邵萬(wàn)紅

（中共湘陰縣委黨校，湖南 湘陰 410500）

城市是人類文明的偉大創(chuàng)造，也是展示地方形象的重要窗口，城市品位特質(zhì)越來(lái)越成為一種發(fā)展的豐富內(nèi)涵、一種無(wú)形的競(jìng)爭(zhēng)要素、一種累積的重要資本。城市建設(shè)很重要、管理提升更重要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“抓城市工作，要抓住城市管理和公共服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，不斷完善城市管理和服務(wù)，摒棄城市粗放型管理方式，讓市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好?！盵1]

2015 年由中共中央政治局常委，中共中央政治局委員、中央書記處書記，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志，國(guó)務(wù)委員，最高人民法院院長(zhǎng)，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)，全國(guó)政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志以及中央軍委委員等出席參加的中央城市工作會(huì)議，對(duì)于如何做好城市工作提出了要求：一是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想；二是要遵循城市工作規(guī)律；三是明確新時(shí)代新要求以及人民群眾新期待；四是堅(jiān)持人民城市為人民。本文主要針對(duì)當(dāng)前城市市政管理的不足，對(duì)標(biāo)人民群眾新要求、回應(yīng)人民群眾新期待、明晰市政管理新路徑，分析根源、把準(zhǔn)規(guī)律、探討對(duì)策，以開創(chuàng)市政管理工作新局面。

1 “以人民為中心”的市政管理模式

1.1 市政管理的概念及理論基礎(chǔ)

1．1．1 城市管理與市政管理概念

城市管理是指以城市這個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對(duì)象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、指揮等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)行為。城市管理有廣義和狹義之分。前者是指對(duì)城市一切活動(dòng)進(jìn)行管理，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。筆者主要研究狹義的城市管理，也就是市政管理[2]。

1．1．2 市政管理的理論基礎(chǔ)

新公共管理理論是市政體制管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。注重公共服務(wù)的產(chǎn)出及質(zhì)量，建議在公共服務(wù)部門普遍采用私營(yíng)部門行之有效的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，講究效率，助推市政管理體制創(chuàng)新。

城市各區(qū)域之間的協(xié)作源于重復(fù)性囚徒博弈理論。重復(fù)性囚徒博弈理論實(shí)質(zhì)強(qiáng)調(diào)的是一種合作共贏，市政管理亦是如此，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)必須構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的信用合作機(jī)制。

城市永續(xù)發(fā)展的源泉是可持續(xù)發(fā)展理論。一是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)：確保土地的使用效率，城市發(fā)展從“粗放型”到“集約型”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展過程中既能最大可能減少對(duì)資源的消耗，還可以對(duì)耕地和森林資源的保護(hù)達(dá)到最大限度。二是生態(tài)可持續(xù)：城市發(fā)展不以犧牲資源生產(chǎn)能力和環(huán)境自凈能力為代價(jià)，甚至還能更好地保護(hù)生態(tài)，從而使自然資源和環(huán)境成本能可持續(xù)。三是社會(huì)可持續(xù)：城市發(fā)展既能滿足本代人對(duì)美好生活的向往，又不影響人類長(zhǎng)久生存與發(fā)展的自然資源和環(huán)境[3]。

1.2 市政管理模式的內(nèi)涵

“模式”，指事物的標(biāo)準(zhǔn)樣式?！澳Ｊ健痹谠~典上它是結(jié)構(gòu)主義用語(yǔ)，即用主觀理性形式來(lái)說明事物結(jié)構(gòu)?！澳Ｊ健痹谏鐣?huì)學(xué)范疇屬于一種思想體系和思維方式，對(duì)自然和社會(huì)現(xiàn)象形成的理論圖式和解釋方案。

什么是市政管理模式？學(xué)者葉南客這樣定義：各具特色的城市，為了達(dá)到有序高效運(yùn)行的目標(biāo)，為此運(yùn)行的管理體制和管理機(jī)制的形態(tài)概括。學(xué)者林崇建則認(rèn)為：市政管理模式是城市政府進(jìn)行市政管理的行政組織體系及運(yùn)行機(jī)制[4]。根據(jù)已有的研究成果，筆者定義是城市政府在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的關(guān)于市政管理的理論圖式和解釋方案。

1.3 “以人民為中心”的市政管理模式的內(nèi)涵

從“市政管理”到“市政管理模式”的概念，可以對(duì)“以人民為中心”的市政管理模式這樣定義：市政管理相關(guān)部門在遵循城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的“以人民為中心”的市政管理的思維方式和解決方案。

2 “以人民為中心”的市政管理當(dāng)前主要問題

在我國(guó)大部分市政管理過程實(shí)踐中，真正把“以人民為中心”管理理念貫徹始終還不充分，有些地方有些時(shí)候甚至還存在背離“以人民為中心”的現(xiàn)象，即人的主體地位沒有得到充分尊重。

2.1 管理理念還不夠新

習(xí)近平總書記在2015 年中央城市工作會(huì)議上，對(duì)做好城市工作的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)任務(wù)和總體思路作了深刻闡述，強(qiáng)調(diào)城市工作必須尊重城市發(fā)展規(guī)律，要樹立人民城市為人民的思想。

