孟大川,楊莉蕓

(中共成都市委黨校,四川 成都 610110)

法治政府建設(shè)是由政治、經(jīng)濟、社會、歷史、文化和國際的諸因素，相互作用而形成的復雜的系統(tǒng)工程。從依法行政社會生態(tài)環(huán)境具體視角看，基層法治政府建設(shè)與執(zhí)政黨的依法執(zhí)政、上級政府的依法行政、權(quán)力機關(guān)的依法行權(quán)、司法機關(guān)的公正司法、民眾的守法意識等因素密切相關(guān)，這些因素直接決定或影響著基層法治政府建設(shè)的進程。

一、基層黨委依法執(zhí)政與基層法治政府建設(shè)

依法執(zhí)政是執(zhí)政黨通過法定程序使黨的大政方針、立法建議、干部推薦等黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆С趾捅ＷC各國家機關(guān)依法履行職能，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法治思維與法治方式。在基層黨委與基層政府的關(guān)系中，“依法執(zhí)政，就是堅持依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，領(lǐng)導立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家”。[1]這一論述明確了依法執(zhí)政的指導思想、基本目標、基本任務與基本途徑。習近平總書記強調(diào)：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！盵2]總書記深刻地揭示了依法執(zhí)政的核心與本質(zhì)，即執(zhí)政黨在國家憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)依法執(zhí)掌國家政權(quán)，依法實施執(zhí)政行為，依法維護執(zhí)政地位的領(lǐng)導方式與執(zhí)政方式。

依法執(zhí)政是現(xiàn)代政黨文明的必然要求，它包含著民主與法治的豐富制度內(nèi)涵，涵蓋政黨黨員法治理念、民主決策、民主立法(領(lǐng)導國家立法與制定黨規(guī)黨法)、民主執(zhí)法(包括黨規(guī)黨法的執(zhí)行)、民主選舉、民主監(jiān)督方面的運行機制、治黨方式與國家制度以及憲法至上、依法治國、制約權(quán)力與保護權(quán)利的價值、原則和精神。其實質(zhì)是黨的意志法治化；其目標是構(gòu)建科學的黨建制度體系，維護與鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，實現(xiàn)社會主義法治國家的基本方略。

依法執(zhí)政的實施主體是各級黨組織，其責任主體是黨員領(lǐng)導干部，其客體涉及執(zhí)政黨與各國家機關(guān)尤其是與行政機關(guān)的黨務關(guān)系、執(zhí)政權(quán)的運行機制以及執(zhí)政權(quán)的監(jiān)督機制等內(nèi)容。

基層黨委的依法執(zhí)政對基層法治政府建設(shè)具有決定作用。近年來，地方黨委開始重視對政府依法行政工作的領(lǐng)導，使法治政府建設(shè)積累了許多成熟經(jīng)驗，如中共成都市委積極支持保障市人民政府探索實施“社會公示、公開聽證、委托起草、現(xiàn)場論證”的行政立法方法，建立了重大決策的集體討論、專家咨詢、民眾聽證、社會公示等制度；建立了起草、制定規(guī)范性文件的立項、擬稿、論證、審查、報批、備案等系列程序制度。完善了貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的情況檢查制度；行政處罰情況統(tǒng)計報告制度；行政執(zhí)法人員培訓、考核與資格認證制度；行政執(zhí)法公示制度；重大行政處罰審查制度；行政執(zhí)法人員資格認證制度；重大行政處罰審查制度；行政執(zhí)法公示制度；案件回訪制度；錯案責任追究制度、內(nèi)部考核制度；行政首長問責制度；重大行政復議案件公開審理制度；重大行政處罰案卷評查制度等。

