□ 紹興市林業(yè)局 韓柏昌

會稽山古香榧群是紹興市的瑰寶，是森林資源之精華。它不僅是一種自然遺存，更記載著歷史，傳承著文化，蘊藏著財富。紹興會稽山古香榧群分布在柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個行政村，面積402平方公里，區(qū)域內(nèi)有百年以上古香榧樹7.2萬余株，其中千年以上的4500株，古樹之密集與眾多，堪稱華夏一絕，被專家高度贊譽為我國古代果樹大規(guī)模嫁接技術(shù)應(yīng)用難得的例證，罕見的古代良種選育與嫁接技術(shù)的“活化石”，會稽山農(nóng)業(yè)文明的代表作。2013年，作為全球首個以山地經(jīng)濟林果為主要特征的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)利用系統(tǒng)，紹興會稽山古香榧群先后入選了中國重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)。2017年，紹興會稽山古香榧群入選中國15處“中國最美森林”之一；同年，紹興柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市會稽山香榧主產(chǎn)區(qū)被原農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等9部委命名為首批中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。隨著紹興經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會各界對全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和歷史留下的“活化石”的保護越來越重視，紹興市政府頒布的《紹興會稽山古香榧群保護管理辦法》已不能適應(yīng)新形勢、新需求，亟需進行地方立法進一步加以規(guī)范。同時，開展紹興會稽山古香榧群立法保護，意義特殊，不僅是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入踐行“兩山理論”和助推鄉(xiāng)村振興的具體行動，還對于建設(shè)“美麗紹興”“森林紹興”，促進紹興山區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，增強山區(qū)林農(nóng)增收致富能力具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、立法背景

（一）黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的重視與要求

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”要按照綠色發(fā)展理念，樹立大局觀、長遠觀、整體觀，堅持保護優(yōu)先，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，建設(shè)美麗中國，努力開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代。2016年12月23日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》明確指出，“深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”“支持重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護”。

（二）紹興市委市政府高度重視古香榧群立法保護

開展古香榧群立法保護是踐行“兩山理論”的生動實踐，是落實中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。對作為中國重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的紹興會稽山古香榧群進行立法保護，得到了市委、市政府的高度重視?！督B興市人民政府辦公室關(guān)于推進香榧產(chǎn)業(yè)傳承發(fā)展的意見》提出了要“加快紹興會稽山古香榧群保護管理和利用傳承工作立法進程”，紹興市人大常委會《關(guān)于推進香榧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和古香榧群保護情況的視察意見》中明確提出了“加快立法進程”的意見。2018年2月份，《紹興市人大常委會2018年立法計劃》明確將會稽山古香榧群立法列入了今年立法審議項目。

（三）紹興市人民代表大會具有地方性法規(guī)立法權(quán)

《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。2015年，浙江省十二屆人大常委會第二十三次會議審議通過決定，授予紹興等設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會，自決定公布之日起，可以開始制定地方性法規(guī)。

二、存在問題

（一）保護管理體制不夠健全

2015年8月份，為加強會稽山古香榧群保護管理工作，紹興市成立了會稽山古香榧群保護管理局，但古香榧群所在的三個區(qū)（市）及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒有建立相應(yīng)的保護管理機構(gòu)，形不成一支網(wǎng)絡(luò)化、深入到基層的工作隊伍，體制建設(shè)存在嚴重短板。同時，也難以建立形成市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動的工作機制。

（二）保護管理經(jīng)費沒有保障

《紹興會稽山古香榧群保護管理辦法》第八條規(guī)定：“設(shè)立會稽山古香榧群保護管理專項經(jīng)費，專項經(jīng)費納入市和相關(guān)縣（市）兩級財政預(yù)算，主要用于會稽山古香榧群重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護、復(fù)壯、研究、宣傳、開發(fā)利用和獎勵?！钡捎诙喾N原因，專項經(jīng)費沒有落實，影響了保護管理工作的開展。

（三）部分區(qū)域保護力度不足

有的地方病蟲害如白蟻等多年嚴重發(fā)生，沒有及時進行防治；有的生態(tài)系統(tǒng)中生物多樣性缺失，沒有及時進行修復(fù)；有的保護性基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；有的對臺風(fēng)、大雪、雷電等災(zāi)害性天氣的預(yù)防能力不強。

（四）科學(xué)保護水平有待加強

一是對古香榧樹的合理施肥等栽培技術(shù)、樹勢衰退的機理、衰退后樹體的生化變化、健康診斷、如何采用各種措施延緩衰退以及救護衰弱的古香榧樹、更新復(fù)壯等科技研究很少；二是有少數(shù)經(jīng)營者，有的為追求香榧高產(chǎn)，過度施肥，造成肥害，導(dǎo)致樹勢衰弱；有的由于勞動力緊張等原因，施肥不當(dāng)，易造成資源浪費，甚至產(chǎn)生面源污染，影響古榧樹生長環(huán)境。

