賀玲 薛成有

摘 要：公共服務事項下放后，基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）能否具備承接能力，是“放管服”改革成敗的關鍵所在，關系到改革的落地落實，關系到人民群眾享受改革成果的獲得感、幸福感、滿意度。本文以成都市龍泉驛區(qū)為例，分析了基層在政策執(zhí)行中遇到的難題和原因，從優(yōu)化政府現(xiàn)代治理體系和提升基層干部現(xiàn)代治理能力兩個維度，提出了破解基層承接公共服務事項下放難題的建議。

關 鍵 詞：公共服務事項；基層承接能力；簡政放權

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）02-0068-09

收稿日期：2018-10-13

作者簡介：賀玲（1981—），女，四川成都人，中共成都市龍泉驛區(qū)委黨校區(qū)情研究室主任，碩士，研究方向為政治學、經(jīng)濟學；薛成有（1968—），男，青海民和人，中共成都市委黨校（成都行政學院）市情研究所所長，教授，研究方向為憲法與行政法、基層治理。

基金項目：本文系國家社科基金西部項目“中國共產(chǎn)黨推進基層治理法治化研究”的階段性成果，項目編號：16XDJ030。

黨的十八大對深化行政體制改革、轉變政府職能提出“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的工作要求。黨的十九大再次強調(diào)：“轉變政府職能，深化簡政放權，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是最基礎的獨立行政單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部是黨的路線、方針、政策最直接的解釋者、貫徹者和執(zhí)行者，代表政府提供基本的公共服務。當社會管理服務重心下沉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部如何“接得住”“發(fā)揮好”即成為不容忽視的問題。

作為四川省綜合管理體制改革試點區(qū)縣，成都市龍泉驛區(qū)從2014年起大力推進行政審批管理模式改革和相關公共服務事項下放，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要職能從抓經(jīng)濟發(fā)展向強化社會管理和公共服務轉移。課題組通過問卷調(diào)查、沙龍研討、田野訪談、資料收集等方式，對成都市龍泉驛區(qū)委政研室、區(qū)委編辦、區(qū)民政局等部門及十陵、西河等12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）進行調(diào)研，梳理龍泉驛區(qū)公共服務事項下放后基層干部的承接情況、存在的難題及原因，借鑒廣州、上海等地重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）解決干部適應問題的做法，提出相應的對策建議。

一、公共服務事項下放取得的客觀實效

按照中央、省、市的部署要求，龍泉驛區(qū)在2003年啟動簡政放權改革，簡化辦事流程和手續(xù)，方便群眾就近辦理民生事項。對涉及民生服務的戶籍、社保、住房等公共事項進行集中下放，設立了區(qū)政務服務中心，方便了群眾，提高了行政效率。但隨著地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增長，區(qū)政務服務中心接待能力與接待數(shù)量的矛盾初顯，接件量以萬計增加，中心工作人員不堪重負，群眾早上排號往往要到下午才能辦理，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的便民服務中心（室）應運而生。

（一）從“量”上看，公共服務事項下放取得了一定的成績

為進一步貫徹落實公共服務事項下放政策，2014年龍泉驛區(qū)成立了由區(qū)委編辦為牽頭單位，區(qū)市場和質量監(jiān)督管理局、政務服務中心、社保局、國土局、公安局等有下放業(yè)務的部門協(xié)同配合的領導機構。截至2016年6月，已梳理制定下沉下放公共服務事項清單，涉及10個部門共171項，并以通知文件的形式印發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。任務下放后，區(qū)委編辦會同相關部門和改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）召開工作協(xié)調(diào)會，安排部署相關工作，查找工作中存在的問題并及時予以協(xié)調(diào)解決。截至2018年10月，已有74項下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）辦理，其余97項下沉下放工作正在積極推進中。

（二）從“質”上看，提高了行政效率及群眾滿意度

龍泉驛區(qū)依托區(qū)政務服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心、村（社區(qū)）便民服務室，努力提高為企業(yè)、群眾的辦事效率。優(yōu)化整合稅務、工商等20個部門、64個窗口，壓縮審批時限，規(guī)范管理，為群眾提供了更加便捷、高效的政務環(huán)境。以繳納企業(yè)員工社保為例：整合前要在3個窗口辦理，通常要花半天時間，整合后僅需20分鐘即可辦結。另外，設立了龍泉驛區(qū)北部片區(qū)政務服務分中心的西河鎮(zhèn)，2016年群眾滿意度大幅提高，從原來全區(qū)倒數(shù)排名躍升至第二位，公共服務事項下放取得了顯著成效。

