董 玉 榮

(江蘇大學(xué) 法學(xué)院, 江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

政府購買環(huán)境公共服務(wù)是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理模式的新突破，它通過政府與社會資本的合作，打破以往由政府主導(dǎo)的單一環(huán)境治理模式，將部分由政府把控的環(huán)境公共資源配置交由競爭性的市場機(jī)制來完成，借助市場化的手段來完成環(huán)境資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共服務(wù)多元合作模式的創(chuàng)新發(fā)展。黨的十九大報(bào)告也一再強(qiáng)調(diào)將“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”作為“著力解決突出環(huán)境問題”的重要內(nèi)容。盡管中央和地方政府出臺了一系列相應(yīng)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件來積極推動環(huán)境公共服務(wù)購買項(xiàng)目的實(shí)施與發(fā)展，但這些規(guī)定無論是在規(guī)范體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與技術(shù)運(yùn)作方面，還是在制度踐行的程序要件和實(shí)體要求上均存在績效評估不理想的狀態(tài)。在當(dāng)前我國加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，如何能有效地診斷和評估政府購買環(huán)境公共服務(wù)的制度問題，并據(jù)此構(gòu)建出行之有效的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制和法治化路徑，無疑已成為當(dāng)下亟待探索的重大課題。

一、政府購買環(huán)境公共服務(wù)的規(guī)范赤字問題有待解決

政府購買環(huán)境公共服務(wù)作為當(dāng)前行政改革的一項(xiàng)重要舉措，受到了自上而下的高度重視，無論是中央政府還是地方各級政府均出臺了相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件來應(yīng)對這一新需求。目前，我國出臺的《政府采購法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《政府采購法實(shí)施條例》《水污染防治法》《預(yù)算法》等法律規(guī)范中均有涉及政府購買環(huán)境公共服務(wù)的內(nèi)容。特別是2014年我國以制訂《政府采購法實(shí)施條例》(以下簡稱《條例》)為契機(jī)，第一次從法律法規(guī)層面對政府購買環(huán)境公共服務(wù)進(jìn)行了原則性規(guī)定。其中，《條例》第2條將政府向社會公眾提供的公共服務(wù)納入到政府采購法的范疇，第6條規(guī)定則將實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境等內(nèi)容確定為國務(wù)院財(cái)政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂政府采購政策的目標(biāo)。

與此同時(shí)，國務(wù)院及各部委也出臺了十余部涉及相關(guān)內(nèi)容的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。就其內(nèi)容而言，這些規(guī)定大致可以分為兩大類，一類是針對政府購買環(huán)境公共服務(wù)的綜合性規(guī)定。這類規(guī)定大多是將環(huán)境公共服務(wù)納入到公共服務(wù)的范疇，在規(guī)范公共服務(wù)購買的整體框架下調(diào)整環(huán)境公共服務(wù)的購買。例如國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》明確指出，要將政府與社會資本合作的模式運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、水利、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域。另一類是針對政府購買環(huán)境公共服務(wù)的類型化規(guī)定。2013年環(huán)保部印發(fā)的《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》就清楚地表明環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展的基本原則就是要“以增加非基本服務(wù)領(lǐng)域的環(huán)保服務(wù)產(chǎn)品交易和基本公共服務(wù)領(lǐng)域的政府購買環(huán)保服務(wù)產(chǎn)品為重點(diǎn)”。隨后，財(cái)政部也下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)政府采購品目分類目錄的通知》，將環(huán)境公共服務(wù)的購買客體具體限定為大氣、水、噪聲、固體廢棄物以及危險(xiǎn)物的防治等七項(xiàng)內(nèi)容。

隨著政府購買環(huán)境公共服務(wù)項(xiàng)目的深入推進(jìn)，各地政府也相繼出臺了一系列規(guī)范性文件。這些規(guī)定要么采取列舉式來限定環(huán)境公共服務(wù)購買的具體范圍，要么采用框架式來整體設(shè)計(jì)政府購買環(huán)境公共服務(wù)的制度內(nèi)容。譬如，四川省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作的意見》將環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境污染調(diào)查以及環(huán)境資源評估等內(nèi)容以列舉式納入環(huán)境公共服務(wù)購買范圍。而與之相對，廣東省修訂印發(fā)的《政府向社會力量購買服務(wù)暫行辦法》則采用框架式對環(huán)境公共服務(wù)的購買主體、承接主體、購買服務(wù)目錄、購買方式等內(nèi)容作了相關(guān)規(guī)定。再如北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》也對公共服務(wù)購買主體、承接主體、購買程序、預(yù)算管理、績效管理等內(nèi)容做了整體性原則規(guī)定。

