審批。3年后，申請人還可按照本程序重新申請創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批”。此次修訂明確規(guī)定了審批程序的有效時間，旨在推動創(chuàng)新醫(yī)療器械的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化進程。

（4）終止程序情形規(guī)定明確?！秳?chuàng)新程序修訂稿》第二十二條中新增三條國家藥監(jiān)局可終止本程序的情形，主要原因是審核過程是一個動態(tài)持續(xù)性過程，需要始終符合特別審批程序的要求，一旦出現(xiàn)無法適用特別審批程序的情況，國家藥監(jiān)局能夠主動終止特別審批程序，節(jié)約了行政資源。另外《創(chuàng)新程序修訂稿》第五條也特別強調(diào)了申請人在審查決定作出前可自行撤回審批申請，與政府機關(guān)的權(quán)利相對應(yīng)，同樣賦予申請人相應(yīng)的自主權(quán)。

2 國產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械的機遇

2.1 政策利導(dǎo)，鼓勵創(chuàng)新

2014年以來，我國積極營造鼓勵創(chuàng)新的政策氛圍，推進醫(yī)療器械創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展軌道[2]。2014年2月，食藥監(jiān)制定并頒布了《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（試行）》，該程序在保障醫(yī)療器械安全、有效的前提下，鼓勵醫(yī)療器械的研究與創(chuàng)新，促進醫(yī)療器械新技術(shù)的推廣和應(yīng)用[3]，以此拉開了中國創(chuàng)新醫(yī)療器械蓬勃發(fā)展的序幕。同年7月，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第4號——《醫(yī)療器械注冊管理辦法》頒布，自2014年10月1日起施行。該管理辦法在總則中明確指出“國家鼓勵醫(yī)療器械的研究與創(chuàng)新，對創(chuàng)新醫(yī)療器械實行特別審批，促進醫(yī)療器械新技術(shù)的推廣與應(yīng)用，推動醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”[4]，正式把創(chuàng)新醫(yī)療器械納入醫(yī)療器械注冊管理辦法中。辦法還規(guī)定，創(chuàng)新醫(yī)療器械在注冊時，樣品可以委外生產(chǎn)，是新法規(guī)針對創(chuàng)新醫(yī)療器械出臺的綠色通道。隨后，各配套政策文件陸續(xù)出臺[5-7]，全面鼓勵國產(chǎn)醫(yī)療器械創(chuàng)新，表1總結(jié)了創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批政策出臺以來我國創(chuàng)新醫(yī)療器械的審批情況，呈逐年增長趨勢。

表1 2014～2017年創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批情況（項）

2.2 特別審批，專人指導(dǎo)，效率提升

創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序的發(fā)布，從政策上為創(chuàng)新醫(yī)療器械注冊審批帶來了極大便利，在特別審批通道下，創(chuàng)新醫(yī)療器械獲得注冊證的時間一般在3～6個月，而常規(guī)醫(yī)療器械注冊的周期往往需要6～12個月[8]，極大地節(jié)約了產(chǎn)品上市前的時間成本。高效的特別審批通道，使產(chǎn)品把握市場準(zhǔn)入的先機，對企業(yè)至關(guān)重要。在創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批的過程中，監(jiān)管機構(gòu)會指定專人，及時溝通指導(dǎo)，給創(chuàng)新醫(yī)療器械的后續(xù)研究和審評審批工作提供指導(dǎo)和參考。在此條件下，創(chuàng)新醫(yī)療器械審批工作將快速高效的完成，為企業(yè)轉(zhuǎn)化科技成果提供了便捷。

2.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，企業(yè)綜合競爭力提高

伴隨著政策紅利催化，國產(chǎn)醫(yī)療器械的產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐年提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步優(yōu)化。表2總結(jié)了近5年來國內(nèi)醫(yī)療器械的產(chǎn)業(yè)狀況及存在問題。從表中可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)醫(yī)療器械從“高端技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)集中度低、結(jié)構(gòu)不合理，附加值低、科研創(chuàng)新能力弱”逐步向“產(chǎn)業(yè)鏈完備、構(gòu)架合理、科研創(chuàng)新能力提高”發(fā)展?！秳?chuàng)新程序修訂稿》這一新政策的出臺，無疑是給醫(yī)療器械行業(yè)轉(zhuǎn)型升級打了一劑強心劑，從政策層面推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高企業(yè)綜合競爭力。

3 國產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械的挑戰(zhàn)

國產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械持續(xù)、快速、健康的發(fā)展不僅需要企業(yè)不斷提高自身綜合能力，同時也需要監(jiān)管部門不斷完善配套體制，切實推進創(chuàng)新體制改革。

3.1 醫(yī)療器械企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

（1）核心技術(shù)創(chuàng)新性要求提高。長期以來，無法掌握高端醫(yī)療器械核心部件及關(guān)鍵技術(shù)，是我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級的難關(guān)之一[19]。提前推進核心專利布局，增強知識產(chǎn)權(quán)保護意識，切合創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序中對核心技術(shù)創(chuàng)新性的要求，這是現(xiàn)階段國內(nèi)醫(yī)療器械企業(yè)面臨的突出挑戰(zhàn)。

（2）質(zhì)量管理體系要求更嚴(yán)格。需要強調(diào)的是，經(jīng)審查同意按特別程序?qū)徟膭?chuàng)新醫(yī)療器械，在注冊申請時，標(biāo)準(zhǔn)不降低，程序不減少。產(chǎn)品研發(fā)是創(chuàng)新醫(yī)療器械最重要的階段，而研發(fā)階段相關(guān)質(zhì)量體系的制定與管理，對于企業(yè)而言，是一個薄弱環(huán)節(jié)，是新政策下的一大挑戰(zhàn)。