（三）從“態(tài)”上看，服務型政府框架基本構建完成

為減輕區(qū)政務服務中心的承接壓力，最大限度方便群眾，龍泉驛區(qū)在全區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立了便民服務中心、158個村（社區(qū)）設立了便民服務室。便民服務室主要負責計劃生育、婚姻、住房、戶籍等民生事項的證明及資料收集，除少數(shù)事項可以現(xiàn)場辦理外，大部分事項交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心辦理和分理，最后由區(qū)政務服務中心（片區(qū)分中心）或后臺流轉到市場和質量監(jiān)督管理局、國土局、公安局等相關職能部門辦結。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心、村（社區(qū)）便民服務室實行標準化建設，普遍配置了電腦、掃描儀、復印機等設備。在窗口設置上，借鑒銀行、保險等專業(yè)化服務公司的運作模式，按照名稱設置、視覺標識、項目設置、服務流程、辦事制度、服務模式“六統(tǒng)一”的規(guī)范要求，統(tǒng)一標識標牌，使公共服務內(nèi)容更加完善和清晰，群眾辦事環(huán)境更加舒適。村（社區(qū)）便民服務室的設立，標志著區(qū)級總管（區(qū)政務服務中心、區(qū)市場和質量監(jiān)督管理局等10個有下放業(yè)務的部門）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理或分理——村（社區(qū)）接件（少量辦理）的三級公共服務事項框架基本構建完成。

二、公共服務事項下放后面臨的現(xiàn)實難題

（一）服務事項下放，鮮有派駐人員

在中央簡政放權的大背景下，各省、市、區(qū)政府積極貫徹執(zhí)行，相繼出臺了各類實施細則。龍泉驛區(qū)于2013年12月印發(fā)了《成都市龍泉驛區(qū)人民政府辦公室關于下沉下放行政審批及服務事項的通知》（龍府辦[2013]88號），對全區(qū)4000余項行政權力事項進行了重新梳理，并通過委托下放、直接下放、業(yè)務下沉三種方式，將124項行政審批及服務事項下放到基層政務服務平臺集中辦理，其中，社會保障、老年優(yōu)待證辦理等78項事項下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心辦理，社?？哟?、計生服務、殘疾證申請等46項事項下沉到村（社區(qū)）便民服務室辦理。下放的數(shù)量和力度都是空前的。然而，除北部片區(qū)政務服務分中心有原部門少量工作人員同步派駐外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鮮有工作人員派駐，村（社區(qū)）一級幾乎沒有人員派駐。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依靠抽調(diào)現(xiàn)有黨政工作人員倉促接手，城建、土地、安監(jiān)等事項由于缺乏專業(yè)技術人才，很難有效承接下放的權力。村（社區(qū)）人員緊缺現(xiàn)象更為嚴重，多數(shù)窗口人員身兼數(shù)職，難以提供高效優(yōu)質的公共服務。

（二）簡政和放權不同步，相連事項下放不徹底

李克強總理明確指出：“推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革向縱深發(fā)展。以敬民之心，行簡政之道，切實轉變政府職能、提高效能。繼續(xù)大力削減行政審批事項，注重解決放權不同步、不協(xié)調(diào)、不到位問題，對下放的審批事項，要讓地方能接得住、管得好?！盵2]實際上，部分與民生相關的事項仍然存在“一條腿走路”的問題。以駕管服務為例：目前僅下放到大面、十陵兩街道，其余10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并未下放，群眾排長龍的現(xiàn)象無法得到有效緩解。退休人員、殘疾人、貧困生的審核工作在村（社區(qū)）可以辦理，但證書、文件的發(fā)放卻要由區(qū)級相關部門辦理。這種一半環(huán)節(jié)在基層、一半環(huán)節(jié)在上級的受理方式給群眾帶來了更多的不便。

