張 潔

(云南警官學院，云南·昆明 650223)

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，以及“一帶一路”、西部大開發(fā)、“橋頭堡”等重大發(fā)展戰(zhàn)略和一系列重大政策的實施，云南民族邊境地區(qū)逐步從內(nèi)陸邊境邊緣地區(qū)成為我國面向南亞東南亞輻射中心，非法移民問題也隨之而來，我國從非法移民輸出國轉(zhuǎn)化為中轉(zhuǎn)國和目的國。尤其是周邊毗鄰國家的非法移民數(shù)量一直持續(xù)增長，且顯現(xiàn)出爆發(fā)趨勢。僅2017年云南省共清理打擊“三非”人員22139人，(1)數(shù)據(jù)來源：云南省公安廳出入境管理局。比2016年翻了將近一倍。根據(jù)移民動因“推拉理論”，我國經(jīng)濟的高速發(fā)展及國內(nèi)政治形勢穩(wěn)定，對周邊國家人員的“拉力”持續(xù)存在，非法移民問題進一步蔓延與惡化，在短時間內(nèi)是不可逆轉(zhuǎn)的。據(jù)有關學者分析，預計在未來十年，我國非法移民大量涌入時期將會到來，屆時情況必將更加復雜和嚴重。如果說20世紀90年代以前非法移民還只是一個隱性問題，那么如今非法移民問題已影響到世界各國的政治、經(jīng)濟、文化、安全、外交等多方面，成為影響國際秩序和各國安全的顯性問題。非法移民作為一種跨國人口非法流動現(xiàn)象，不但影響邊境地區(qū)社會穩(wěn)定，而且已成為嚴重威脅我國非傳統(tǒng)安全的因素。

一、云南邊境地區(qū)非法移民的現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，云南邊境地區(qū)非法移民數(shù)量一直處于增長態(tài)勢，且近年來出現(xiàn)多元化、縱深化、生根化和規(guī)?；厔?，使得云南邊境地區(qū)非法移民問題愈發(fā)復雜化。云南邊境地區(qū)非法移民問題發(fā)展演變大致可以分為兩個階段：

一是平穩(wěn)增長期(2001-2010年)。云南省每年清查的非法移民數(shù)基本在2000人左右，后期逐漸增長至約5000人。據(jù)統(tǒng)計，云南省2007年共清查非法移民3979人(非法入境1470人，非法居留2457人，非法就業(yè)52人)；2008年共清查非法移民4039人(非法入境1507人，非法居留2478人，非法就業(yè)54人)；2009年共清查非法移民4441人(非法入境1830人，非法居留2543人，非法就業(yè)68人)。

二是高速增長期(2011年至今)。自2011年云南省清查非法移民數(shù)突破1萬名后，短短六年間又突破2萬大關。據(jù)統(tǒng)計，2015年，云南省共清查非法移民16213人(非法入境6615人，非法居留7750人，非法就業(yè)1848人)，同比上升88.94%；2016年，共清查非法移民11344人(非法入境4878人，非法居留5352人，非法就業(yè)1114人)；2017年，共清查非法移民22139人(非法入境10129人，非法居留9041人，非法就業(yè)2969人)；2018年1-2月，共清查非法移民3783人(非法入境2109人，非法居留1318人，非法就業(yè)356人)。(2)數(shù)據(jù)來源：云南省公安廳出入境管理局《云南省“三非”情況調(diào)研報告》.

二、非法移民對我國非傳統(tǒng)安全造成的影響

(一)地方層面：對云南邊境地區(qū)社會秩序和經(jīng)濟發(fā)展造成破壞

1.破壞邊境管理秩序。邊境線或邊界是確定一個國家領土范圍的法律依據(jù)，是國家主權的體現(xiàn)。由于中緬、中老、中越三段邊境情況特殊且復雜，云南邊境控制難度大，邊境線巡防和管理難于從根本上遏制非法移民的無序流入，加上歷史上就沿續(xù)下來的邊民之間相互通婚、互市、過耕和自由出入境的陋習等，外籍人員不持證、圖方便從便道非法入境的現(xiàn)象較為普遍。另外，大量外籍人員通過非法入境通婚、務工、小商品貿(mào)易等方式長期滯留在我國境內(nèi)，侵犯了我國主權、違反了我國出入境管理法，嚴重擾亂了邊境管理秩序。

