董 坤

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，包括速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在試點后的入法、缺席審判制度的確立等都成為本次修法的焦點和亮點。與此同時，為了完善監(jiān)察與刑事訴訟的有序銜接，本次修改的刑事訴訟法也相應(yīng)調(diào)整了人民檢察院的偵查權(quán)。2018年《刑事訴訟法》第十九條第2款規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！笨梢姡舜瓮ㄟ^的刑事訴訟法并沒有像某些研究者所預(yù)測的那樣，因為國家監(jiān)察委的建立以及職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“轉(zhuǎn)隸”完全剝奪檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，而是保留了檢察機(jī)關(guān)對訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員實施的侵權(quán)類犯罪的偵查權(quán)以及機(jī)動偵查權(quán)。本文將以2018年《刑事訴訟法》第十九條第2款的規(guī)定為切入點，專門就檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)保留的意義以及未來發(fā)展的方向和路徑進(jìn)行探討，為機(jī)動偵查權(quán)在將來的司法實踐中進(jìn)一步發(fā)揮作用提供建言。

一、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)保留的現(xiàn)實意義

檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)由來已久，1979年五屆全國人大二次會議通過的《刑事訴訟法》第十三條第2款就規(guī)定：“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴?！边@是最早的有關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的立法表述。從當(dāng)時的條文看，機(jī)動偵查權(quán)最初的適用范圍和發(fā)動程序并無過多限制，僅需檢察機(jī)關(guān)“認(rèn)為自己有必要”即可。1996年第一次修改刑事訴訟法時，根據(jù)公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相制約的原則，將“人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件”改為“對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。這樣修改，一是使檢察院直接受理的案件范圍更加具體明確，把犯罪主體限定在國家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)實施的其他重大犯罪案件內(nèi)，其中“其他重大犯罪案件”指的是個案，而且主要是公安機(jī)關(guān)不便立案偵查，由檢察院偵查更為適宜的個別案件；二是要經(jīng)省(自治區(qū)、直轄市)人民檢察院或者最高人民檢察院決定，才可以由人民檢察院立案偵查。2012年，對刑事訴訟法進(jìn)行第二次修改時，立法機(jī)關(guān)沒有對機(jī)動偵查權(quán)條款作出改動。2018年，立法機(jī)關(guān)在第三次修改刑事訴訟法時，對機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍作了進(jìn)一步限縮，將國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件限定為僅由公安機(jī)關(guān)管轄的上述重大犯罪案件。從立法的變遷看，機(jī)動偵查權(quán)從確立伊始幾經(jīng)修改，雖適用空間逐步壓縮卻依然保留于檢察機(jī)關(guān)，根本原因還是其職能存在的必要性，以及其與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能緊密的關(guān)聯(lián)性。

既往對于偵查權(quán)的研究大多套用三權(quán)分立的西方學(xué)說，將偵查權(quán)劃歸為行政權(quán)，并以此為基礎(chǔ)來探討對于偵查權(quán)的程序性控制，卻鮮見從偵查權(quán)的運行效果出發(fā)去思考偵查權(quán)的職能配置。其實，調(diào)查或偵查不同案件所發(fā)揮的作用，產(chǎn)生的實際效果不盡相同。例如，對盜竊、詐騙、搶劫等普通刑事案件的偵查可以維護(hù)社會安全和秩序穩(wěn)定，將此類案件的偵查權(quán)交由公安機(jī)關(guān)行使可以讓政府更好地管理和治理社會；而將職務(wù)犯罪案件劃歸監(jiān)察委開展立案調(diào)查對于形成反腐合力，提升對腐敗犯罪的懲治效果意義重大。2018年刑事訴訟法對檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的調(diào)整也是將那些與法律監(jiān)督職能聯(lián)系最為緊密的偵查職能劃歸給檢察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督訴訟中的立案、偵查、審判和執(zhí)行。這一認(rèn)識從2018年《刑事訴訟法》第十九條第2款的規(guī)定中就可以看出。例如，人民檢察院對于非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等案件的立案偵查都是在訴訟活動中實行法律監(jiān)督時針對司法工作人員展開的，是對不法訴訟行為的發(fā)現(xiàn)、審查和矯正，服務(wù)于訴訟監(jiān)督這一目的，是訴訟監(jiān)督的重要手段。同樣的邏輯也適用于檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)。按照啟動條件的不同，機(jī)動偵查權(quán)可分為不宜由公安機(jī)關(guān)直接受理的個案或者公安機(jī)關(guān)對某案不立案偵查，而檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)確系犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的兩種情形，無論哪種情形交由檢察機(jī)關(guān)偵查都體現(xiàn)了服務(wù)訴訟監(jiān)督，有效履行法律監(jiān)督職能的效果。