執(zhí)政黨的依法執(zhí)政是基層法治政府建設(shè)的重要條件與基本保障，基層法治政府建設(shè)是貫徹落實執(zhí)政黨依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)和實現(xiàn)路徑。沒有執(zhí)政黨的依法執(zhí)政，就不可能有政府的依法行政，法治政府建設(shè)就是一句空話；而法治政府的建設(shè)，恰恰是執(zhí)政黨依法執(zhí)政原則的國家意志化，是執(zhí)政黨方針路線政策轉(zhuǎn)化為國家行政行為的法治路徑，是依法執(zhí)政在“保障執(zhí)法”方面的具體體現(xiàn)。執(zhí)政黨堅持依法執(zhí)政，對全面推進依法治國具有重大作用。猶如黨風帶動政風、社會風氣一樣，執(zhí)政黨嚴格依法辦事，才能更好地推動法治政府、法治國家、法治社會建設(shè)。從基層實踐來看，基層黨委依法執(zhí)政能力建設(shè)同基層法治政府建設(shè)密切相關(guān)。可以說，沒有基層黨委依法執(zhí)政能力的提高，基層法治政府建設(shè)是不可能建成的。如果基層黨委不依法執(zhí)政，它就不可能有效地領(lǐng)導政府依法行政，建設(shè)法治政府。因此，正確認識與處理基層黨委依法執(zhí)政和基層政府依法行政，建設(shè)法治政府的關(guān)系問題，充分認識基層黨委的依法執(zhí)政對基層法治政府建設(shè)的決定作用，法治政府建設(shè)的目標才能實現(xiàn)。

第一，基層黨員領(lǐng)導干部依法執(zhí)政法治思維是決定基層法治政府建設(shè)進程的主體條件和決定因素。法治思維是指運用法律原則、法律精神、法律規(guī)范和法律知識進行判斷與推理的意識活動，是運用法治方式分析問題、解決問題的實踐過程。如果黨員領(lǐng)導干部頭腦中缺乏基本的法律知識甚至漠視法律精神、法律原則，那么，依法執(zhí)政，依法治國就只能是一句空話。因此，能否加快基層黨委依法執(zhí)政的進程，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨，在于基層黨組織的全體黨員主體的法治自覺性；能否加快基層法治政府建設(shè)的進程，關(guān)鍵取決于基層黨委的依法執(zhí)政水平。依法執(zhí)政需要每一個黨委班子特別是一把手強烈的依法執(zhí)政意識。應當對基層黨員領(lǐng)導干部進行長期的依法執(zhí)政的法治教育與制度建設(shè)，尤其應當加強基層黨委第一把手的依法執(zhí)政理念教育與責任制度建設(shè)，落實黨委成員的責任分工，做到權(quán)責統(tǒng)一。一是完善“選拔好一把手”的法治制度,建立一把手選拔的法治指標體系，把選拔對象的法治素養(yǎng)、法治意識、法治作風、法治政績作為重要的推薦、選拔與任用標準；二是完善“培養(yǎng)好一把手”的法治制度。建立“一把手”法治培訓的規(guī)劃安排，把憲法權(quán)威、法律至上、職權(quán)法定、控權(quán)保民、良法善治、正當程序、民主監(jiān)督等依法治國、依憲執(zhí)政的理念納入一把手任期的培訓規(guī)劃中，并進行嚴格的考試考核；三是完善“監(jiān)管好一把手”的法治制度，建立全方位的“一把手”的監(jiān)督制度。

第二，正確認識與處理黨的依法執(zhí)政與政府依法行政的辯證關(guān)系是基層法治政府建設(shè)的重要前提與基本要求。各級黨委作為國家政權(quán)的領(lǐng)導核心，只有自覺依法執(zhí)政，自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)行使執(zhí)政權(quán)力，履行執(zhí)政義務，才能尊重、支持與保證國家機關(guān)與各人民團體依法履行其法定職權(quán)；各級黨委只有自覺依法執(zhí)政，才能促進人民代表大會依法行權(quán)、行政機關(guān)依法行政、司法機關(guān)公正司法、民主黨派依法參政，廣大公民自覺守法；各級黨委只有自覺依法執(zhí)政，才能促進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；只有自覺依法執(zhí)政，才能促進黨的領(lǐng)導、人民民主和依法治國的有機統(tǒng)一。