2.擾亂社會治安秩序。非法移民涌入云南邊境地區(qū)，且人數(shù)眾多、成分復雜、目的各異。進入我國境內(nèi)后一般無固定住所，生活生產(chǎn)資料緊缺，呈現(xiàn)出素質(zhì)低、文化低、年齡低的“三低”特點，甚至有部分真實身份和年齡都無法確認，大多處于貧困境地。加之受語言、勞動技能低下以及就業(yè)的非法性質(zhì)所限，在我國極難找到相對穩(wěn)定的工作，絕大部分人員只能處于不斷流動打零工的境地，甚至有少部分人靠沿街乞討、撿拾破爛為生，難以解決溫飽問題。非法移民生活狀況的持續(xù)惡化，容易激發(fā)對社會的不滿情緒，酗酒、打架斗毆、尋釁滋事時有發(fā)生，嚴重影響社會治安秩序。此外，還有部分非法移民過著游牧式的生活，貫以小商小販，滿街兜售假冒偽劣的珠寶玉石，坑蒙拐騙顧客，也引發(fā)我國群眾對非法移民的不滿和歧視，也形成了邊境地區(qū)社會的不安定因素。

3.誘發(fā)違法犯罪活動。非法移民由于身份的非法性質(zhì)，生活受到諸多限制，經(jīng)濟狀況糟糕，加之法律意識淡薄，極易誘發(fā)搶劫、搶奪、盜竊等侵財型犯罪活動。此外，非法移民利用自身熟悉邊境兩側(cè)環(huán)境的便利，為了謀取暴利，還參與各種跨境犯罪活動，如走私、販賣毒品、拐賣婦女兒童、走私槍支彈藥等。除了實施刑事犯罪活動外，還大量參與諸如賣淫、賭博、吸毒等治安違法活動，對邊境地區(qū)的公序良俗形成沖擊。

4.阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展。與沿海發(fā)達地區(qū)相比較而言，邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度相對緩慢,能接納的勞動力有限，就業(yè)崗位相對稀少,大量進入的非法移民，特別是非法就業(yè)人員無疑是加重了邊境地區(qū)的就業(yè)壓力。這些非法就業(yè)人員愿意從事薪酬低、勞動強度大、耐受力強、工作環(huán)境差的工作,對勞動密集型工種的競爭力比當?shù)厝擞袃?yōu)勢，而云南邊境地區(qū)本身就存在一定數(shù)量的當?shù)氐图寄軇趧恿?，這部分人屬于就業(yè)的弱勢群體，需要政府加以扶持和救濟。大量非法入境務工的廉價勞動力的出現(xiàn)，搶占了低端行業(yè)的就業(yè)市場，如珠寶加工銷售、飲食、木材加工、小商販、建筑、裝卸、洗車、家政等低附加值工種，導致當?shù)貏趧恿蜆I(yè)困難，激化了社會矛盾。

(二)國家層面：對我國非傳統(tǒng)安全造成威脅

“民族邊境地區(qū)是國家安全的前沿陣地，是反和平演變、反滲透、反西化等的重點戰(zhàn)略地區(qū)”。而云南邊境地區(qū)非法移民因其自身跨國性、民族性、非法性、流動性等特點，更加亟需引起關注。

1.影響國家認同。所謂國家認同，是指一個國家的公民對自己祖國的歷史文化傳統(tǒng)、道德觀念、理想信念、國家主權等的認同，它是一種重要的國民意識，是維系一國存在和發(fā)展的重要紐帶。首先，云南邊境地區(qū)非法移民群體大多屬于跨境民族，同一民族之間由于具有相同的道德價值觀念，因此易于產(chǎn)生強烈的認同感?！翱缇惩褡逯g由于具有較多的共同點，因此交流也較為頻繁，長期發(fā)展下去容易形成相對穩(wěn)定和封閉的社會，與其他地區(qū)和民族割裂，在認同上更趨向于民族認同，弱化了國家認同”。這些非法移民較入境前地域、認同感以及所處環(huán)境差別感不大，不僅沒有建立國家認同感方面的需求，甚至對本民族生活區(qū)域外的地區(qū)和民族產(chǎn)生排斥。其次，由于國家認同具有其內(nèi)在政治屬性，是建立在人們對這個國家的歷史、政治、體制、文化等的理解和認同之上的。云南邊境地區(qū)的非法移民以青壯年為主，進入我國之前就已初步形成了自身的價值觀和世界觀，加之文化水平普遍偏低，又介于社會文化、語言差異等障礙，難以與外界進行溝通和交流，處于半隔離狀態(tài)，很難對我國產(chǎn)生認同感。這種國家認同的缺失，會對我國非傳統(tǒng)安全造成隱患。