（三）便民服務中心（室）忙閑不均，部分服務平臺利用率不高

龍泉驛區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均設立了便民服務中心，158個村（社區(qū)）設立了便民服務室，基本保證了轄區(qū)居民在本村（社區(qū)）就可以辦理一些與生活工作相關的政務事項。就近辦理的措施的確方便了群眾，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人口聚集度不同、經(jīng)濟發(fā)展不平衡，如最大的龍華社區(qū)有7.6萬人，超過山泉、茶店等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總人口。龍華社區(qū)便民服務室業(yè)務繁忙，但因處于村（社區(qū)）級別，大量業(yè)務只接件不辦理，群眾不滿意，社區(qū)工作人員也很無奈；人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)），前來辦理業(yè)務的群眾少，公共服務窗口時有空閑。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為提高工作效率，讓辦事員多窗口服務，一些辦事員本來就不太熟悉業(yè)務，又缺少專業(yè)技術指導，使得辦事員在多種業(yè)務交織下身心疲憊。

（四）監(jiān)督是短板，下放事項缺乏常態(tài)化業(yè)務指導

簡政放權，放權不放任，就得靠監(jiān)管。目前，部分下放事項責任主體尚未明確，上級部門急于下放，缺少對下級部門尤其村（社區(qū)）一級辦事員的常態(tài)化業(yè)務指導和系統(tǒng)培訓。有的審批事項雖然下放了，但上下級之間溝通不暢，沒有及時對事項的設立依據(jù)、實施程序、申報材料及審批流程等情況進行政策宣傳和培訓指導，也缺乏對辦事人員素質和能力的追蹤評價。雖然有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立了群眾意見建議反饋箱，但收效甚微。

（五）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部服務意識不強，服務水平不高

近年來，龍泉驛區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的整體素質不斷提高，但仍不盡如人意。便民服務中心（室）作為與群眾打交道最多的部門，從近幾年群眾滿意度測評結果看，仍然存在服務群眾的意識不強、服務水平不高等問題，尤其是在監(jiān)督相對薄弱的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）問題更為突出。群眾找上來，門是進了，臉卻難看；申報材料接了，事情卻不辦，或是拖著辦；學習和接受新事物的能力不足，不能很好地解答群眾的政策咨詢和疑惑。干部的思想和文化素質是政策順利執(zhí)行的重要保障，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的整體執(zhí)行力距離中央要求和群眾的期待仍有較大差距。

三、公共服務事項下放后基層承接難的主要原因

簡政放權是全面深化改革的“先手棋”，是轉變政府職能的“當頭炮”。當前，在簡政放權、公共事項下放的大趨勢下，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部承接難、適應難的狀況，既有體制內(nèi)的客觀因素，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部自身的主觀因素。

（一）行政管理體制不完善，權責脫節(jié)

當前，我國基層政府管理體制尚不完善，權責脫節(jié)、權責不匹配的現(xiàn)象還比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為最基本的行政單元，存在著權小責大、財少事多、“小馬拉大車”的問題。上級政府的決策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落實，“上面千條線，下面一根針”，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔的工作任務繁雜，但可使用的權限卻有限，尤其是缺少財力及人事自主支配權。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要完成上級下達的各種任務、面對各種檢查；另一方面，有些政策會影響部分群眾的眼前利益，老百姓不理解、不支持。權責脫節(jié)，權責不對等，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部疲于應對，影響了整體效能的發(fā)揮。[3]

（二）事中事后監(jiān)管機制尚未理順

長期以來，政府部門習慣于通過行政審批實施管理。公共服務事項下放后，精簡了大量的審批事項，而加強事中事后監(jiān)管就成了重中之重。由于機制尚未理順，有的部門以甩“包袱”的心態(tài)對待事項下放，急于對下放事項脫手，撇清關系，缺乏對下放事項內(nèi)涵的深入調(diào)研，致使部分下放事項存在責任主體不明確、無人擔責的情況。如村（社區(qū)）開具的蓋章類“證明”事項，區(qū)級部門明確規(guī)定村（社區(qū)）僅具有包括“居民在社區(qū)居住”在內(nèi)的15項證明權限，而對于15項“證明”外的其他“證明”（如“居民獨自居住”等證明事項）卻并未明確出具主體，村（社區(qū)）推脫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也不愿擔責。隨著公共服務事項的進一步下放，政府部門尤其是基層政府部門的監(jiān)管責任在加大，但監(jiān)管力量沒有得到相應的充實，監(jiān)管人員素質和技術設備也難以適應新的要求，因而普遍感到監(jiān)管不足。在食品、醫(yī)藥等專業(yè)化要求較高的領域，這種情況尤為突出。[4]