針對現(xiàn)實中一些黨委與政府負責人不團結(jié)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，習近平總書記強調(diào)，“現(xiàn)有的黨政體制是長期形成的，不能簡單地說搞不好團結(jié)是體制造成的。現(xiàn)有的黨政體制也有它的正面功能?！?“各級黨委和政府的‘一把手’，不是簡單的自然人，在很大程度上是黨委和政府的人格化代表；彼此之間的關(guān)系也不只是簡單的個人關(guān)系，更多的則是黨政之間的關(guān)系?！盵3]應當切實規(guī)制基層黨政“一把手”的關(guān)系問題，完善縣、鄉(xiāng)級黨政一把手的職責分工、目標任務、考核指標、政績內(nèi)涵、問責監(jiān)督等方面的責任制度。“‘一把手’是黨政領(lǐng)導集體的‘班長’，是一個地方和部門貫徹中央大政方針、省委省政府重大決策的第一責任人。把方向、抓大事、謀全局，是‘一把手’的根本職責?！盵3]習近平總書記關(guān)于“一把手”作為第一責任人的責任范圍論述得十分科學，但一些基層黨委政府，往往誤用第一責任人觀念，如，黨委書記是一個行政區(qū)域全面工作第一責任人的提法，這種提法與習近平總書記關(guān)于“一把手”理論的新理念新思維是相悖的。應當建立明確黨委“一把手”負責黨的領(lǐng)導重大決策的第一責任人的制度，建立明確政府“一把手”作為經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等行政管理活動的第一責任人的制度，使基層黨委政府兩個“一把手”分工不分家，團結(jié)協(xié)調(diào)，同舟共濟，唱好“二人轉(zhuǎn)”。在法治政府建設(shè)方面,應當明確黨委“一把手”在“領(lǐng)導立法，保證執(zhí)法，帶頭守法”上的第一責任人的責任范圍， 應當明確政府“一把手”的行政立法(規(guī)范性文件制定)、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督方面的第一責任人的責任范圍，從而正確認識與處理黨的依法執(zhí)政與政府依法行政的辯證關(guān)系。

第三，健全基層黨委的政績考核、紀律約束制度和黨內(nèi)法治是推進基層政府法治建設(shè)的制度保障。在政績考核方面，對基層黨員領(lǐng)導干部政績的考核主體、標準及辦法十分重要，如果考核主體僅僅為上級黨委而忽略群眾評價，則會出現(xiàn)對上級負責而不對群眾負責不對法律負責的現(xiàn)象；如果考核標準過分強調(diào)GDP等經(jīng)濟指數(shù)，考核方法僅僅以數(shù)字為據(jù)，則會出現(xiàn)“一屆領(lǐng)導班子的政績，幾屆領(lǐng)導班子的包袱”，“數(shù)據(jù)出干部，干部出數(shù)據(jù)”的形式主義和弄虛作假現(xiàn)象。在紀律約束和黨內(nèi)法治方面，懲戒規(guī)范不健全，懲戒力度不夠也是導致貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象的根由所在。因此，強調(diào)依法執(zhí)政必須強化自覺守法的政績考核機制和違法必究的法紀懲戒力度。

二、 基層人大依法行權(quán)與基層法治政府建設(shè)

正確認識與處理基層人大與基層政府的關(guān)系，核心在于黨委與人大的關(guān)系問題。正確認識與處理基層黨委依法執(zhí)政與基層人大依法行權(quán)的關(guān)系，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民民主、依法治國有機統(tǒng)一的關(guān)鍵，是建設(shè)法治政府的重點任務。近年來，各地基層黨委堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，在依法嚴格規(guī)范基層黨委與基層人大的關(guān)系方面，積累了一些成熟經(jīng)驗，如黨委尊重和支持人大依法行使職權(quán)，地方人大緊緊圍繞黨的中心任務和重點工作來安排事項、決定問題、開展工作等。但在基層實際工作中，一些地方人大的“橡皮圖章”現(xiàn)象依然存在。

2015年5月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，為基層人大依法行權(quán)指明了方向，為正確認識與處理基層人大依法行權(quán)與基層政府依法行政指明了方向。