表2 2014～2018年我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

3.2 審評監(jiān)管機構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)

專業(yè)技術(shù)審評要求提高。作為創(chuàng)新醫(yī)療器械，其核心工作原理或作用機理為國內(nèi)首創(chuàng)，對評審人員的專業(yè)知識背景提出了更高的要求，而目前創(chuàng)新醫(yī)療器械技術(shù)審評相關(guān)規(guī)則往往在創(chuàng)新產(chǎn)品出現(xiàn)后才制定[20]，存在一定的滯后性，新政策下針對創(chuàng)新產(chǎn)品的技術(shù)審評無疑是對監(jiān)管機構(gòu)審評人員的一個挑戰(zhàn)。

溝通交流制度亟待落實。2017年2月，食品藥品監(jiān)督總局發(fā)布了《醫(yī)療器械審評溝通交流管理辦法（試行）》，目的是貫徹落實創(chuàng)新醫(yī)療器械審評審批制度改革要求，鼓勵醫(yī)療器械企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的積極性[21]。對監(jiān)管機構(gòu)如何有效合理安排溝通交流形式、如何設(shè)立交流溝通的審評小組，切實保障審評溝通交流管理辦法落實到位提出了挑戰(zhàn)。

4 思考與展望

4.1 抓住機遇，創(chuàng)新發(fā)展

我國醫(yī)療器械產(chǎn)品同質(zhì)化問題嚴(yán)重[15]。新政策給這一問題帶來了制度上的發(fā)展契機，需要企業(yè)抓住機遇，通過創(chuàng)新提高產(chǎn)品的附加值，完善產(chǎn)業(yè)鏈?？梢詮囊韵滤膫€方面提升產(chǎn)業(yè)價值：

（1）形成產(chǎn)學(xué)研配套體系。增加企業(yè)研發(fā)投入，企業(yè)需與醫(yī)院、學(xué)校以及科研單位展開多層次的合作交流，形成產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新體系。增強產(chǎn)品研發(fā)和臨床實際應(yīng)用的聯(lián)系，加速創(chuàng)新醫(yī)療器械成果轉(zhuǎn)化。

（2）增加核心技術(shù)發(fā)明競爭力。作為醫(yī)療器械企業(yè)，應(yīng)該不斷提高知識產(chǎn)權(quán)意識，對自身研發(fā)產(chǎn)品進行前瞻性專利布局，完善專利和知識產(chǎn)權(quán)保護，提高企業(yè)核心競爭力。

（3）完善企業(yè)質(zhì)量管理體系。企業(yè)須根據(jù)醫(yī)療器械質(zhì)量管理體系和YY/T0287/ISO13485的要求，建立企業(yè)質(zhì)量管理體系，確定企業(yè)的質(zhì)量管理方針，并保證體系切實有效運行。

（4）兼并重組、戰(zhàn)略合作。合作共贏，開創(chuàng)醫(yī)療器械領(lǐng)域新時代。企業(yè)在與國際醫(yī)療器械巨頭的抗衡中，除了提升自身綜合能力外，通過與其他企業(yè)的合作甚至兼并，能夠整合各自優(yōu)勢資源，豐富產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，集中力量做大做好國產(chǎn)醫(yī)療器械。

4.2 完善監(jiān)管體制

目前，我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，從“依賴進口、仿制為主”逐漸向“自主創(chuàng)新研究”轉(zhuǎn)變的時期。完善的醫(yī)療器械監(jiān)管體制，能夠從源頭上把控醫(yī)療器械品質(zhì)，過程中控制醫(yī)療器械的安全有效，為醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展奠定牢固的基礎(chǔ)[22]。對此，提出以下兩點建議：

（1）完善法規(guī)體系與監(jiān)管機制。加強立法工作，使醫(yī)療器械監(jiān)管工作有法可依。同時完善創(chuàng)新醫(yī)療器械規(guī)范性文件的制定與修訂，總結(jié)實際工作經(jīng)驗，讓法規(guī)文件與實際過程中的監(jiān)管銜接更加順暢。注重上市后監(jiān)管機制，建立完善的風(fēng)險防控體系，對生產(chǎn)流通等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵤┚哂嗅槍π缘谋O(jiān)管措施，加大飛行檢查力度，保證醫(yī)療器械在各個環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)管。

（2）優(yōu)化醫(yī)療器械監(jiān)管機構(gòu)，提高審評監(jiān)管能力。雖然我國已設(shè)立創(chuàng)新醫(yī)療器械審查辦公室[21]，但受限于人員數(shù)量和專業(yè)范圍以及創(chuàng)新醫(yī)療器械本身的特點，在具體審評時，對關(guān)鍵技術(shù)、相關(guān)法規(guī)存在疑問，缺乏針對創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品核心技術(shù)層面的專業(yè)把控。建議增加監(jiān)管機構(gòu)的學(xué)術(shù)科研投入，提高創(chuàng)新醫(yī)療器械審評監(jiān)管能力，針對過程中可能出現(xiàn)的關(guān)鍵技術(shù)點做好戰(zhàn)略性布局，為創(chuàng)新醫(yī)療器械專家咨詢制度提供保障。

4.3 展望

醫(yī)療器械行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展是關(guān)乎我國民生健康的大事，政府在這數(shù)年間出臺十余條政策規(guī)定，多方面為醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展提供了便利。相信在新政策環(huán)境下，醫(yī)療器械行業(yè)的自我完善和成長會邁向一個新的臺階。