一年前的3月，改革開放之后力度最大的黨和國家機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)。這場(chǎng)堪稱“系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性”的變革，是近年來中國政治生活中一次極為重要的頂層設(shè)計(jì)，也是一場(chǎng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大考。改革緊湊有序，蹄疾步穩(wěn)。 2019年全國兩會(huì)召開在即，率先完成改革的中央和國家機(jī)構(gòu)也已運(yùn)行將近一年。本期《南方周末》關(guān)注過去一年機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)展，并展示新部長(zhǎng)們的施政圖譜。

2018年9月，自然資源部在內(nèi)部明確提出，要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，堅(jiān)決杜絕國土圈、海洋圈、測(cè)繪圈、地質(zhì)圈等圈子文化。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能已由住建部劃歸自然資源部，但指導(dǎo)全國規(guī)劃執(zhí)法的職能，仍由住建部行使，承擔(dān)全國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的科研單位中國城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，仍隸屬住建部。

在海關(guān)和原質(zhì)檢系統(tǒng)，受機(jī)構(gòu)改革影響，從事跨境貿(mào)易監(jiān)管業(yè)務(wù)的中青年干部，被高薪挖到互聯(lián)網(wǎng)公司，從事跨境貿(mào)易政務(wù)工作的比例在提升。

南方周末特約撰稿 劉江林

“物理整合已經(jīng)完成，但化學(xué)反應(yīng)還沒有真正揮發(fā)?！?/p>

對(duì)于過去一年機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)展，55歲的自然資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司原巡視員董祚繼如是評(píng)價(jià)，“改革的重點(diǎn)不在整合歸并、加減計(jì)算，而在打破各部門自身利益傾向，轉(zhuǎn)變政府職能?！?/p>

2018年3月啟動(dòng)的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，除了政府系統(tǒng)，還涉及執(zhí)政黨、人大、政協(xié)等中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)，實(shí)為“大合唱”。同以往歷次機(jī)構(gòu)改革相比，此次改革力度之大、影響面之廣、觸及的利益關(guān)系之復(fù)雜前所未有，堪稱“系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革”。

時(shí)近2019年全國兩會(huì)，回望實(shí)施近一年的機(jī)構(gòu)改革，基本解決了現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題。

但改革未有窮期。與備受外界關(guān)注的機(jī)構(gòu)、人員調(diào)整等“顯層面”變化相比，部門權(quán)責(zé)脫節(jié)、大而不合等處于“隱層面”的問題尚沒有得到根本解決，這些恰是機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)，也將是下一步改革的重點(diǎn)。

編制未定先“走”人

“編隨事走、人隨編走”，這是本次機(jī)構(gòu)改革遵循的原則之一，在新機(jī)構(gòu)具體“三定”方案出臺(tái)前，各部委要“走”的人都已到新單位辦公。

在司法部司法研究所研究員任永安的印象中，該部是本輪改革中最早進(jìn)行人員重組的部委之一，2018年4月初，原國務(wù)院法制辦的180名機(jī)關(guān)人員就搬到了司法部辦公，由于時(shí)間倉促，很多搬遷工作甚至在夜間進(jìn)行。

中央黨校一位副局級(jí)干部告訴南方周末，2018年4月20日前，原國家行政學(xué)院辦公廳、人事局、機(jī)關(guān)黨委和財(cái)務(wù)等綜合性部門都已搬進(jìn)了中央黨校辦公，一起搬過去的還有院領(lǐng)導(dǎo)。

生態(tài)環(huán)境部亦在2018年4月20日完成了機(jī)關(guān)人員轉(zhuǎn)隸工作，由于搬進(jìn)的人員眾多，原環(huán)保部的辦公場(chǎng)地變得很擁擠。生態(tài)環(huán)境部的一位人士告訴南方周末，近期該部?jī)?nèi)部已經(jīng)有是否需要重新選址辦公的聲音。

這種高效不獨(dú)上述部門存在，本次機(jī)構(gòu)改革中被撤銷的原國家質(zhì)檢總局，也在2018年4月上旬，完成了人員到新單位集中辦公。

根據(jù)改革方案，原質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督的業(yè)務(wù)部門被劃入市場(chǎng)監(jiān)管總局，涉檢驗(yàn)檢疫的業(yè)務(wù)部門則劃入海關(guān)總署。