（三）精簡機構與緊縮編制疊加

黨的十八大以來，中央提出要進一步精簡機構，提高行政效能，緊縮公務員、事業(yè)人員編制，“財政供養(yǎng)的人員只減不增”。[5]從中央到地方精簡機構和壓縮人員編制，較大程度地提高了行政效率，也在客觀上形成了一人多崗、一崗多責的局面。對于區(qū)（市）縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）而言，既要符合越來越高的工作要求，又要克服人員減少的困難，加班工作基本是常態(tài)。當中央簡政放權、公共服務事項下放的政策實施后，相關部門立即實施，事項很快下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），但與此相對應的人、財、物卻很難同步下放，經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)可以通過招錄臨聘人員的方式解決服務中心（室）的辦事人員緊缺問題，但經(jīng)濟發(fā)展較差的地區(qū)人員緊缺問題則難以解決。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部普遍學歷較低，整體綜合素質不高

龍泉驛區(qū)雖已是連續(xù)5年GDP排名四川省第一的汽車工業(yè)大區(qū)，但十幾年前還只是一個盛產(chǎn)水果的農(nóng)業(yè)區(qū)，當時經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后，尤其體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部素質上。從2009年開始，龍泉驛區(qū)實施了“百千萬”黨政后備人才工程（引進百名博士、千名碩士和萬名優(yōu)秀大學生），但分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人才相對較少。現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部普遍年齡偏大，年輕人較少，大部分人的學歷是高中、初中，通過“一村一大”、西部志愿者等計劃進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的大專院校畢業(yè)的比例也較低。由于沒有經(jīng)過系統(tǒng)的高等教育和相關培訓，很難通過短期的成人教育或是自學徹底改變基礎知識薄弱、理論功底不扎實、學習能力不強的局面。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部工作勤勤懇懇、任勞任怨，但與時俱進、開拓創(chuàng)新精神不足；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部則政策把握不準，服務群眾的水平較低，與群眾的期望與要求不相適應。

四、各地承接公共服務事項下放的實踐探索

簡政放權作為全面深化改革的重要舉措，從中央到地方都積極貫徹執(zhí)行，也在不斷探索新思路新方法。一些地區(qū)通過購買服務，強化監(jiān)督等措施，讓轄區(qū)內(nèi)干部主動承接公共服務事項，使“下放”實現(xiàn)了軟著陸，提高了群眾的滿意度和政府公信力。

（一）廣州市白云區(qū)——自助服務與購買服務相結合

廣州市白云區(qū)在適應公共服務事項下放中積極探索，積累了一定的經(jīng)驗。一是積極發(fā)揮主觀能動性。在全市率先開設24小時自助服務區(qū)，為群眾提供預約、在線辦理等服務，涉及稅務、住房公積金的部分業(yè)務也可以自助辦理；全面推行政務服務“一窗受理，集成服務”，縮短了群眾排隊時間，審批效率也提高了30%以上。二是大力實施政府購買服務，整合資源，構建全方位、多層次的公共服務供給體系。由白云區(qū)財政局牽頭制定了《本級政府向社會組織采購目錄》，主要圍繞教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等46類140項民生事項開展政府采購，明確了采購的責任主體、采購程序、績效評價等重要內(nèi)容。以家庭綜合服務中心為例：廣州市白云區(qū)“開心社工中心”根據(jù)兒童、婦女、殘疾人等不同對象，提供各種形式的社會服務。[6]僅2017年度共完成入戶探訪及電話探訪5328戶；完成興趣小組84個，共服務7200人次；開展社區(qū)活動36次，服務1200人次。多元化、專業(yè)化、精細化的公共服務，方便了群眾，促進了社區(qū)發(fā)展，也破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部在承接公共服務中人員少、不專業(yè)、形式單一等問題。