不難看出，我國雖然出臺了大量的法律法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件來調(diào)整政府購買環(huán)境公共服務(wù)，但內(nèi)隱其中的規(guī)范“赤字”問題仍然存在。首先，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的專項(xiàng)立法尚未出臺。我國目前尚未出臺政府購買環(huán)境公共服務(wù)的專項(xiàng)立法。盡管環(huán)境公共服務(wù)在國家政策的推動下已廣泛開展并取得一定成效，一些單行立法和地方立法也有所體現(xiàn)，《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2016年修正)、《水污染防治法》(2017年修正)以及少數(shù)地方立法先后確立了“代處置”“行政代治理”“代為整治恢復(fù)”制度[1]，但是2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》卻沒有對此作出明確規(guī)定，環(huán)保部《政府購買環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見》也千呼萬喚“不”出來，地方政府層面也沒有出臺專門針對政府購買環(huán)保服務(wù)的具體政策和法律法規(guī)。眾所周知，“一個法律只有找到上位階法律來源時(shí)，它才是合法的。否則，法律內(nèi)部將產(chǎn)生紊亂，導(dǎo)致法律確定性的下降，進(jìn)而影響法律的權(quán)威”[2]94。

其次，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的規(guī)章制度缺少構(gòu)成要素。在專項(xiàng)立法缺失的情況下，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的規(guī)章制度也大多湮沒在公共服務(wù)購買的框架之中，而這種設(shè)計(jì)往往會忽略和缺失政府購買環(huán)境公共服務(wù)的基本制度要素。法律制度的基本要素通常包括以下幾點(diǎn)，一是有責(zé)權(quán)義、行為和程序等內(nèi)容確定性要素及能產(chǎn)生法律實(shí)效的可行性要素；二是能推測行為后果和責(zé)任的可預(yù)測性要素；三是在權(quán)利受損時(shí)的可救濟(jì)性要素[3]317。對于環(huán)境公共服務(wù)的購買來說，如果某些基本制度要素缺失，那不僅會使政府購買環(huán)境公共服務(wù)的項(xiàng)目難以順利開展，還會加大上級行政機(jī)關(guān)對項(xiàng)目購買的干預(yù)，進(jìn)而影響政府與社會資本合作治理生態(tài)環(huán)境的發(fā)展契機(jī)。

最后，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的規(guī)范性文件缺乏實(shí)踐指導(dǎo)性。當(dāng)前，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的實(shí)踐依據(jù)主要是規(guī)范性文件，這些文件對環(huán)境公共服務(wù)購買的作用和影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律法規(guī)和部門規(guī)章。這不僅是因?yàn)橐?guī)范性文件在出臺數(shù)量上占有絕對性的優(yōu)勢，而且在內(nèi)容限定上相較于其他規(guī)定而言，也更具針對性和系統(tǒng)性。但即便如此，規(guī)范性文件還是會因其復(fù)雜的制訂主體和不同層級規(guī)范效力的影響而在法治建設(shè)程度不同的區(qū)域呈現(xiàn)出有差異的制訂水平和實(shí)施效果。有些立法水平不高的地區(qū)出臺政府購買環(huán)境公共服務(wù)規(guī)范性文件不僅會在購買內(nèi)容上分散模糊、條理不清，更有甚者會與現(xiàn)行的一些法律法規(guī)相沖突。一旦適用此類規(guī)范性文件發(fā)生矛盾和糾紛，除了國務(wù)院出臺的規(guī)范性文件具有很強(qiáng)的法律約束力之外，其他大多數(shù)由較低層級行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件都不能成為法院裁判的直接依據(jù)。因?yàn)榘凑瘴覈读⒎ǚā芬?guī)定，規(guī)范性文件的法律效力置于憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章之后。當(dāng)規(guī)范性文件與法律法規(guī)、部門規(guī)章發(fā)生沖突時(shí)，其被宣告無效或被撤銷的命運(yùn)就不可避免。而這無疑使得規(guī)范性文件在指導(dǎo)政府購買環(huán)境公共服務(wù)的實(shí)踐操作上大打折扣。

二、我國政府購買環(huán)境公共服務(wù)的制度評估

在沒有統(tǒng)一立法的背景下，中央和地方政府雖然出臺了一系列購買公共服務(wù)的相關(guān)政策及規(guī)范性文件，但在涉及政府購買環(huán)境公共服務(wù)的具體規(guī)章制度上仍存在很大的空缺，普遍存在下列共性問題。