2018年4月初，原國家質(zhì)檢總局開始做思想動(dòng)員工作。彼時(shí)，7名原局領(lǐng)導(dǎo)的去向均已基本明確，局長(zhǎng)支樹平在2018年3月到齡轉(zhuǎn)任全國政協(xié)常委，黨組書記侯建國已在3月份調(diào)任中科院黨組副書記、副院長(zhǎng)，總檢驗(yàn)師張際文出任海關(guān)總署副署長(zhǎng)，副局長(zhǎng)陳鋼、田世宏、秦宜智和總工程師韓毅均轉(zhuǎn)崗新到組建的市場(chǎng)監(jiān)管總局。

對(duì)于很多干部而言，其時(shí)并不知曉接下來可能的去處，“直接領(lǐng)導(dǎo)在與干部面對(duì)面談的時(shí)候，先問，你是想去海關(guān)總署還是市場(chǎng)監(jiān)管總局，然后說尊重個(gè)人的意愿，但最后還是要服從組織決定。”海關(guān)總署一位處級(jí)干部告訴南方周末，該人士之前任職于質(zhì)檢總局。

一般來說，都會(huì)選擇去“發(fā)展前途更好“的地方，一個(gè)典型的例子是，市場(chǎng)監(jiān)管總局新聞司是正局級(jí)單位，而海關(guān)總署新聞辦只是正處級(jí)單位，對(duì)原質(zhì)檢總局從事宣傳崗位的干部來說，在傾向性上更愿意去規(guī)格更高的市場(chǎng)監(jiān)管總局新聞司。

2018年4月11日，原質(zhì)檢總局在系統(tǒng)內(nèi)公布了搬遷的文件，4月13日，近800人搬到了位于建國門內(nèi)大街6號(hào)的海關(guān)總署，“搬遷時(shí)間很緊，海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時(shí)提出，原海關(guān)系統(tǒng)員工可以沒有座位，但不能讓新到來的原質(zhì)檢總局干部沒有辦公室，這讓人覺得溫暖?！鼻笆龊ｊP(guān)總署處級(jí)干部說。

按照計(jì)劃，到2018年4月20日，原質(zhì)檢總局檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)對(duì)外標(biāo)識(shí)要全部更改完畢，一律以海關(guān)總署的名義開展工作。前述海關(guān)總署處級(jí)干部告訴南方周末，更改標(biāo)識(shí)期間，曾在原河北省出入境檢驗(yàn)檢疫局開過一次現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，石家莊機(jī)場(chǎng)的一個(gè)標(biāo)識(shí)未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)改過來，受到總局領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)厲批評(píng)，要求河北省檢驗(yàn)檢疫局領(lǐng)導(dǎo)立刻帶人去改過來。

完成歷史任務(wù)的被撤銷

自然資源部、生態(tài)環(huán)境部以及“超級(jí)大部”市場(chǎng)監(jiān)管總局等新部委，都整合了多項(xiàng)原屬其它部委的職能，它們因而也成了本輪機(jī)構(gòu)改革中，推進(jìn)難度相對(duì)較大的機(jī)構(gòu)。

自然資源部整合了原國土部等8個(gè)部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能；生態(tài)環(huán)境部整合了原環(huán)保部等七個(gè)部、委、辦的環(huán)境保護(hù)與污染防治職能；市場(chǎng)監(jiān)管總局則整合了原工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)三個(gè)正部級(jí)單位，此外，還整合了國家發(fā)改委、商務(wù)部以及國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室涉價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法的職責(zé)。

“這3個(gè)新部委的組建均涉及以前的六七個(gè)部委，部門利益復(fù)雜，整合難度極大，一些部門過去有門戶之見，關(guān)系較微妙?！毖芯亢暧^經(jīng)濟(jì)的前述中央黨校副局級(jí)干部分析說。

經(jīng)過機(jī)構(gòu)調(diào)整，國家發(fā)改委的部分微觀職能被剝離，應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)并入生態(tài)環(huán)境部。知情人士告訴南方周末，發(fā)改委系統(tǒng)有人對(duì)這一調(diào)整存在著不同看法，“這相當(dāng)于把氣候變化問題作為生態(tài)環(huán)境問題來對(duì)待，但氣候變化本質(zhì)上是能源結(jié)構(gòu)問題。”

