[美]約翰E.B.邁爾斯 余喜 譯

（太平洋大學(xué)麥喬治法學(xué)院，美國亞特蘭大；華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣州510642）

一、引言

美國兒童保護(hù)的歷史可以劃分為三個(gè)時(shí)期①提供給那些有興趣深入研究兒童保護(hù)歷史的人。作者寫過三本同一主題的論著：《美國兒童保護(hù)：過去、現(xiàn)在和未來》（2006）；《美國兒童保護(hù)史》（2004）（以下簡稱《保護(hù)史》）；《美國的兒童保護(hù)：歷史》 (筆者可提供手稿：jimyers @pacific.edu)。亦可參見Marvin Ventrell, The History of Child Welfare Law, in CHILD WELFARE LAW AND PRACTICE：REPRESENTING CHILDREN,PARENTS,AND STATE AGENCIES IN ABUSE, NEGLECT, AND DEPENDENCY CASES 113—142（Marvin Ventrell & Donald N. Duquette eds.,2005。。第一個(gè)時(shí)期，從殖民時(shí)代延續(xù)至1875年，可稱之為有組織的兒童保護(hù)之前的時(shí)期。第二個(gè)時(shí)期，從1875年到1962年，通過非政府兒童保護(hù)協(xié)會見證了有組織的兒童保護(hù)的創(chuàng)建和發(fā)展。第三個(gè)時(shí)期，從1962年開始，稱之為有政府支持的兒童保護(hù)舉措新時(shí)期。

二、1875年之前的兒童保護(hù)

1875年，世界首個(gè)傾力于兒童保護(hù)的組織——紐約防虐待兒童協(xié)會（the New York Society for the Prevention of Cruelty to Children）成立。在此之前，盡管兒童從來沒有完全喪失援助，但許多兒童并沒有得到保護(hù)。長期以來，刑事起訴被用來懲罰極其嚴(yán)重的虐待行為。例如，1809年，紐約一店主被判瘋狂虐待他的奴隸及她三歲的女兒。②該案件作為宣傳小冊向公眾出售。參見HENRY C. SOUTHWICK，THE TRIAL OF AMOS BROAD AND HIS WIFE, ON THREE SEVERAL INDICTMENTS FOR ASSAULTING AND BEATING BETTY, A SLAVE, AND HER LITTLE FEMALE CHILD SARAH, AGED THREE YEARS (1809年)，再版于FREE BLACKS, SLAVES, AND SLAVEOWNERS IN CIVIL AND CRIMINAL COURTS：THE PAMPHLET LITERATURE, (179-209)。Paul Finkelman ed.,1988 年 )[以下簡稱 FREE BLACKS, SLAVES, AND SLAVE OWNERS]。最初的小冊子于1809年在紐約出版，第1-31頁。有關(guān)這一可怕的身體虐待案的具體細(xì)節(jié)可參見注釋1,A HISTORY,126-127頁。1810年，在斯克內(nèi)克塔迪（Schenectady，美國紐約州東部城市），一名女性因殺害自己剛出生的孩子而被起訴③這是另一本小冊子。參見RYER SCHERMERORN，REPORT OF THE TRIAL OF SUSANNA (1810)，再版于FREE BLACKS, SLAVES, AND SLAVEOWNERS，見注釋2，第211-260頁。最早的宣傳小冊出版于1810年的紐約Troy，第1-50頁。。盡管這名女性向幾個(gè)人承認(rèn)她殺死了孩子，但陪審團(tuán)仍認(rèn)定她無罪，可能是因?yàn)樗袷СＡ恕?869年，伊利諾伊州的一名父親因在寒冬將失明的兒子關(guān)在冰冷的地窖而被起訴。④參見弗萊徹訴人民案（Fletcher v. People），第52卷第三期。第395頁(1869)。辯護(hù)律師辯稱，父母有權(quán)按照自己的意愿撫養(yǎng)孩子，但伊利諾伊州最高法院持不同意見，認(rèn)為父母的“權(quán)力必須基于情理和人性。如果父母對孩子有惡意或肆意的虐待，不管是監(jiān)禁還是非人的毒打，都將受法律懲罰?！雹偻⑨?，第395頁。1856年，加利福尼亞州歷史上首例強(qiáng)奸案被最高法院定罪，受害者年僅13周歲。②參見《人民訴本森案》（People v.Benson）第6卷第221頁(1856年)。本森案例細(xì)節(jié)參見《美國兒童保護(hù)史》（2004）,注釋2，第126-127頁。從1856年到1940年，弗羅里達(dá)州強(qiáng)奸案的大多數(shù)受害者都是兒童。③筆者查閱了加州最高法院和加州上訴法院在1856到1940年間的每一起強(qiáng)奸案。大多數(shù)受害者是兒童,而非成年女性。

在1875年以前，起訴并不是唯一的解決良方。早在1642年，馬薩諸塞州(Massachusetts)就頒布了一項(xiàng)法律，授權(quán)地方法官剝奪那些不能正確“撫育”孩子的父母的權(quán)利。1735年，佐治亞州的一名孤兒從遭受性虐待的家中被解救。④參見 Clyde E. Buckingham, Early American Orphanages： Ebenezer and Bethesda,26 SOC. FORCES 311, 311-321(1948)1866年，馬薩諸塞州通過了一項(xiàng)法案，一旦“由于孤兒院或父母的疏忽、罪行、酗酒或其他負(fù)面因素”，或“孩子的成長離開教育或有益于健康成長的控制，將孩子暴露于懶散而放蕩的生活環(huán)境中”，法官將授權(quán)介入。⑤關(guān)于被忽視兒童的照料與教育的法案，馬薩諸塞州法，1866年，283.無論法律是否授權(quán)介入，法官都有制止虐待的內(nèi)在權(quán)力。1886年，約瑟夫·斯托里（Joseph Story）大法官寫道：“一般來說，父母被賦予監(jiān)護(hù)權(quán)和教育權(quán)，但這是基于孩子們會妥善照顧這一自然假設(shè)……但不管這一假設(shè)是否存在，比如，一旦發(fā)現(xiàn)父親粗暴或虐待對待未成年子女……任一這樣的情況，法院的法官將介入并剝奪其監(jiān)護(hù)權(quán)……”⑥參見JOSEPH STORY, COMMENTARIES ON EQUITY JURISPRUDENCE AS ADMINISTERED IN ENGLAND AND AMERICA，第1341條，( 1886年，第13版)

