摘 要：推動(dòng)公眾參與是踐行黨的十九大提出的“打造共建共治共享社會(huì)治理格局”目標(biāo)的重要舉措。在實(shí)踐中，地方政府對(duì)公眾參與有著不同的行為選擇。基于理論分析和實(shí)踐觀察，本文運(yùn)用決策控制權(quán)的理論模型，通過多案例研究對(duì)這一理論模型進(jìn)行了實(shí)證分析。分析發(fā)現(xiàn)，在某一公共議題中，地方政府的決策控制權(quán)受到來自社會(huì)壓力、科層規(guī)則和政府收益三個(gè)方面因素不同程度的影響，地方政府追求在上述約束條件下的決策控制權(quán)最大化，由此決定了對(duì)公眾參與有著或主動(dòng)、或?qū)徤?、或被?dòng)的不同行為選擇。

關(guān) 鍵 詞：公眾參與；政府行為；決策控制權(quán)

中圖分類號(hào)：D621.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）02-0001-09

收稿時(shí)間：2018-12-10

作者簡介：代凱（1988—），男，山東兗州人，廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部副教授，博士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“舊城改造中公眾參與的困境與對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GD16XZZ02；中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）2018年度一般課題“共建共治共享視角下推進(jìn)舊城改造工作研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：XYYB201809。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“打造共建共治共享社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。[1]推動(dòng)公眾參與是踐行黨的十九大提出的“打造共建共治共享社會(huì)治理格局”目標(biāo)的重要舉措，也是推動(dòng)政府公共決策科學(xué)化和民主化的重要方式。改革開放40年尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國各地政府開展了形式多樣的公眾參與活動(dòng)，公眾參與實(shí)踐呈現(xiàn)出一片繁榮的景象。但值得注意的是，地方政府對(duì)公眾參與有著不同的行為選擇。具體而言，地方政府在某一公共議題中可能選擇讓公眾參與也可能選擇不讓公眾參與，可能選擇某種公眾參與機(jī)制也可能選擇其它公眾參與機(jī)制。那么，如何解釋地方政府對(duì)公眾參與的不同行為選擇？這些行為選擇背后蘊(yùn)含著怎樣的邏輯？筆者認(rèn)為，對(duì)上述問題的探討是公眾參與領(lǐng)域研究必須回答的基本問題和關(guān)鍵問題，不僅有助于理解我國諸多的公眾參與實(shí)踐，更有助于從政策完善的視角提供有針對(duì)性的建議。

一、公眾參與實(shí)踐的全景素描

近年來，公眾參與各種實(shí)踐活動(dòng)在我國的發(fā)展可以說是日新月異。筆者從國家/政府與社會(huì)/公眾兩種角度來審視這種變化。從自上而下視角看，首先，中央政策文件為公眾參與的發(fā)展奠定了基調(diào)。自黨的十六大報(bào)告首次提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”以來，黨的十七大、十八大和十九大報(bào)告均對(duì)此予以重申和強(qiáng)調(diào)，這就為公眾參與的發(fā)展提供了最堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。其次，相關(guān)法律法規(guī)為公眾參與的發(fā)展提供了保障。在國家層面，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》等法律法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)相關(guān)領(lǐng)域公眾參與的原則和方式均作出了明確規(guī)定。在地方層面，包括《青島市規(guī)劃局公眾參與城市規(guī)劃管理試行辦法》《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》等在內(nèi)的一些地方性政府規(guī)章相繼出臺(tái)并進(jìn)一步細(xì)化了公眾參與的程序和途徑。再次，地方政府創(chuàng)新為公眾參與的發(fā)展注入了動(dòng)力。[2]在政府績效管理領(lǐng)域，沈陽、珠海、廣州、杭州、南京等城市相繼開展了市民評(píng)議政府活動(dòng)；在公共預(yù)算領(lǐng)域，以浙江溫嶺為先導(dǎo)，“參與式”預(yù)算陸續(xù)在江蘇無錫、上海閔行、黑龍江哈爾濱等地施行。此外，不少地方政府還開創(chuàng)了一些具有中國特色的公眾參與形式，如溫嶺民主懇談、南京市民論壇和杭州開放式政府決策等。公眾參與已成為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要手段和顯著特征。