(一) “向誰購買”的主體不明

當(dāng)前，我國大力推行政府向社會力量購買公共服務(wù)，在此情形下，社會力量的實(shí)力范圍就成為評判政府購買環(huán)境公共服務(wù)成功與否的關(guān)鍵考核指標(biāo)。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》將社會力量的范圍限定為依法成立并登記在冊的社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等。《湖南省政府購買改善農(nóng)村人居環(huán)境服務(wù)管理暫行辦法》指明公共服務(wù)購買主體包括依法成立并登記在冊的社會組織，按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位等?！冻啥际姓徺I服務(wù)暫行辦法》則將購買公共服務(wù)的社會力量范圍界定為依法成立并登記在冊的社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)以及按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或?qū)嵭衅髽I(yè)化管理的事業(yè)單位。不難看出，無論是中央政府還是地方政府大都將社會力量的范圍限定為企事業(yè)單位、社會組織等機(jī)構(gòu)，排除了非法人單位和自然人的參與，這大大緊縮了提供環(huán)境公共服務(wù)的主體范圍，限制了有履約能力的多元主體介入其中。

但實(shí)際上，多元主體的引入對于政府購買環(huán)境公共服務(wù)的順利開展有著至關(guān)重要的作用。例如貴陽公眾環(huán)境教育中心向非營利組織購買服務(wù)就是這方面的典型代表。當(dāng)?shù)卣疄榱藢?shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與平衡，通過簽訂《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》購買由貴陽公眾環(huán)境教育中心提供的監(jiān)督服務(wù)，即對當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的履職情況以及企業(yè)環(huán)保情況進(jìn)行監(jiān)督。貴陽公眾環(huán)境教育中心作為被委托方，是在公眾參與、行政聯(lián)動和司法聯(lián)動“三聯(lián)動”機(jī)制下成立的一支專家團(tuán)隊(duì)，由來自學(xué)校、城鄉(xiāng)居民、行政執(zhí)法部門、法院、檢察院等各行各業(yè)的志愿者組成。實(shí)踐結(jié)果表明，貴陽公眾環(huán)境教育中心不僅很好地提供了環(huán)境監(jiān)督服務(wù)，而且還極大地宣傳和推廣了環(huán)境保護(hù)知識，引起全國媒體對這種環(huán)境公共服務(wù)購買模式的廣泛關(guān)注和報(bào)道[4]。因此，社會力量的多元化是環(huán)境公共服務(wù)購買項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的一個重要考量因素。

此外，環(huán)境公共服務(wù)承接主體除了范圍限縮性問題，還會在實(shí)踐中遇到一些法治上的問題，比如非營利組織向政府提供環(huán)境公共服務(wù)的合法資格問題；再如環(huán)保公益組織承接政府公共服務(wù)，不僅需要在環(huán)保組織數(shù)量上符合公共服務(wù)的需求，還要在業(yè)務(wù)能力上滿足環(huán)境公共服務(wù)的要求，否則就會影響政府購買環(huán)境公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量；又如，調(diào)整社會組織(包括行業(yè)協(xié)會商會在內(nèi))的有關(guān)規(guī)定——社會組織的業(yè)務(wù)主管部門的規(guī)定、歧視性待遇等——與時(shí)代不合拍，勢必會影響政府購買環(huán)境公共服務(wù)的深入開展。盡管這些規(guī)定，如《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》(財(cái)綜〔2014〕87號)及《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》(財(cái)綜〔2016〕54號)都把優(yōu)化政社關(guān)系、激發(fā)社會組織活力放在了顯要位置[5]，但如何厘清、理順政府與社會的主體關(guān)系，仍是一個值得深入思考的重要問題。

(二) “購買什么”的范圍不清

在現(xiàn)行法律法規(guī)中，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的范圍還沒有做出明確規(guī)定，法治化水平尚須提高。2013年1月環(huán)保部制定的《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》將加大環(huán)保服務(wù)購買作為發(fā)展基本公共服務(wù)的基本原則。為了進(jìn)一步明晰環(huán)保服務(wù)產(chǎn)品的范圍，2013年11月財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府采購品目分類目錄的通知》列舉了大氣、水、噪聲、固體廢棄物以及危險(xiǎn)物的防治等七項(xiàng)內(nèi)容。2015年2月環(huán)保部制定的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出扶持社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)發(fā)展，將公益性、監(jiān)督性監(jiān)測領(lǐng)域開放為政府可以購買的范圍。2017年10月《環(huán)境保護(hù)部政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》在二級目錄環(huán)境治理部分將環(huán)境保護(hù)輿情監(jiān)控、環(huán)境保護(hù)成果交流與管理、環(huán)境保護(hù)信息公開管理及信息發(fā)布列為購買范圍。通過這些規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，中央政府對環(huán)境公共服務(wù)的購買從最初偏重“治理型”環(huán)境公共服務(wù)購買，逐步向兼顧“預(yù)防型”環(huán)境公共服務(wù)購買的范圍過渡。