在1875年的非政府兒童保護(hù)協(xié)會開始普及之前，對保護(hù)兒童的介入是零星的，但介入確實(shí)發(fā)生了。兒童沒有像今天這樣受到保護(hù)，但大家意識到虐待并試圖提供幫助。

三、從1875年到1962年的兒童保護(hù)

有組織的兒童保護(hù)始于瑪麗·艾倫·威爾遜(Mary Ellen Wilson)的救助。1874年，9歲的瑪麗與監(jiān)護(hù)人住在紐約市最糟糕的公寓之一——地獄廚房(Hell’s Kitchen)。⑦筆者所寫的有關(guān)兒童保護(hù)史的書中，對瑪麗·愛倫的案件進(jìn)行了詳細(xì)的論述。參見注釋1?，旣悺ぐ瑐惤?jīng)常被毆打和疏于照顧。一位名叫艾塔·維勒(Etta Wheeler)的虔誠的傳教士了解到這個(gè)孩子的處境，決心救助她。維勒咨詢了警方，但警方拒絕調(diào)查。接著，維勒向兒童慈善機(jī)構(gòu)尋求幫助，但他們沒有介入家庭的權(quán)力。當(dāng)然，在那個(gè)時(shí)候，沒有兒童保護(hù)服務(wù)，少年法庭也是在25年后才出現(xiàn)。最后，維勒向亨利·伯格(Henry Bergh) 征求意見。伯格是美國防止虐待動物協(xié)會(American Society for the Prevention of Cruelty to Animals)頗具影響力的創(chuàng)始人。伯格請他的律師埃爾布里奇·格里(Elbridge Gerry)從法律途徑來救助這個(gè)孩子。最終，格里采用了人身保護(hù)令的一種變體，把瑪麗·艾倫帶離了她的監(jiān)護(hù)人。⑧瑪麗·艾倫的父親死于內(nèi)戰(zhàn)，母親失蹤。在法官解除瑪麗 艾倫的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)后，艾塔·惠勒請求法官允許孩子與惠勒的母親住在紐約州北部。法官同意了，于是，瑪麗·艾倫被送到惠勒的母親那里。但不多久，惠勒的母親就去世了，惠勒的妹妹接著把瑪麗·愛倫撫養(yǎng)成人。24歲時(shí)，瑪麗·艾倫結(jié)婚。她育有兩個(gè)女兒，都上了大學(xué)，后來都當(dāng)了老師?，旣悺ぐ瑐愐恢被畹搅硕兰o(jì)。

在瑪麗·艾倫被救出之后，動物保護(hù)倡導(dǎo)者亨利·伯格和他的律師埃爾布里奇·格里痛惜美國沒有任何政府機(jī)構(gòu)或非政府組織保護(hù)兒童。伯格和格里決定創(chuàng)建一個(gè)致力于兒童保護(hù)的非政府慈善組織，由此誕生了紐約防止虐待兒童協(xié)會(the New York Society for the Prevention of Cruelty to Children ，NYSPCC)，這是世界上第一個(gè)完全致力于兒童保護(hù)的組織。格里成為該協(xié)會主席，并一直以這一身份服務(wù)到20世紀(jì)。

隨著紐約防止虐待兒童協(xié)會成立的消息傳開，到1922年，大約有300個(gè)非政府兒童保護(hù)協(xié)會分散在了美國各地。雖然300是一驕人的數(shù)字，但在二十世紀(jì)的大部分時(shí)間里，許多城市和幾乎所有農(nóng)村很少或沒有機(jī)會得到正式的兒童保護(hù)服務(wù)。對于大多數(shù)受虐待和疏于照管的兒童來說，他們獲得的幫助主要來自愿意參與其中的家庭和鄰居，還有警局和法庭。

隨著非政府兒童保護(hù)協(xié)會在全國各地興起，另一個(gè)重要的創(chuàng)新出現(xiàn)了：少年法庭。1899年，世界上首個(gè)少年法庭在芝加哥成立。少年法庭迅速普及，到1919年，除了三個(gè)州外，所有州都設(shè)立了少年法庭。不久，這三個(gè)州也都設(shè)立了。雖然創(chuàng)立少年法庭的改革者主要關(guān)心的是失足青少年，但少年法庭從一開始就有干預(yù)虐待和疏于照顧案件的管轄權(quán)。當(dāng)然，今天的少年法庭是兒童保護(hù)制度的中心機(jī)構(gòu)。

如上所述，在19世紀(jì)和20世紀(jì)早期，兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)是非政府的。在20世紀(jì)的頭幾十年中，越來越多的人呼吁將兒童保護(hù)工作從非政府組織“防止虐待兒童協(xié)會” (SPCCS)轉(zhuǎn)移到政府機(jī)構(gòu)。道格拉斯·福克納(Douglas Falconer)在1935年寫道：“多年來，幾乎完全是私人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兒童保護(hù)……大一部分兒童并沒有受到他們的保護(hù)；在很多地方，他們所提供的服務(wù)敷衍了事，水平低下……人們越來越相信，如果要保護(hù)兒童不疏于照顧，就必須由公共機(jī)構(gòu)提供服務(wù)?！雹貲ouglas P. Falconer, Child and Youth Protection, in 3 SOCIAL WORK YEARBOOK 63, 65(Fred S. Hall ed.,1935