其一，公安機(jī)關(guān)不宜偵查的案件。此類案件的犯罪嫌疑人大多是公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案人員及其親屬，或者是在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懙恼賳T等，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)與案件本身存在一定的利害關(guān)系，如果由其直接立案偵查可能會受到地方政府等的干擾或多重案外因素的影響，權(quán)力異化的風(fēng)險較大，容易引發(fā)民眾對司法公正的質(zhì)疑，降低辦案結(jié)果的社會認(rèn)同度。如果有更為獨立、中立的檢察機(jī)關(guān)作為“后備”的偵查力量及時介入，就能夠起到矯正正義、發(fā)揮監(jiān)督的效果。申言之，根據(jù)我國2018年修改后的憲法所設(shè)定的“一府一委兩院”的體制架構(gòu)，檢察院和法院獨立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。對于上述提及的地方公安機(jī)關(guān)不宜偵查的案件，交由地方政府外的檢察機(jī)關(guān)偵查，可以有效抵制當(dāng)?shù)匦姓绕渌獠苛α康牟划?dāng)干預(yù)，純化訴訟程序，消除民眾質(zhì)疑，實現(xiàn)個案偵查中監(jiān)督的正義。除此以外，機(jī)動偵查權(quán)的設(shè)立還發(fā)揮著確保程序正當(dāng)和司法公正的預(yù)防效果。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)在實踐辦案中為了提高公信力，消除外在的不當(dāng)干預(yù)和民眾質(zhì)疑會在辦案的管轄上自行調(diào)整、主動求變，采用提級管轄、指定管轄的方式，將地方公安機(jī)關(guān)“不宜偵查”的案件轉(zhuǎn)為其他公安機(jī)關(guān)立案偵查。表面上看，在這些案件中機(jī)動偵查權(quán)似乎并沒有發(fā)揮實際作用，但該項權(quán)力發(fā)動的“后置性”恰似一把懸在公安頭頂?shù)谋O(jiān)督利劍，雖然“備而不用”，但卻對公安機(jī)關(guān)在管轄上的合理調(diào)整發(fā)揮著潛在規(guī)范的效果?？梢哉f，正是由于檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的“后手”介入，公安機(jī)關(guān)才會在重大案件的內(nèi)部管轄上謹(jǐn)小慎微、權(quán)衡利弊、優(yōu)化調(diào)配，將一些重大敏感的案件的管轄轉(zhuǎn)為社會民眾可接受的、適宜的公安機(jī)關(guān)去立案偵查，降低了潛在的程序不正義風(fēng)險。檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的“引而不發(fā)”與公安機(jī)關(guān)在偵查某些職權(quán)犯罪過程中所形成的內(nèi)在張力無疑發(fā)揮著實際的、重要的監(jiān)督效果。

其二，公安機(jī)關(guān)不愿偵查的案件。此類案件實際上是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查卻不立案偵查的案件。根據(jù)最高人民檢察院出臺的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(簡稱《高檢規(guī)則》)第五百六十一條的規(guī)定，在啟動機(jī)動偵查權(quán)之前還必須符合“通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)不予立案的”這一條件。按照《高檢規(guī)則》第五百五十三條至第五百六十條的規(guī)定，“通知立案而不予立案”屬于立案監(jiān)督中的督促立案程序，具體包括：“檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為可能存在應(yīng)當(dāng)立案而不立案——進(jìn)行情況審查——要求公安機(jī)關(guān)說明理由——認(rèn)為理由不成立——檢察長或檢委會決定——通知立案——公安機(jī)關(guān)依舊不立案?！闭沾肆鞒?，檢察機(jī)關(guān)相當(dāng)于實施了一次完整的立案監(jiān)督，最終才由檢察機(jī)關(guān)自行啟動機(jī)動偵查權(quán)立案偵查。可以明顯地感受到，此類案件中啟動的機(jī)動偵查權(quán)已經(jīng)完全內(nèi)嵌到立案監(jiān)督的整個辦案流程中，成為保障立案監(jiān)督效果的最后手段，這本身就是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)。