新機(jī)構(gòu)組建后，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的基本原則是綜合部門合并、業(yè)務(wù)部門保留。綜合部門主要包括辦公廳、人事司、財(cái)務(wù)司、政策法規(guī)司、國際合作司等，此外原來各部委的黨群機(jī)構(gòu)也基本被合并。

主體業(yè)務(wù)司局雖然是原則上保留，但對(duì)職責(zé)相近的司局，相關(guān)部委也進(jìn)行了歸并整合。任永安介紹，司法部重新組建后，將原律師公證工作指導(dǎo)司一分為二，組建了律師管理局和公共法律事務(wù)管理局，公共法律事務(wù)管理局還整合了原司法部司法鑒定管理局、法律援助局、原國務(wù)院法制辦仲裁處的職能。

通過整合，一些業(yè)務(wù)司局得到了加強(qiáng)。以新成立的市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局為例，機(jī)構(gòu)改革前，中國反壟斷執(zhí)法力量分散在三處：國家發(fā)改委、商務(wù)部和原工商總局。當(dāng)時(shí)，國家發(fā)改委反壟斷執(zhí)法局按行業(yè)分為2個(gè)處，商務(wù)部反壟斷局按行業(yè)分為3個(gè)執(zhí)法處，原工商總局反壟斷執(zhí)法局按行業(yè)分為2個(gè)處。改革后，市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局內(nèi)設(shè)10個(gè)處室，共有50名左右工作人員。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠反映出部委職能在機(jī)構(gòu)改革后發(fā)生的變化。董祚繼介紹，自然資源部新組建了國土空間規(guī)劃局、國土空間用途管制司、國土空間生態(tài)修復(fù)司三個(gè)業(yè)務(wù)司局，“說明國土空間的重要性在增加”。

這些司局職能在加強(qiáng)的時(shí)候，在不同部委，另一些已完成歷史階段任務(wù)的司局則被撤銷。如原衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作的計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司、計(jì)劃生育家庭發(fā)展司、流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理司，都在改革中被撤銷，取而代之的是衛(wèi)健委人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司。

過渡期“加長(zhǎng)板凳”

“過往的機(jī)構(gòu)改革，突出困難是富余人員和領(lǐng)導(dǎo)職位的安排?！庇^察一年后，清華大學(xué)政治研究所所長(zhǎng)于安覺得本輪改革基本解決了人員調(diào)配和思想認(rèn)同工作。

較典型的是國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)和國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)，這兩個(gè)原副部級(jí)單位的職責(zé)劃入市場(chǎng)監(jiān)管總局后，改由4個(gè)局級(jí)單位承擔(dān)他們的原有職能，對(duì)外僅保留牌子。

其中原國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)整個(gè)系統(tǒng)有八百多人，委機(jī)關(guān)大概是一百余人，屬參公管理單位。據(jù)南方周末了解，改革后原來的委機(jī)關(guān)只有十余人進(jìn)入對(duì)應(yīng)的司局，對(duì)超出編制的人員，市場(chǎng)監(jiān)管總局實(shí)行自然過渡，以保證人員的妥當(dāng)安置和分流。

其中一種方式是分流到新設(shè)的一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其二是分流到相關(guān)事業(yè)單位，其三是到達(dá)58歲以上的干部一律退居二線，最后一條路是自主擇業(yè)。

多個(gè)新機(jī)構(gòu)組建后，帶來的突出問題是，中層及以下工作人員的發(fā)展空間在一定程度上被壓縮，晉升的機(jī)會(huì)減少、晉升時(shí)間拉長(zhǎng)，對(duì)干部職工心理造成一定影響，容易引起思想波動(dòng)。