從自下而上視角看，首先，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與單位制變革釋放了公眾的自主活動(dòng)空間，激發(fā)并促進(jìn)了公眾權(quán)益意識(shí)、法治意識(shí)和參與意識(shí)的增強(qiáng)。[3]與傳統(tǒng)方式不同，當(dāng)前，公眾利益表達(dá)與維權(quán)行動(dòng)呈現(xiàn)出明顯的理性化色彩。無論是農(nóng)民、農(nóng)民工等弱勢群體，還是新興的城市中產(chǎn)階級(jí)，這些群體越來越善于利用法律的武器，采取“依法”“以法”或打法律“擦邊球”等方式進(jìn)行組織化的集體行動(dòng)。[4]其次，不同社會(huì)群體的聲援和相關(guān)社會(huì)組織的介入增加了公眾參與的有效途徑。人大代表、政協(xié)委員、專家、學(xué)者、律師、社會(huì)公共知識(shí)分子等群體依靠自身的身份資源和專業(yè)知識(shí)，促成了很多的社會(huì)問題進(jìn)入政策議程和實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化。[5]社會(huì)組織的發(fā)展壯大，一方面能夠使其自身成為一種新的力量參與到公共決策制定過程中，另一方面也有利于將分散化的個(gè)體利益協(xié)調(diào)并整合起來，從而使組織化的公眾參與行動(dòng)成為可能。[6]再次，媒體的報(bào)道、傳播和監(jiān)督擴(kuò)大了公眾參與的社會(huì)影響，推動(dòng)了公共事件從公眾議程向政府議程的轉(zhuǎn)變。媒體驅(qū)動(dòng)是公眾參與的重要特征，媒體的持續(xù)關(guān)注使得某一地區(qū)性事件逐漸演變成全國性事件并最終使其進(jìn)入政府議程變得可能。[7]隨著網(wǎng)絡(luò)論壇、微博、微信等新媒體和自媒體的興起與發(fā)展，公眾發(fā)表觀點(diǎn)意見、參與公共事件討論的渠道更為便捷，公共事件的傳播更為迅速。公眾參與日益成為公眾維護(hù)合法權(quán)益和介入公共事務(wù)管理的有效方式。

總之，政府的開放回應(yīng)、公眾的自覺理性、制度的建立完善和社會(huì)的引領(lǐng)監(jiān)督，為公眾參與的發(fā)展提供了生長點(diǎn)和動(dòng)力源。公眾參與“在高層的合法性訴求與民間的充權(quán)訴求的雙向拉動(dòng)下，呈現(xiàn)出需求全面高漲的局面”。[8]自上而下和自下而上力量的相互激蕩共同促進(jìn)了我國“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起與發(fā)展。然而，在繁榮的公眾參與實(shí)踐背后，一些現(xiàn)象值得我們深入思考：首先，公眾參與更多地發(fā)生在政府管理的某些領(lǐng)域或公共決策制定的某些議題中，例如公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、政府績效評(píng)估等，而其它領(lǐng)域或議題的公眾參與實(shí)踐并不普遍和活躍；其次，在一些政府管理領(lǐng)域或公共決策制定程序中，有些地方政府允許公眾參與而有些地方政府則不允許，或者地方政府采用的公眾參與機(jī)制并不統(tǒng)一；再次，地方政府的一些決策由于公眾采取“集體行動(dòng)”而中止或修改，政府被迫允許公眾參與決策制定，這一現(xiàn)象在近年來發(fā)生的一系列“鄰避沖突”事件中尤為常見。那么，地方政府為什么會(huì)對(duì)公眾參與有著不同的行為選擇？如何從理論上對(duì)這些現(xiàn)象給出一個(gè)系統(tǒng)完整的解釋？這是學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)回答的問題，也是實(shí)務(wù)界需要解答的問題。