從歷史發(fā)展的軌跡看，機(jī)動偵查權(quán)在修法的過程中不斷變化，一方面體現(xiàn)了我國偵查權(quán)的精細(xì)化運作和系統(tǒng)化配置，另一方面也展現(xiàn)了機(jī)動偵查權(quán)的法律監(jiān)督屬性在修法中不斷清晰化的漸進(jìn)過程。相較于1979年刑事訴訟法以及1996年刑事訴訟法，2018年刑事訴訟法繼續(xù)保留了檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)，同時將該項權(quán)力的行使集中限定于對公安機(jī)關(guān)偵辦的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件。這類案件不是典型的“腐敗型”犯罪，不屬于監(jiān)察委的調(diào)查范圍，但確實存在公權(quán)濫用的情形，本身案情重大，由獨立于行政權(quán)之外的檢察機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)之后進(jìn)行遞進(jìn)式的替補性偵查，對于督促和確保此類案件的公正處理有重要意義，對于法律監(jiān)督中調(diào)整和實現(xiàn)個案正義也有明顯效用，符合檢察機(jī)關(guān)的職能定位。

二、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的運行現(xiàn)狀和問題分析

通過前文分析，此次刑事訴訟法的修改保留了檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)，并適時調(diào)整了其適用范圍，這一立法決策不僅是必要的也是科學(xué)的。未來需要進(jìn)一步思考和研究的問題是，如何能進(jìn)一步完善和持續(xù)推動機(jī)動偵查權(quán)的行使，確保這一重要職權(quán)被用足用活，更好地服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。對此，有必要先梳理出既往機(jī)動偵查權(quán)的運行狀況，從現(xiàn)狀出發(fā)、問題入手來規(guī)劃檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的未來發(fā)展路徑。

(一)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的運行現(xiàn)狀

按照職務(wù)犯罪偵查“轉(zhuǎn)隸”前檢察機(jī)關(guān)的部門設(shè)置和職能分工，機(jī)動偵查權(quán)歸口于檢察機(jī)關(guān)的瀆職犯罪侵權(quán)部門。由于反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸等原因，精確的數(shù)據(jù)難以直接調(diào)取。根據(jù)筆者的調(diào)研和訪談，一個初步的論斷是，檢察機(jī)關(guān)以往直接行使機(jī)動偵查權(quán)的案件數(shù)量較少。為了驗證這一論斷，筆者嘗試通過檢察機(jī)關(guān)公開的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行推算。

筆者調(diào)取了2008年至2012年全國檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查案件數(shù)量的相關(guān)統(tǒng)計資料，其中，“合計”一欄表示當(dāng)年全國檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的所有案件數(shù)；“其他”一欄表示刨去貪污、賄賂、挪用公款、集體私分、巨額財產(chǎn)來源不明、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊這幾項重點罪名之后剩余的包括以機(jī)動偵查權(quán)立案的其他案件數(shù)(參見圖1)。

圖1 機(jī)動偵查權(quán)在實踐當(dāng)中運行的大致情況統(tǒng)計圖

從圖1中我們可以看出，全國檢察機(jī)關(guān)每年直接立案偵查的職務(wù)犯罪案件數(shù)量大概在32 000至34 000件左右，保持在一個相對平穩(wěn)的狀態(tài)。形成鮮明對比的是，包括適用機(jī)動偵查的案件在內(nèi)的其他檢察機(jī)關(guān)直接辦理的案件數(shù)量每年僅為500至700件左右，相當(dāng)于檢察機(jī)關(guān)每年查辦案件總數(shù)的零頭。雖然我們無法獲取到全國檢察機(jī)關(guān)運用機(jī)動偵查權(quán)立案偵查的案件數(shù)量的準(zhǔn)確數(shù)字，只能采用這種“模糊式”的方法去推測，但這也恰恰從另一個側(cè)面說明了在以往的司法實踐中檢察機(jī)關(guān)動用機(jī)動偵查權(quán)辦理的案件體量明顯不多，以致無法將其作為一項來單獨統(tǒng)計，只能放到“其他”一欄中與另外的職務(wù)犯罪案件一并統(tǒng)計。如果再刨去另外的這些職務(wù)犯罪案件，機(jī)動偵查權(quán)適用的案件數(shù)量其實是非常低的，每年每個省級行政區(qū)劃單位內(nèi)檢察機(jī)關(guān)采用機(jī)動偵查權(quán)偵辦案件的數(shù)量大體可能在兩位數(shù)，甚至個位數(shù)。