呼吁政府保護(hù)兒童的同時(shí)，各州和聯(lián)邦政府在社會服務(wù)方面的作用也在不斷增強(qiáng)。在20世紀(jì)以前，國家層面的社會服務(wù)部門相對較少，所謂的政府服務(wù)都是指地方政府。在20世紀(jì)早期，各州設(shè)立或加強(qiáng)了國家福利、社會服務(wù)、衛(wèi)生和勞動部門。

至于在華盛頓特區(qū)的聯(lián)邦政府，1935年以前，在兒童福利政策和資金方面發(fā)揮了微不足道的作用。1912年，聯(lián)邦兒童局（the federal Children’s Bureau）的成立打破了僵局，接著是《謝潑德鎮(zhèn)法案》(Sheppard-Towner Act)，該法案從1921年至1929年為母嬰的醫(yī)療服務(wù)提供聯(lián)邦資金。然而，正是上世紀(jì)30年代的大蕭條促使聯(lián)邦政府在社會福利方面的角色產(chǎn)生巨變。1935年，為拯救國家免于經(jīng)濟(jì)崩潰，作為羅斯福新政（President Roosevelt’s New Deal）的一部分，國會通過了《社會保障法》（the Social Security Act）。除了養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)和職業(yè)服務(wù)之外，《社會保障法》還為受撫養(yǎng)兒童提供了援助，為各州提供了數(shù)百萬美元的資金支持貧困家庭。在《社會保障法》中隱藏有一條模糊的條款，即授權(quán)兒童局“與國家公益性機(jī)構(gòu)建立合作、擴(kuò)展和加強(qiáng)，尤其在主要的農(nóng)村地區(qū)，兒童福利服務(wù)保護(hù)和照顧無家可歸的、被撫養(yǎng)的和疏于照顧的孩子和有出現(xiàn)不良行為的孩子?！雹?41935年的社會保障法，第521條, 49號法令 620,633。///Social Security Act of 1935,§521,49 Stat.620,633.這項(xiàng)規(guī)定對兒童福利這一新生的社會工作專業(yè)而言是一劑重要的興奮劑，也是朝著聯(lián)邦政府在保護(hù)兒童免受虐待和疏于照顧的努力中發(fā)揮中心作用的方向所邁出的一小步。

20世紀(jì)30年代的大蕭條加速了非政府“防止虐待兒童協(xié)會”的消亡。作為“防止虐待兒童協(xié)會”生命之源的慈善捐助隨著經(jīng)濟(jì)的萎縮而凋零，只有最強(qiáng)大的“防止虐待兒童協(xié)會”才經(jīng)受住了經(jīng)濟(jì)的干旱。在20世紀(jì)30年代和40年代，許多“防止虐待兒童協(xié)會”并入其他組織或關(guān)閉。在一些社區(qū)，兒童保護(hù)由少年法庭或警局承擔(dān)，而在其他社區(qū)，有組織的保護(hù)性工作就停止了。

1956年，美國人道協(xié)會兒童司（the Children’s Division of the American Humane Association）司長文森特·德·弗朗西斯（Vincent De Francis）制定了一份全國兒童保護(hù)服務(wù)清單。①見 VINVENT DE FRANCIS, CHILD PROTECTIVE SERVICES IN THE UNITED STATES： REPORTING A NATIONWIDE SURVEY(1956).德·弗朗西斯發(fā)現(xiàn)，非政府的“防止虐待兒童協(xié)會” 從本世紀(jì)初的300個(gè)下降到84個(gè)。三分之二的州沒有了非政府的兒童保護(hù)服務(wù)。在這些州中，包括有“防止虐待兒童協(xié)會”的州，政府當(dāng)局正在慢慢承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。但在本世紀(jì)中葉，許多社區(qū)并沒有明確承擔(dān)這項(xiàng)重要服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

在1956年的德·弗蘭西斯的調(diào)查結(jié)束10年后，他再次開始關(guān)注兒童保護(hù)問題。②見 VINVENT DE FRANCIS, CHILDREN’S DIV., AM. HUMANE ASS’N, CHILD PROTECTIVE SERVICES： A NATIONAL SURVEY (1967).到1967年，非政府的“防止虐待兒童協(xié)會”降至10個(gè)。德·弗朗西斯寫道：“民間組織自愿提供兒童保護(hù)服務(wù)的責(zé)任，就像老兵一樣，正在慢慢消失?！雹弁⑨?11到1967年，幾乎所有的州都有法律規(guī)定，政府負(fù)有保護(hù)兒童的責(zé)任。然而，德·弗朗西斯訴說，“沒有一個(gè)州和社區(qū)制定了足夠的兒童保護(hù)服務(wù)，以滿足所有被報(bào)道的兒童疏于照顧、虐待和剝削的案件的服務(wù)需求?！雹芡⑨?11幾年前，伊麗莎白·格洛弗（Elizabeth Glover）和約瑟夫·里德（Joseph Reid）也寫道：“美國的好幾百個(gè)縣，沒有兒童保護(hù)服務(wù)，除了治安服務(wù)。而且在許多全國性的大城市，僅有的保護(hù)服務(wù)是由志愿機(jī)構(gòu)提供的，而志愿機(jī)構(gòu)卻沒有充分的資金做到全社區(qū)覆蓋?！雹軪. Elizabeth Glover &Joseph H. Reid, Unmet and Future Needs,355 ANNALS AM. ACAD. POL. & SOC. SCI. 9,14(1964).1965年，加州沒有縣一級的兒童保護(hù)服務(wù)制度。在大多數(shù)州，保護(hù)服務(wù)做不到全覆蓋。絕大多數(shù)社區(qū)缺乏24小時(shí)的覆蓋。因此，在20世紀(jì)頭60年，大多數(shù)社區(qū)的保護(hù)服務(wù)不足，甚至在一些地方根本就沒有。