二、政府對(duì)公眾參與的行為選擇模型構(gòu)建

政府決策是指“政府選擇做與選擇不做的事情……涉及調(diào)節(jié)個(gè)體行為、構(gòu)建官僚體系、分配利益、征稅，或者同時(shí)完成這些事務(wù)”。[9]從狹義角度看，政府決策一般是指政府對(duì)某一具體政策議題或事項(xiàng)的決定，如某一地方政府決定實(shí)施某些政策禁令或開展某項(xiàng)市政工程建設(shè)。從廣義角度看，政府決策意味著政府在行使公共權(quán)力、履行行政職能中所作出的各種行為。西蒙認(rèn)為，“所有行為都是從行動(dòng)者及其可以施加影響和權(quán)威的人可能采取的所有行動(dòng)方案中，有意無意地選擇特定行動(dòng)的過程”。[10]在西蒙看來，行動(dòng)者的行為選擇即意味著決策。基于此，筆者將政府對(duì)公眾參與的行為選擇視為一種廣義上的政府決策，并從政府決策的角度分析影響政府行為選擇的微觀基礎(chǔ)。

決策的因素包羅萬象，那么，有哪些因素影響了政府對(duì)公眾參與的行為選擇？不同研究者從不同視角對(duì)這一問題進(jìn)行了研究。[11]有研究認(rèn)為，影響政府對(duì)公眾參與行為選擇的因素包括多個(gè)方面。從政府內(nèi)部的影響因素來看，這些因素主要包括：⑴機(jī)構(gòu)規(guī)則設(shè)置。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，缺乏組織授權(quán)使得官員沒有能力對(duì)公眾訴求進(jìn)行回應(yīng)，相應(yīng)組織規(guī)則的缺失造成官員很難在決策制定過程中采納公眾參與方式。[12]⑵組織問題情境與任務(wù)要求。以溫嶺“參與式”預(yù)算試驗(yàn)為例：有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政危機(jī)是促使政府接受通過民主懇談實(shí)施“參與式”預(yù)算的主要原因；[13]在北京酒仙橋投票拆遷案例中，當(dāng)?shù)卣牍妳⑴c的主要原因緣于上級(jí)政府布置了限時(shí)拆遷的任務(wù)，政府在保持社會(huì)穩(wěn)定的前提下為完成這一任務(wù)不得不采用投票的形式[14]。從政府外部的影響因素來看，這些因素主要包括：⑴利益相關(guān)者及其行動(dòng)。有研究認(rèn)為，受政府決策直接影響的利益相關(guān)者采取的行動(dòng)和施加的壓力是政府被迫允許公眾參與的重要原因。[15]⑵媒體與社會(huì)輿論。有研究發(fā)現(xiàn)，利益受損的公眾借用傳媒的力量，促成局部事件的公共化、議題化，形成本利益群體的支持結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而迫使政府開放公眾參與渠道并影響決策結(jié)果。[16]如在廣州恩寧路改造過程中，當(dāng)?shù)鼐用窠栌妹襟w營造輿論氛圍，取得了較好效果，從歷史文化保護(hù)的視角贏得了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的支持，使得政府不得不開放公眾參與的渠道。[17]