(二)數(shù)據(jù)和調(diào)研背后的法理分析

從粗略的數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及筆者的調(diào)研訪談看，一個基本的結(jié)論是，檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)在司法實踐中使用較少，深究其背后的原因可能有如下幾個方面：

1. 立法對機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍和發(fā)動程序作了嚴(yán)格控制

從1996年刑事訴訟法的規(guī)定來看，機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍有限，首先必須是國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的，同時案件性質(zhì)必須是重大犯罪。另外，依立法原意，機(jī)動偵查權(quán)主要針對某些個別的重大犯罪案件，如地方政府負(fù)責(zé)人利用職權(quán)走私案等，并不是一類或幾類案件。按照上述條件，機(jī)動偵查權(quán)可以適用的案件范圍其實是相當(dāng)有限的。除此以外，機(jī)動偵查權(quán)的發(fā)動還有嚴(yán)格的程序控制。由于該項權(quán)力的啟動要上達(dá)省(自治區(qū)、直轄市)級人民檢察院或者最高人民檢察院決定，而省級以上檢察機(jī)關(guān)的審核批準(zhǔn)往往較為慎重。據(jù)筆者了解，實踐中不批準(zhǔn)的數(shù)量占多數(shù)，這導(dǎo)致機(jī)動偵查權(quán)在程序的啟動上自縛性太強(qiáng)，進(jìn)一步降低了其被使用的幾率。

2. 既往反貪和反瀆的偵查“主業(yè)”占據(jù)了大量的偵查資源

從上述引用數(shù)據(jù)所反映的年代來看，當(dāng)時的檢察機(jī)關(guān)仍握有針對職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，在偵查權(quán)的使用方向上重點當(dāng)然是貪污腐敗、瀆職侵權(quán)等實踐當(dāng)中高發(fā)的、有較大危害性的犯罪案件。這部分案件的辦理占據(jù)了檢察機(jī)關(guān)大部分的偵查資源。筆者調(diào)取了2014年至2016年貪污腐敗、瀆職侵權(quán)案件的數(shù)量以及檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查總量的有關(guān)數(shù)據(jù)(參見圖2)。從圖2中可以發(fā)現(xiàn)，近三年以來，僅貪腐案件、瀆職侵權(quán)兩大類案件便占據(jù)了檢察機(jī)關(guān)直接偵查的職務(wù)犯罪案件總量的60%以上。檢察機(jī)關(guān)偵查辦案的資源在受到反貪和反瀆兩大類案件辦理過程中的耗用后，留給機(jī)動偵查權(quán)可使用的資源已十分有限，這也在實際上限制了機(jī)動偵查權(quán)發(fā)揮的空間。

圖2 查獲貪腐、瀆職侵權(quán)人數(shù)占職務(wù)犯罪人數(shù)比例圖

3.公安內(nèi)部的管轄運作降低了機(jī)動偵查權(quán)的使用頻率

無論是按照1996年還是2012年刑事訴訟法的規(guī)定，對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件，當(dāng)公安等偵查機(jī)關(guān)不宜偵查或不愿偵查時可以由檢察機(jī)關(guān)立案偵查。然而，實踐中機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍常常被檢察機(jī)關(guān)自我限縮，僅將其限定在公安機(jī)關(guān)不愿偵查，即依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)立案偵查而不立案偵查的情況下行使，無形中降低了機(jī)動偵查權(quán)使用的頻率。除此以外，無論是地方公安機(jī)關(guān)不宜偵查還是不愿偵查的案件，整個公安系統(tǒng)都可以通過內(nèi)部管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移或者是積極立案的方式來變相抵制檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的介入。

