范 瑋

(江蘇省社會科學(xué)院財貿(mào)研究所, 江蘇 南京 210004)

實體經(jīng)濟(jì)是與虛擬經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是國民經(jīng)濟(jì)的主體。實體經(jīng)濟(jì)強能夠夯實我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)，增加政府財政收入。李克強總理提出， “三去一降一補”、簡政減稅減費、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，是我國進(jìn)一步振興實體經(jīng)濟(jì)的具體目標(biāo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，實體經(jīng)濟(jì)也隨之轉(zhuǎn)型升級，而實體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展壯大過程中所需要的財政資金支持和財政政策引導(dǎo)，都對現(xiàn)有的財政環(huán)境提出了更高的要求。地方財政是對國家財政政策自上而下的踐行，也是對國家財政政策自下而上的反饋。健康的地方財政才能在地方實體經(jīng)濟(jì)運行過程中釋放出更多的活力，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的社會財富。因此，探求在實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中地方財政對其的影響、約束尤為重要，同時也可以為地方財政更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)指明方向。

一、地方財政對實體經(jīng)濟(jì)的影響

財政可以優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)公平分配以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展穩(wěn)定。財政的杠桿及宏觀調(diào)控作用能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有力支撐。

(一)財政對經(jīng)濟(jì)影響的機理分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，以增收或減支為主要手段的緊縮性財政政策可以抑制經(jīng)濟(jì)過熱，以增支或者減收為主要手段的擴(kuò)張性財政政策可以減緩經(jīng)濟(jì)下行趨勢。同時，稅收也體現(xiàn)了政府各層級間的分配關(guān)系，稅目、稅率的變化，如消費稅、房地產(chǎn)稅等，都可以引導(dǎo)市場甚至地方政府的行為，從而對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生影響。

學(xué)者們對財政政策與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系已進(jìn)行了充分研究。郭慶旺等利用VAR模型分析了我國財政總投資對總產(chǎn)出、全要素生產(chǎn)率等的動態(tài)影響,認(rèn)為財政投資對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的拉動效應(yīng)[1]。王彬認(rèn)為，財政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控,與一國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和市場體制的發(fā)展程度密切相關(guān)[2]。羅英等認(rèn)為，政府支出的增加和稅收的降低在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長方面發(fā)揮了顯著作用，但是政府支出增加的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)大于稅收降低的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)[3]。郭文等認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)波動和財政政策之間確實存在因果關(guān)系，但具有不對稱性，尤其是財政支出政策對經(jīng)濟(jì)波動的反應(yīng)并不敏感，因此，需要改變財政支出的剛性特征，同時調(diào)整財政收入結(jié)構(gòu)，以增強財政政策平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)波動的作用[4]。以上是適用于整個宏觀經(jīng)濟(jì)的財政與經(jīng)濟(jì)相互影響的機理分析。實體經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個方面，財政與經(jīng)濟(jì)的相互影響自然也存在于實體經(jīng)濟(jì)之中。

(二)地方財政對實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

從改革開放40年的歷程來看，財政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系也不僅僅局限于相互影響，財政已經(jīng)上升到國家治理的高度，不僅擔(dān)負(fù)著宏觀調(diào)控之責(zé)，而且始終服從、服務(wù)于整體改革的需要，逐步匹配經(jīng)濟(jì)市場化和國家治理現(xiàn)代化[5]。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日新月異，新的矛盾和新的問題層出不窮，不僅要反思財政政策的適應(yīng)性，還要根據(jù)地方實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀研究其與地方財政的關(guān)系。

1.財政轉(zhuǎn)型對實體經(jīng)濟(jì)的影響。地方財政轉(zhuǎn)型需要國家財政自上而下的頂層設(shè)計。當(dāng)今世界各國對實體經(jīng)濟(jì)都非常重視，并且都積極鼓勵實體經(jīng)濟(jì)通過各種創(chuàng)新來搶占制高點，努力消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的泡沫。現(xiàn)階段，我國實體經(jīng)濟(jì)的很多資源更多被金融領(lǐng)域所吸引，而且實體經(jīng)濟(jì)對市場的反應(yīng)又不是那么迅速，這就造成制度設(shè)計和政策供給的滯后，所以，必須進(jìn)行財政轉(zhuǎn)型。財政政策不僅僅是簡單的減稅降費，還要走向精細(xì)化，轉(zhuǎn)型成有助于創(chuàng)新和競爭的政策。因此，財政轉(zhuǎn)型必須是一個長期的制度設(shè)計。這樣才能為實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力，減少消費溢出，提高全要素生產(chǎn)率和投資收益率。

