郭威 楊弘業(yè)

目前，我國正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和人口結(jié)構(gòu)變化關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)家庭戶總數(shù)中還有約30%左右應(yīng)納入住房保障范圍，這表明著我國仍有6000萬個(gè)家庭急需社會(huì)提供保障住房。但截止至2017年底，我國保障性住房也僅解決2200萬戶家庭的住房所需，住房市場(chǎng)的供需失衡導(dǎo)致我國住房保障缺口至少在3800萬套左右。上述數(shù)據(jù)表明，我國城市住房供給面積較少，大量中低收入階層的住房需求無法得到滿足，保障性住房制度仍待完善。為積極適應(yīng)我國新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重大轉(zhuǎn)變，滿足中低收入城鎮(zhèn)居民的基本住房需要，迫切需要切實(shí)分析當(dāng)前住房保障體系中存在的問題探索建設(shè)多元化住房保障體系的有效措施，既關(guān)系到廣大群眾的民生福祉，也關(guān)系到?jīng)Q勝全面建成小康社會(huì)的質(zhì)量和內(nèi)涵。

一、建設(shè)住房保障體系的重要意義

（一）構(gòu)建住房保障體系是推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略舉措

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“我國應(yīng)繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。在我國改革開放40年所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的影響下，新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)帶來了城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)升級(jí)與人口、土地以及資本等生產(chǎn)要素的集聚，促使城鎮(zhèn)居民住房需求快速增加，也因?yàn)橥恋氐挠邢薰┙o導(dǎo)致城市土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)超出中低收入家庭居民的承受能力，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化，而非人口城鎮(zhèn)化。因此，積極推進(jìn)保障性住房建設(shè)，可以有效緩解新型城鎮(zhèn)化過程中人口流動(dòng)所帶來的住房需求與供給、城市承載能力與人口持續(xù)增加之間的不協(xié)調(diào)、不平衡問題，通過進(jìn)一步完善城市功能，助推舊城和棚戶區(qū)改造，增強(qiáng)城市承載能力，提升城市生活水平，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，真正堅(jiān)持以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

（二）構(gòu)建住房保障體系是適應(yīng)我國人口結(jié)構(gòu)變化的有效方式

住房是人們進(jìn)行生產(chǎn)生活的前提和保障，保障性住房體系的發(fā)展是完善我國社會(huì)保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在諸多影響住房保障體系的因素中，人口的年齡結(jié)構(gòu)與空間分布結(jié)構(gòu)變化是影響住房保障體系發(fā)展的關(guān)鍵因素。一方面，從人口年齡結(jié)構(gòu)來看，自1980年中國實(shí)施生育政策以來，中國僅用約30年的時(shí)間便從青年型社會(huì)步入老年型社會(huì)，人口結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了許多新的特征，如：家庭規(guī)模減小、老齡化嚴(yán)重、新生兒數(shù)量較少、城鎮(zhèn)人口激增等。反觀大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，實(shí)現(xiàn)這一人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，通常都經(jīng)歷了近百年的時(shí)間?？焖俚娜丝诮Y(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生了差異化的住房需求，迫切需要我國城鎮(zhèn)住房供給制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。另一方面，從人口空間分布結(jié)構(gòu)的變化來看。自1992年我國確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)開始，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力源源不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力數(shù)量，形成了大量的流動(dòng)人口。流動(dòng)人口的主要特征是從我國西部、北部不發(fā)達(dá)地區(qū)省份流向東部、南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)省份，東南部發(fā)達(dá)地區(qū)的有限城鎮(zhèn)住房供給短期內(nèi)難以滿足激增的城鎮(zhèn)住房需求。因此，為適應(yīng)上述的人口年齡、空間結(jié)構(gòu)變化，構(gòu)建有效保障我國公民住房基本權(quán)利的住房保障體系就成為適應(yīng)我國新階段人口結(jié)構(gòu)變化的有效方式。

（三）構(gòu)建住房保障體系是加強(qiáng)民生保障的內(nèi)在要求

在我國保障性住房不斷發(fā)展的20年間，各地紛紛形成了以廉租房、經(jīng)適房、公租房，以及限價(jià)房等保障形式為主體的保障性住房體系。建設(shè)保障性住房體系，是保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。然而，近年來房?jī)r(jià)不斷高升，房地產(chǎn)公司“捂盤”“炒盤”的現(xiàn)象屢禁不止，“炒房團(tuán)”利用市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)間接限制甚至剝奪了部分中低收入居民的住房需求，這些由住房引發(fā)的問題嚴(yán)重阻礙了我國以人為本的民生保障工程的順利推進(jìn)。當(dāng)前正處于決勝全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期，民生保障工程作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)很大程度上決定了小康社會(huì)的質(zhì)量和水平，因此，加快推進(jìn)完善保障性住房體系，滿足廣大居民，特別是中低收入群體的基本住房需求加強(qiáng)民生保障，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的內(nèi)在要求。