首先，對于公安機(jī)關(guān)不宜偵查的案件，無論是1996年、2012年刑事訴訟法，還是2018年修改后的刑事訴訟法，涉及機(jī)動偵查權(quán)的啟動，立法都用了“可以”由人民檢察院立案偵查的用語。具言之，“對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人民利用職權(quán)實施的重大犯罪案件”，既可以由人民檢察院立案偵查，也可以由公安機(jī)關(guān)立案偵查。這就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)偵查此類案件存在權(quán)限分工上的模糊，難以作出明確區(qū)分。實踐中，面對某些國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)不宜偵查的情況下，更高層級的公安機(jī)關(guān)往往通過系統(tǒng)內(nèi)部“提級管轄”“指定管轄”的方式來擺脫地方的不當(dāng)影響，消除民眾對司法不公的質(zhì)疑，同時也變相降低了檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的使用頻率。如原山東省濟(jì)南市人民代表大會常務(wù)委員會主任、黨組書記段義和爆炸、受賄、巨額財產(chǎn)來源不明案中，段義和與陳志、陳常兵均具有國家機(jī)關(guān)工作人員的身份，共同涉嫌爆炸犯罪，本可以由濟(jì)南市人民檢察院啟動機(jī)動偵查，同時將受賄、巨額財產(chǎn)來源不明犯罪并案偵查，但是爆炸犯罪卻被“轉(zhuǎn)了道彎”，開始由山東省濟(jì)南市公安局于2007年7月10日立案偵查，2007年7月14日該案被變更管轄，由山東省公安廳立案偵查。

其次，對于公安機(jī)關(guān)不愿偵查的案件，按照《高檢規(guī)則》)第五百六十一條的規(guī)定，對于公安機(jī)關(guān)受理但不愿偵查、不予立案的案件，檢察機(jī)關(guān)也能夠啟動機(jī)動偵查權(quán)，但在啟動機(jī)動偵查權(quán)之前必須符合“通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)不予立案的”條件。正是由于這一前置條件的存在，機(jī)動偵查權(quán)既有機(jī)動靈活的一面，又體現(xiàn)出后發(fā)性、謙抑性的特點。在機(jī)動偵查權(quán)發(fā)動的前置程序中，公安機(jī)關(guān)在被督促立案后常常會主動立案，如此又分流消化了本可由檢察機(jī)關(guān)去機(jī)動偵查的一些案件，無形中再次降低了機(jī)動偵查權(quán)使用的可能。

三、檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)未來發(fā)展的路徑方向

機(jī)動偵查權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要的法律監(jiān)督手段。在職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸的大背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極運用該手段，履行好法律監(jiān)督的重要職責(zé)。鑒于前文的問題梳理和原因分析，機(jī)動偵查權(quán)未來的發(fā)展方向可以從如下幾個方面加以考量。

(一)觀念層面：正確認(rèn)識機(jī)動偵查權(quán)的立法定位

從既往的司法實踐看，機(jī)動偵查權(quán)的使用頻率較低，但不能簡單地認(rèn)為該項權(quán)力沒有發(fā)揮實際作用。立法對于機(jī)動偵查權(quán)的功能定位是個案上的及時介入，適時監(jiān)督。機(jī)動偵查權(quán)啟動的嚴(yán)苛程序決定了其不可能在類案中大范圍使用，后發(fā)性、謙抑性的特點決定了機(jī)動偵查權(quán)更多的是處于“備而不用”的狀態(tài)，但這種靜態(tài)權(quán)力，卻能夠?qū)驳牧競刹槠鸬较喈?dāng)?shù)耐匦Ч贡?、督促公安不斷調(diào)整、強(qiáng)化自身辦案程序的正當(dāng)性。這種以靜制動的監(jiān)督模式，彰顯了機(jī)動偵查權(quán)“引而不發(fā)”的訴訟監(jiān)督效果。恰如我國確立的非法證據(jù)排除規(guī)則，該規(guī)則真正發(fā)揮作用并不是在具體辦案中排除的非法證據(jù)越多越好，而是其存在本身能夠時刻規(guī)訓(xùn)偵查人員合法取證，將一些潛在的非法取證的“惡念”遏制在萌芽階段，避免更多的非法取證以及非法證據(jù)的出現(xiàn)?？梢哉f，機(jī)動偵查權(quán)從產(chǎn)生伊始“后發(fā)”“謙抑”的特點決定了檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督辦案中不能將其視為常規(guī)性手段隨意發(fā)動，只有在訴訟中的關(guān)鍵節(jié)點、重要環(huán)節(jié)才應(yīng)“果斷出手”“一招制敵”。