四、現(xiàn)代兒童保護(hù)

（一）從1962至今

本文前兩部分描述了1962年以前的兒童保護(hù)，接下來我們討論1962年以后兒童保護(hù)制度的發(fā)展。到20世紀(jì)70年代末，政府資助的兒童保護(hù)服務(wù)遍及全國，在城市和農(nóng)村地區(qū)都得到了普及。

（二）虐待兒童成為全國性的問題

20世紀(jì)60年代，人們對虐待兒童的關(guān)注激增，醫(yī)生在這一覺醒中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。在20世紀(jì)60年代以前，醫(yī)學(xué)院很少或根本沒有提供關(guān)于虐待兒童問題的教育，醫(yī)學(xué)教材在這個(gè)問題上也基本上保持沉默，甚至連兒科醫(yī)生也不甚了解。1946年，兒科放射學(xué)家約翰·凱菲（John Caffey）發(fā)表了一篇文章，最終點(diǎn)燃了醫(yī)學(xué)界對虐待兒童問題的興趣。⑥見 John Caffey, Multiple Fractures in the Long Bones of Infants Suffering from Chronic Subdural Hematoma, 56 AM. J.ROENTGENOLOGY 163(1946).凱菲描述了6名患有硬膜下血腫和腿部或手臂骨折的兒童。在凱菲的經(jīng)典論文之后，一少部分醫(yī)生提請人們注意一些兒童期傷害的虐待來源。1962年，兒科醫(yī)生亨利·肯普(Henry Kempe)和他的同事發(fā)表了一篇轟動一時(shí)的文章，即《受虐兒童綜合癥》(the Battered Child Syndrome)，將這一趨勢推向了高潮。⑥在20世紀(jì)60年代和70年代，肯普在提請全國注意虐待兒童問題方面起了主導(dǎo)性作用。

① 見 Henry Kempe et al., The Battered-Child Syndrome, 181 J. AM. MED. ASS’N 17 (1962).

隨著醫(yī)學(xué)界對虐待兒童問題的不斷深入，媒體也開始關(guān)注。當(dāng)?shù)孛襟w總是報(bào)道些焦點(diǎn)性案件，例如一名兒童被毆打致死。但在60年代以前，國家媒體的報(bào)道并不多見。在《受虐兒童綜合癥》發(fā)表后，《新聞周刊》（Newsweek）、《周六晚間郵報(bào)》（Saturday Evening Post）、《父母雜志》（Parents Magazine）、《時(shí)代》（Time）、《好管家》（Good Housekeeping）和《生活》（Life）等全國性新聞媒體發(fā)表了一些有關(guān)虐待兒童的情感類新聞報(bào)道，經(jīng)常引證《受虐兒童綜合癥》和亨利·肯普。例如，《新聞周刊》1962年4月的一篇報(bào)道就以《當(dāng)他們憤怒時(shí)》②When They’re Angry, NEWSWEEK, Apr.16,1962, at 74為題，引用了肯普的話：“去年11月的一天，我們的兒科病房里有4名受虐兒童。其中兩人死于醫(yī)院，一人四周后死于家中。每一個(gè)遭受如此嚴(yán)重毒打的兒童進(jìn)入醫(yī)院，必定有數(shù)以百計(jì)的兒童得到可信任的醫(yī)生的治療。受虐兒童綜合癥并不是一種可報(bào)告的疾病，但它本應(yīng)如此。”③同注釋 21

1962年以前，幾乎沒有關(guān)于虐待的專業(yè)研究和著作。伊麗莎白·埃爾默指出，“關(guān)于虐待和疏于照顧問題的系統(tǒng)性研究明顯不足?！雹蹺lizabeth Elmer, Identification of Abused Children, 10CHILD. 180, 180 (1963)在《受虐兒童綜合癥》出版后，相關(guān)著作如涓涓細(xì)流變成了奔騰不息的洪流，一直持續(xù)到了今天。

新聞報(bào)道和期刊文章引起了公眾和專業(yè)人士的關(guān)注。與此同時(shí)，國會在1962年修訂了《社會保障法》(the Social Security Act)，⑤Public Welfare Amendments of 1962, Pub. L. No.87-543,§528, 76 Stat. 172,172.重新強(qiáng)調(diào)了兒童保護(hù)。文森特·德·弗朗西斯（Vincent De Francis）評論道，1962年的修正案“首次將兒童保護(hù)服務(wù)確定為全國兒童福利的一部分”。⑥同注釋16，第4頁。除了加強(qiáng)對兒童保護(hù)的關(guān)注，1962年的修正案還要求各州承諾：到1975年7月1日，將在全州范圍內(nèi)提供兒童福利服務(wù)。這一要求促使政府?dāng)U大兒童福利服務(wù)，包括保護(hù)服務(wù)。

1962年對《受虐兒童綜合癥》的出版和《社會保障法》的修訂都具有重大意義。同年，聯(lián)邦兒童局召開了兩次會議，決定如何更有效地幫助各州應(yīng)對虐待兒童問題。包括亨利·肯普(Henry Kempe)和文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis) 在內(nèi)的參會人員，建議各州立法要求醫(yī)生向警方或兒童福利機(jī)構(gòu)報(bào)告涉嫌虐待兒童的情況。這些會議成為兒童虐待報(bào)告法的起源，其中頭四項(xiàng)于1963年頒布。到1967年，所有州都有了報(bào)告法。