在觀察人士看來，受影響最大的是40-50歲的第二梯隊(duì)干部，對(duì)三四十歲的第三梯隊(duì)干部影響還不明顯。

但一個(gè)反常的現(xiàn)象是，過去一年，第三梯隊(duì)中青年干部下海的勢(shì)頭有所抬升。前述海關(guān)總署處級(jí)干部說，“在海關(guān)和原質(zhì)檢系統(tǒng)，受機(jī)構(gòu)改革影響，從事跨境貿(mào)易監(jiān)管業(yè)務(wù)的中青年干部，被高薪挖到互聯(lián)網(wǎng)公司，從事跨境貿(mào)易政務(wù)工作的比例在提升，尤其是在擁有大型電商平臺(tái)的江浙地區(qū)。”

在基層，“被改革者”受到的心理影響會(huì)更甚。東部省份某市農(nóng)林局一位人士告訴南方周末，“差不多近半年時(shí)間，一些處室的干部們都在觀望、等待，會(huì)和什么單位的處室合并，是否要職變成閑職，這意味著最后在哪里退休的問題?！?/p>

為了平穩(wěn)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，一些部委和地方采取“加長(zhǎng)板凳”的方式，將改革前的部門負(fù)責(zé)人悉數(shù)納入新單位的班子，爭(zhēng)取以“時(shí)間換空間”。

前述中央黨校副局級(jí)干部介紹，新中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，目前有一正五副共6名領(lǐng)導(dǎo)，而正常的配備應(yīng)該是一正兩副。與以往“機(jī)構(gòu)一合并，人就開始分流”的做法不同，這次中央黨校設(shè)立了3年左右的過渡期。按照常務(wù)副校長(zhǎng)何毅亭的說法，在三年過渡期內(nèi)不搞一刀切，要科學(xué)配置，加長(zhǎng)板凳，逐步消化。

杜絕“圈子”， 肅清“流毒”

人雖沒有立即分流，但是否能迅速融入新的機(jī)構(gòu)，也是檢驗(yàn)改革成果的一把尺子。據(jù)司法部司法研究所研究員任永安介紹，國務(wù)院法制辦和司法部合并后，一些原法制辦干部到司法部上班，心理上會(huì)有些不好受，“但融入進(jìn)去后，發(fā)現(xiàn)司法系統(tǒng)有警銜，還有具體司法行動(dòng)的補(bǔ)貼，福利待遇比過去有提高，心態(tài)上就好了很多”。

本輪改革中，由多部門整合而成的新機(jī)構(gòu)，都面臨多支干部隊(duì)伍如何融合的問題，尤其是中層干部。南方周末了解到，大部分重組的部委均采取重新洗牌的方式任免中層干部，讓原來分屬不同機(jī)構(gòu)的人員交叉任職，力圖打破舊有的隔閡，通過人員融合加快推動(dòng)業(yè)務(wù)融合和文化融合。

據(jù)中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)許耀桐觀察，“干部任用會(huì)避免因以某一機(jī)構(gòu)為主而導(dǎo)致的一家獨(dú)大現(xiàn)象，杜絕小圈子”。

原質(zhì)檢總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署后，“一碗水就端得很平”，前述海關(guān)總署處級(jí)干部介紹。

“因?yàn)槭恰畡澣?，而不是‘合并，很多原質(zhì)檢總局的年輕干部最初很忐忑，這是要?dú)w入海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意思，是否一切要靠邊站?！痹撎幖?jí)干部說，后來發(fā)現(xiàn)海關(guān)總署在干部使用上還是很公正，原質(zhì)檢總局檢驗(yàn)監(jiān)管司、進(jìn)出口食品安全局等司局業(yè)務(wù)處室的干部，基本都安排到了重要崗位。

安置好干部，一些部委開始明確新的機(jī)關(guān)文化。2018年9月，自然資源部在內(nèi)部明確提出，要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，堅(jiān)決杜絕國土圈、海洋圈、測(cè)繪圈、地質(zhì)圈等圈子文化。

這幾個(gè)“圈子”實(shí)際都對(duì)應(yīng)了自然資源部管理的幾個(gè)國家局。“部里專門發(fā)文就圈子文化說了這句話，語氣很重，說明確實(shí)有這樣的問題存在?！倍窭^說，“部管局在過去被戲稱為‘不管局，就是說部委很難真正對(duì)下屬局發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。本輪機(jī)構(gòu)改革后，部委對(duì)其管理的國家局的宏觀指導(dǎo)和政策協(xié)同在增強(qiáng)?！?/p>