(一)培育黨員干部的民主法治理念，發(fā)揮基層人大對基層法治政府建設(shè)的重要作用

習近平總書記強調(diào)：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。[4]”人民代表大會制度是我國憲法確立的根本政治制度，是實現(xiàn)人民民主的組織載體與制度保障，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民民主、依法治國三者有機統(tǒng)一的關(guān)鍵。應當通過廣泛的宣傳、培訓教育，在基層黨員領(lǐng)導干部中強化依憲治國與民主法治的理念，形成自覺維護憲法權(quán)威的民主法治氛圍。一是培育法律權(quán)威理念。每個黨員領(lǐng)導干部應當明確，任何組織與個人都必須在憲法、法律范圍內(nèi)活動，任何組織與個人都沒有法外特權(quán)，任何人違反了憲法、法律(黨內(nèi)法規(guī))都必須受到追究與處罰。從而在思想上保障基層黨委自覺依照憲法、法律實施對人大的領(lǐng)導，充分發(fā)揮總攬全局而非大權(quán)獨攬，協(xié)調(diào)各方而非家長制、一言堂的領(lǐng)導核心作用。保障基層人大充分依法履職，充分依法集體行使職權(quán)，充分依法集體決定大事，充分依法保障廣大人民群眾的根本利益與民主訴權(quán)。保障基層政府依法由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督。二是培育權(quán)責法定理念。每個黨員領(lǐng)導干部應當明確，無論是黨委、人大還是政府，其權(quán)力都來源于法律(或黨內(nèi)法規(guī))的規(guī)定；無論是執(zhí)政權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)還是行政權(quán)，其權(quán)力范圍都是有邊界的都是有限度的，都必須堅持“法無授權(quán)不可為，法律授權(quán)必須為”的原則。從而克服黨委包攬一切的現(xiàn)象。三是培育正當程序理念。每個黨員領(lǐng)導干部應當明確，黨的政治領(lǐng)導是依據(jù)相關(guān)的國家憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的程序，將黨確立的重大方針路線政策與重大部署的黨內(nèi)意志通過人大的法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志；黨的組織領(lǐng)導是依法定程序向人大機關(guān)、政府機關(guān)、司法機關(guān)培養(yǎng)、考察、推薦干部而作為候選人接受人民代表大會或常委會的選擇；黨的思想領(lǐng)導是依法定程序宣傳黨的方針路線政策，動員群眾、組織群眾，保障黨的重大部署的貫徹落實。而任何違反法定程序的越俎代庖都是違憲違法行為?；鶎狱h員領(lǐng)導干部的民主法治理念增強了，基層法治政府建設(shè)才有希望。

(二)改善黨委對人大的領(lǐng)導機制，發(fā)揮基層人大對基層法治政府建設(shè)的監(jiān)督作用

基層人大在促進法治政府建設(shè)問題上，基層黨委的領(lǐng)導、支持非常重要。黨對人大依法領(lǐng)導、支持、監(jiān)督是不容置疑的，但人大依法開展工作是受法律保護的，更應得到黨委的支持。我們不能以加強黨的領(lǐng)導的名義來架空或虛置人大的法律地位和作用。應當明確，加強黨的領(lǐng)導與發(fā)揮人大作用是統(tǒng)一的，因為黨是人民的黨，處于領(lǐng)導者和執(zhí)政者的地位。黨領(lǐng)導的人大是人民行使權(quán)力的最高機構(gòu)，是按照體現(xiàn)黨和人民意志的法律來行使職責的。黨如果虛置人民行使權(quán)力的最高機構(gòu)來直接控制政府，那么人民的意志將得不到尊重，政府的行為就不能受到人大的監(jiān)督，政府對人大負責，受人大監(jiān)督就必然成為空話。因此，應當改善與理順基層黨委對人大的領(lǐng)導機制。一是切實糾正縣鄉(xiāng)人大主任(主席)要么是黨委書記兼任、要么是退居二線老同志的過渡性安排現(xiàn)象，配強縣鄉(xiāng)人大主任(主席)，以保障縣鄉(xiāng)人大主任(主席)有充沛的工作精力與活力去實施對政府依法行政的監(jiān)督。二是切實糾正縣鄉(xiāng)人大無所作為的“橡皮圖章”現(xiàn)象?；鶎狱h委應當充分傾聽人大代表的呼聲，高度重視社情民意的訴求，及時督促人大常委會(或主席團)實施對基層政府依法行政的監(jiān)督。三是切實糾正縣鄉(xiāng)人大選舉過程中的不良習慣和腐敗問題?；鶎狱h委應當高度重視人民群眾對選舉工作的“詬病”問題，既要確保黨的組織領(lǐng)導依法得以實現(xiàn)，又要尊重人民群眾的依法選擇，從而實現(xiàn)基層人大對政府監(jiān)督的權(quán)威。