2.影響宗教安全。宗教在少數(shù)民族的生活中占據(jù)著重要地位，云南邊境地區(qū)各少數(shù)民族都具有自己的宗教信仰。近年來，境外非法宗教組織活動猖獗，跨境傳教活動日益頻繁，思想滲透日趨嚴重，境外敵對勢力和民族分裂勢力利用邊境難以管控的現(xiàn)狀，常常非法進入我國境內(nèi)，打著宗教的旗號，以宗教活動交流、捐資助學、慈善活動等各種各樣的形式，對云南邊境地區(qū)的群眾進行宗教滲透，積極宣傳和鼓吹境外宗教思想，妄圖發(fā)展、拉攏和操縱境內(nèi)宗教組織，散布反動言論，詆毀黨和政府形象，煽動不明真相的群眾與基層政權對抗，嚴重影響了邊疆穩(wěn)定和民族團結，對邊防鞏固已構成了一定的威脅。

3.影響生態(tài)安全。上世紀初從我國遷往國外的邊民，由于水土不服、氣候不適，傳染性疾病較多、農(nóng)作物收成差等各種原因，又陸續(xù)返遷回國。但時過境遷，我國戶籍和土地改革早已完成，這些遷居邊民無戶口、無土地、房屋等生產(chǎn)生活資料，且目前中緬兩國都不承認其國籍，長期處于無管束狀況。這些遷居邊民大量集結在云南邊境一線，盲目地在國有林地帶(屬于國有林場管轄的土地)開墾土地、種植農(nóng)作物、建蓋房屋，不但嚴重破壞生態(tài)資源，還與當?shù)鼐用褚蛲恋貑栴}產(chǎn)生摩擦。非法移民作為一種消費社會各種生存性資源的人口，如果大量無序進入，超越了本地區(qū)的資源和環(huán)境承載能力，必將造成輸入地環(huán)境和資源的破壞，威脅生態(tài)和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4.影響人口安全。人口安全是指一個國家的綜合國力和國家安全不因人口方面可能出現(xiàn)的局部性或全局性危機而受損害，其主要內(nèi)容包括一個國家在一定時期內(nèi)人口數(shù)量、人口素質(zhì)、人口結構、人口分布以及人口流動和遷移等因素與經(jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展要求相協(xié)調(diào)，與資源、環(huán)境的承載能力相適應，能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展以及人的全面發(fā)展。

(1)非法移民影響邊境地區(qū)的人口數(shù)量。云南邊境地區(qū)存在大量非法移民滯留、遣返困難的狀況，加之非法入境通婚女性早婚早育、大量生育現(xiàn)象普遍，造成該區(qū)域人口數(shù)量無序增長，擠占了本就有限的社會公共資源。

(2)非法移民影響邊境地區(qū)的人口素質(zhì)。非法入境通婚的婦女大多沒有受過教育，通婚男方家庭也大多教育程度低、經(jīng)濟條件差，本身家庭教育功能缺失，又無法給子女提供良好的教育環(huán)境和條件，導致貧困代代相傳，形成了新的貧困群體，制約了云南邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

(3)非法移民影響邊境地區(qū)的人口健康。據(jù)近年來的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，緬甸、老撾、越南等國通過非法移民輸入我國境內(nèi)的傳染性疾病有肺結核、淋病、瘧疾、肝炎、HIV、登革熱、傷寒等多種傳染性疾病。例如，瘧疾和登革熱在緬甸有著廣泛的疫區(qū)分布，緬甸村寨人群瘧原蟲攜帶率高達18%以上，在緬甸克欽邦個別村寨，瘧疾發(fā)病率高達17%，人群瘧原蟲攜帶率高達30%，瘧疾常年維持在高發(fā)病狀態(tài)。這也是云南省瘧疾發(fā)病60%～70%分布于25個邊境縣(市、區(qū))的原因。由于非法移民流動性大、疾病防控意識薄弱，對邊境地區(qū)人口健康構成較大威脅。