基于以上分析，筆者將影響政府對(duì)公眾參與行為選擇的因素概括為以下幾個(gè)方面：（1）社會(huì)壓力。社會(huì)壓力是指利益相關(guān)者對(duì)政府管理和決策制定產(chǎn)生的影響力，主要包括直接利益相關(guān)者行動(dòng)、間接利益相關(guān)者行動(dòng)和社會(huì)關(guān)注程度。杜魯門提出，相關(guān)群體在多種因素的作用下會(huì)形成特殊的利益集團(tuán)，“為了達(dá)到它們的目的和要求，政治利益集團(tuán)尋求接近這些政府機(jī)構(gòu)中重要的決策環(huán)節(jié)”。[18]更多情況下，政府管理和決策制定并非完全出自政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員所為，而是不同利益群體之間博弈的產(chǎn)物。⑵科層規(guī)則?？茖右?guī)則是指存在于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部并作用于地方政府行為選擇的一系列正式規(guī)定，主要包括有關(guān)公眾參與的法律、法規(guī)、規(guī)章、文件等?？茖右?guī)則對(duì)政府的影響不言而喻，正如韋伯所指出的那樣，政府組織的顯著特征是其行為受到科層規(guī)則的嚴(yán)格約束；遵循等級(jí)制的原則，下級(jí)機(jī)構(gòu)和人員要受到上級(jí)機(jī)構(gòu)或人員的控制與監(jiān)督；“以書面形式闡述和記錄下來的行政法令、決議和規(guī)則，即使在口頭討論時(shí)就已經(jīng)是規(guī)則了，甚至已經(jīng)有了強(qiáng)制性”。[19]⑶政府收益。政府收益是指地方政府或職能部門在特定情境下行為選擇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，主要包括公眾參與的成本、公眾參與的收益和社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。尼斯坎南認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)并非完全按照公共意志或公共利益行使職權(quán)，官員自身有其個(gè)人層面的利益追求。[20]在開展公眾參與的過程中，政府定會(huì)考慮其行為選擇后的收益情況，作出利益最大化的選擇。

周雪光基于經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論，提出我國政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的控制權(quán)模型，用以分析各類政府治理模式和行為方式。[21]這一理論模型不僅適用于研究政府內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系，而且適用于探討政府與公眾之間的關(guān)系。筆者從組織決策的視角將這一理論模型提煉為“決策控制權(quán)”。所謂“決策控制權(quán)”，是指地方政府在某一公共議題中所擁有的實(shí)際決策控制權(quán)力。正如政府追求約束條件下預(yù)算最大化的理論分析一樣，通常情況下，地方政府追求約束條件下的決策控制權(quán)最大化，而社會(huì)壓力、科層規(guī)則和政府收益三個(gè)變量的不同組合決定了政府決策控制權(quán)的大小，進(jìn)而使得政府對(duì)公眾參與呈現(xiàn)出不同的行為選擇。政府對(duì)公眾參與的行為選擇模型見下圖所示。

在某一公共議題中，地方政府的“決策控制權(quán)”受到來自社會(huì)壓力、科層規(guī)則和政府收益三個(gè)方面因素不同程度的影響。通常情況下，地方政府會(huì)追求在上述約束條件下的“決策控制權(quán)”最大化，由此決定了對(duì)公眾參與有主動(dòng)開展公眾參與、審慎開展公眾參與、被動(dòng)開展公眾參與的三種不同行為選擇。

三、案例分析與比較

依據(jù)議題涉及的利益相關(guān)者數(shù)量及其利害相關(guān)程度，可以將政府管理和決策制定劃分為“大量——間接”利益相關(guān)者型、“少量——直接”利益相關(guān)者型以及“少量——直接”和“大量——間接”利益相關(guān)者結(jié)合型三類，其中每一類對(duì)應(yīng)不同的公眾參與實(shí)踐。如在“大量——間接”利益相關(guān)者型中，主要涉及城市規(guī)劃、行政規(guī)章制定等議題，政府采用公示、征詢意見建議等方式開展公眾參與活動(dòng)；在“少量——直接”利益相關(guān)者型中，主要涉及城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用等議題，政府采用調(diào)查問卷、征詢意見建議、座談會(huì)等方式開展公眾參與活動(dòng)；在“少量——直接”和“大量——間接”利益相關(guān)者結(jié)合型中，主要涉及垃圾焚燒廠、化工廠、核燃料加工廠建設(shè)等議題，政府采用公示、征詢意見建議、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方式開展公眾參與活動(dòng)。根據(jù)上述劃分，結(jié)合本文構(gòu)建的理論模型，將政府對(duì)公眾參與的行為選擇劃分為高度決策控制權(quán)——主動(dòng)開展公眾參與、中度決策控制權(quán)——審慎開展公眾參與和低度決策控制權(quán)——被動(dòng)開展公眾參與三種類型，并通過案例對(duì)不同模式進(jìn)行分析。