2.地方債務(wù)對實體經(jīng)濟(jì)的影響。地方債務(wù)是財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的工具之一，其效果取決于地方債務(wù)的規(guī)模、資金的去向以及經(jīng)濟(jì)社會所處的發(fā)展階段。理論上說，地方債務(wù)能夠刺激消費和投資，影響實體經(jīng)濟(jì)總需求、利率和資金流動性，從而對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。雖然地方債務(wù)對民間投資有擠占的嫌疑，但是地方債務(wù)的資金去向，如投資基礎(chǔ)設(shè)施等，又能夠為市場創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，從而促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的改善。同時，對人才、科技、創(chuàng)新的投資也能創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，增強企業(yè)的核心競爭力。目前，雖然地方債務(wù)的風(fēng)險總體可控，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速會促使社會對公共基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的需求加大，使地方債務(wù)的持續(xù)增長極具可能性。地方債務(wù)融資會擠占金融市場，導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)資金來源緊張，影響實體經(jīng)濟(jì)的投資活力和經(jīng)濟(jì)效益，壓制實體經(jīng)濟(jì)的增長動能以及抑制實體經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展[6]。

3.土地財政對實體經(jīng)濟(jì)的影響。土地財政是城市化的催化劑，沒有土地財政，很多經(jīng)濟(jì)問題不會出現(xiàn)，但也不會有如今城市的快速發(fā)展。土地財政為地方財政帶來了源源不斷的財力補充，在地方財政治理中占據(jù)重要一席。但是如上所述，地方債務(wù)可能會持續(xù)增長，那么地方債務(wù)靠什么來償債？其主要來源就是土地財政。而過度依賴土地財政不僅會造成金融隱患，還可能威脅到地方財政穩(wěn)定，最直接的影響就是房價高企。這明顯與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“降成本”的目標(biāo)南轅北轍，不僅加重了實體經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)，也影響了地方財政的健康發(fā)展。

二、地方財政對實體經(jīng)濟(jì)的約束

(一)地方財政資金與政策導(dǎo)向的雙重約束

雖說近年來我國財政收入持續(xù)穩(wěn)步增長，但需要財政資金支持的領(lǐng)域也越來越多。產(chǎn)業(yè)培育需要財政資金的不斷投入，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)也需要財政資金扶持。而且，各個地方都為自己設(shè)定了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉目標(biāo)，民生投入不斷加大，加上國家積極調(diào)控土地財政，調(diào)結(jié)構(gòu)背景下地方很多實體經(jīng)濟(jì)的稅收份額縮小，財源受到極大壓縮。因此，為增加財政收入，振興實體經(jīng)濟(jì)，很多省(市)出臺了一系列具體舉措。例如：上海制訂了《關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展 鞏固提升實體經(jīng)濟(jì)能級的若干意見》等共計50項措施；浙江出臺了《關(guān)于實施促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展若干財政政策的通知》，目的就在于繼續(xù)運用財政的政策引導(dǎo)功能，調(diào)動全省發(fā)展實體的積極性，鼓勵發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；江蘇專門設(shè)立了工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項引導(dǎo)資金，出臺了《關(guān)于加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)振興實體經(jīng)濟(jì)若干政策措施的意見》等26條突破性政策。這些政策歸其核心都是在財政方面對實體經(jīng)濟(jì)多予少取，而實體經(jīng)濟(jì)和民生投入齊頭并進(jìn)，地方財政能否支撐尚需要考量。

既有的稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致現(xiàn)在實體經(jīng)濟(jì)的稅負(fù)要高于虛擬經(jīng)濟(jì)，這也是稅制滯后于市場的表現(xiàn)。在實體經(jīng)濟(jì)各行業(yè)部門中，稅收政策沒有長期一致性，且行業(yè)覆蓋不全面，尚未形成一個全面的體系，而稅收政策的工具基本是減免稅，功能比較單一。財政政策對虛擬經(jīng)濟(jì)的糾偏也不夠，比如金融方面的稅收調(diào)整政策對銀行等金融機構(gòu)沒有太大的調(diào)節(jié)作用，房地產(chǎn)方面的稅收還未從根本上解決稅費多、稅負(fù)不均衡的問題以及達(dá)到調(diào)節(jié)房價的效果[7]。