與之相對，地方政府對環(huán)境公共服務(wù)購買范圍無論是在規(guī)范指導(dǎo)方面，還是在具體實(shí)踐中仍停留在單向度的認(rèn)識和操作上。地方政府要么聚焦于環(huán)境“治理型”服務(wù)的購買，要么偏重于“預(yù)防型”環(huán)境服務(wù)的購買，如寧波市政府通過引入政府與企業(yè)合作治理的模式進(jìn)行內(nèi)河污染治理；江西省上饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)政府購買了環(huán)境美化服務(wù)；南京、無錫、上海都曾先后進(jìn)行過購買環(huán)境綠化服務(wù)、環(huán)境清潔服務(wù)、環(huán)境污染治理服務(wù)的嘗試[6]。而廣西壯族自治區(qū)修正的《政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》則在政府購買服務(wù)二級指導(dǎo)目錄中的“環(huán)境保護(hù)類”中囊括了資源節(jié)約的環(huán)保教育、培訓(xùn)、宣傳，以及環(huán)境資源的考評服務(wù)、考核、監(jiān)督檢查等環(huán)境預(yù)防型項(xiàng)目。廣東省環(huán)境監(jiān)測協(xié)會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，全省范圍內(nèi)100多家環(huán)境監(jiān)測組織承擔(dān)的業(yè)務(wù)主要是珠江三角洲區(qū)域內(nèi)企業(yè)和環(huán)保部門委托的環(huán)境監(jiān)測任務(wù)。

不難看出，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，中央政府對環(huán)境公共服務(wù)購買范圍已逐漸從單一的“治理型”環(huán)境服務(wù)購買轉(zhuǎn)向復(fù)合式的“預(yù)防+治理型”環(huán)境服務(wù)購買。這種轉(zhuǎn)向與當(dāng)前國際社會所倡導(dǎo)的環(huán)境服務(wù)相一致，其中，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和歐盟統(tǒng)計(jì)局(OECD/EUROSTAT)認(rèn)為，環(huán)境服務(wù)應(yīng)包括兩部分：一是指為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染預(yù)防等提供服務(wù)，二是指對所產(chǎn)生的環(huán)境侵害，如廢水排放、大氣污染等方面提供的治理服務(wù)[7]。但是，我國地方政府卻在這方面落后于中央步伐，他們往往會根據(jù)自己行政區(qū)域的發(fā)展需求、經(jīng)濟(jì)狀況以及現(xiàn)有的立法水平規(guī)定不同的環(huán)境服務(wù)購買范圍。這種“上下分離”的差異化購買范圍一方面會使地方政府之間環(huán)境公共服務(wù)種類劃分不一，優(yōu)先購買領(lǐng)域和指導(dǎo)目錄存在較大差異，從而導(dǎo)致相關(guān)利益主體責(zé)權(quán)義劃分不清，保護(hù)和救濟(jì)方式難以確定；另一方面還會使中央政府所下達(dá)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、方針、政策難以落實(shí)，致使中央政府和地方政府在“推進(jìn)綠色發(fā)展”和“著力解決突出環(huán)境問題”上的割裂與分離，從而影響環(huán)境公共服務(wù)購買項(xiàng)目的推廣和普及。

(三) “怎么購買”的程序缺失

政府購買環(huán)境公共服務(wù)，除了要遵守以上諸多實(shí)體制度的要求之外，還要滿足諸如信息公開、公眾參與、績效評估等最低限度的程序正義需求，保障私人部門的合法權(quán)益，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)而達(dá)到理想的公共服務(wù)質(zhì)量[8]。但目前政府購買環(huán)境公共服務(wù)的監(jiān)督管理、評價(jià)考核機(jī)制還不夠規(guī)范，行政考核制度仍占據(jù)主導(dǎo)地位。在缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制的情況下，政府所擁有的包括特許經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價(jià)格的制訂和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理等難以獲得有效監(jiān)督[9]。這種情況無疑會對后續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)購買的績效評估程序產(chǎn)生不利影響。首先，評估主體的單一化。我國對環(huán)境服務(wù)購買項(xiàng)目進(jìn)行績效評估的主要規(guī)范性依據(jù)是《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)由提供服務(wù)主體、承接服務(wù)主體和服務(wù)第三方組成的綜合性評審機(jī)制，各地政府也據(jù)此出臺了相關(guān)文件。從總體上看，評估主體主要以行政官員和專家學(xué)者為主，而受環(huán)境公共服務(wù)影響深刻的廣大社會公眾則較少參與其中，導(dǎo)致評估標(biāo)準(zhǔn)缺乏適當(dāng)合理的評判指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重配比也缺少科學(xué)測算，從而影響評估結(jié)果的客觀性和全面性。