（五）后備資源調(diào)查不夠完善

由于古香榧群內(nèi)古樹眾多，而從事古樹調(diào)查建檔的工作人員很少，與古樹數(shù)量不成比例，對古香榧樹總體的基本情況掌握得不夠精確。因此調(diào)查建檔滯后，對眾多古樹自身的基本情況、所在地理位置、環(huán)境條件、生長狀況等信息不能精確掌握，對精準(zhǔn)開展保護管理工作帶來一定影響。

三、具體工作

（一）組建起草調(diào)研團隊

2018年2月份，紹興市人大常委會辦公室制發(fā)市人大辦《關(guān)于印發(fā)紹興市人大常委會2018年立法計劃的通知》，將《紹興會稽山古香榧群保護管理規(guī)定》列為2018年初次審議項目。根據(jù)紹興市人大常委會立法交辦會的要求，紹興市林業(yè)局負責(zé)具體的起草調(diào)研工作。根據(jù)上述要求，紹興市林業(yè)局制定了《紹興會稽山古香榧群保護管理規(guī)定》起草調(diào)研工作方案，落實工作職責(zé)，分解目標(biāo)任務(wù)，明確時間節(jié)點，做到任務(wù)、時間、組織、責(zé)任“四落實”。2018年4月份，紹興市林業(yè)局以公開招標(biāo)方式確定委托律師事務(wù)所作為第三方開展起草工作技術(shù)服務(wù)，并抽調(diào)局業(yè)務(wù)骨干與第三方人員共同組成起草調(diào)研團隊。

（二）開展實地調(diào)研工作

在中國綠色時報、紹興日報等媒體廣泛宣傳立法和保護工作，公開征集立法意見建議。組織起草團隊和局屬各處（室），由紹興市林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)帶隊赴柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市古香榧群核心區(qū)進行多次調(diào)研，還會同紹興市人大常委會、市政府法制辦赴云南省紅河州、福建省福州市等地的考察學(xué)習(xí)活動，學(xué)習(xí)和借鑒當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的立法經(jīng)驗。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草團隊進行深入分析研究，確定了起草的方向、整體布局和重點條款。之后，又主動配合市法制辦、市人大農(nóng)經(jīng)工委、市人大法工委赴古香榧群核心區(qū)開展實地調(diào)研，多方面多層次聽取意見。

（三）整理立法基礎(chǔ)資料

起草調(diào)研團隊組成后，著手準(zhǔn)備立法起草的基礎(chǔ)資料，安排專人進行全面的資料收集工作，主要收集三方面資料。一是立法技術(shù)規(guī)范規(guī)定，包括《中華人民共和國立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《紹興市制定地方性法規(guī)條例》等。二是主要上位法，包括《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水土保持法》《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》《浙江省古樹名木保護辦法》等。三是其他城市立法或規(guī)范性文件，包括《福州市茉莉花茶保護規(guī)定》《貴州省古茶樹保護體條例》《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》等。四是紹興相關(guān)地方性規(guī)定及技術(shù)性文件，包括《紹興會稽山古香榧群保護管理辦法》《紹興會稽山古香榧群保護與發(fā)展規(guī)劃》等。

（四）完成法規(guī)草案起草

在沒有其他地市相同類型的法規(guī)文本可借鑒參考的前提下，起草團隊在充分研究已有上位法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的實際情況，集中辦公起草，形成了《規(guī)定》初稿，之后多次組織起草團隊人員與相關(guān)行業(yè)專家進行逐條討論。2018年4月份，根據(jù)紹興市法制辦、市人大法工委和農(nóng)經(jīng)工委意見，在征求柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市以及市級有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，紹興市林業(yè)局對《規(guī)定》進行了修改完善，形成了法規(guī)草案送審稿，并提交市法制辦審查。之后，法規(guī)草案順利通過了市政府常務(wù)會議，以議案形式報市人大常委會審議。

（五）主動配合修改完善

法規(guī)草案提交至市法制辦后，根據(jù)工作安排，紹興市林業(yè)局積極主動配合修改完善工作。期間，會同市人大常委會法工委、農(nóng)經(jīng)工委和市法制辦，對規(guī)定草案進行多次集中封閉式的談?wù)撔薷?，形成征求意見分送省人大常委會法工委、市政府、市政系、市級各部門和有關(guān)區(qū)（市）政府，多個層面征求意見，并向省級有關(guān)部門匯報，征集修改意見。期間，配合市人大常委會共召開各類座談會和論證會10余場次，參加座談會和論證會人數(shù)達300余人次，共征集到各類意見建議1000余條，并對法規(guī)草案結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和具體條文進行了四輪逐條研究討論，認真聽取專家、委員等多方意見，九易其稿，最終法規(guī)草案于2018年11月1日通過市人大常委會二次審議，并報省人大常委會履行批準(zhǔn)程序。