二、當(dāng)前我國住房保障體系的主要問題

（一）保障性住房融資渠道較為單一

在保障性住房的建設(shè)過程中，資本市場(chǎng)發(fā)揮作用有限，缺乏利用保險(xiǎn)、基金、風(fēng)險(xiǎn)投資、債券、社會(huì)機(jī)構(gòu)等直接投資模式和多元化、多層次的融資渠道。大多數(shù)地方的保障住房建設(shè)資金是以政府財(cái)政資金為主，增加了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力。通過對(duì)比普通商品房與社會(huì)保障性住房的價(jià)格可以看出，土地市場(chǎng)價(jià)格與基準(zhǔn)地價(jià)之間的價(jià)格差是由政府來承擔(dān)的。由于保障性住房所需資金量大且期限長(zhǎng)，過分依賴政府公共財(cái)政的單一渠道，嚴(yán)重影響了我國保障性住房的供給質(zhì)量和效率。

（二）保障性住房稅收激勵(lì)制度缺失

過去的實(shí)踐發(fā)展表明，稅收制度對(duì)我國保障性住房的政府直接投資建設(shè)模式并無明顯的激勵(lì)作用，當(dāng)?shù)毓藏?cái)政和對(duì)保障性住房的需求程度仍是我國保障性住房供給量的決定因素。我國保障性住房的稅收激勵(lì)制度缺失、稅收制度不盡合理主要體現(xiàn)在以下三方面。第一，我國政府與開發(fā)商合作開發(fā)保障性住房時(shí)，除了按配建比例免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅，在增值額有限條件下免征土地增值稅外，其他幾種涉及稅額較大的稅種例如企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等，根本沒有優(yōu)惠政策。第二，根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)開發(fā)配套經(jīng)濟(jì)適用房是依據(jù)成本加成方式定價(jià)的。因此，我國政府即使給予開發(fā)企業(yè)稅收政策，也會(huì)因?yàn)闇p少其成本基數(shù)而直接導(dǎo)致利潤下降。第三，稅收種類過多，調(diào)控效果不明晰。目前我國住房保障政策之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合，使得稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用失效，反而成為政府為開發(fā)和經(jīng)營保障性住房的企業(yè)減稅讓利的工具和手段。

（三）保障性住房供給區(qū)域分布失衡

政府對(duì)于保障性住房的方位規(guī)劃是否與被保障群體的需求相匹配，直接關(guān)系到被保障群體的長(zhǎng)期生活水平和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響住房保障體系的政策實(shí)施效果。縱觀五大國家中心城市保障性住房供給的空間布局①，可以發(fā)現(xiàn)我國政府劃歸的保障性住房建設(shè)用地一般位于城市的偏遠(yuǎn)城區(qū)，導(dǎo)致保障住房供給出現(xiàn)供求錯(cuò)位空間失衡。偏遠(yuǎn)城區(qū)保障性住房的基礎(chǔ)設(shè)施配套較差，使居住其中的被保障群體難以享受到市民本應(yīng)享有的就業(yè)、就醫(yī)、上學(xué)等基本福利待遇。這種供給分布失衡加大了入住對(duì)象的居住成本，削弱了保障性住房的保障屬性，在部分城市甚至出現(xiàn)了保障住房的保障對(duì)象棄購、棄租等現(xiàn)象，造成住房資源的浪費(fèi)。因此，保障性住房空間分布的合理配置與居民的生活需求相匹配成為優(yōu)化保障性住房供給結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。

（四）保障性住房產(chǎn)權(quán)制度存在內(nèi)部缺陷

我國多樣化的保障性住房產(chǎn)權(quán)模式給政府投資建設(shè)、分配、管理和回收保障住房造成高昂的交易成本和社會(huì)成本。為了解決以往政策制定、實(shí)施等層面不連貫而導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)遺留問題，新的政策改革又會(huì)帶來新的產(chǎn)權(quán)糾紛問題。如，1998年通過成本價(jià)購房、標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購房等各種定價(jià)方式進(jìn)行的住房改革，這也為以何種方式私有化公有產(chǎn)權(quán)的問題埋下了伏筆；2007年出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》糾正了對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房再上市過程中所產(chǎn)生的公有產(chǎn)權(quán)收益主體不清的問題，這實(shí)際上解決了1998年啟動(dòng)的住房改革存續(xù)的產(chǎn)權(quán)遺留問題。然而，在政策的不斷演進(jìn)過程中，仍未能建立規(guī)范、統(tǒng)一的保障房產(chǎn)權(quán)制度。因此，保障性住房產(chǎn)權(quán)模式不健全、未充分考慮公平性等問題，已經(jīng)是困擾我國保障性住房制度發(fā)展多年的疑難雜癥。