二是評估過程的無序化。評估過程是一個規(guī)范化的程序體系，包括篩選、審查、回避、績效評估等步驟，但現(xiàn)在的評估程序大都集中在前期購買環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效的審查上，大多采用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對涉及成本收益核算的環(huán)境治理進(jìn)行評估，而對影響公眾環(huán)境效益涉及公共價(jià)值批判的環(huán)境評估則較少進(jìn)行，加之該評估指標(biāo)難以量化，被采納的概率較低，片面化的評估問題就顯得尤為突出[4]。后果就是政府更易于購買一些凸顯政績的“顯性”環(huán)境公共服務(wù)，如工業(yè)廢水、大氣污染的防治，危險(xiǎn)廢棄物的處理等有助于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)領(lǐng)域，而對一些治理難度大，績效不太容易顯現(xiàn)的“隱性”環(huán)境服務(wù)則較少購買，如事關(guān)民生基本環(huán)境服務(wù)的公用土地環(huán)境修復(fù)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估、環(huán)境損害等領(lǐng)域[10]。

三是評估結(jié)果的片面性。政府購買環(huán)境公共服務(wù)是一個系統(tǒng)化的過程，需要客觀、合理、規(guī)范的評價(jià)指標(biāo)對購買過程中所涉及的資料數(shù)據(jù)進(jìn)行加工和分析，得出有效的、真實(shí)的信息，并在此基礎(chǔ)上作出完整的績效評估。從當(dāng)前各個省份購買環(huán)境公共服務(wù)的情況來看，無論是較早開展公共服務(wù)購買項(xiàng)目的上海、廣州、深圳，還是后續(xù)跟進(jìn)的北京、浙江等地都比較重視評估監(jiān)管機(jī)制的建立。但即便如此，各地仍然強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)購買過程中的主導(dǎo)性，弱化社會組織在其中的作用，致使公共服務(wù)購買程序成為依賴性、非競爭性的關(guān)系，而評估監(jiān)管主導(dǎo)一方的“控制權(quán)”[11]。這種“控制型”的監(jiān)督過程難以產(chǎn)生客觀公正的評估結(jié)果，不只無法獲取政府購買環(huán)境公共服務(wù)的準(zhǔn)確情況，還難以有效解決環(huán)境服務(wù)購買過程中出現(xiàn)的問題。

三、 政府購買環(huán)境公共服務(wù)的法治化構(gòu)想

在準(zhǔn)確評估上述制度問題的基礎(chǔ)上，下面將提出完善我國政府購買環(huán)境公共服務(wù)的法治化設(shè)想。

(一) 完善政府購買環(huán)境服務(wù)的承接主體制度

除了將非法人單位甚至個人納入到承接主體之外，政府購買環(huán)境公共服務(wù)承接主體制度完善須從以下幾個方面入手：

1. 完善環(huán)境公共服務(wù)承接主體的資格條件。針對各地目前的實(shí)踐問題，有必要從法律上對環(huán)保組織的合法資質(zhì)條件與購買環(huán)境公共服務(wù)的主體資格作出不同規(guī)定，明晰環(huán)境公共服務(wù)購買者所應(yīng)具備的主體資格、經(jīng)濟(jì)條件以及自身的組織要求。具體而言，主體資質(zhì)強(qiáng)調(diào)的是提供者在符合一定的身體、年齡等基本要求的同時(shí)，還應(yīng)具備一定的專業(yè)技術(shù)、團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力、市場意識以及處理和分析大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略能力。經(jīng)濟(jì)條件主要指的是社會組織在承接政府所購環(huán)境公共服務(wù)時(shí)，能提供保障服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的設(shè)備機(jī)器、工作場地和流轉(zhuǎn)資金等經(jīng)濟(jì)保障措施。組織要求旨在保證社會組織的財(cái)務(wù)管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上能滿足政府購買的環(huán)境公共服務(wù)的要求。此外，承接公共服務(wù)的社會組織不僅要社會信譽(yù)良好，無違法不良記錄，還應(yīng)具備健全的組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)會計(jì)和行政管理制度，以及公共服務(wù)所需要的專業(yè)技術(shù)和設(shè)施條件[12]。與此同時(shí)，還要向社會公布符合資質(zhì)條件的承接主體清單。