(三)國際層面：對國家關系造成負面影響

由于非法移民具有跨國性特征，對輸出國與輸入國之間的關系會造成一定程度的影響。非法移民問題處理得好，可以維護和促進國家之間的友好交往。反之，則會破壞、惡化國家之間的關系，甚至可能矛盾激化，產(chǎn)生國家間爭端。

從云南邊境地區(qū)的實際情況來看，大量毗鄰國家青壯年非法移民進入我國境內(nèi)，使得周邊國家部分地區(qū)出現(xiàn)了勞動力外流、適齡婚育女青年減少等現(xiàn)象，引發(fā)了部分國家和地區(qū)的不滿。另外，因非法入境通婚誘發(fā)的詐騙、買賣婚姻等各種違法犯罪和民間糾紛逐漸增多，容易引發(fā)涉外案(事)件，如果處置不當，容易上升為國家間爭端。例如，近年進入我國的“越南新娘”，據(jù)不完全統(tǒng)計，約有超過10萬的越南新娘在我國。一方面，這些“越南新娘”中有大部分人員屬于非法移民，給我國人口管理、社會保障、就學就業(yè)等工作帶來挑戰(zhàn)；另一方面，每年都有數(shù)千名“越南新娘”被拐賣到我國，出現(xiàn)了很多騙婚、轉(zhuǎn)賣越南婦女等類似負面新聞，引發(fā)了越方的不滿。因此，對非法移民問題的處理稍有不慎，就可能影響到國家的總體外交布局和正常對外關系，甚至帶來負面的國際輿論。

三、云南邊境地區(qū)非法移民問題的治理對策

(一)盡快制定和頒布專門性法律

我國目前對于出入境管理的法律法規(guī)分散于不同的法律部門中，這也使得本應由《移民法》行使的對外籍人員入境、居留、婚姻、國籍、務工、移民等行為的統(tǒng)一調(diào)整功能，無法得到實現(xiàn)。因此，在國家層面的立法中，盡快出臺《中華人民共和國移民法》(以下簡稱《移民法》)，從根本上解決多元治理、多元立法的現(xiàn)狀。學者劉國福曾指出：“規(guī)范人員跨國流動的法律和管理體制的歷史發(fā)展證明，隨著社會、經(jīng)濟和政治的發(fā)展，規(guī)范人員跨國流動的法律會實現(xiàn)從出境入境管理法到移民法的轉(zhuǎn)變?！?3)劉國福.移民法[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2010年。我國作為世界第二大經(jīng)濟體，已從移民輸出國向輸入國轉(zhuǎn)變，外籍人員非法入境、非法居留、非法就業(yè)行為屢見不鮮。盡快制定和頒布《移民法》，既是從制度上對外來移民及時作出相應的準備，又可在維護國家利益的前提下保障移民個人的權利。《移民法》這一專門性法律的出臺，可以更好對邊境地區(qū)進行管理，維護國家法律尊嚴，提高國家治理效能。

(二)結合民族地區(qū)特殊情況作出相應規(guī)定，有效解決現(xiàn)實問題

云南邊境地區(qū)的非法移民問題中，占據(jù)較大比例的非法入境通婚、務工、邊民回歸等問題都屬于歷史遺留問題和現(xiàn)實矛盾問題，需要依據(jù)實際情況，運用法律相應規(guī)定給予解決。