(三)提高人大代表的履職能力，增強基層人大對基層法治政府建設(shè)的監(jiān)督實效

人大代表是人民行使權(quán)力、當家作主的受托人與代表人，人大代表的政治素質(zhì)與履職能力則決定著人民代表大會工作水平與民主程度，直接影響著法治政府建設(shè)的推進程度，影響著黨的領(lǐng)導、人民民主與依法治國的有機統(tǒng)一。因此，應當努力提高人民代表的政治素質(zhì)與履職能力。一是完善縣鄉(xiāng)人民代表的競選制度。在基層黨委嚴格把好代表候選人素質(zhì)關(guān)、政治關(guān)的基礎(chǔ)上，擴大民選代表候選人比例，減少“官員代表”比例，全面公開候選人的情況，實行差額選舉以增強競爭性，從而提高其政治素質(zhì)與履職能力。二是加強對基層人大代表的培訓教育。從制度上規(guī)定，凡選舉出的人大代表必須接受國家干部培訓機構(gòu)的系統(tǒng)的法制培訓并考核合格，時間不得少于十天，方可履行代表職責。三是提高討論決定重大事項的決策能力。健全與創(chuàng)新重大決策議事規(guī)則與議事形式，健全與完善重大決策審議內(nèi)容與程序，以提高決策質(zhì)量。應當重點履行好審議“一府兩院”的工作報告、審查批準政府年度計劃和財稅預算制度的職責，切實監(jiān)督政府的行為，不負人民的重托。四是提高監(jiān)督政府工作的履職能力?？h鄉(xiāng)人大代表應當成為自覺學法用法的榜樣，成為具有法治思維能力的代表，才能有效地提出提案議案，才能有效地參與執(zhí)法檢查，才能參與專題詢問與質(zhì)詢，才能行使政府規(guī)范性文件的備案審查權(quán)能，才能有效地回應民眾與社會的關(guān)切等等工作。五是提高基層人大人事任免工作水平，依法、嚴謹、規(guī)范地行使好任免權(quán)。應當把對政府組成部門領(lǐng)導干部依法行政的檢查、評議、問責情況作為對其依法任免與監(jiān)督的依據(jù)，從組織手段上杜絕基層政府官員的違法行政與貪腐行為。

三、上級政府的依法行政與基層法治政府建設(shè)

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法與政府組織法規(guī)定，我國政府分為中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市、市轄區(qū))、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))四個層級。自改革開放以來，除了省府市外，陸續(xù)出現(xiàn)特區(qū)市、國務院批準的較大的市(立法法曾經(jīng)將這三種“市”統(tǒng)稱為“較大的市”)。近年來，省縣之間的省派出機構(gòu)“地區(qū)”，紛紛撤地區(qū)而建市，成為新的“設(shè)區(qū)的市”，全國設(shè)區(qū)的市有284個，除49個三類“較大的市”外，尚有“設(shè)區(qū)的市”235個[5]。由此形成我國“寶塔型”的五級政府。

作為基層的縣鄉(xiāng)級政府，在“下級服從上級”的原則下，上級政府及其職能部門的指令必須服從，幾十個職能部門的考核、檢查、評比等必須應對，幾十個職能部門的科長(或處長或廳長)誰都得罪不起。由此形成在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“上頭千條線，下面一根針”的局面，由此形成“上級點菜，下級買單”的現(xiàn)象。由于基層政府事務繁雜，既要直接面對群眾，又要窮于應付接待上級，成為大量社會問題與矛盾的直接面對者與責任人。老百姓對法治政府建設(shè)的感受大多是從基層政府身上體現(xiàn)出來的。因而，法治政府的建設(shè)，重點和難點都在基層。從行政實踐來看，雖然矛盾和問題大多出現(xiàn)在基層，但根子在于上級政府，在于上下級政府之間的關(guān)系不順暢不協(xié)調(diào)。因此，只有理順上下級政府之間的關(guān)系，才能推進基層法治政府建設(shè)。

如此繁雜的五級政府的科層結(jié)構(gòu)體系，使得作為基層的縣鄉(xiāng)級政府必須面對多層級的上級領(lǐng)導。一方面，基層政府必須堅守“下級服從上級”的政治規(guī)矩與底線，即對上級政府負責，從而使黨和國家的方針路線政策與法律法規(guī)一以貫之，落到實處；另一方面，作為基層的人民政府直接對面人民群眾，無論是從憲法規(guī)定還是從實際需要看都必須對人民負責，即“對人大負責，受人大監(jiān)督”。從理論上看，對上級負責與對人民負責二者是不矛盾的，但二者必須統(tǒng)一于“法制”、統(tǒng)一于依法行政，因為法律制度是人民制定的，人民授權(quán)政府執(zhí)行法律法規(guī)。否則，如果背離了法制與依法行政的大前提，對上級負責與對人民負責就會發(fā)生分立與異化，對上級負責就可能變成對上級領(lǐng)導個人負責，使政府利益與人民利益相沖突，使人民意志與政府意志相悖逆，使社會出現(xiàn)不穩(wěn)定的危機。而問題在于，由于依政策行政或依領(lǐng)導意志行政的傳統(tǒng)慣性，即使有法可依而不依的現(xiàn)象并不鮮見；同時，在基層行政實踐中，大量的社會問題難以找到相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)或者難以實際操作。因此，只有健全國家法律制度體系，明確上下級政府間的服從依據(jù)，才能依法規(guī)范上下級政府的關(guān)系。