2. 完善社會組織提供環(huán)境公共服務(wù)能力的保障機(jī)制。政府各級部門在環(huán)境公共服務(wù)購買上要通力合作，按照一定的決策保障機(jī)制來商定服務(wù)外包的項(xiàng)目[13]。一是建構(gòu)合理的環(huán)保組織服務(wù)制度。適格的服務(wù)制度既可以規(guī)范環(huán)保組織的服務(wù)活動，有法可依地積極開展各項(xiàng)工作，又能提高服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)服務(wù)成本/收益的分析。因此，出臺一系列保障環(huán)保組織服務(wù)能力的激勵機(jī)制勢在必行，在加強(qiáng)環(huán)保組織的會員資格及權(quán)利義務(wù)、會費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)和入會、退會等制度建設(shè)的同時(shí)，還要適時(shí)引入政府監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施效果負(fù)責(zé)機(jī)制、服務(wù)不當(dāng)問責(zé)機(jī)制等制度。通過這些制度建設(shè)，既可以大大緩解環(huán)保組織在承接政府所購環(huán)境公共服務(wù)過程中的不當(dāng)制約，又可以為環(huán)保組織的充分發(fā)展提供良好的條件保障。二是要積極促進(jìn)環(huán)保組織參加環(huán)境公共服務(wù)的購買活動。為了打通政府和社會流通不暢的壁壘限制，環(huán)保組織可以積極參加環(huán)境管理制度的實(shí)施和制訂，如參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境標(biāo)志制度、清潔生產(chǎn)制度的制訂。同時(shí)，政府也應(yīng)積極拓寬環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)的途徑，讓環(huán)保組織參與到環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境管理中去。只有通過這些創(chuàng)新措施和手段，才能搭建起政府與社會的溝通平臺，實(shí)現(xiàn)彼此之間制度化、規(guī)范化的信任與合作。

3. 制定激勵行業(yè)協(xié)會商會承攬環(huán)境公共服務(wù)的制度。在當(dāng)下中國，行業(yè)協(xié)會商會社會組織的作用日益為人們所重視，他們在國家事務(wù)參與以及社會公共職能的履行方面發(fā)揮了無可替代的作用[14]。比如溫州商會之所以被譽(yù)為“真正的民間商會”，就是因?yàn)槠浣?jīng)常參加一些社會性的公共事務(wù)，如環(huán)境保護(hù)、人事關(guān)系協(xié)調(diào)、生態(tài)服務(wù)監(jiān)督等事項(xiàng)。如果超過半數(shù)以上的會員對商會的履職能力持有較好或較高的評價(jià)，那就可以證明商會對所參與的公共事務(wù)取得了較為理想的治理績效[15]176。為了使行業(yè)協(xié)會商會在環(huán)境公共服務(wù)中也能達(dá)到這種效果，一方面要對規(guī)范其組織發(fā)展的法律規(guī)范予以重新審視，建立健全商會的財(cái)會稅務(wù)制度，添加鼓勵和支持承接政府購買環(huán)境公共服務(wù)的條款；另一方面要保障行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的獨(dú)立性，避免行政機(jī)關(guān)影響商會的決策發(fā)展，確保各類環(huán)境公共服務(wù)的主體具有平等的競爭機(jī)會，不采取區(qū)別化或差異化的條件限定。

(二) 確立合理的政府購買環(huán)境公共服務(wù)范圍

有學(xué)者指出，公共服務(wù)外包需要滿足一定的條件，即服務(wù)內(nèi)容和工作任務(wù)要清晰明了，承包主體的資質(zhì)和履約的具體要求要在合同中明確規(guī)定，且政府要承擔(dān)檢測服務(wù)績效的責(zé)任[16]71。這說明，并非所有的公共服務(wù)都能夠購買，而且即使在能夠購買的公共服務(wù)里面還存在進(jìn)一步區(qū)分的必要。

1. 確立政府購買環(huán)境公共服務(wù)的負(fù)面清單。圍繞“政府不能購買哪些內(nèi)容”這一關(guān)鍵問題，目前學(xué)界眾說紛紜。極端的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府所有公共服務(wù)均可以外包；但也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)借鑒美國政府固有職能的概念，明確政府職能中不得外包的范圍[17]。當(dāng)法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有承擔(dān)某項(xiàng)公共服務(wù)的職能時(shí)，或政府意欲購買的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循法律優(yōu)先原則時(shí)，行政機(jī)關(guān)就不得違反該規(guī)定私自將其事務(wù)外包出去。易言之，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，政府機(jī)關(guān)對于干預(yù)行政需要遵循法律保留，而對于給付行政，行政機(jī)關(guān)可以自行決定將某項(xiàng)服務(wù)外包，具有較大的自由裁量權(quán)(除非涉及公共權(quán)力)[18]156。但是到底哪些是干預(yù)行政？哪些是給付行政？如果將干預(yù)行政一律列入“負(fù)面清單”，而給付行政一律列入“范圍清單”，如此是否會擴(kuò)大政府職能的范圍進(jìn)而壓縮市場的活力？僅僅就政府購買環(huán)境公共服務(wù)而言，除了法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章明確禁止的服務(wù)項(xiàng)目，除了政府的根本性職能或核心性職能所明令禁止的，其他的環(huán)境公共服務(wù)項(xiàng)目均可列入購買之列。而當(dāng)某些環(huán)境公共服務(wù)不歸屬于政府職能范圍，但卻要由政府直接提供時(shí)，這些環(huán)境服務(wù)就是政府不得向社會力量購買的項(xiàng)目。