在高壓的反腐態(tài)勢(shì)下，過去幾年，不少部委都有高官落馬，對(duì)他們的“流毒”進(jìn)行清理，也成了所涉部委機(jī)構(gòu)改革后的一項(xiàng)任務(wù)。

銀保監(jiān)會(huì)成立后，除了著手進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)重組，還對(duì)肅清原保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波、原銀監(jiān)會(huì)主席助理?xiàng)罴也诺摹傲鞫尽边M(jìn)行了部署，個(gè)別重要部門的處級(jí)及以上干部人選都因此做了調(diào)整。

“隱層面”未盡之事

長(zhǎng)期以來，中國的改革掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛，未來任務(wù)依然艱巨。此輪機(jī)構(gòu)改革后，一些突出問題仍然存在，有些部委承擔(dān)關(guān)鍵性輔助和技術(shù)支持職能的事業(yè)單位，并沒有隨內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)到新機(jī)構(gòu)。

如城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能已由住建部劃歸自然資源部，但指導(dǎo)全國規(guī)劃執(zhí)法的職能，仍由住建部行使，承擔(dān)全國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的科研單位中國城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，仍隸屬住建部。

“城規(guī)院是規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域的國家隊(duì)，如果不劃轉(zhuǎn)到自然資源部的話，在具體做專業(yè)規(guī)劃中，找不找城規(guī)院做？不找的話，新部委需要重組這塊力量，重組需要專業(yè)人才和時(shí)間，目前相關(guān)工作開展起來會(huì)有些別扭?！倍窭^說。

過去規(guī)劃的編制環(huán)節(jié)均是按不成文的管理進(jìn)行，無明文規(guī)定，帶來的問題是規(guī)劃的隨意性較大，政出多門。通過本輪機(jī)構(gòu)改革，規(guī)劃與建設(shè)分離，落實(shí)多規(guī)合一后，減少了規(guī)劃數(shù)量，但全國統(tǒng)一的空間管制性規(guī)劃如何制定，在自然資源部?jī)?nèi)部仍存有分歧。

“原發(fā)改、住建、國土等不同部門對(duì)具體規(guī)劃的理解，并不完全一致，新部門組建后，從熟悉業(yè)務(wù)到真正管好，會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的過程?！倍窭^說。

改革后，市場(chǎng)監(jiān)管總局同樣面臨新的融合問題，名義上是大部，但內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)仍保持相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，以市場(chǎng)監(jiān)管總局新聞宣傳業(yè)務(wù)為例，原質(zhì)檢總局和原工商總局新聞辦的干部，現(xiàn)在仍各自負(fù)責(zé)原來業(yè)務(wù)的宣傳工作。

融合難題之外，一些新領(lǐng)域還存在多頭管理的問題。2018年12月26日，全國人大常委會(huì)公布了外商投資法草案，對(duì)于外商投資管理，規(guī)定了多個(gè)部門和多個(gè)層次。在商務(wù)部研究院外資研究所所長(zhǎng)馬宇看來，外商投資管理的核心是市場(chǎng)準(zhǔn)入，從國際通行做法來看，都由一個(gè)機(jī)構(gòu)來管理外商投資，但目前我國的商務(wù)主管部門和投資主管部門均參與其中。

“現(xiàn)在對(duì)機(jī)構(gòu)改革成效得失的討論還不夠?！庇惺茉L專家向南方周末指出，“成效得失應(yīng)該公開討論，聽取各界不同聲音，吸收具體行業(yè)和地方執(zhí)行層面的改革經(jīng)驗(yàn)，真正的改革應(yīng)該兼有各種視角?！?/p>

2018年5月16日，中編辦副主任李章澤在《求是》雜志發(fā)表的署名文章稱，“推進(jìn)改革必須講究方式方法，總的是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，把抓改革落實(shí)的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)打法弄清楚，把各項(xiàng)改革的‘聯(lián)絡(luò)圖和‘關(guān)系網(wǎng)理清楚，切實(shí)抓好改革方案的進(jìn)度統(tǒng)籌、質(zhì)量統(tǒng)籌、落地統(tǒng)籌?！?/p>