隨著報(bào)告法的實(shí)施，虐待兒童和疏于照管兒童問題受到廣泛關(guān)注。到1974年，報(bào)告了大約6萬例。1980年，這個(gè)數(shù)字超過了100萬。1990年，報(bào)告數(shù)量超過了200萬份，2000年，報(bào)告數(shù)量徘徊在300萬份左右。21世紀(jì)初，報(bào)告數(shù)量有所下降，但仍然很高。

在19世紀(jì)，除了報(bào)告法，兒童保護(hù)的另一個(gè)關(guān)鍵組成部分是寄養(yǎng)，即那些無法在家中安全生活的兒童最終被送往孤兒院或救濟(jì)院。19世紀(jì)，像查爾斯·洛林·布雷斯（Charles Loring Brace）這樣的改革家支持盡量把這些孩子從孤兒院送往寄養(yǎng)家庭。從19世紀(jì)50年代到20世紀(jì)初，關(guān)于寄養(yǎng)和孤兒院照顧孰優(yōu)孰劣的爭論異常激烈。最終，寄養(yǎng)的支持者占了上風(fēng)，救濟(jì)院和孤兒院的支持者也就銷聲匿跡了。

在早期，寄養(yǎng)視為一項(xiàng)重大進(jìn)步，也是眾多受撫養(yǎng)兒童的最佳解決方案。然而，在20世紀(jì)的最后25年，一些人開始把寄養(yǎng)視為一大問題，而非解決方案。批判者哀嘆，在任何時(shí)候都有近50萬兒童被寄養(yǎng)，且有太多的兒童被“困”在家庭之外的看護(hù)中。此外，令人遺憾的是，有色人種兒童，尤其是非洲裔美國兒童，在寄養(yǎng)兒童中所占比例過高。①27 見 generally U.S. GOV’T ACCOUNTABILITY OFFICE, GAO 07-816， AFRICAN AMERICAN CHILDREN IN FOSTER CARE： ADDITIONAL HHS ASSISTANCE NEEDED TO HELP STATES REDUCE THE PROPORTION IN CARE (2007)然而，盡管存在問題，寄養(yǎng)仍是許多受虐待和疏于照顧的兒童的避風(fēng)港。

五、聯(lián)邦政府發(fā)揮主導(dǎo)作用

1974年以前，聯(lián)邦政府在保護(hù)兒童方面發(fā)揮的作用并不大。兒童局成立于1912年，但直到20世紀(jì)60年代，兒童局才開始關(guān)注虐待兒童的問題。1935年的社會保障法，經(jīng)1962年修訂，聯(lián)邦政府為擴(kuò)大兒童福利服務(wù)提供資金。然而，直到1973年，美國參議員沃爾特·蒙代爾(Walter Mondale)還寫道，“在聯(lián)邦政府中，我們找不到一名官員全職負(fù)責(zé)預(yù)防、識別和處理虐待和忽視兒童的問題?！雹贚etter of Transmittal from Walter F. Mondale to Harrison A. Williams (Mar. 15, 1974), in Questions and Answers on Children and Youth of the Committee on Labor and Public Welfare, Child Abuse Prevention and Treatment Act, S. 1191, 93rd Cong. pt. VII(1974)

由于沃爾特·蒙代爾(Walter Mondale)的極大努力，國會在1974年通過的《防止虐待兒童和治療法》(the Child Abuse Prevention and Treatment Act ，CAPTA)③Pub. L. No.93-247, 88 Stat. 4 (1974)；亦可參見SANFORD N. KATZ, FAMILY LAW IN AMERICA 139-47 (2003).中扮演了主導(dǎo)角色。該法授權(quán)聯(lián)邦基金改善州政府對身體虐待、疏于照顧和性虐待問題的對策，也特別關(guān)注改善的調(diào)研和報(bào)告。此外，該法還為培訓(xùn)、地域性多學(xué)科的兒童虐待和疏于照顧中心以及示范項(xiàng)目提供資金。負(fù)責(zé)管理《防止虐待兒童和治療法》的是一個(gè)全新機(jī)構(gòu)，即國家虐待和忽視兒童中心，該中心資助了有關(guān)虐待方面的重大研究?！斗乐古按齼和椭委煼ā吩谛纬山裉烊珖缘母畠和Ｗo(hù)服務(wù)體系方面發(fā)揮了重要作用。此外，它標(biāo)志著私人資助的非政府兒童保護(hù)協(xié)會的最終消亡。國會將定期更新之，這項(xiàng)重要的立法至今仍然有效。

1978年以前，多達(dá)25%到35%的美國原住民兒童因?yàn)楸恢缚厥栌谡疹櫥蚺按鴰щx父母，大多數(shù)被安置在非印第安人的寄養(yǎng)家庭、收養(yǎng)家庭和機(jī)構(gòu)。1978年，國會頒布了《印第安兒童福利法》(Indian Child Welfare Act,ICWA)④Pub. L. No.95-608, 92 Stat. 3069 (1978)，以減少美國土著兒童的流離失所的人數(shù)。國會意識到，“針對印第安部落的持續(xù)性和完整性而言，沒什么比他們的孩子更重要”，“而且，由于非部落的公共和私人機(jī)構(gòu)將他們的孩子帶離家庭，往往是沒有依據(jù)的，其中印第安家庭的比例高得驚人”。⑤同上，at§2（3）-（4）.為了減少不恰當(dāng)?shù)貙⒂〉诎矁和瘞щx他們的家園，該法規(guī)定，涉及永久居留在保留地的兒童，只有部落法庭才能對兒童的虐待和疏于照顧的案件作出裁決。涉及到不居住在居留地的印第安兒童，州少年法庭可以做出遷出的決定，但必須通知孩子所在的部落，該部落有權(quán)介入。