2. 出臺政府購買環(huán)境公共服務(wù)的范圍目錄。在國家層面出臺政府購買環(huán)境公共服務(wù)的專項(xiàng)立法，從基本法律制度的立法上明晰公共服務(wù)事項(xiàng)“可以”或“應(yīng)當(dāng)”外包的范圍，既可以促進(jìn)政府職能的深入轉(zhuǎn)變與發(fā)展，又可以進(jìn)一步提高外包服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。就“可以”購買的服務(wù)事項(xiàng)而言，政府享有自由裁量權(quán)，決定購買的具體范圍及領(lǐng)域，當(dāng)然政府必須基于正當(dāng)考慮，不能濫用自由裁量權(quán)；對于那些“應(yīng)當(dāng)”購買的事項(xiàng)來說，政府不具有是否購買公共服務(wù)的自由裁量權(quán)，特別是對于國家層面以及地方出臺的有關(guān)指導(dǎo)性意見以及指導(dǎo)目錄中規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目，政府必須采取購買的方式來達(dá)到簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力的目的。在實(shí)踐中，我國已逐步開始推行政府購買環(huán)境公共服務(wù)的試點(diǎn)工作，購買的范圍幾乎涉及環(huán)境公共服務(wù)的各個方面，如環(huán)境污染防治、環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的確立、生態(tài)修復(fù)服務(wù)，以及生態(tài)環(huán)境評估、環(huán)保科技成功的推廣和實(shí)施等[19]?？偟膩碚f，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的范圍涉及環(huán)境檢驗(yàn)監(jiān)測、環(huán)境信息統(tǒng)計(jì)分析、環(huán)境數(shù)據(jù)調(diào)查和環(huán)境管理等技術(shù)性服務(wù)，還關(guān)系到環(huán)境規(guī)劃編制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)確定、環(huán)境保護(hù)宣傳等政府履職所需的輔助性事項(xiàng)。

3. 推行政府購買公共服務(wù)范圍的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府可以充分利用原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則，根據(jù)購買財(cái)力、公眾的基本需求、政府職能轉(zhuǎn)變等因素，合理確定本地區(qū)公共服務(wù)購買的優(yōu)先領(lǐng)域和重點(diǎn)領(lǐng)域。在財(cái)政實(shí)力允許的情況下，環(huán)境公共服務(wù)的購買范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大，如將部分環(huán)境技術(shù)服務(wù)性項(xiàng)目和輔助性事項(xiàng)納入到購買范圍之列。反之，如果財(cái)政資金緊張，則購買環(huán)境公共服務(wù)的項(xiàng)目可以適當(dāng)緊縮。除此之外，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的情況，實(shí)時(shí)調(diào)整政府購買公共服務(wù)的邊界。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的時(shí)期或地區(qū)，政府購買的環(huán)境公共服務(wù)往往局限于城市生活污水、垃圾處理等應(yīng)急性、基本性領(lǐng)域。而隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家財(cái)力的增強(qiáng)以及居民物質(zhì)文化需求的增長，政府購買環(huán)境公共服務(wù)內(nèi)容也不斷擴(kuò)大和逐步深化，需要構(gòu)建政府購買環(huán)境服務(wù)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而更好地滿足社會大眾對環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量的需求。

(三) 建立公平、正當(dāng)、科學(xué)的績效評估程序

法諺有云：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”。很顯然，適格的程序保障對正義的實(shí)現(xiàn)具有不可或缺的作用?？冃гu估程序是指政府牽頭統(tǒng)一組織實(shí)施或委托第三方機(jī)構(gòu)，依據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法對所購服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)生的受眾滿意度、經(jīng)濟(jì)效果以及現(xiàn)金去向等方面進(jìn)行綜合評價(jià)的過程及程序。

1. 評估主體。根據(jù)大多數(shù)行政規(guī)范性文件，政府購買公共服務(wù)績效評估主體主要有兩大類：一是政府評估，即由政府為評估主體，對社會力量承接公共服務(wù)的資金、目標(biāo)、實(shí)施管理、效果、問題等進(jìn)行評價(jià)，以保證購買資金落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)服務(wù)效益的最大化。二是第三方評估，即由第三方評估機(jī)構(gòu)對公共服務(wù)做出公正的評價(jià)。在政府購買環(huán)境公共服務(wù)中，第三方評估機(jī)構(gòu)通常指的是高?？蒲性核⒎?wù)咨詢機(jī)構(gòu)、政府績效評估機(jī)構(gòu)、審計(jì)和會計(jì)事務(wù)所和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等。以《徐州市政府購買第三方績效評價(jià)服務(wù)暫行辦法(徐財(cái)規(guī)〔2014〕1號)》為例，該辦法第8條還詳細(xì)規(guī)定了參加第三方績效評價(jià)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有履約的專業(yè)能力和承擔(dān)法律責(zé)任的能力，以及良好的業(yè)績信譽(yù)和內(nèi)部管控制度等基本條件。