三、建設(shè)多元化住房保障體系的政策措施

（一）深化融資制度改革，拓寬保障住房的融資渠道

在明確未來保障房建設(shè)的發(fā)展重點(diǎn)聚焦于公共租賃房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)住房和棚戶區(qū)改造住房后，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬保障性住房的融資渠道。政府應(yīng)履行公共租賃房和廉租房的建設(shè)以及分配、回收等管理服務(wù)職能，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)棚戶區(qū)改造住房和共有產(chǎn)權(quán)住房的售賣、交易等管理服務(wù)職能。在此基礎(chǔ)上對(duì)受益主體不同的保障性住房實(shí)施差異化的融資方案，做到有的放矢，有序推進(jìn)住房保障體系建設(shè)。

首先，在公租房中引入PPP模式。公租房屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，具有很強(qiáng)的正外部性，市場(chǎng)需求大，可替代性弱，價(jià)格彈性弱，具備很強(qiáng)的社會(huì)效益，可引入私人部門參與一線城市的公租房建設(shè)。PPP模式已經(jīng)被廣泛用于我國一二線城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，且在保障性住房建設(shè)中已有成功經(jīng)驗(yàn)。PPP模式的關(guān)鍵是政府與特殊目的公司（SPV）在項(xiàng)目籌資過程中各自擔(dān)負(fù)有限的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，完全按照合同進(jìn)行融資、建設(shè)和后續(xù)管理經(jīng)營。具體操作上，政府往往通過承諾給予額外的土地使用權(quán)等優(yōu)惠政策吸引私人企業(yè)進(jìn)行PPP融資。私人企業(yè)在建成保障性住房后擁有運(yùn)營權(quán)與管理權(quán)，可進(jìn)一步通過收取房租和政府運(yùn)營補(bǔ)貼進(jìn)行盈利活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)政府、私人和被保障群體互利共贏的結(jié)果。

其次，在共有產(chǎn)權(quán)住房中引入“建設(shè)—運(yùn)營—出售（BOS）”模式和資產(chǎn)證券化（MBS）模式。建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房所需的融資模式，既可以制定相關(guān)優(yōu)惠政策，也可以沿用或變形公租房中部分操作模式。第一，引入“建設(shè)—運(yùn)營—出售（BOS）”模式。該模式繼承并改進(jìn)了PPP模式所具有的優(yōu)點(diǎn)，整個(gè)運(yùn)行模式由建設(shè)期、運(yùn)營期和出售期三個(gè)階段組成。前兩個(gè)階段和PPP模式相同，在運(yùn)營期過后，政府會(huì)重新將住房上市出售。也可由運(yùn)營公司自行回購再出售給其他保障人群。并依據(jù)簽訂合同時(shí)所規(guī)定的投資回報(bào)率，將租金收入和出售后的增值收益分配給運(yùn)營的私人公司。該模式的優(yōu)點(diǎn)是可以加快政府資金回籠，又可以使住戶獲得穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)，社會(huì)資本取得穩(wěn)定的投資回報(bào)，具有現(xiàn)實(shí)可操作性。也可以引入資產(chǎn)證券化（MBS）融資模式。這是一種低風(fēng)險(xiǎn)、收益穩(wěn)定的投資工具，主要是將具有未來現(xiàn)金流但缺乏流動(dòng)性的共有產(chǎn)權(quán)住房抵押貸款聚集起來，通過結(jié)構(gòu)性重組將其轉(zhuǎn)化為可以在市場(chǎng)上出售和流通的證券以此來籌集資金的過程。當(dāng)前我國居民儲(chǔ)蓄存款數(shù)額巨大，廣深高速、珠海高速已為資產(chǎn)證券化提供了成功經(jīng)驗(yàn)，完全可以嘗試應(yīng)用于共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目。

最后，在棚戶區(qū)改造住房中引入住房合作社模式。住房合作社模式是一種集資建房的公私合作形式，是被西方國家普遍適用于解決保障性住房問題的融資手段，因此可被用于我國棚戶區(qū)改造住房建設(shè)。這種模式有兩種資金籌措渠道：一種是企業(yè)捐贈(zèng)，政府會(huì)對(duì)捐贈(zèng)企業(yè)進(jìn)行土地使用優(yōu)惠政策和稅收減免政策。另一種是棚戶區(qū)居民利用個(gè)人儲(chǔ)蓄資金加入合作社，由住房合作社將新建的棚戶區(qū)改造住房售賣給被保障居民，該房屋只能在合作社員之間流轉(zhuǎn)，不能向外售賣。

