黃智宇

一、公益屬性弱化是當(dāng)前事業(yè)單位改革面臨的突出問題

事業(yè)單位是中國特有的、主要為社會提供公益服務(wù)的一種社會組織。受長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，事業(yè)單位在管理模式上幾乎與黨政機(jī)關(guān)相同。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步讓位于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這種行政化管理模式的弊端日益顯現(xiàn)，如一些事業(yè)單位在職責(zé)定位上，政事不分、事企不分；在管理體制機(jī)制上僵化、呆板，特別是用人機(jī)制不活，人浮于事；在提供公益服務(wù)方面，不僅供給總量不足、供給方式單一，而且服務(wù)質(zhì)量和效率不高，沒有為人民群眾提供滿意的服務(wù)，突出表現(xiàn)在老百姓抱怨的“看病難、看病貴”“就學(xué)難、就學(xué)貴”等現(xiàn)象上；對公共服務(wù)的政策支持和監(jiān)督管理還不夠完善，等等。2011年以來，國家陸續(xù)出臺了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的系列文件，全面拉開了事業(yè)單位改革的大幕。這次改革，以事業(yè)單位分類為前提，把現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、從事公益服務(wù)等三類事業(yè)單位，分類推進(jìn)事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)編制、治理結(jié)構(gòu)、財政支持、資產(chǎn)管理、人事制度、收入分配制度等領(lǐng)域的全面改革，取得了階段性的成果，公益服務(wù)能力和水平得到大幅提高，社會事業(yè)得到了較快發(fā)展。同時，隨著事業(yè)單位分類改革的逐步深入推進(jìn)，改革也面臨著一些新的前進(jìn)中的困難和問題，如事業(yè)單位原有的管理體制機(jī)制障礙還沒有完全破除，“政事不分、事企不分”的問題尚未完全解決；公益類事業(yè)單位改革情況較復(fù)雜，相關(guān)支持政策措施還不夠完善，管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不暢、用人制度不活、法人自主權(quán)沒有完全落實(shí)等問題還不同程度存在①中編辦事業(yè)單位改革司：貫徹落實(shí)中央全面深化改革精神加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，北京：中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2017年，第20頁。。

從各地的實(shí)踐來看，當(dāng)前突出的問題，首先是政事不分。如從南方B市的事業(yè)單位登記情況看，2017年全市事業(yè)單位總數(shù)有5419家，其中有1124家沒有進(jìn)行獨(dú)立法人登記，市本級308個事業(yè)單位中，承擔(dān)和部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位至少有100家以上。一些事業(yè)單位至今仍然依附于原來隸屬的行政機(jī)關(guān)，同時承擔(dān)著行政職能和服務(wù)職能，而且往往以行政職能為主，公益服務(wù)反而成了副業(yè)，有的甚至連獨(dú)立法人資格都不具備。一些行政機(jī)關(guān)由于行政編制少，缺乏人手，要么通過成立下屬事業(yè)單位來增加人手，要么從一些現(xiàn)有的事業(yè)單位長期借調(diào)人員，造成不少事業(yè)單位完全變成為機(jī)關(guān)提供支持保障，無法正常開展公益服務(wù)，同時也擠占了大量公益事業(yè)編制資源。其次，是類別錯位。公益類事業(yè)單位數(shù)量占大頭，且情況十分復(fù)雜。從事業(yè)單位分類改革的政策規(guī)定來看，公益一類事業(yè)單位主要是指承擔(dān)基本公益服務(wù)，不能從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位，公益二類事業(yè)單位主要是指承擔(dān)非盈利性公益服務(wù)，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位。由于對兼有一類和二類屬性的事業(yè)單位，政策允許按主要職責(zé)任務(wù)和發(fā)展方向確定其類別，改革中一些事業(yè)單位出于自身保障需要，主觀上存在盡力爭取作為行政類或公益一類事業(yè)單位的強(qiáng)烈意愿，給有關(guān)部門合理界定類別帶來了阻力。以B市為例，現(xiàn)有的308個市本級事業(yè)單位中，行政類事業(yè)單位有4個，公益一類事業(yè)單位218個，公益二類事業(yè)單位66個，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位10個，未分類事業(yè)單位10個，公益一類相對公益二類所占比例過大，不利于提高公益服務(wù)的供給數(shù)量和專業(yè)化水平。這些問題的產(chǎn)生，都是源于對事業(yè)單位本質(zhì)屬性和改革方向的誤解，對改革形成了深層次的障礙。現(xiàn)在，距離2020年完成改革總體目標(biāo)的時間已經(jīng)不多了。如何打破改革中的利益格局，順利完成改革任務(wù)，迫切需要進(jìn)一步集思廣益，凝聚共識。

二、新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景和主要觀點(diǎn)