當(dāng)前，在中國(guó)市政管理實(shí)踐中，還沒有把“人民城市為人民”的理念真正貫徹到城市工作的全過程。有些管理還停留在傳統(tǒng)的管制型政府時(shí)代，沒有完全實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。市政管理理論基礎(chǔ)之新公共管理理論就汲取了治理的理念，主張公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不單是政府部門的事，應(yīng)由公共部門與私營(yíng)部門共同參與，作為政府還應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)這種新型的“公私伙伴關(guān)系”。

2.2 市民參與度還不夠高

2．2．1 居民參與意識(shí)不濃

我國(guó)有相當(dāng)一部分地區(qū)的市民主體意識(shí)尚未形成，他們雖然都生活在城市，卻沒有相應(yīng)的主人翁意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，片面認(rèn)為管理服務(wù)就是職能部門單位的事、就是政府的事，與己無(wú)關(guān)。因此，社會(huì)、市民共建共管的自覺性、積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性都沒有充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)起來(lái)、共創(chuàng)美好家園的正能量沒有集聚起來(lái)。

2．2．2 居民參與結(jié)構(gòu)失衡

能夠?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)提供更為高效的支持和幫助的，一般是具有現(xiàn)代公民意識(shí)且有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光的中青年，而這部分人大多忙于自己的事業(yè)，沒有更多精力參與城市治理，致使參與市政管理的主要人員是一老一少。

2．2．3 居民參與內(nèi)容單一

據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)市民參與市政管理的內(nèi)容，多以非政治性參與為主，什么是非政治性參與？就是市民群眾參與的城市公共事務(wù)，很少涉及到政治。對(duì)于市政管理的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)的政治事務(wù)，一般的市民群眾很少關(guān)注，參加者更是少之又少。

2．2．4 居民參與率不高

目前，大部分參與市政管理的市民，不僅數(shù)量有限，而且涉及面也不夠廣泛，呈現(xiàn)出一種精英主義模式，即參與市政管理與決策的是少量的積極分子，如社區(qū)內(nèi)的人大代表、城市內(nèi)各單位代表、社區(qū)居委會(huì)主任等，其積極參與并沒有形成普遍效應(yīng)。

2.3 市民獲得感還不夠強(qiáng)

人民城市為人民。在我國(guó)大部分市政管理中，還有許多亟待完善的地方，如食品安全問題、住房問題、醫(yī)療保障體制、失業(yè)保險(xiǎn)、城市生活環(huán)境及公共設(shè)施等，嚴(yán)重影響到了人民群眾的幸福感和獲得感。

3 “以人民為中心”的市政管理模式的路徑選擇

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，始終貫穿著一個(gè)最為鮮明的立場(chǎng)：人民至上。在新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)城市有效有序高速發(fā)展，必須牢牢把以人民為中心貫徹到市政管理的全部活動(dòng)之中，做到管理為了人民、管理依靠人民、管理成果由人民共享，逐步構(gòu)建“以人為本、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、公平正義、文明和諧、務(wù)實(shí)高效”的現(xiàn)代化市政治理體系[5]。

3.1 創(chuàng)新市政管理理念

政府是市政管理的主要職能部門，應(yīng)協(xié)同其它管理部門牢牢把握習(xí)近平在中央城市工作會(huì)議上的講話精神，明確新時(shí)代對(duì)市政管理提出的新要求，實(shí)現(xiàn)市政管理理念的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)“以人民為中心”的市政管理建設(shè)。

3．1．1 堅(jiān)持“以人民為中心”管理理念

市民對(duì)城市的認(rèn)同感、獲得感、歸屬感、榮譽(yù)感是市政管理之靈魂所在。“人民城市人民建，人民城市人民管”，市民始終是城市的主人翁、同時(shí)也是城市的代言人。如何把“以人民為中心”理念貫穿市政管理始終？城市管理相關(guān)部門應(yīng)通過政策、輿論、文化等手段，推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向同行動(dòng)，充分發(fā)揮政府無(wú)形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手，實(shí)現(xiàn)“人人參與、人人盡力、人人享有”市政管理模式。

3．1．2 堅(jiān)持科學(xué)的管理理念

我國(guó)的市政管理起步較晚，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)還處于摸索階段，市政管理更多是靠過去的和別人的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致市政管理模式僵化、管理水平上不去、服務(wù)水平跟不上、人民群眾愿望難實(shí)現(xiàn)等。城市管理部門在遵循市政管理規(guī)律的同時(shí)，必須根據(jù)形勢(shì)變化開拓創(chuàng)新，弘揚(yáng)科學(xué)精神。