有研究者曾提出，目前還有很多普通刑事案件由于辦案機(jī)關(guān)人為拔高立案標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實踐中存在著邊破邊立、不破不立、拖延立案的情形。這些普通的刑事案件，由于沒有檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)作為后盾，部分公安機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督并不重視，出現(xiàn)過“某檢察機(jī)關(guān)曾對公安機(jī)關(guān)發(fā)出18次立案通知，但公安機(jī)關(guān)均拒不理睬”的情形。因此，有必要擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍。筆者認(rèn)為，按照上文的分析，未來機(jī)動偵查權(quán)的發(fā)展并不是要不斷擴(kuò)大其適用范圍，而是在個案辦理的關(guān)鍵節(jié)點上通過訴訟監(jiān)督功能的發(fā)揮來確保司法公正。實踐中，面對上述問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過與地方公安機(jī)關(guān)或者地方公安的上級公安機(jī)關(guān)積極溝通，以糾正違法通知書等方式加大監(jiān)督力度，對于個別案件中涉及的辦案人員違法違紀(jì)，甚至瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察委移送線索，要求立案調(diào)查。機(jī)動偵查權(quán)未來的發(fā)展是在立法規(guī)范的前提下，在個案監(jiān)督的關(guān)鍵節(jié)點上疏解機(jī)動偵查權(quán)行使的障礙，確保其能夠及時發(fā)揮作用，而不是一味擴(kuò)權(quán)。

(二)技術(shù)層面：明確案件范圍與理順決策流程

1.進(jìn)一步明確機(jī)動偵查權(quán)適用的案件范圍

機(jī)動偵查權(quán)適用的案件范圍是“公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件”。需要注意的是，對于公安機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的犯罪并不屬于機(jī)動偵查權(quán)的管轄范圍。現(xiàn)行刑法分則第八章的貪污賄賂犯罪以及第九章的瀆職犯罪都已轉(zhuǎn)為由新成立的監(jiān)察委員會立案調(diào)查。而對于“人民檢察院對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正”的犯罪仍由檢察院直接立案偵查。上述案件都是國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的犯罪案件，但在法律上已經(jīng)有了明確的管轄歸屬，所以這些案件不屬于機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍。檢察機(jī)關(guān)在啟動機(jī)動偵查權(quán)時要明確把握案件可能涉及的罪名，避免管轄爭議和機(jī)動偵查權(quán)的隨意發(fā)動。例如2016年備受矚目的雷洋案，雷洋系在民警對其控制期間死亡，昌平區(qū)警方本身屬于一方的涉案當(dāng)事人，且屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，鑒于案件的廣泛影響，有意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)啟動機(jī)動偵查權(quán)。該案最終也確實是由北京市昌平區(qū)檢察院完成對“雷洋涉嫌嫖娼被民警采取強(qiáng)制約束措施后死亡”線索的初查工作，認(rèn)為符合立案偵查條件。根據(jù)辦案的實際需要，由北京市人民檢察院決定，將該案交北京市人民檢察院第四分院以涉嫌玩忽職守罪立案偵查。玩忽職守罪屬于瀆職犯罪，在當(dāng)時屬于檢察機(jī)關(guān)直接受理的立案偵查的范圍，現(xiàn)在屬于監(jiān)察委的調(diào)查范圍，但無論在當(dāng)時還是現(xiàn)在都不屬于機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍。因此，對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，務(wù)必要準(zhǔn)確界定管轄范圍，防止機(jī)動偵查權(quán)的越界。