20世紀(jì)八、九十年代以來，以企業(yè)家理論及其對美國政府行政體制改革為代表的新公共管理理論逐漸占據(jù)西方公共行政理論和政府改革實(shí)踐的主流地位，產(chǎn)生了重大影響。同時，也開始有一些學(xué)者對這一主流理論提出了多方面的質(zhì)疑。以美國著名公共行政管理學(xué)家羅伯特·B·登哈特(Robert B·Denhardt)為代表的一批學(xué)者，在對傳統(tǒng)公共行政與新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上，充分吸收當(dāng)代公共行政管理理論成果，建立起來一套名為“新公共服務(wù)理論”的公共行政新理論模式。

新公共服務(wù)理論的核心理念，是政府的工作重點(diǎn)既不應(yīng)是“掌舵”（即新公共管理理論認(rèn)為的做好決策工作），也不應(yīng)是“劃槳”（即傳統(tǒng)行政管理理論認(rèn)為的做好具體的服務(wù)性工作），而應(yīng)是“服務(wù)”，即著眼于追求公共利益而建立具有積極回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。其基本觀點(diǎn)主要有：（1）強(qiáng)調(diào)服務(wù)于公民。新公共管理推崇的“顧客導(dǎo)向”強(qiáng)調(diào)的是以顧客滿意為工作目標(biāo)，但在政府中推行顧客導(dǎo)向不僅在實(shí)踐上難以達(dá)成，在理論上也不具備可行性。因此，政府必須關(guān)注全體公民的共同利益和需求，而不是僅僅關(guān)注顧客的個人需求。（2）追求公共利益。公共利益是基于集體或共同利益之上的觀念。在行政過程中，確保公共利益處于支配地位，依照公正、公平以及民主的原則制定并執(zhí)行公共問題的解決方案是政府的根本追求所在。（3）強(qiáng)調(diào)公民權(quán)的重要性。新公共服務(wù)理論高度關(guān)注公民參與權(quán)，主張推動政府角色向服務(wù)者與協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變。（4）思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性。新公共服務(wù)認(rèn)為，政府不應(yīng)局限于個體的、短期的利益，而應(yīng)著眼于整個社會的長期利益。（5）承認(rèn)責(zé)任并不簡單。公共服務(wù)中的責(zé)任問題具有多樣性，這意味著公務(wù)員的責(zé)任行為也極其復(fù)雜。公共行政官員對復(fù)雜治理系統(tǒng)中的成文法律、憲法、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等所有制度和標(biāo)準(zhǔn)都負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，并且需要通過外部監(jiān)督和內(nèi)部控制來落實(shí)責(zé)任并達(dá)到責(zé)任間的平衡。但新公共服務(wù)認(rèn)為即便公共行政官員面對多元價值選擇和重疊規(guī)范的復(fù)雜情況也是必須以公共利益為先，這是公共部門的基本責(zé)任理念。（6）服務(wù)，而不是掌舵。對于行政工作者而言，“基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)”是其滿足公民表達(dá)利益需求，解決公共問題的重要取向。因而，公務(wù)員要意識到自己的身份是為公民提供服務(wù)的仆人，而不是掌舵的主人。（7）重視人，而不只是重視效率。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)將人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感等要素放于核心地位。如果我們需要感召更多的人投入公共服務(wù)事業(yè)中，就必須使公務(wù)工作者和公民得到相應(yīng)的尊重和尊嚴(yán)，并且通過授權(quán)實(shí)現(xiàn)參與者間的共同領(lǐng)導(dǎo)，從而把焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向更高層次的社會目標(biāo)和價值。

可以看出，新公共服務(wù)理論充分借鑒了傳統(tǒng)公共行政與新公共管理的理論成果，同時又力圖克服新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷，建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益的新的理論選擇。正如登哈特夫婦在其代表性著作《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中指出的：“盡管中國所面臨的挑戰(zhàn)在許多方面都是獨(dú)一無二的，但是，在更加廣泛的意義上，美國與中國所面臨的問題有許多都具有共同的主題并且它們所涉及的問題種類也具有相似性”。所以，我們或許可以從新公共服務(wù)理論中，獲得對于我國當(dāng)前建立服務(wù)型政府，尤其是對于認(rèn)識事業(yè)單位的公益屬性和深化事業(yè)單位體制機(jī)制改革的一些有益的啟示。