制定我國非法移民治理政策必須基于中國的具體國情。一方面，政策的制定要符合我國當前及未來經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，能夠填補國內(nèi)勞動力不足的狀況；另一方面要確保國家和民族利益。我國既不能采取嚴厲限制的治理政策，也不能采取寬松開放的治理政策，而應該基于國家整體利益考慮而做出的，“疏堵結合、依需而定”的治理政策，以適應我國不同區(qū)域的不同情況。在不違背國家總體政策的前提下，對民族邊境地區(qū)的政策應該依據(jù)當?shù)貙嶋H情況做相應規(guī)定。既體現(xiàn)政策的靈活性，又能更好地解決實踐中存在的問題。對于云南邊境地區(qū)而言，應充分利用《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》賦予的民族區(qū)域自治權，制定符合本地實際情況的勞動就業(yè)、邊民通婚等政策，實現(xiàn)外籍務工人員從非法向合法身份的轉(zhuǎn)變，爭取有條件承認跨境婚姻中的“事實婚姻”。這樣的治理政策才具有科學性和客觀性，才符合效益最大化原則。

(三)加強國際警務合作，打造安全利益共同體

隨著全球化進程的加快，恐怖主義、跨國犯罪、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生等領域非傳統(tǒng)安全因素，給國際社會帶來的威脅日益凸顯。目前，中國與越南、老撾和緬甸等國由于有特殊的地緣因素，同樣存在非傳統(tǒng)安全帶來的共同威脅，特別是毒品販運、偷渡、拐賣人口、恐怖主義等跨國犯罪帶來的威脅還有擴大的趨勢。共同威脅的存在，使得中國與周邊國家在聯(lián)合打擊跨國犯罪問題上普遍能夠達成共識。但是，由于中國與越南、老撾和緬甸的國家政治制度、經(jīng)濟水平、安全環(huán)境等具體國情不同，跨國犯罪給所涉國家造成實際后果或帶來的潛在威脅是不同的。盡管各國對打擊跨國犯罪形成共識，但是就打擊方式、打擊力度和效果的判斷，是建立在對一國國家安全利益之上的。在非法出入境問題上，越南、老撾和緬甸三國主要是人口的輸出國，而中國是人口的輸入國，由非法入境引起的非法居留、非法務工、非法婚姻以及其他違法犯罪活動主要發(fā)生在中國境內(nèi)，相比較而言，非法出入境給中國造成的直接威脅比相鄰三國要更加直接和具體。對于安全利益相關度的判斷將直接影響兩國在警務合作上的積極性。因此，為了警務合作的長遠發(fā)展，中國應當通過政治、外交和經(jīng)濟等多方面努力，積極與越南、老撾和緬甸三國打造安全利益共同體，強調(diào)區(qū)域的安全是共同的、相互的，為提高警務合作向務實化方向發(fā)展提供驅(qū)動力的保證。

(四)軍警聯(lián)動，協(xié)作配合，加大邊境一線管控力度

在我國現(xiàn)行的出入境管理體制中，解放軍駐邊部隊主要管“線”，負責對邊境一線的守衛(wèi)、巡邏，嚴守國界、防止侵略。而負責管“面”的公安機關則負責出入境管理中的絕大部分事項。隨著出入境管控形勢的日漸嚴峻，建立軍警雙方聯(lián)合管控機制，為建設立體化邊境出入境防控體系提供了新的思路。解放軍駐軍部隊擁有公安機關無法獲得的信息資源，但卻不具有執(zhí)法權；公安機關擁有對非法移民、出入境違法犯罪等行為的執(zhí)法權，但就國家安全方面的信息卻獲取有限。因此，應加強公安機關與軍隊之間的信息共享，特別是對敏感或重大事件的處理時，合力打破軍警之間的限制，建立協(xié)作合作機制，形成有效的信息資源的共享。通過組織召開聯(lián)席工作會議，提前收集、確定議題，軍警雙方可以深入分析安全形勢，通過合力研究決策，能夠及時部署調(diào)度，從而確保邊境一線的安全。

(五)發(fā)動群眾，健全群防群治組織，積極參與邊境防控

人民群眾是出入境管理中可以利用的重要基礎資源，應當將發(fā)動人民群眾參與邊境治安建設作為一項重要的舉措來抓。出入境管理各相關職能部門應當依靠網(wǎng)絡、新聞媒介等方式，發(fā)動人民群眾積極參與到出入境管理工作中。公安機關要根據(jù)當?shù)厣鐣伟驳臓顩r和特點，整合各種群防群治力量與資源，增強工作的針對性和實效性。同時，應當主動承擔群防群治隊伍建設培訓任務，如基本知識、法律法規(guī)和業(yè)務技能等方面培訓，從而增強群眾工作的能力和水平。