在20世紀(jì)60年代的民權(quán)運(yùn)動之前，跨種族的收養(yǎng)并不常見，包括路易斯安那州和德克薩斯州在內(nèi)的幾個(gè)州明令禁止跨種族收養(yǎng)。社工普遍認(rèn)為，將兒童安置在具有相同種族背景的養(yǎng)父母家中是非常重要的。然而，在20世紀(jì)60年代，法院推翻了反對跨種族收養(yǎng)的法律，于是，越來越多的白人父母收養(yǎng)有色人種的孩子。

20世紀(jì)70年代，全美黑人社工協(xié)會(the National Association of Black Social Workers)發(fā)起了一場反跨種族收養(yǎng)的運(yùn)動。1972年，該協(xié)會發(fā)表了一份意見書，指出：“黑人兒童只能被黑人家庭寄養(yǎng)或收養(yǎng)。黑人兒童在生理上、心理上和文化上都屬于黑人家庭，以便他們能夠全面地認(rèn)識自己，并對未來作出良性預(yù)測。人是環(huán)境的產(chǎn)物，在家庭中形成了價(jià)值觀、態(tài)度和自我概念。生活在白人家庭中的黑人兒童被剝奪了他們作為黑人的健康發(fā)展之路。”①Nat’l Ass’n of Black Social Workers, Position Paper (Apr. 4-9, 1972)(筆者有存檔)，該文件于1972年4月4日至9日在田納西州納什維爾舉行的全國黑人社工協(xié)會會議上提出的。

伊麗莎白·巴托勒特(Elizabeth Bartholet)寫道，該協(xié)會的立場“得到了廣泛的認(rèn)同。當(dāng)局承認(rèn)黑人和土著印第安人有權(quán)堅(jiān)持‘自己的’權(quán)利?！薄啊@一全新的正統(tǒng)觀念很快確立起來。從整體來看，60年代的跨種族安置似乎只是短暫的反常現(xiàn)象?！雹贓LIZABATH BARTHOLET, NOBODY’S CHILDREN： ABUSE AND NEGLECT, FOSTER DRIFT, AND THE ADOPTION ALTERNATIVE 124-25 (1999).辛西亞·霍金斯·利昂（Cynthia Hawkins-Leon）和卡拉·布蘭德利（Carla Bradley）補(bǔ)充道，“為了堅(jiān)持‘協(xié)會’意見書的原則，收養(yǎng)機(jī)構(gòu)開始制定和執(zhí)行同種族安置政策。結(jié)果，全國范圍內(nèi)跨種族收養(yǎng)的人數(shù)急轉(zhuǎn)直下。”③Cynthia G. Hawkins-Leon & Carla Bradley, Race and Transracial Adoption： the Answer Is Neither Simply Black or White nor Right or Wrong, 51 CATH. U. L. REV. 1227, 1239 (2002)

不幸的是，如上所述，有色人種的兒童，尤其是非洲裔兒童，在寄養(yǎng)家庭中所占比例過高，而非洲裔兒童往往比白人兒童等待領(lǐng)養(yǎng)的時(shí)間更長。20世紀(jì)70年代，由于反對跨種族收養(yǎng)運(yùn)動阻止了白人收養(yǎng)非洲裔兒童，這使問題更加嚴(yán)重。在20世紀(jì)80年代和90年代，要求降低領(lǐng)養(yǎng)的種族障礙的壓力越來越大。于是，1994年，國會通過了《多民族安置法案》(the Multiethnic Placement Act ，MEPA)。④42 U.S. C. §§671 (18),1996b (2006).該法禁止兒童福利機(jī)構(gòu)以種族為由推遲或拒絕領(lǐng)養(yǎng)，但在做安置決定時(shí)，允許將種族作為參考因素。批評者認(rèn)為，這會使反對跨種族收養(yǎng)的現(xiàn)狀持續(xù)下去。1996年，國會修訂了《多民族安置法案》，縮小了考慮種族因素的情形。根據(jù)1996年的修正案，在決定兒童的最佳安置時(shí)，兒童的種族通常是無關(guān)緊要的。只有在特定兒童的需要，使種族變得重要的情形中，社工才能考慮種族因素。

隨著報(bào)告虐待兒童的法律和對兒童虐待問題意識的提升，對虐待兒童的干預(yù)也增強(qiáng)了。到20世紀(jì)70年代末，長期被寄養(yǎng)的兒童數(shù)量不斷增加，這給國會敲響了警鐘，導(dǎo)致了1980年《收養(yǎng)援助和兒童福利法》(the Adoption Assistance and Child Welfare Act，AACWA)⑤Pub. L. No. 96-272,94 Stat. 500 (1980).的通過。該法要求各州“盡力”，避免將受虐兒童從其父母身邊帶走，如帶離是必要的，需盡力使家庭團(tuán)聚。每個(gè)被寄養(yǎng)的孩子都必須有一個(gè)“永久計(jì)劃”以讓孩子回家，或者終止父母權(quán)利。對于那些不能回家的孩子，國會為他們的收養(yǎng)提供了資金獎(jiǎng)勵(lì)。最后，該法還為收養(yǎng)了有特殊需求的兒童的養(yǎng)父母提供了財(cái)政支持。