三、新公共服務(wù)理論對于當(dāng)前深化事業(yè)單位改革的啟示

（一）堅持以回歸公益屬性為重點(diǎn)，加快推進(jìn)事業(yè)單位科學(xué)合理分類

借鑒新公共服務(wù)的視角，有益于我們更好地認(rèn)識事業(yè)單位的公益屬性，還原其公益性的職能定位。事業(yè)單位的法律地位在我國《憲法》和《民法通則》均有明確規(guī)定，是國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會組織，其職責(zé)和使命本來就具有鮮明的公益屬性。長期以來，事業(yè)單位構(gòu)建在一個以政府行政機(jī)關(guān)為依托的概念體系上的，這種政事不分的從屬關(guān)系，使事業(yè)單位往往以更廣泛的管理價值作為行動依據(jù)。從新公共服務(wù)理論看，這些事業(yè)單位把自己視為“掌舵者”或者“劃槳者”，而不是“服務(wù)者”?；蛘哒f，本應(yīng)該為社會公眾提供服務(wù)產(chǎn)品的社會性組織，卻往往以社會管理者的身份而凌駕于社會之上，同政府一樣更關(guān)心全社會的根本價值，比如公平、公正、正義，以及社會凝聚力和控制力。事業(yè)單位既然是政府舉辦并作為公共服務(wù)的主要載體，應(yīng)以追求公共利益為根本目標(biāo)。在加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革過程中，一定要堅持以促進(jìn)公益事業(yè)為目的，以回歸和強(qiáng)化公益屬性為主線，以是否有利于調(diào)動人員積極性、是否有利于資源優(yōu)化配置、是否有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、是否有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，最終促進(jìn)社會事業(yè)更好更快發(fā)展，作為檢驗改革是否成功的終極標(biāo)準(zhǔn)。為此，一方面，要將主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位要堅決地從行政依附關(guān)系中分離出來，明確并登記為獨(dú)立的法人，確保其獨(dú)立的財權(quán)和用人權(quán)。另一方面，要進(jìn)一步明確界定公益一類與公益二類事業(yè)單位的區(qū)別，突出公益二類事業(yè)的主力軍地位，使更多的事業(yè)單位選擇進(jìn)入公益二類來進(jìn)行管理，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步建立更為靈活的用人機(jī)制和薪酬制度。

（二）堅持以深化人事收入制度改革為突破口，充分激發(fā)事業(yè)單位改革發(fā)展的內(nèi)生動力

事業(yè)單位人事制度和收入分配制度改革，是事業(yè)單位改革重要的組成部分，而且承擔(dān)了先行一步的特殊使命。事業(yè)單位人事制度改革早在2000年即在全國開始推開并在缺乏相關(guān)制度配套的情形下不斷推進(jìn)，逐步改變了沿用已久的類似黨政機(jī)關(guān)工作人員管理的做法。到2011年開始啟動事業(yè)單位分類改革時，在全國范圍內(nèi)基本建立起了崗位設(shè)置、合同聘用、公開招聘等三項人事制度，初步轉(zhuǎn)換了事業(yè)單位用人機(jī)制，淡化了長期以來的身份管理。同時，崗位績效工資制度也逐步推行，初步建立起了有事業(yè)單位特點(diǎn)的薪酬管理制度。而養(yǎng)老保險制度改革在經(jīng)過長時間試點(diǎn)后，也已開始全面實(shí)施。這三項改革，無論是對事業(yè)單位整體改革還是對促進(jìn)公益事業(yè)的健康發(fā)展，都產(chǎn)生了積極的影響。但總體上說，這三項直接涉及人的改革，目前都還沒有真正改到位，一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題亟需破解，對調(diào)動單位工作人員的積極性和創(chuàng)造性，提高公益服務(wù)質(zhì)量和水平產(chǎn)生不利影響。如人事制度改革方面，改革的進(jìn)展還不平衡，新的用人機(jī)制尚未真正建立，崗位聘用過于依賴職稱評定，論資排輩現(xiàn)象比較普遍，崗位設(shè)置的動態(tài)調(diào)整機(jī)制有待完善，職員管理改革遲遲不到位等。收入分配制度改革方面，由于績效工資的實(shí)施，參公單位和公益一類單位與公益二類單位的收入差距進(jìn)一步拉大，有的已經(jīng)超過3倍以上，前兩類事業(yè)單位面臨引才難、留才難的困境，單位內(nèi)部分配不公平現(xiàn)象也時有發(fā)生。單位人事管理和收入分配制度改革需要打破事業(yè)單位實(shí)際上的終身制，打破論資排輩等舊有觀念的束縛，影響既得利益格局，單位領(lǐng)導(dǎo)普遍求穩(wěn)怕亂，等待觀望的心理較為普遍，普通群眾則擔(dān)心改革后個人工作壓力增大、福利待遇下降，對改革的重要性和緊迫性以及改革的路徑仍未完全形成共識。特別是一些誤劃為公益一類的事業(yè)，由于難以吸引高水平的專業(yè)技術(shù)人才，面臨著服務(wù)質(zhì)量、水平和效率難以提高的窘?jīng)r。