由于第三方評估能夠避免由政府評估中“自己當(dāng)自己法官”的嫌疑，更能有效監(jiān)督和控制政府權(quán)力在環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域的濫用，所以第三方評估應(yīng)當(dāng)成為政府購買環(huán)境服務(wù)的主要評估主體。

2. 評估程序。為了得出令人信服的評估結(jié)果，第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照客觀公正、價(jià)值中立和利害關(guān)系回避的程序原則進(jìn)行第三方績效評價(jià)。(1) 成立評估小組。政府在與承包環(huán)境公共服務(wù)的主體簽訂購買合同時(shí)，成立一個由5～8人構(gòu)成的項(xiàng)目評估小組，成員主要是由相關(guān)專家學(xué)者、行政職能部門的有關(guān)人員、社會組織成員以及服務(wù)對象代表等構(gòu)成。同時(shí)，評估成員還應(yīng)滿足專業(yè)知識豐富、非利害關(guān)系人和身體健康等方面的要求。(2) 制訂評估計(jì)劃?！叭绻辉u估者事先能清楚地了解評估的目標(biāo)和需要，那他們在積極配合評估工作進(jìn)行的同時(shí)，也會得到一個較為理想的工作方案?！盵20]20為此，服務(wù)項(xiàng)目評估小組先要對評估的標(biāo)準(zhǔn)、評估的方式、評估的范圍、評估的數(shù)據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行定性和定量方面的研究分析，然后在此基礎(chǔ)上制訂出切實(shí)可行的評估方案，這個方案應(yīng)對擬評估項(xiàng)目的實(shí)施效果、截止時(shí)間、成本/收益、質(zhì)量檢測等作出詳細(xì)說明。(3) 進(jìn)行項(xiàng)目評估。承包環(huán)境公共服務(wù)的項(xiàng)目履行完畢，由項(xiàng)目完成主體提出自查報(bào)告和評估申請。評估小組在受理申請后，采取資料查閱、聽取匯報(bào)、實(shí)地調(diào)研和勘察、開展?jié)M意度調(diào)查問卷和財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)等方式進(jìn)行評估，并且對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)。(4) 出具評估報(bào)告。評估小組通過綜合分析對評估結(jié)果作出優(yōu)、良、差三個等級的評判，給出詳細(xì)的評估意見，并出具書面的評估報(bào)告。

3. 評估結(jié)果的使用。(1) 作為結(jié)算經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。環(huán)境公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的結(jié)算根據(jù)承包方項(xiàng)目完成情況來決定。如果評估結(jié)果顯示所購環(huán)境服務(wù)達(dá)到合同要求，并被認(rèn)定為“合格”及以上等級的服務(wù)，那么購買環(huán)境公共服務(wù)的主體可以付清尾款；如果評估結(jié)果被認(rèn)定為“不合格”項(xiàng)目，那么購買環(huán)境公共服務(wù)的主體除應(yīng)扣減相應(yīng)費(fèi)用之外，還可以依約追究其法律責(zé)任。(2) 項(xiàng)目承接優(yōu)先權(quán)。為了鼓勵環(huán)境公共服務(wù)承包主體保質(zhì)保量地完成項(xiàng)目，發(fā)包方可以采取一定的激勵措施。當(dāng)評估小組將已完工的環(huán)境公共服務(wù)項(xiàng)目評定為“優(yōu)秀”時(shí)，承包方可以在下一次同類項(xiàng)目的投標(biāo)中具有同等條件下的承接優(yōu)先權(quán)。假若環(huán)境公共服務(wù)承包方連續(xù)兩次在環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目績效考評中獲得“優(yōu)秀”的好成績，那么在發(fā)包方允許的前提下可以升級為定向委托，最長期限不得超過5年。當(dāng)然，在定向委托期間，一旦對服務(wù)項(xiàng)目的期末績效考評為“良好”或以下成績的，發(fā)包方可以立即終止定向委托，而環(huán)境公共服務(wù)的承包主體也必須重新參與競標(biāo)。(3) 參考作用。環(huán)境公共服務(wù)的評估結(jié)果既可以作為項(xiàng)目結(jié)算的參考憑據(jù)，又可以為政府購買環(huán)境公共服務(wù)提供規(guī)范化的建議，還能為財(cái)政部門的績效評價(jià)提供借鑒。(4) 獎懲。政府購買環(huán)境公共服務(wù)的考核評估結(jié)果為優(yōu)秀的項(xiàng)目，作為購買方的政府主管部門可以直接給予服務(wù)承接方以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)或政策性獎勵。而對服務(wù)質(zhì)量考評不合格的則應(yīng)酌情扣減其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，并視情節(jié)輕重取消其服務(wù)承接主體資格的年限。