盡力保護(hù)家庭，也稱家庭保護(hù)，是《收養(yǎng)援助和兒童福利法》的關(guān)鍵部分，也是20世紀(jì)80年代兒童保護(hù)的主要模式。然而，在20世紀(jì)90年代，有批評者認(rèn)為過度依賴家庭保護(hù)有時(shí)會導(dǎo)致悲劇。理查德·蓋勒斯(Richard Gelles)是對家庭保護(hù)最強(qiáng)有力的批評者之一，他在1996年出版的《大衛(wèi)之書：保護(hù)家庭怎能以犧牲孩子的生命為代價(jià)？》(the book of David:How preservation Families Can Cost Children’s Lives)①RICHARD J. GELLES, THE BOOK OF DAVID： HOW PRESERVING FAMILIES CAN COST CHILDREN’S LIVES (1996).）中，對家庭保護(hù)的有效性提出質(zhì)疑。蓋勒思寫到：“為給兒童創(chuàng)造一個(gè)安全世界，首要的是，放棄兒童福利機(jī)構(gòu)能夠平衡保護(hù)兒童和保護(hù)家庭的目標(biāo)這一幻想，而應(yīng)采取以兒童為中心的家庭服務(wù)政策。這不是什么新政，而是回到1960年代初的政策，即將兒童安全確立為兒童保護(hù)制度的首要目標(biāo)。是時(shí)候拋棄‘最好的寄養(yǎng)家庭不如邊緣的生物家庭好’的神話了，生孩子的能力并不能保證夫妻有能力，或者將來有能力成為稱職的父母。家庭團(tuán)聚和家庭保護(hù)的政策失敗是因其假定：只要提供適當(dāng)和充分的支持，所有親生父母都能成為合格的父母?！雹谕?。at 148-50

雖然《收養(yǎng)援助和兒童福利法》強(qiáng)調(diào)家庭團(tuán)聚，幫助了眾多兒童和父母，但生活在寄養(yǎng)家庭的兒童人數(shù)并沒有減少。此外，蓋勒思等人指責(zé)說，盡力的家庭保護(hù)政策導(dǎo)致社工和法官將兒童置于危險(xiǎn)的家庭。1997年，國會通過了《收養(yǎng)和安全家庭法》(the Adoption and Safe Families Act ，ASFA)。③Pub. L. No. 105-89, 111 Stat. 2115 (1997)雖然該法案沒有放棄家庭保護(hù)，但它把兒童安全置于首位。當(dāng)兒童被寄養(yǎng)時(shí)，該法規(guī)定了嚴(yán)格的時(shí)限，將孩子交還父母或終止父母的權(quán)利，孩子則被收養(yǎng)。在性虐待和長期身體虐待的情況下，該法則授權(quán)各州放棄重新整合家庭的努力，直接終止父母的權(quán)利。

六、兒童性侵害成為焦點(diǎn)

早在20世紀(jì)70年代末之前，許多遭受性侵的兒童已經(jīng)受到保護(hù)。然而，對性侵的認(rèn)識落后于對身體虐待的認(rèn)識。1969年，文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis)寫道，社會工作“文獻(xiàn)似乎缺乏這方面的參考或內(nèi)容”。④VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969).1975年，戴維·沃爾特斯（David Walters）寫道：“幾乎沒有關(guān)于兒童性侵的文獻(xiàn)?！雹軩AVID R. WALTERS, PHYSICAL AND SEXUAL ABUSE OF CHILDREN： CAUSES AND TREATMENT (1975).同樣是在1975年，蘇珊娜·斯格羅（Suzanne Sgroi ）寫道，“過去十年，盡管許多著名專業(yè)人士和熱心人士做出了開創(chuàng)性的努力，使虐待兒童成為全國性的議題。但在許多地區(qū)，兒童性侵害問題仍然是禁忌話題?！雹轘uzanne M. Sgroi, Molestation of Children： The Last Frontier in Child Abuse, CHILD TODAY, May-June 1975, at 18.1977年，亨利·肯普(Henry Kempe)在一次演講中稱，“兒童和青少年遭受性侵害是另一個(gè)隱藏的兒童問題和被忽視的領(lǐng)域。”⑦C. Henry Kempe, Sexual Abuse, Another Hidden Pediatric Problem： The 1977 C. Anderson Aldrich Lecture, 62 PEDIATRICS 382, 382(1978). Kempe在該文第383頁 寫道：“通常，兒科醫(yī)生在評估一名情緒失調(diào)的兒童或青少年(無論男女)時(shí)，根本不會診斷為是因亂倫所致”。

在20世紀(jì)70年代初，性侵害在很大程度上仍然是不起眼的，但這種情況即將改變。兩大因素推動了全國關(guān)注性侵害問題。首先，在20世紀(jì)70年代的兒童保護(hù)制度，包括報(bào)告法，顯著擴(kuò)大。第二，新的研究揭示了性侵害的普遍性和危害性。

20世紀(jì)70年代末，美國首次設(shè)立由政府資助的全國兒童保護(hù)制度，頗具影響力的《防止虐待兒童和治療法》(CAPTA)將性侵害納入虐待的定義中。到1976年，所有州都制定了報(bào)告法，要求專業(yè)人員報(bào)告性侵害；擴(kuò)大兒童保護(hù)制度，特別是報(bào)告法，使性侵害引起關(guān)注。

20世紀(jì)70年代以前，有關(guān)性侵害問題的程度和影響的研究很少。①在20世紀(jì)70年代之前，人們對那些聲稱遭受過性侵害的女性和兒童持高度懷疑態(tài)度。有關(guān)20世紀(jì)70年代以前文獻(xiàn)的分析，請參閱注釋1的《美國兒童保護(hù)史》。文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis)是首批敢于突破的人之一。1969年，德·弗朗西斯發(fā)表了他對布魯克林（Brooklyn）250起性侵害案件的研究結(jié)果。②VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969).他寫道：“兒童性侵害問題在國家層面是個(gè)未知數(shù)。但研究結(jié)果有力地指出，在全國范圍內(nèi)，兒童性侵害事件發(fā)生的概率比所報(bào)道的兒童身體侵害事件高出多倍。”③VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969). at vii.在他的研究中，三分之二的兒童受到虐待和情感傷害。德·弗朗西斯總結(jié)道“成人性犯罪者的孩子是社區(qū)受保護(hù)最少的。他們經(jīng)常成為父母疏于照顧的受害者，也幾乎總是被社會所忽視，而社會一直沒有意識到這一重大問題。”④VINVENT DE FRANCIS, PROTECTING THE CHILD VICTIM OF SEX CRIMES COMITTED BY ADULTS 5 (1969). at 1.