(二)土地財政與實體經(jīng)濟(jì)的矛盾約束

經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展離不開實體經(jīng)濟(jì)這個根基，但是現(xiàn)實情況是有的地方只抓住了土地財政這根危險的救命稻草。從土地出讓金占地方財政收入的比例來看，很多制造業(yè)大省的排名反而靠前。土地財政也是影響實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因，房價高企會導(dǎo)致大量資本脫實向虛，導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)空心化。簡言之，土地財政過度發(fā)展會提高實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，惡化實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，但是要減輕土地財政帶來的影響，又要通過振興實體經(jīng)濟(jì)來緩解財政壓力，財政在這里就顯得尤為重要。因此，不僅要更好地推動實體經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展，改革、調(diào)整現(xiàn)有的財政制度也不可或缺。

對于地方財政而言，財政體制改革的痛點就是財權(quán)事權(quán)沒有理順，地方可用財力不夠，從而導(dǎo)致地方政府對土地財政愈加依賴。雖然國家進(jìn)行多次調(diào)控，但是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的短期療法收效甚微。究其原因，主要是沒有進(jìn)行頂層設(shè)計理順地方政府的財權(quán)和事權(quán)，讓地方政府回歸到提供公共服務(wù)、提供管理服務(wù)的路徑上來。

(三)財政引領(lǐng)資本合作模式尚在摸索

“財政兜底”是當(dāng)前使用頻率較高的一個詞。表面上看，財政要維持收支平衡，量入為出就不會出現(xiàn)財政風(fēng)險。但實際上，財政還要轉(zhuǎn)移很多的公共風(fēng)險，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、環(huán)境領(lǐng)域、社會領(lǐng)域都會涉及。如今部分基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)建設(shè)發(fā)展也逐步向全社會開放，財政部明確提出要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機制”。2015年5月，財政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，明確要在13個公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2019年9月底，全國累計有PPP項目9 249個，投資額14.1萬億元，涵蓋19個領(lǐng)域，其中，開工建設(shè)項目3 559個，投資額5.3萬億元，充分發(fā)揮了PPP穩(wěn)增長、補短板、惠民生的作用。但是由于PPP項目的合作期很長，執(zhí)行通常需要10年甚至更長的時間，目前全國只有少量PPP項目進(jìn)入執(zhí)行階段，而且每年還有不少項目被清退。因此，項目能否成功、能否提高資金使用效率、能否解圍財政風(fēng)險尚未可知。

三、地方財政促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策優(yōu)化

(一)健全地方財政服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的制度

1.理順地方財權(quán)事權(quán)。一是科學(xué)。對地方政府的事權(quán)進(jìn)行合理劃分，包括行政管理、社會事務(wù)管理等，根據(jù)事權(quán)來匹配財權(quán)，保障各級財政的利益，避免多級財政的交叉冗雜管理，保障各級政府事權(quán)和財權(quán)的一一對應(yīng)。二是明確。對基本公共服務(wù)區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障等和跨區(qū)域的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等的責(zé)任進(jìn)行明確界定。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度。將一般性的轉(zhuǎn)移支付所占的比例提高，化繁為簡，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；精簡專項性的撥款項目，減少項目的特殊性，壓縮專項資金規(guī)模，減少項目設(shè)立的隨意性和盲目性，避免項目尋租，發(fā)揮縣級財政的信息優(yōu)勢。

3.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。實體經(jīng)濟(jì)需要一個良好的營商環(huán)境，這個環(huán)境不僅是對企業(yè)本身直接的財政補貼或者稅收優(yōu)惠，也不僅是國家或者地方政府給予行業(yè)的各類優(yōu)惠政策，還包括企業(yè)所處地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)能力。不管現(xiàn)階段要如何振興實體經(jīng)濟(jì)，針對民生的財政支出必不可少。一方面要提高財政支持實體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量，另一方面要挖掘更多的民間資本合作提供公共服務(wù)，保障財政支出的科學(xué)性、有效性。

(二)提高地方財政服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的效能

1.減少地方財政資源的浪費。發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該注重實體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量，要結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，去除實體經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)能過剩的僵尸企業(yè)。針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，財政原先的扶持、補助要逐步從低端供給側(cè)、產(chǎn)能過剩方退出，減少財政資源的浪費，更多地讓市場起決定性作用。