其一是應當健全完善行政組織法體系，明晰上下級政府間的權(quán)責關(guān)系。由于現(xiàn)行行政組織法不健全不完善空白多，政府機構(gòu)與職能的法治化程度不高，職能轉(zhuǎn)變不夠。致使上下級政府在職能、權(quán)限、責任上劃分不明，上下一般粗，財權(quán)和事權(quán)不匹配，權(quán)力歸上級，責任在下級、“跑部錢進”、“上下級執(zhí)法打架”現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，應當進行專門的基層政府行政組織法體系建設(shè)，形成完整清晰的省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級政府的地方人民政府組織法規(guī)體系等，明確規(guī)范縣鄉(xiāng)級政府的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責職權(quán)、領(lǐng)導體制、運行機制、相互關(guān)系、監(jiān)督問責等內(nèi)容，使上下級之間的領(lǐng)導與被領(lǐng)導，管理與被管理之間的關(guān)系，命令與服從關(guān)系能夠在法律法規(guī)范圍內(nèi)調(diào)整與運行。

其二是應當以法為據(jù)理清政府權(quán)責清單，劃清上下級政府間的權(quán)力邊界。黨的十八屆四中全會《決定》強調(diào)：“要依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，推行政府權(quán)力清單制度?！崩砬逍姓?quán)力責任清單，其意義不僅在于轉(zhuǎn)變政府職能，而且更有利于厘清上下級政府間的權(quán)力邊界，切實改變上級政府有權(quán)無責、下級政府有責無權(quán)的現(xiàn)狀；有利于切實改變政府間職權(quán)交叉，扯皮推諉、執(zhí)法打架等問題；有利于切實改變依靠紅頭文件、規(guī)范性文件自我賦權(quán)授權(quán)現(xiàn)象。應當制定相應的法律法規(guī)，依法律法規(guī)為據(jù)規(guī)范權(quán)力、責任清單的標準與范圍。

其三是應當健全完善重點領(lǐng)域法律規(guī)范，彌補基層政府執(zhí)法的權(quán)力真空地帶。尤其是鄉(xiāng)級政府的依法行政，經(jīng)常處于無法可依或難以操作的尷尬境地。比如在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進程中，農(nóng)村房屋的征收、拆遷、補償、安置的制度就亟待完善。

其四是應當健全完善行政程序法制，規(guī)范上級政府的程序指令。通過建立完備的行政程序法體系，建立“不得執(zhí)行上級違法指令”的制度，切實糾正上級政府不遵循正當程序理念，無視程序法律規(guī)定，違法指令下級政府而追求效率、效益的政績觀。切實糾正上級政府不顧法律規(guī)定，不顧群眾利益，違法指令下級政府采取運動式執(zhí)法，突擊性執(zhí)法的問題，才能促進基層法治政府建設(shè)。

其五是完善黨紀政紀監(jiān)督約束制度，營造上下級政府間的新型關(guān)系。上下級政府之間必然有很多正常的必要工作公務交集，但由于上級政府擁有更多的行政權(quán)力資源，權(quán)力就可能任性，尋租現(xiàn)象就可能發(fā)生。上級政府及其職能部門面對下級政府的指標下達、資源分配、考核評比等等無疑是掌控下級的有效途徑。上級官員下基層調(diào)研、考察、檢查工作的冠冕堂皇的理由，無疑給予基層帶來大量麻煩也提供了巴結(jié)上司的機會?？上驳氖牵h的十八大以來，“八項規(guī)定”政紀立竿見影，成效顯著?？梢?，只有將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，才能營造上下級政府間的新型的良好的關(guān)系。

四、司法機關(guān)的公正司法與基層法治政府建設(shè)

司法機關(guān)既是國家的審判機關(guān)或者檢察機關(guān)，同時又是國家的司法監(jiān)督機關(guān)。司法機關(guān)通過司法活動，行使對行政機關(guān)的司法監(jiān)督。因此，司法機關(guān)對基層法治政府建設(shè)具有重要影響。