深化事業(yè)單位人事和收入制度改革，有利于進(jìn)一步激發(fā)工作人員參與和推動事業(yè)單位整體改革的積極性、創(chuàng)造性。人的因素在公共服務(wù)中的作用是至關(guān)重要的。在新公共服務(wù)理論看來，履行公共服務(wù)的責(zé)任并不簡單。從事公共服務(wù)的人員，應(yīng)該關(guān)注的不只是市場，還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益等復(fù)雜因素，因此他必須具備高度的使命感和專業(yè)水平。另一方面，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，管理者應(yīng)該重視從事公共服務(wù)的人，而不只是僅僅重視公共機(jī)構(gòu)的效率。如果要求工作人員善待公民，那么工作人員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待，使工作人員在公共組織中得到應(yīng)有的尊重和尊嚴(yán)以及授權(quán)給他們幫助找到為其社區(qū)服務(wù)的辦法，這樣可以吸引更多愿意并且能夠為公共利益服務(wù)的人，并且更大程度地發(fā)揮他們的作用。上述兩個方面，啟示我們要更加重視人力資源在深化事業(yè)單位改革、改進(jìn)事業(yè)單位公益服務(wù)績效中的決定性影響。目前，事業(yè)單位的整體改革已經(jīng)向縱深發(fā)展，相關(guān)配套制度逐步健全，加上新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后公益服務(wù)資源的大范圍整合，為三項改革的進(jìn)一步深化帶來了新的契機(jī)，政府有關(guān)部門應(yīng)該不失時機(jī)加快推進(jìn)，為事業(yè)單位的整體改革提供內(nèi)生動力。為此，要重視在事業(yè)單位內(nèi)部形成改革共識，做深做細(xì)思想政治工作，尤其加強(qiáng)對事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的政策輔導(dǎo)，促使其能正確、全面地實(shí)施人事管理和收入分配制度改革，激發(fā)內(nèi)部員工擁護(hù)和參與改革的積極性，通過提高公益服務(wù)水平從根本上保障單位和個人的利益。

（三）堅持以人民為中心的思想，探索建立事業(yè)單位改革的社會參與機(jī)制

在全面深化事業(yè)單位改革過程中，人民始終是改革的主體。事業(yè)單位改革情況復(fù)雜、牽涉面廣，與廣大人民群眾和事業(yè)單位工作人員的切身利益息息相關(guān)，要確保改革平穩(wěn)有序、健康發(fā)展，必須堅持黨的群眾路線，積極探索建立社會廣泛參與的機(jī)制，充分保障相關(guān)利益群體的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，充分用好改革的最大公約數(shù)。從新公共服務(wù)理論的視角看，公民權(quán)比企業(yè)家精神更加重要，政府的所有者是公民，公務(wù)員和公民更能夠促進(jìn)公共利益。作為政府管理者，不僅要分享權(quán)力，通過人民來工作，通過中介服務(wù)來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者。政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”，意味著在公民積極參與的社會中，政府的主要職責(zé)是使相關(guān)利益各方坐到一起，為促進(jìn)公共問題的解決進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成共識。政府的角色將從服務(wù)的直接提供者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖娴恼{(diào)停者、中介人甚或裁判員。

當(dāng)前，應(yīng)特別注意充分發(fā)揮公眾在事業(yè)單位分類改革中的作用。一些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在考慮事業(yè)的類別劃分、崗位設(shè)置和聘用、薪酬分配等具體決策時，往往從自身的既得利益出發(fā)，背棄服務(wù)對象的公共利益，有的甚至損害單位職工的利益。如一些事業(yè)單位在選擇劃分類別時，有的年齡大的領(lǐng)導(dǎo)，傾向于從自身退休后是否更有保障出發(fā)，往往力主選擇參公或公益一類，而從單位職能定位和吸引人才考慮，這些單位應(yīng)該選擇公益二類更為合適。一些事業(yè)單位在通過改革方案時，沒有充分聽取單位職工的意見，更沒有征求利益相關(guān)群體和公眾的意見。一些主管部門在審批事業(yè)單位改革方案時，往往聽取事業(yè)單位的一面之詞，簡單地予以同意，缺乏征求相關(guān)群體意見的程序。各級政府和主管部門應(yīng)高度注意這一問題，盡快建立諸如政策聽證會之類的公眾參與改革的溝通和對話機(jī)制，使作為事業(yè)單位服務(wù)對象的公眾享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)。事業(yè)單位在制定改革的方案和措施時，則要充分發(fā)揮內(nèi)部干部職工的主人翁精神，充分聽取他們的意見和建議，努力消除他們的顧慮。只有盡可能地調(diào)動各方面推動改革、發(fā)展公益事業(yè)的積極性，才能最大限度地維護(hù)公共利益，避免改革受到少數(shù)既得利益者的誤導(dǎo)，確保逐步建立科學(xué)有序、公平、公正的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體之間的基本公共服務(wù)均等化，不斷提高事業(yè)單位公益服務(wù)的供給質(zhì)量和專業(yè)化水平。