在德·弗朗西斯開創(chuàng)性的研究10年后，大衛(wèi)·芬克霍爾(David Finkelhor)出版了《性受害兒童》（Sexually Victimized Children）。⑤DAVID FINKELHOR, SEXUALLY VICTIMIZED CHILDREN (1979).自1969年德·弗朗西斯控訴社會忽視性侵害問題以來，情況已大有改觀。1979年，芬克霍爾寫道：“全國各地的兒童保護(hù)工作者反映，他們都被性侵害案件淹沒了……多年來，公眾的憤怒主要集中在那些傷痕累累、飽受折磨的兒童身上，而現(xiàn)在，人們開始關(guān)注性虐待問題。從1977年到1978年，幾乎所有的全國性雜志都有報(bào)道，強(qiáng)調(diào)兒童性侵害的恐怖?！雹轉(zhuǎn)AVID FINKELHOR, SEXUALLY VICTIMIZED CHILDREN (1979).at 1.

芬克霍爾對796名大學(xué)生進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“19.2%的女生和8.6%的男生在兒童期遭受過性侵害?！雹逥AVID FINKELHOR, SEXUALLY VICTIMIZED CHILDREN (1979).at 53.多數(shù)性侵害者是兒童所認(rèn)識的人，卻沒有被報(bào)道。

當(dāng)芬克霍爾完成其研究時(shí)，戴安娜·拉塞爾（Diana Russell）得到了類似的研究結(jié)論⑧Diana E.H. Russell, Incidence and Prevalence of Intrafamilial and Extrafamilial Sexual Abuse of Female Children, 7 CHILD ABUSE&NEGLECT (SPECIAL ISSUE) 2, 133-46(1983).。拉塞爾對930名女性進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)16%的女性在童年時(shí)期受到家庭成員的性侵害⑨Diana E.H. Russell, Incidence and Prevalence of Intrafamilial and Extrafamilial Sexual Abuse of Female Children, 7 CHILD ABUSE&NEGLECT (SPECIAL ISSUE) 2, 133-46(1983).；31%的女性受到非親屬的性侵害。⑩Diana E.H. Russell, Incidence and Prevalence of Intrafamilial and Extrafamilial Sexual Abuse of Female Children, 7 CHILD ABUSE&NEGLECT (SPECIAL ISSUE) 2, 133-46(1983).文森特·德·弗朗西斯、大衛(wèi)·芬克霍爾、戴安娜·拉塞爾等人的探索性研究推翻了性侵害是罕見的或無害的觀點(diǎn)。

七、1962年后的發(fā)展概述

1962年以后的這段時(shí)期，兒童保護(hù)取得了顯著的進(jìn)展。首次，全國各地的小城鎮(zhèn)、農(nóng)村和城市都提供了兒童保護(hù)服務(wù)。兒童保護(hù)的發(fā)展使成千上萬的兒童受益。然而，諷刺地是，隨著兒童保護(hù)制度的擴(kuò)大，特別是要求專業(yè)人員報(bào)告涉嫌虐待和疏于照顧的法律的迅速實(shí)施，埋下了危機(jī)的種子。報(bào)告法引發(fā)了大量的案件，使兒童保護(hù)制度不堪重負(fù)。到了20世紀(jì)80年代，該制度只能勉強(qiáng)維持了。

八、結(jié)論

40年前，兒童保護(hù)先驅(qū)文森特·德·弗朗西斯(Vincent De Francis)曾哀嘆，“沒有一個(gè)州和社區(qū)制定了規(guī)模足夠大的兒童保護(hù)服務(wù)（Child Protective Service）項(xiàng)目，以此滿足被報(bào)告的兒童因疏于照顧、虐待和剝削的案件的服務(wù)需求?！雹賄INVENT DE FRANCIS, CHILDREN’S DIV., AM. HUMANE ASS’N, CHILD PROTECTIVE SERVICES： A NATIONAL SURVEY (1967). at 11.今天德·弗朗西斯會怎么說？我相信他會說，盡管今天的兒童保護(hù)制度仍存在許多問題，但與1960年代不完善的拼湊制度相比，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。今天，美國各地都提供兒童保護(hù)服務(wù)，數(shù)十億美元用于兒童福利，成千上萬專業(yè)人士盡其所能幫助掙扎中的父母和弱勢兒童。

兒童保護(hù)系統(tǒng)每時(shí)每刻都在保護(hù)兒童。不幸的是，公眾很少聽說兒童保護(hù)的成功案例。事實(shí)上，兒童保護(hù)唯一能登上頭版或晚間新聞的時(shí)候，就是出現(xiàn)嚴(yán)重問題的時(shí)候：即社工未能將最終死亡的瀕危兒童帶離家庭，或者在不應(yīng)該帶離孩子的時(shí)候，社工卻將其帶離了。在艱難的兒童保護(hù)工作中，過度干預(yù)和干預(yù)不夠，這兩種情況都是難以避免的。然而，公眾只聽到了兒童保護(hù)的失敗的案例，這削弱了人們對兒童保護(hù)制度的信心。事實(shí)上，這個(gè)制度挽救了兒童的生命和未來。當(dāng)你讀這句話的時(shí)候，某個(gè)地方的社工正做著保護(hù)兒童的決定?；仡櫄v史時(shí)，我們會清晰意識到：保護(hù)兒童的努力不是一部失敗的歷史，而是一部進(jìn)步和希望的歷史。兒童保護(hù)制度遠(yuǎn)非十全十美，還有很多工作需要做，但與此同時(shí)，也已經(jīng)取得了許多成就。