（二）上海市長寧區(qū)——網(wǎng)絡監(jiān)督與服務示范并舉

上海市長寧區(qū)圍繞“放管服”總體要求，運用大數(shù)據(jù)將第三方網(wǎng)絡交易平臺線上核查和政府部門線下監(jiān)管有機結合，全力創(chuàng)建“網(wǎng)絡市場監(jiān)管與服務示范區(qū)”。如針對食品經(jīng)營企業(yè)準入門檻低、數(shù)量多、監(jiān)管難的特點，長寧區(qū)市場監(jiān)管局與美團、餓了么等網(wǎng)絡食品經(jīng)營企業(yè)、網(wǎng)絡平臺公司簽訂合作協(xié)議，探索在對網(wǎng)絡市場實施精準監(jiān)管的同時，對企業(yè)和消費者進行定向服務。一是實施線上線下一體化監(jiān)管；二是歸集涉網(wǎng)主體、信用等各類數(shù)據(jù)，深化數(shù)據(jù)分析和應用；三是完善網(wǎng)頁留證、跟蹤反饋閉環(huán)監(jiān)管模式；四是向社會公眾提供政策法規(guī)查詢、消費警示等功能。網(wǎng)絡監(jiān)管的有效運用，既提升了監(jiān)督效率，也保障了簡政放權后基層干部承接下放事項的質量和效果。通過大數(shù)據(jù)及調(diào)動公眾力量，讓監(jiān)督更加透明、科學，更具公正性。

（三）成都市高新區(qū)——強化培訓，提升服務水平

成都市高新區(qū)積極推動商事制度改革，多項改革舉措走在全國前列。2017年4月，成都市高新區(qū)正式托管簡陽市后，成都天府空港新城政務服務中心成立。為提升基層辦事人員的業(yè)務水平，由高新區(qū)管委會牽頭，區(qū)政務中心具體實施，對辦事人員實行集中系統(tǒng)培訓與分類別分事項專業(yè)化培訓相結合的培訓方式，嚴格培訓管理，并不定期進行考試以檢查培訓效果。對于有下放業(yè)務的國土、工商、人社等部門，要求每周一次蹲點業(yè)務指導，及時為基層辦事干部答疑解惑。常態(tài)化、系統(tǒng)化的培訓和定期的業(yè)務指導，極大地提升了基層干部的業(yè)務能力和辦事水平。

（四）成都市武侯區(qū)——集中審批事項并引入五星級酒店管理理念

2015年，成都市武侯區(qū)被確定為“全國相對集中行政許可權試點區(qū)”。按照“大部制”和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相分離的改革思路，武侯區(qū)設立行政審批局，依法將全區(qū)22個職能部門的128項許可事項和45項其他行政權力集中。所有審批事項只要加蓋“行政審批專用章”即為法定有效，并由行政審批局承擔法律責任，各職能部門承擔監(jiān)督、管理和服務責任。改革后，窗口的日均辦件量是過去的3倍以上，且85%以上的事項實現(xiàn)了窗口當場辦結。在干部人員配置上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，由各行政職能部門派駐員工。在提升服務水平上，武侯區(qū)政務中心還與錦江賓館合作引入五星級酒店管理理念，制定政務服務員工規(guī)范手冊，加強行政服務和ISO國際質量管理體系標準化建設。在監(jiān)督和管理上引入第三方測評機構，強化對下放部門和窗口服務人員的監(jiān)督和管理。2016年，武侯區(qū)政務服務窗口建設和公眾滿意度測評指數(shù)達到93.59，領跑全市。

五、破解基層承接公共服務事項下放難題的對策

公共服務事項下放是黨中央、國務院簡政放權、全面深化改革的重要舉措，是更好服務人民群眾的有效保障。中央及地方要做好頂層設計、上層設計，統(tǒng)籌謀劃，從源頭上確保下放事項精準到位，推進有序，承接有力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部作為黨的路線、方針、政策的貫徹者和執(zhí)行者，應努力提升承接公共服務事項的技能和本領。

（一）著力優(yōu)化各級政府的現(xiàn)代治理體系

⒈統(tǒng)籌謀劃，分類施策，把準下放節(jié)奏。針對區(qū)（市）縣部分公共服務事項下放速度過快、下放不徹底的問題，建議對下放事項深入調(diào)研，分層分類，把準下放節(jié)奏，除住房、婚姻、戶籍等與個人民事權利密切相關的身份信息需要后臺流轉到相關部門審批外，對于就業(yè)保障、居民醫(yī)保等變更相對靈活的民生事項，盡可能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心辦結，區(qū)政務服務中心備案即可；對于行政審批、監(jiān)管之類的權力，要應減盡減，從源頭上減少審批事項的總量；確有必要審批的，也可通過成立分局、片區(qū)分中心等方式間接下放。要嚴格審批流程，加強制度規(guī)范，確保下放的內(nèi)容、標準及承接方式清晰、準確。