（一）高度決策控制權(quán)——主動(dòng)開展公眾參與

高度決策控制權(quán)——主動(dòng)開展公眾參與類型是指在某一公共議題中，地方政府對(duì)公眾參與擁有較大的自由裁量權(quán)，可以自主選擇不同的公眾參與機(jī)制。高度決策控制權(quán)——主動(dòng)開展公眾參與類型一般適用于涉及人口數(shù)量較大、沒有明顯的直接利益相關(guān)者的議題（如城市規(guī)劃、行政規(guī)章制定等），普通公眾對(duì)參與決策制定的動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、熱情不高，而地方政府對(duì)公眾參與通常持一種相對(duì)中立或積極的態(tài)度。在這一類型中，地方政府對(duì)議題的最終決策制定擁有很大的權(quán)力。

典型案例：廣州市白山村村莊規(guī)劃公眾參與案例。白山村是廣州市26個(gè)首批美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)創(chuàng)建村之一。2012年6月，當(dāng)?shù)卣畬?duì)白山村美麗鄉(xiāng)村示范村莊進(jìn)行規(guī)劃編制，與以往“墻上掛掛，領(lǐng)導(dǎo)畫畫”的規(guī)劃編制不同，在白山村美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃編制過程中，當(dāng)?shù)卣鸵?guī)劃設(shè)計(jì)單位嚴(yán)格遵循土地利用總體規(guī)劃，積極回應(yīng)村民合理意愿，通過問卷調(diào)查、訪談、公示、規(guī)劃宣講、投票表決等形式先后4次征求村民意見，得到了村民的高度認(rèn)可。2012年11月，《白山村美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃》獲廣州市政府審批通過。

（二）中度決策控制權(quán)——審慎開展公眾參與

中度決策控制權(quán)——審慎開展公眾參與類型是指在某一公共議題中，地方政府設(shè)置某種公眾參與機(jī)制允許公眾參與，這一機(jī)制通常是政府在與公眾多次博弈后而理性選擇的結(jié)果。中度決策控制權(quán)——審慎開展公眾參與類型通常發(fā)生在涉及某一范圍內(nèi)的特定人群、有顯著的直接利益相關(guān)者的議題（如城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用等）中，受政府決策影響的直接利益相關(guān)者擁有強(qiáng)烈的參與動(dòng)機(jī)和熱情，地方政府則對(duì)公眾參與持一種既積極又消極的矛盾態(tài)度。在這一類型中，地方政府對(duì)議題的最終決策制定權(quán)是不確定的，在很大程度上取決于同公眾協(xié)商的結(jié)果。

典型案例：廣州市源溪地塊舊城改造公眾參與案例。源溪地塊位于廣州市荔灣區(qū)南源街，地塊內(nèi)危房多、建筑物年份較遠(yuǎn)、街巷狹窄、市政設(shè)施落后、居民居住環(huán)境差，亟待改造。作為廣州市舊城改造首個(gè)試行“兩輪征詢制”的項(xiàng)目，2009年12月31日，當(dāng)?shù)卣_始對(duì)區(qū)域內(nèi)居民就源溪項(xiàng)目開展首輪征詢，截至到2010年5月28日，共征詢1296戶居民，其中同意改造的有1172戶，占總戶數(shù)90.43%，順利邁過了首輪征詢“同意戶數(shù)須超九成”的門檻，在2010年6月下旬正式開始簽約工作，并在2010年11月底前完成了第二輪民意征詢。

（三）低度決策控制權(quán)——被動(dòng)開展公眾參與

低度決策控制權(quán)——被動(dòng)開展公眾參與類型是指在某一公共議題中，地方政府受制于來自科層組織外部的社會(huì)壓力，被迫允許公眾參與決策制定。低度決策控制權(quán)——被動(dòng)開展公眾參與類型中所包含的議題（如垃圾焚燒廠、化工廠、核燃料加工廠建設(shè)等）雖然只涉及某一范圍內(nèi)顯著的利益相關(guān)者，但由于其可能造成的環(huán)境污染或安全風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)引起更大范圍內(nèi)間接利益相關(guān)者的關(guān)注。公眾出于自身利益和安全的需要，對(duì)參與決策制定擁有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)和熱情，但地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益等多方面的考慮而希望盡可能減少公眾參與。在這一類型中，地方政府對(duì)議題的最終決策制定權(quán)可能因?yàn)楣姷摹凹w行動(dòng)”而受到很大限制和影響。