人民法院通過對行政訴訟的司法審判，可以對行政機關(guān)的規(guī)范性文件的合法性進行審查，從而監(jiān)督規(guī)范行政立法行為?？梢詫π姓C關(guān)的具體行政行為的主要證據(jù)是否充足；適用法律、法規(guī)是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)；是否濫用職權(quán)；是否明顯不當進行司法審查，從而監(jiān)督規(guī)范行政執(zhí)法行為。人民法院可以通過對政府信息是否公開進行司法審查，以確保行政機關(guān)具體行政行為的公開公正。人民法院還可以通過就行政機關(guān)對訴訟的執(zhí)行情況向行政監(jiān)察機關(guān)提起司法建議，以監(jiān)督規(guī)范行政機關(guān)的守法行為。

人民檢察院通過對法院的行政訴訟實施的監(jiān)督，既是對法院審判活動的監(jiān)督，同時也是對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督；人民檢察院通過主動介入涉及國家與社會公共利益的行政訴訟，依法矯正與阻止行政違法作為；人民檢察院通過向?qū)嵤┚唧w行政行為的行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，可以敦促行政機關(guān)自行變更或撤銷其違法行政行為。人民檢察院通過對行政非訴執(zhí)行(行政強制執(zhí)行活動)實施監(jiān)督，有效糾正與查處不應當執(zhí)行的違法情形以及行政辦案人員中的徇私舞弊、貪贓枉法等犯罪行為。人民檢察院通過對政府重點投資項目實施全程監(jiān)督，以杜絕貪污賄賂等職務犯罪發(fā)生。

司法機關(guān)的公正司法是對行政機關(guān)依法行政實施有效司法監(jiān)督的基本前提，是法治政府建設(shè)的司法保障。如果司法與行政“官官相護”、“換手摳背”、“投挑報李”，或者懶軟散拖甚至貪贓枉法，則將嚴重損害司法與行政的公信力，必然阻滯法治政府建設(shè)進程。

近年來，司法機關(guān)在公正司法方面有了長足進步，各級司法機關(guān)致力于司法改革，提高依法辦案質(zhì)量，努力推進司法公開公正。通過司法改革、保障司法公正，加強司法監(jiān)督。但司法機關(guān)的公開公正力度還難以適應提升司法公信力的要求。

在人民法院的審判監(jiān)督方面，案件受理不夠理想?！暗聡?000萬人口，他們行政法院每年都要受理30萬個案件。按這個比例估算，我國每年行政訴訟案件應該在500萬件左右。但作為13億多人口的大國，我們每年行政案件只有區(qū)區(qū)10萬件，有些年還不到10萬件，這當然不正常！”[6]四川省2014年共受理各類受理案件797087件，受理一審行政訴訟案件僅5786件，占總案件數(shù)的比例很小。行政訴訟受案率低，使之未能充分發(fā)揮行政審判對政府依法行政的監(jiān)督作用。

在人民檢察院的檢察監(jiān)督方面，目前，立法的局限使檢察院難以調(diào)閱同級法院卷宗而難以發(fā)現(xiàn)案源；基層檢察院民行檢察方法、途徑單一簡單；民行偵查權(quán)難以啟動，導致檢察院民行檢察監(jiān)督案源少、介入少。

強化公正司法對行政機關(guān)依法行政、法治政府建設(shè)的監(jiān)督，需要深化司法體制改革。

第一，強化司法監(jiān)督活動的獨立性，增強司法對法治政府建設(shè)的監(jiān)督力度。我國《憲法》(第126、131條)明確規(guī)定人民法院、人民檢察院“依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！钡娝苤脑蚴沟盟痉C關(guān)的司法活動難以超然于獨立性之中，領(lǐng)導干預、“三長聯(lián)合辦案”、“先定后審”、運動式司法的現(xiàn)象并未根絕。因此，只有通過改革黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導方式，深化司法體制的改革，強化司法活動的獨立性，實現(xiàn)地方法院、檢察院人財物的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的分立，使基層法官檢察官能夠超然于與基層政府密切相關(guān)的經(jīng)濟收入、人事關(guān)系、社會環(huán)境等方面的考量而無所顧及地捍衛(wèi)法律，大膽公正地通過審判、檢察手段行使對行政行為的司法監(jiān)督。