⒉量體裁衣，循序漸進，優(yōu)先設立片區(qū)分中心。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部人員緊缺，工作多、任務重的現(xiàn)實，建議優(yōu)先設立公共服務片區(qū)分中心。片區(qū)分中心不僅負責“接件”，更要分擔區(qū)（市）縣政務服務中心的工作，應使其有權辦理教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等事項。同時，根據(jù)人員、資源的利用率，合并或取締部分業(yè)務量較少的便民服務中心（室），通過電子顯示屏滾動展示政務服務中心（片區(qū)分中心）可承接的業(yè)務及辦事流程、交通提示等，使群眾辦事更為便利，從而降低行政成本，提升辦事人員的工作效率。

⒊進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”模式。按照國務院關于推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的統(tǒng)一部署，運用互聯(lián)網(wǎng)思維推進“放管服”改革。建立健全政府服務大數(shù)據(jù)庫，以居民身份證號、統(tǒng)一社會信用代碼作為自然人、法人申辦事項的唯一標識，構建統(tǒng)一的身份認證體系，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)無縫銜接和“一次登錄、一網(wǎng)受理、全網(wǎng)通辦”；建立政務信息資源共享平臺，運用區(qū)塊鏈等技術推動各系統(tǒng)、各環(huán)節(jié)、各時段政務服務數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，減少中轉、重復環(huán)節(jié)，降低行政成本，提升行政效能。

⒋政府購買服務，向社會借力。政府購買公共服務源于20世紀60年代美國的社會福利改革，在西方發(fā)達國家已成為一種較為普遍的做法。[7]2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。通過購買服務，政府將文教衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設、民族事務等具有專業(yè)性、事務性特征的具體職能轉移給社會力量承擔，政府擔任決策者、提供者和監(jiān)督者。社會組織和機構專業(yè)性強，能夠按照細分的市場成立相應的專業(yè)組織，同時公益性、志愿性和多樣性的天然特征也更有利于調(diào)動社會各界力量參與其中。購買服務改變了長期以來政府作為單一主體提供服務“吃力不討好”的局面，由“養(yǎng)人變成養(yǎng)事”，有利于優(yōu)化政府職能，控制和減少政府支出，破解基層干部承接服務事項人員少、任務重的難題，促進公共服務均等化及社會和諧發(fā)展。

⒌大力實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部人才引育工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部承接公共服務事項下放的矛盾集中體現(xiàn)為“事項下放，人沒下來”。要解決人員緊缺問題，最根本的是實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人才引育工程。在中央“財政供養(yǎng)的人員只減不增”的大背景下，適當加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公務員、西部志愿者、“一村一大”的招引力度，在專業(yè)設置上有傾向性地增加規(guī)劃、管理、社會工作類的人才比例，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部人員不足、結構不優(yōu)的問題。對于在職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部，要加大培訓力度，搭建平臺，創(chuàng)造機會，不僅在工作實踐中打磨鍛煉，還要積極推進上掛下派，尤其要到有下放事項的相關部門掛職鍛煉，求取承接公共服務事項的“真經(jīng)”。

（二）有效提升基層干部的現(xiàn)代治理能力

內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根據(jù)，外因是事物變化發(fā)展的條件，外因通過內(nèi)因而起作用?！罢温肪€確定之后，干部就是決定的因素。”[8]因此，對于下放的公共服務事項，能不能承接好，客觀因素固然重要，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部自身的素質更為關鍵。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部，要解決好以下五個方面的問題：

⒈解放思想，轉變觀念，解決好“怎么看”的問題。李克強說：“‘放管服改革是全面深化改革特別是供給側結構性改革的重要內(nèi)容，是轉變政府職能的重要抓手，是促進雙創(chuàng)的重要舉措，也是推進經(jīng)濟體制改革、處理好政府和市場關系的關鍵所在。”“放管服”改革事關全局，利在長遠。公共服務事項下放作為“放管服”改革的重要內(nèi)容，是為群眾辦事增便利、加快政府職能轉變、降低群眾與政府溝通成本、讓群眾共享改革成果、讓群眾有更多獲得感的重要舉措。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部應積極轉變觀念，多負責、少推諉，眼界要開闊，心胸要寬廣，要將更多的責任與擔當投入到實實在在的為民服務中。