3.2 由“共識(shí)”到“共治”轉(zhuǎn)變

“以人民為中心”的市政管理模式的一個(gè)重要特點(diǎn)就是積極倡導(dǎo)市民群眾參與。市民群眾不僅僅要對(duì)市政管理形成共識(shí)，更重要的是身份要發(fā)生轉(zhuǎn)變（由以前市政管理的被動(dòng)接受者，變?yōu)樾聲r(shí)代市政管理的積極參與者），身份發(fā)生改變的市民群眾積極參與到市政管理的決策、實(shí)施、監(jiān)督及評(píng)價(jià)的全過程。

3．2．1 建立常態(tài)化制度化的參與機(jī)制

制度是保障，要推動(dòng)市民群眾參與市政管理，應(yīng)以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)，加強(qiáng)市民群眾參與市政管理的體制機(jī)制建設(shè)，為市民群眾參與市政管理提供保障和便利。在發(fā)揮好政府有形手有效管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全市民群眾的利益表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、利益保護(hù)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)三方（政府、社會(huì)、市民）的良性互動(dòng)。完善了相應(yīng)制度建設(shè)，還應(yīng)著力構(gòu)建市民群眾參與市政管理的平臺(tái)和 載體。

3．2．2 增進(jìn)政府與市民群眾的聯(lián)系

市民群眾要真正參與市政管理全過程，必然將會(huì)與城市相關(guān)管理部門產(chǎn)生聯(lián)系，因此政府與市民群眾信息交流的渠道必須暢通。作為政府管理部門，應(yīng)完善政務(wù)公開制度和管理民主化相關(guān)制度，讓市民群眾真正參與市政管理的全過程。如公眾聽證制度，不能是政府部門走走秀、做做樣，而是以公開化合理化常態(tài)化的制度加以落實(shí)。

3．2．3 提升市政管理公眾參與度

每個(gè)城市可以設(shè)立有特殊意義的市政管理公眾參與日，邀請(qǐng)廣大市民群眾積極參與各類主題活動(dòng)，如環(huán)保、城市交通治理、文明勸導(dǎo)等，讓市民群眾真正走進(jìn)市政管理工作，從了解市政管理工作，到理解市政管理工作人員，到支持市政管理工作，再到投入到市政管理實(shí)踐，從而打造“共建、共治、共享”的市政管理新格局。

3.3 制定市政管理部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

英國(guó)在20 世紀(jì)90 年代，頒布了《公民憲章》，以立法的形式，對(duì)社會(huì)公共管理部門（如：學(xué)校、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等）的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作了明確的規(guī)定。如：列車乘客相關(guān)權(quán)益中有這樣一條規(guī)定：在任何一段列車行車旅程中若乘客被耽誤了一個(gè)小時(shí)以上，乘客可以獲得一張贈(zèng)券，價(jià)值為相應(yīng)旅程票價(jià)的20%以上。

隨著社會(huì)的發(fā)展，人民的出行方式呈現(xiàn)多樣化，中國(guó)越來(lái)越多的民眾選擇飛機(jī)這種交通工具，由于各種原因，經(jīng)常出現(xiàn)飛機(jī)晚點(diǎn)現(xiàn)象，一般情況下航空公司會(huì)給予一定的補(bǔ)償，首先是航空公司應(yīng)當(dāng)向旅客提供餐食或住宿等服務(wù)，再根據(jù)延誤原因和航班不同給予200 元、400 元或1000 元不等的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

縱觀國(guó)內(nèi)外，制定市政管理部門的公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行，同時(shí)也是貫徹“以人民為中心”市政發(fā)展理念的題中之義。這種基于市民群眾利益的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，有效建立了市民群眾與政府相關(guān)管理部門的良性關(guān)系，從而推動(dòng)市政管理健康有序發(fā)展[6]。

3.4 完善市政管理考核

人民城市為人民，一個(gè)城市管理得好不好，關(guān)鍵看民眾滿不滿意。民眾滿意度如何實(shí)際納入考評(píng)中？在實(shí)踐考評(píng)中，存在一些難以確認(rèn)的因果關(guān)系，為了解決考評(píng)中績(jī)效因果關(guān)系難以識(shí)別的瓶頸，筆者認(rèn)為：若把市政管理和公共服務(wù)看作“供給端”的話，在考評(píng)中可以引入“需求端介入”機(jī)制，即把市民的期望與城市資料數(shù)據(jù)有機(jī)結(jié)合，把與民眾最憂最急最需要的相關(guān)城市管理部門作為考評(píng)對(duì)象，保證中國(guó)城市管理和公共服務(wù)真正轉(zhuǎn)向公眾需要。

4 結(jié)束語(yǔ)

市政管理是全部城市工作的重點(diǎn)。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，與每一個(gè)市民群眾幸福感和獲得感最緊密相連的，并不是這個(gè)城市有多么燦爛的文化，也不是這個(gè)城市有怎樣的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)等，而是市民的衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)。要讓市民群眾真真實(shí)實(shí)感受到幸福，就要真正關(guān)注民生、社會(huì)保障、生活環(huán)境、法制建設(shè)等，而這些正是本文研究的“以人民為中心”的市政管理的核心理念。相關(guān)市政管理部門必須堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，同時(shí)把公眾滿意作為市政管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，致力于為人民群眾創(chuàng)造更美好的城市生活。