界定機(jī)動偵查權(quán)的適用范圍還應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確劃定“重大犯罪案件”的邊界。目前還沒有司法解釋專門對機(jī)動偵查權(quán)條款中的“重大犯罪案件”作出規(guī)定。司法解釋等規(guī)范性文件中涉及的“重大案件”“重大犯罪案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。例如，1998 年最高人民法院《關(guān)于處理自首和立功具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第七條第2款規(guī)定，“重大案件”的標(biāo)準(zhǔn)，一般是指犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰或者案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響等情形。按照2016 年4 月18 日起施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十四條第2款的規(guī)定，根據(jù)犯罪的事實、情節(jié)，已經(jīng)或者可能被判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響的，可以認(rèn)定為刑法第三百九十條第二款規(guī)定的“重大案件”。2017年1月5日施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定，在省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)具有較大影響，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規(guī)定的“重大”。公安部2013年1月1日施行的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件規(guī)定(試行)》第二百零三條規(guī)定，“其他重大犯罪案件”，是指致人重傷、死亡的嚴(yán)重危害公共安全犯罪、嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利犯罪，以及黑社會性質(zhì)組織犯罪、嚴(yán)重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。由于上述司法解釋或規(guī)范性文件所針對的解釋情形或?qū)ο蟛煌爸卮蠓缸锇讣钡臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，但從上述司法解釋等規(guī)范性文件對于“重大犯罪案件”的界定來看，主要是從案件類型、刑罰幅度以及案件的影響力三個角度掌握。綜合上述司法解釋等規(guī)范性文件，筆者認(rèn)為界定“重大犯罪案件”的標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)當(dāng)是從案件的關(guān)注度、影響力判斷，即應(yīng)當(dāng)在省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響的案件，這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)成為重大犯罪案件首要的且獨立的標(biāo)準(zhǔn)。至于另外的案件類型和刑罰幅度，則應(yīng)當(dāng)作為綜合性的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，輔助判斷。

2.創(chuàng)建決策機(jī)制確立檢察機(jī)關(guān)啟用機(jī)動偵查權(quán)的主導(dǎo)地位

無論是2018年以前的刑事訴訟法，還是本次修改通過的刑事訴訟法，對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件都規(guī)定的是“可以”由人民檢察院立案偵查。言下之意，上述案件公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都可以立案偵查。可見，我國對部分案件的偵查職能實際上設(shè)置了一種“權(quán)力共享模式”。其實，在大陸法系國家很早就存在著實質(zhì)的偵查權(quán)共享機(jī)制。1877年的德國刑事訴訟法就確立了檢察官領(lǐng)導(dǎo)、指揮偵查的檢警一體化偵查模式。但誠如德國法學(xué)家赫爾曼教授所言，“《德國刑事訴訟法典》第163條規(guī)定，在偵查刑事犯罪行為范圍內(nèi)，警察只擔(dān)負(fù)著輔助檢察院的責(zé)任，只能作出‘不允許延誤的’決定，對自己的偵查結(jié)果應(yīng)當(dāng)‘不遲延地’送交檢察院，由檢察院進(jìn)行進(jìn)一步偵查。然而實際情況卻是警察常常自主地將偵查程序進(jìn)行到底，然后才向檢察院移送偵查結(jié)果?！庇纱丝梢姡环矫?，法律規(guī)定檢察官應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)偵查，是偵查的主體；另一方面，作為檢察機(jī)關(guān)輔助機(jī)關(guān)的警察機(jī)關(guān)往往成為實際上偵查程序的主人，實踐中，“全部犯罪案件中約有70%是由警察單獨偵查的”。同時，《法國刑事訴訟法》第六十八條規(guī)定:“共和國檢察官來到現(xiàn)場，即停止司法警察警官對案件的管轄權(quán)力。在此場合，共和國檢察官完成本章規(guī)定的司法警察的所有行為。共和國檢察官亦可指令所有的司法警察警官繼續(xù)進(jìn)行辦案活動?！笨梢?，法國的檢察官也是偵查的主體，但是經(jīng)過檢察官的授權(quán)，警察也可偵辦大部分刑事案件。另外，地處北歐，同屬大陸法系國家的瑞典檢察機(jī)關(guān)也享有廣泛的偵查權(quán),但與大陸法系國家普遍實行的所謂檢察官的一般指揮權(quán)有所區(qū)別?！度鸬湓V訟法典》第2章第3條規(guī)定:“警察機(jī)關(guān)或檢察官可以決定進(jìn)行偵查。警察機(jī)關(guān)已經(jīng)開始偵查且案情較為復(fù)雜的，一旦有人被認(rèn)為具有合理犯罪嫌疑,檢察官應(yīng)立即承擔(dān)支持偵查的職責(zé)。有特別理由的, 檢察官應(yīng)接管偵查工作。主持偵查的檢察官可以要求警察機(jī)關(guān)提供支持?；谔貏e措施的性質(zhì)認(rèn)為合適的, 檢察官也可以指令警察采取該特別措施以協(xié)助偵查?！痹谌鸬?對于同一類型的案件,瑞典檢察官和警察都有可能進(jìn)行偵查，但對于復(fù)雜疑難案件，則主要由檢察機(jī)關(guān)決定偵查。