四、立法成效

（一）明確保護對象

明確了紹興會稽山古香榧群，是指在紹興會稽山腹地生長的以古香榧樹為主的古榧樹林，以及相關(guān)的自然景觀、生態(tài)環(huán)境和由傳統(tǒng)農(nóng)耕方式、民俗活動等構(gòu)成的文化景觀。同時，明確了古香榧群范圍為柯橋區(qū)的稽東鎮(zhèn)，諸暨市的趙家鎮(zhèn)、東白湖鎮(zhèn)、楓橋鎮(zhèn)、東和鄉(xiāng)，嵊州市的谷來鎮(zhèn)、竹溪鄉(xiāng)、王院鄉(xiāng)、石璜鎮(zhèn)、雅璜鄉(xiāng)、通源鄉(xiāng)、長樂鎮(zhèn)等12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的59個村，總面積402平方公里；古香榧群保護范圍和五個片區(qū)的保護核心區(qū)，具體界線由市人民政府劃定并向社會公布。

（二）明確管理體制

按照“政府—行業(yè)行政主管部門—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村級等相關(guān)組織”自上而下的管理模式，明確各層級的工作職責(zé)。一是規(guī)定市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市人民政府按照各自職責(zé)負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)古香榧群保護工作，并將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，保護所需經(jīng)費列入本級年度財政預(yù)算。二是規(guī)定市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市林業(yè)行政主管部門負責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)古香榧群的保護、管理、研究和利用具體工作；其他行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)和本規(guī)定，共同做好古香榧群的保護工作。三是規(guī)定古香榧群所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)落實專人做好本轄區(qū)內(nèi)的古香榧群保護工作。四是規(guī)定古香榧群所在地的村民委員會、香榧行業(yè)協(xié)會和專業(yè)合作社等組織，可以通過制定村規(guī)民約、協(xié)會章程、采摘規(guī)范等方式做好古香榧群保護工作。

（三）明確保護舉措

從正反兩方面規(guī)定了古香榧群的保護舉措：一方面以規(guī)劃引領(lǐng)，保護生態(tài)環(huán)境。規(guī)定市人民政府應(yīng)當(dāng)依法組織編制古香榧群保護規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接；古香榧群保護范圍內(nèi)實施建設(shè)開發(fā)活動，應(yīng)當(dāng)符合古香榧群保護規(guī)劃，建設(shè)、施工等單位應(yīng)當(dāng)采取保護措施，避免古榧樹以及周圍景物、植被、地形地貌、文物古跡等受到損害。同時，對古香榧群保護范圍內(nèi)設(shè)置標(biāo)識和示意圖進行了規(guī)范。另一方面，作出禁止性規(guī)定，加強保護力度。提出了古香榧群保護范圍內(nèi)禁止的三種行為，設(shè)立了相應(yīng)的罰則，同時為了突出對核心區(qū)的保護，規(guī)定除了一般禁止行為外，還禁止墾造耕地等四種行為。

（四）明確保護職責(zé)

規(guī)定對樹齡一百年以上榧樹編制分級保護目錄，實行動態(tài)管理定期開展古榧樹后備資源普查工作，同時對設(shè)立古榧樹保護標(biāo)志、保護設(shè)施進行了規(guī)范。二是落實養(yǎng)護責(zé)任。明確了古榧樹的所有權(quán)人為養(yǎng)護人，所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)分離的，應(yīng)當(dāng)約定養(yǎng)護人；沒有約定或者約定不明的，經(jīng)營權(quán)人為養(yǎng)護人。同時，規(guī)定養(yǎng)護人應(yīng)當(dāng)按照養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范對古榧樹進行日常養(yǎng)護以及合理使用化肥農(nóng)藥。針對現(xiàn)實中影響古榧樹保護的突出問題，規(guī)定了病蟲害防治、災(zāi)害預(yù)防、注銷制度等內(nèi)容。

（五）明確利用范圍

保護是為了更好地發(fā)展，分別從種質(zhì)資源、科學(xué)研究、品牌建設(shè)、遺產(chǎn)文化、開發(fā)利用等方面加以規(guī)定。一是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)加強對優(yōu)良榧樹種質(zhì)資源的保護，建立榧樹種質(zhì)資源圃、基因庫，開展種質(zhì)資源收集保存、良種選育和示范推廣。二是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)重視香榧基礎(chǔ)研究，支持對香榧專用化肥農(nóng)藥、病蟲害防治技術(shù)、產(chǎn)品深加工等的研發(fā)。三是鼓勵開發(fā)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的香榧系列產(chǎn)品，打造區(qū)域公用品牌，注冊地理標(biāo)志證明商標(biāo)。四是規(guī)定了古香榧群的遺產(chǎn)展示以及相關(guān)歷史文化的挖掘、研究和整理，促進香榧文化的傳承。五是鼓勵當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟組織和居民利用古香榧群資源發(fā)展林下經(jīng)濟，同時也鼓勵社會資本參與古香榧群的保護開發(fā)利用。

（六）明確法律責(zé)任

上位法已經(jīng)設(shè)定法律責(zé)任的，使用轉(zhuǎn)致條款。具體條文中出現(xiàn)的違法行為，直接跟設(shè)了相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，規(guī)定了紹興市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市人民政府及其部門、古香榧群所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的工作人員有未按照法定程序組織編制保護規(guī)劃或者擅自修改保護規(guī)劃等四種行為之一的，由有權(quán)機關(guān)依法處置。