典型案例：廣東省鶴山市核燃料加工廠建設(shè)公眾參與案例。2012年2月，中核集團(tuán)決定在全國選址建核燃料廠，鶴山市擊敗40多個(gè)競爭對(duì)手后脫穎而出，雙方計(jì)劃在鶴山市址山鎮(zhèn)興建中國東南沿海第一座核燃料加工廠——龍灣工業(yè)園項(xiàng)目。2013年3月至4月，鶴山市發(fā)改局分別委托廣州國際工程咨詢公司和江門諾誠咨詢有限公司對(duì)核燃料加工廠建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，兩家評(píng)估公司都出具了“低風(fēng)險(xiǎn)”的評(píng)估結(jié)論。鶴山市隸屬于江門市，2013年7月4日，江門市政府網(wǎng)站和《江門日?qǐng)?bào)》上公布了《中核集團(tuán)龍灣工業(yè)園項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公示》，征求公眾意見，為期十天，然而卻引發(fā)了江門市以至周邊城市公眾的強(qiáng)烈反對(duì)，許多公眾從“線上”走向“線下”，到江門市政府門外“散步”。在強(qiáng)大的輿論壓力和大量的公眾反對(duì)面前，地方政府作出讓步，選擇了尊重民意。2013年7月13日，由江門市委、鶴山市委、中核集團(tuán)、中廣核集團(tuán)等多方面證實(shí)，當(dāng)?shù)卣疀Q定對(duì)龍灣工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目不予立項(xiàng)。

（四）案例比較

從以上三個(gè)案例可以發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)公眾參與呈現(xiàn)出不同的行為選擇，形成了高度決策控制權(quán)——主動(dòng)開展公眾參與、中度決策控制權(quán)——審慎開展公眾參與和低度決策控制權(quán)——被動(dòng)開展公眾參與三種類型。為什么會(huì)產(chǎn)生不同的公眾參與類型？筆者從決策控制權(quán)的角度分析其中的因果關(guān)系，得出了三個(gè)案例的比較情況（見下表）。

在廣州市白山村村莊規(guī)劃公眾參與案例中，直接利益相關(guān)者行動(dòng)一般、間接利益相關(guān)者行動(dòng)很小、社會(huì)關(guān)注程度不高、政府面臨的社會(huì)壓力不大；《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)公眾參與規(guī)劃編制進(jìn)行了原則性的規(guī)定，政府面臨的科層規(guī)則不嚴(yán)；公眾參與的成本不高、公眾參與的收益較大、社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)不大、政府收益較大。受上述因素影響，政府對(duì)公眾參與具有較大的決策控制權(quán)，因此，選擇了主動(dòng)開展公眾參與類型。

在廣州市源溪地塊舊城改造公眾參與案例中，直接利益相關(guān)者行動(dòng)較大、間接利益相關(guān)者行動(dòng)較小、社會(huì)關(guān)注程度一般、政府面臨一定的社會(huì)壓力；《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)城市房屋拆遷安置補(bǔ)償中的公眾參與作出了較為明確的規(guī)定，政府面臨的科層規(guī)則較嚴(yán)；公眾參與的成本較高、公眾參與的收益較小、存在社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)、政府收益較小。受上述因素影響，政府對(duì)公眾參與具有一般的決策控制權(quán)，于是選擇了審慎開展公眾參與類型。