綜上，對某些特殊案件設(shè)定偵查權(quán)共享模式并非我國特例，關(guān)鍵的問題，是這一共享模式如何能消除共享主體對某類案件偵查管轄上的推諉扯皮、爭搶內(nèi)耗，并迅速靈活、科學(xué)地確定某一偵查主體去承辦案件?？疾齑箨懛ㄏ档膫刹闄?quán)共享模式，可以發(fā)現(xiàn)在共享權(quán)力的主體中往往有一個占據(jù)主動的偵查主體，如瑞典的檢察機(jī)關(guān)就擁有適時調(diào)配偵查權(quán)的主動地位?？紤]到我國的情況，對于當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)不宜偵查的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)協(xié)調(diào)的責(zé)任，通過公檢兩家的協(xié)商以及文件會簽，獲得該類案件動態(tài)調(diào)配偵查的主動地位。對于實踐中公安機(jī)關(guān)通過提級管轄、指定管轄的案件，也應(yīng)當(dāng)及時指揮指導(dǎo)改變管轄后所對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)對于案件適時介入、重點監(jiān)督和引導(dǎo)取證，對于公安機(jī)關(guān)久偵不決，立案后又撤案的情形，檢察機(jī)關(guān)可直接自行立案偵查。

(三)職權(quán)配置層面：橫向的職能專屬和縱向的市級以上檢察院管轄

由于2018年刑事訴訟法保留了檢察機(jī)關(guān)部分案件的偵查權(quán)，包括機(jī)動偵查權(quán)在內(nèi)的偵查權(quán)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如何配置方能最大限度地發(fā)揮作用是當(dāng)下需要重點思考的問題。就法律賦予的檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)來看，人民檢察院對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件在偵查、審判和執(zhí)行環(huán)節(jié)都可能發(fā)生，如果由每個階段的檢察辦案部門各自進(jìn)行偵查自然效率最高，而且從辦案中監(jiān)督，辦案人員對案件的了解也最為全面，案件質(zhì)量也有相當(dāng)保證。但是這種各自為戰(zhàn)的方式，顯然會沖淡檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性。同時，監(jiān)督與偵查合一，也會導(dǎo)致“以偵查促監(jiān)督”的弊端。如果統(tǒng)一設(shè)置專門的偵查部門，將機(jī)動偵查權(quán)納入其中當(dāng)然是最好的選擇。但是在當(dāng)下內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中，很多基層小院人員數(shù)量有限，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置受到嚴(yán)格控制，在原有偵查部門和人員完全轉(zhuǎn)隸的情況下再重設(shè)偵查部門似乎于理不通。而且從既往的實踐看，2018年刑事訴訟法賦予的檢察機(jī)關(guān)可行使的偵查權(quán)適用的案件數(shù)量十分有限，單設(shè)一個偵查部門，擠占本就捉襟見肘的檢察員名額也有浪費人力、物力等司法資源之嫌。筆者認(rèn)為比較合適的思路是根據(jù)檢察機(jī)關(guān)未來偵辦案件的數(shù)量制定相應(yīng)的方案。如前所述，2018年刑事訴訟法賦予的檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)所能適用的案件數(shù)量當(dāng)下來看其實并不多，分散到全國每個基層人民檢察院每年辦理的案件量可能更是微乎其微。所以，在縱向?qū)用?，對于基層檢察院可以考慮不再設(shè)置專門的偵查力量，而是以市級檢察院為起點，在市級以上檢察院統(tǒng)一設(shè)置偵查辦案部門，以應(yīng)對所轄轄區(qū)內(nèi)的刑事案件。在“大部制”改革的背景下，未來對于偵查辦案量大的基層檢察機(jī)關(guān)也可在某一“刑事檢察部”下設(shè)偵查辦案組或偵查辦公室，由專人進(jìn)行案件辦理。如此設(shè)置可以根據(jù)案件量的大小靈活調(diào)節(jié)，也不會對既有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生過大沖擊，同時還可以保障偵查隊伍的專業(yè)化，有利于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的及時展開。