2.加大科創(chuàng)投入力度?？萍紕?chuàng)新是我國振興實體經(jīng)濟(jì)的強有力抓手。國家要實現(xiàn)政府工作報告中提出的“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，形成多主體協(xié)同、全方位推進(jìn)的創(chuàng)新局面”的目標(biāo)，地方要建設(shè)“具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心”，就要集中財力發(fā)展有潛力的及創(chuàng)新型科技含量高的產(chǎn)業(yè)。

(三)加強地方財政對于實體經(jīng)濟(jì)的激勵

1.完善直接的稅收激勵政策。要降低實體經(jīng)濟(jì)的稅收負(fù)擔(dān)，可以在企業(yè)政策層面改善營商環(huán)境，從而激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造性；積極落實“營改增”政策，大力降低制造業(yè)企業(yè)運營成本，在企業(yè)更新設(shè)備、投資改造方面給予優(yōu)惠，提高全要素生產(chǎn)率；對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式給予稅收支持，借此激勵企業(yè)加速改造和創(chuàng)新。激勵性稅收政策要有時效性，應(yīng)適時退出，避免干擾市場的正常運行。

2.完善間接的政府采購激勵政策。政府采購對于企業(yè)來說，是一種肯定和鼓勵，還能夠保護(hù)地方企業(yè)，發(fā)揮科技導(dǎo)向的作用。對于某些項目，政府可以允許其以非招標(biāo)方式購買，并在專利申請、國際合作等方面給予企業(yè)支持，還可以以訂單為采購內(nèi)容，鎖定優(yōu)秀的、市場前景好的“政府合同商”。

(四)防范地方財政服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險

1.完善地方債務(wù)風(fēng)險機制。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的指導(dǎo)精神，積極完善地方自主發(fā)債制度，把債務(wù)納入全口徑預(yù)算中進(jìn)行風(fēng)險預(yù)估；健全體制，規(guī)范問責(zé)機制，嚴(yán)格發(fā)債程序，提高財政透明度；嚴(yán)格規(guī)定公共債務(wù)的使用方向，如公共支出、償還舊債等；剝離地方融資平臺的部分功能，利用金融貸款或者抵押方式融資；設(shè)置資金來源、使用、償還三個方面的權(quán)重指標(biāo)，不斷完善債務(wù)風(fēng)險預(yù)警。

2.完善PPP模式，建立科學(xué)的風(fēng)險管理機制。要積極完善PPP投融資法律法規(guī)，將審批程序標(biāo)準(zhǔn)化，合作雙方要堅守契約精神，按照“風(fēng)險—收益”對等原則劃分風(fēng)險等級；建立科學(xué)的風(fēng)險管理與分擔(dān)機制，完善監(jiān)管和評估機制，避免國有資產(chǎn)流失。

3.防范土地財政風(fēng)險。要減輕地方對土地財政的過度依賴，減少土地開發(fā)收益，做好開征房產(chǎn)稅的準(zhǔn)備，制定合理的稅率、起征點等，使地方能獲得長期穩(wěn)定的稅收收入，跳出“經(jīng)營城市”的怪圈。

(五)促進(jìn)地方財政協(xié)同金融、產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)

財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策都是我國振興實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段和保障。政策體系要相互融合、相互協(xié)調(diào)，要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新行業(yè)加強財政稅收研究。雖然政策不宜頻繁更改，但是也要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展做階段性的補充修正。

振興實體經(jīng)濟(jì)也要糾偏虛擬經(jīng)濟(jì)。地方出臺的財政政策應(yīng)積極協(xié)同金融政策，糾偏虛擬經(jīng)濟(jì)的超高收益，讓資金回流到實體經(jīng)濟(jì)中；積極推進(jìn)金融業(yè)增值稅改革，加強對金融創(chuàng)新以及金融衍生品的稅收研究，以達(dá)到風(fēng)險管控的目的。財政政策與貨幣政策協(xié)同發(fā)揮作用，首先要各自理順體制關(guān)系，在制度上保障政策傳導(dǎo)通暢；其次要優(yōu)化財政政策與貨幣政策的組合方式，巧妙運用財政政策的治理之責(zé)與貨幣政策的市場化調(diào)控，實現(xiàn)振興地方實體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。