在鶴山市核燃料加工廠建設(shè)公眾參與案例中，直接利害相關(guān)者行動(dòng)很大、間接利害相關(guān)者行動(dòng)較大、社會(huì)關(guān)注程度很高、政府面臨的社會(huì)壓力很大；《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)中公眾參與作出了明確規(guī)定，政府面臨的科層規(guī)則很嚴(yán)；公眾參與的成本很高、公眾參與的收益較小、社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)很大、政府收益很小。受上述因素影響，政府對(duì)公眾參與具有較小的決策控制權(quán)，于是選擇了被動(dòng)開展公眾參與類型。

四、研究結(jié)論與啟示

地方政府對(duì)公眾參與的行為選擇問題需要將政府行為選擇放在一個(gè)大的理論框架下來探討影響政府行為選擇的因素及其作用機(jī)制。通過上述案例，筆者分析了影響政府對(duì)公眾參與行為選擇的三種影響因素，即社會(huì)壓力、科層規(guī)則和政府收益，從決策控制權(quán)的解釋邏輯將政府對(duì)公眾參與的行為選擇歸納為三種類型，即高度決策控制權(quán)——主動(dòng)開展公眾參與、中度決策控制權(quán)——審慎開展公眾參與和低度決策控制權(quán)——被動(dòng)開展公眾參與。

公眾參與作為一個(gè)運(yùn)用于實(shí)踐的研究議題，最核心的問題在于何時(shí)或如何使公眾參與發(fā)揮作用。[22]筆者從地方政府決策的視角構(gòu)建了一個(gè)分析公眾參與的新模型。在“打造共建共治共享社會(huì)治理格局”的大背景下，推動(dòng)公眾參與有序發(fā)展，需要各級(jí)政府從以下方面做出努力：

第一，強(qiáng)化對(duì)外部壓力的預(yù)見性。政府決策不能局限于通過內(nèi)部的自上而下方式進(jìn)行，而必須強(qiáng)化戰(zhàn)略意識(shí)、全局意識(shí)和預(yù)判意識(shí)，主動(dòng)找尋決策可能涉及的利益群體和產(chǎn)生的社會(huì)影響，變被動(dòng)為主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良好互動(dòng)。通過上述方面的制度建設(shè)，規(guī)范政府對(duì)公眾參與的行為選擇，改善公眾參與的效果。

第二，提升科層規(guī)則的明確性。當(dāng)前，我國政府決策和管理中并非缺少有關(guān)公眾參與的規(guī)定，但問題在于這些規(guī)定的模糊性使其失去了對(duì)政府行為的約束力，政府及其官員可以通過相應(yīng)的方式降低公眾參與的影響力。因此，提升科層規(guī)則的明確性即成為改善公眾參與的首要之策。在規(guī)則制定中，必須明確公眾參與的時(shí)機(jī)、主體、程序、方式等。

第三，調(diào)和政府部門與公眾利益的統(tǒng)一性。如果說完全消除政府部門的利己性并非現(xiàn)實(shí)，那么調(diào)和其與公眾之間利益的統(tǒng)一性則十分必要。在當(dāng)前法治國家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)過程中，面對(duì)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為滿足人民群眾對(duì)日益增長的美好生活需要的現(xiàn)實(shí)情況，政府開展工作必須保障公眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益，在此基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的雙贏。

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（責(zé)任編輯：劉 鵬）

Abstract：Promoting public participation in government decision-making is an important measure to fulfill the goal of “building a pattern of co-construction，co-governance and sharing of social governance” put forward by the Nineteenth National Congress of the Communist Party of China.In the real world，local governments have different behavior choices for public participation in decision-making.Based on theoretical analysis and practical observation，this paper proposes an analytical framework for decision-making control rights，and makes an empirical analysis of this theoretical model through multiple case studies.The research shows that in a certain issue，the decision-making control power of local government is affected to varying degrees by three factors：social pressure，bureaucratic rules and government revenue.Local government pursues the maximization of decision-making control power under the above-mentioned constraints，which determines whether it has or has initiative for public participation in decision-making，or whether it has initiative or not.Prudential or passive choice of behavior.Understanding the logic behind the government's participation in different behavioral choices has important policy implications.

Key words：public participation；government behavior；decision control power