第二，強化法院審判制度的合理性，發(fā)揮法院對法治政府建設(shè)的監(jiān)督作用。盡管行政訴訟法幾經(jīng)修改，但行政相對人不愿告、不敢告的情況并無多大改善，行政審判案件少的問題依然突出。這除了“民不與官斗”、“官官相護”等落后觀念外，也與行政訴訟制度瑕疵漏洞有關(guān)。如一些行政糾紛，有的行政相對人直接以民事訴訟而非行政訴訟的途徑提起訴訟，因為行政訴訟即使勝訴也常常難以兌現(xiàn)勝訴訴愿。因此進一步完善行政訴訟法制度，才能發(fā)揮法院對法治政府建設(shè)的監(jiān)督作用。

第三，強化司法監(jiān)督機制的專業(yè)化，促進司法對法治政府建設(shè)的監(jiān)督實效。目前基層法院案件多法官少任務重壓力大的情形十分突出。由于法官壓力大收入低，法官流失現(xiàn)象也較突出，有的辭職去做律師，有的通過關(guān)系調(diào)至黨委政府任職。同樣，在基層檢察院人員不足，空編率大，年齡結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)化水平低的問題也較普遍。對此應當進一步深化司法人員分類管理、司法人員職業(yè)保障等制度性改革，提升司法機關(guān)對行政機關(guān)依法行政的司法監(jiān)督的專業(yè)化水平，增強對法治政府建設(shè)的 “實時事中監(jiān)督”、“積極事后監(jiān)督”、“專業(yè)化監(jiān)督”、“深化社會監(jiān)督”等實際效果。

五、公民守法意識與基層法治政府建設(shè)

“有什么樣的人民就有什么樣的政府”。公民的守法意識對基層法治政府建設(shè)有很大的影響。改革開放以來，公民的法律意識有了很大的提高，大多知道用法律來保護自己的合法權(quán)益不受非法侵害。但是，公民的法治觀念又是一種不全面不完整的法律意識。在一些人的行為中， 如“中國式過馬路”，隨地吐痰，隨處吸煙，不愛護環(huán)境，不顧他人感受。在群體性事件中，不依法不理性表達，信權(quán)不信法，信訪不信法，信關(guān)系不信法制。喜好大鬧大解決，不鬧不解決。這反映出民眾和基層政府對法律都采取一種不信任的實用主義和工具主義態(tài)度。這對規(guī)范自己的行為和政府的行為都帶來非常負面的影響。

因此，基層法治政府的建設(shè)，應當加強對公民的守法意識的培養(yǎng)。首先要加強對公民規(guī)則意識的培養(yǎng)，才能逐漸養(yǎng)成權(quán)利意識、守法意識、公民意識。一是必須讓公民明白為什么要守規(guī)則，要遵守什么規(guī)則。守規(guī)則不僅對維護秩序重要，更是對我們的權(quán)益、安全的維護。所以，有人說，交通規(guī)則是我們生命的守護神。其實，一個不講規(guī)則的社會，大家都是不安全的，凡開車者皆有同感。二是對違反規(guī)則的人必須進行嚴肅的制裁?！靶塘P的威懾力不在于刑罰的嚴酷性，而在于其不可避免性。”只有讓違反規(guī)則的人不抱任何僥幸逃脫制裁的想法，他才會守規(guī)則、守規(guī)矩。三是要杜絕各種特權(quán)、潛規(guī)則和程序假轉(zhuǎn)現(xiàn)象。特權(quán)是有權(quán)者的公然違法，是對法律面前人人平等原則的破壞。潛規(guī)則和程序假轉(zhuǎn)則是悄悄的私下違法。程序假轉(zhuǎn)的深層危害，不僅僅會滋生腐敗，更重要的是摧毀人們對制度的信任，對法治的信仰。四是要克服大家都口頭上講法治、講規(guī)則，一遇見事情，就習慣拉關(guān)系，走后門，甚至用行賄等違法違規(guī)行為來規(guī)避法律，逃避或減輕自己的法律責任的做法。法國思想家盧梭說過：“一切法律之中最重要的法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國家的真正的憲法。”只有當文本上的法律成為人們內(nèi)心中的法律時，才是法治狀態(tài)，人們對法治的信仰及由此決定的守法程度反映了國家的法治程度。公民有了守法意識，才能依法監(jiān)督政府認真履職，把國家和社會管理好，基層法治政府才有望建成。