⒉發(fā)揚“三勁”精神，提高服務本領，解決好“怎么干”的問題。“放管服”是改革的大趨勢，必然會進一步加大力度。“工欲善其事，必先利其器”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部身處基層，相比較而言，學習條件較差，少有學習機會，經(jīng)費投入不足，又因事務繁重，往往容易忽略學習。而學習是提高工作效率、提升素質和能力的唯一途徑。要解決好能力水平與下放事項要求不匹配的問題，就必須發(fā)揚“三勁”（擠勁、鉆勁、韌勁）精神，進一步加強政策理論和專業(yè)知識學習，有針對性地參加各類培訓和實戰(zhàn)訓練；把握機會，爭取考察學習，“上掛下派”，參加各類技能比賽，從而不斷提升業(yè)務能力和政務服務水平；注重宣傳引導，收集基層群眾的意見建議并認真加以研究，運用法治思維及時回應群眾訴求，在實踐中為民辦實事辦好事，從而提高自身服務本領，提升群眾滿意度。

⒊與時俱進，提升服務水平，解決好“如何干”的問題。在當前社會轉型的背景下，我們面臨的環(huán)境和條件都發(fā)生了重大變化，在給基層政府管理創(chuàng)新帶來新機遇的同時，也帶來了許多新情況、新問題。利益格局的變化、部分人員社會主義核心價值觀的缺失，緊張而充滿競爭性的工作與來自教育、醫(yī)療、住房等方面的壓力，人口流動頻率加快，都會使城市管理的難度越來越大，這些影響社會穩(wěn)定的因素容易在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）聚集、凸顯。因此，加強基層治理，優(yōu)質高效地承接好下放的各類公共服務事項，就要與時俱進，有敢破敢立的意識，要勇于開拓創(chuàng)新，不斷解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，直面各種挑戰(zhàn)，提升服務水平。

⒋深入學習交流，加強業(yè)務培訓，解決好“會辦事”的問題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部承接公共服務事項能力不足、業(yè)務不精等問題，建議以片區(qū)分中心為培訓站點，常態(tài)化組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部及村（社區(qū)）便民服務室負責人進行業(yè)務知識、服務理念、服務技能培訓；強化效果督查，不定期檢驗窗口人員學習成效；對于專業(yè)性較強、政策有調(diào)整的下放事項，相關部門應及時開展專題培訓，解析最新文件精神和政策要求，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部可以到相關部門掛職鍛煉，確保對下放事項認識到位、業(yè)務辦理熟悉精通；各片區(qū)分中心之間通過召開聯(lián)席會議的方式邀請相關部門、上級單位參加，及時反饋信息和出現(xiàn)的問題，研究探索新思路、新方法；輪流組織業(yè)務人員赴區(qū)（市）縣政務服務中心學習培訓，不斷提升業(yè)務能力和政務服務水平。

⒌落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作補貼政策，提高待遇水平，解決好“留住人”的問題。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人才緊缺并存的問題是人員流失現(xiàn)象嚴重。除通過“三支一扶”、定向招錄等計劃進入的大專院校畢業(yè)生外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有大量臨聘人員，這些臨聘人員承擔了相當數(shù)量的公共服務下放業(yè)務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相對艱苦的工作、生活環(huán)境加劇了人員的不穩(wěn)定性，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部即使尚未離職，也希望通過各種途徑調(diào)往區(qū)（市）縣級部門或上級部門。下放的公共服務事項能不能接得住、接得穩(wěn)，關鍵在人。區(qū)（市）縣應根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)濟發(fā)展水平、交通便利程度、距離縣城遠近等情況，認真落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作補貼和艱苦邊遠地區(qū)補貼政策，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作的吸引力，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部的干事熱情，使其找到存在感、歸屬感、獲得感，扎根基層、奉獻基層。

【參考文獻】

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[8]毛澤東選集[M].人民出版社，1991年版第2版第2卷第526頁.

（責任編輯：馬海龍）

Abstract：whether grass-roots especially the townships and sub district communities are equipped with bearing capacity after the public service items are devolved is the crucial issue of “decentralization，integration of management，and optimization of service”.It has a close bearing on the failure and success on reform，on the effective implement on reform，and on the sense of reward，happiness and satisfaction that the masses enjoy the fruit of reform.The paper takes the case of Longquanyi，Chengdu as example，and has an analysis of the difficult problem and its causes that grass-roots encounter when they execute the policies.Furthermore，it propounds a suggestion of addressing the troubled problem that grass-roots undertake the bearing capacity of the devolution of public service from the double perspectives：improving government's contemporary governance ability and enhancing the contemporary administrative power of grass-roots cadre team.

Key words：public service matters；grass roots 'bearing capacity；decentralization