（二）深化財(cái)稅制度改革，發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用

近十年來，我國部分城市房?jī)r(jià)上漲迅速，保障性住房建設(shè)略顯遲緩，原因之一便是現(xiàn)行的稅費(fèi)制度無法滿足我國新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。因此，進(jìn)行財(cái)稅制度改革，調(diào)節(jié)保障性住房供給結(jié)構(gòu)與數(shù)量，引導(dǎo)消費(fèi)者理性購房行為，是完善我國保障性住房建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

第一，從保障性住房的審批、建設(shè)、流通等方面減輕稅賦。我國房地產(chǎn)開發(fā)需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)而復(fù)雜的審批過程，其中房地產(chǎn)企業(yè)需要繳納25個(gè)政府部門所開設(shè)的50余種稅款，這些稅款大多產(chǎn)生于審批、建設(shè)和流通環(huán)節(jié)，稅費(fèi)總額占總計(jì)成本的18%—22%。我國應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)政府職能機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)化改革，繼續(xù)有效地清理、歸并稅種，降低稅費(fèi)。這既有利于降低房?jī)r(jià)，還可以降低建設(shè)配套保障性住房企業(yè)的額外成本，激發(fā)其建設(shè)保障性住房的積極性，將更多的資金用于提升住房質(zhì)量和建筑效率。

第二，推動(dòng)房產(chǎn)稅改革，使房產(chǎn)稅成為地方政府財(cái)政收入的主要源泉。我國保障性住房發(fā)展遲緩的原因之一是因?yàn)檎?cái)政支出緊張，為此必須向擁有多套住房的城鎮(zhèn)居民征收房產(chǎn)稅。一方面，使得持有多套住房的富裕群體持有房產(chǎn)成本大大提升，進(jìn)一步抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為，降低過熱的房?jī)r(jià)。另一方面，房產(chǎn)稅的征收必然使地方財(cái)政富裕松弛，作為新的財(cái)政稅源，改變過去幾十年中土地出讓金占地方財(cái)政收入50%以上的情況。

第三，提高直接稅征收比重。避免重復(fù)征稅，避免漏征少征現(xiàn)象，最好的方式就是擴(kuò)大直接稅收比重，擴(kuò)大所得稅征收范圍和份額。做好所得稅的征繳工作，就要解決好房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)普遍存在的財(cái)務(wù)延期結(jié)算和后期成本前置問題，具體可從以下三個(gè)方面實(shí)施：一是由建設(shè)主管部門合理確定建設(shè)工期；二是由稅務(wù)部門按建設(shè)工期和實(shí)際銷售面積合理確定財(cái)務(wù)結(jié)算時(shí)間；三是監(jiān)控重點(diǎn)科目，合理估算開發(fā)成本費(fèi)用，防止后期成本前置。

（三）深化住房制度改革，優(yōu)化保障住房的供給結(jié)構(gòu)

在短期內(nèi)，通過地方政府財(cái)政補(bǔ)貼多種渠道增加住房供給。在保障性住房領(lǐng)域，最核心最首要的問題就是房源問題，相對(duì)于中低收入困難家庭來說，現(xiàn)有的保障性住房的存量還不足以滿足其需求。因此，為增加保障性住房供給數(shù)量，政府要積極發(fā)揮建設(shè)主導(dǎo)作用，兼顧到保障對(duì)象的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力及政府的財(cái)政補(bǔ)貼壓力，探索公共租賃住房融資機(jī)制和租售并舉新道路。并通過回購、回收、收購、捐贈(zèng)等方法來籌集，力求做到全方位，多渠道地增加保障性住房存量。

在長(zhǎng)期內(nèi)，構(gòu)建住房多元化供給模式。多元供給是指供給主體的多元化，即以政府為主導(dǎo)的同時(shí)，拓寬主體成分，例如開發(fā)商、非營利性組織、其他捐贈(zèng)者等很多組織甚至是個(gè)人都可以成為社會(huì)保障性住房的供給主體。因此，非營利性組織作為除了政府和市場(chǎng)之外的第三方資源配置力量，在保障性住房供給中發(fā)揮著重要的作用，必須通過制定國家層面的法律保障為非營利組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供良好的政策支持與制度保障。在目前的利益格局條件下，非營利性組織存在的最主要目的是為降低地產(chǎn)開發(fā)商在房地產(chǎn)市場(chǎng)上的壟斷地位，阻止開發(fā)商在保障性住房建設(shè)中謀取暴利，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（四）完善共有產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)保障群體的財(cái)產(chǎn)權(quán)力

我國保障性住房的產(chǎn)權(quán)問題具體可表現(xiàn)為其所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)經(jīng)常存在交叉或分離。目前，我國根據(jù)受保障群體來確定社會(huì)保障性住房產(chǎn)權(quán)歸屬：廉價(jià)租住房的產(chǎn)權(quán)劃歸國有，被保障者僅有租住使用權(quán)；公租房歸建設(shè)單位所有，被保障者擁有收益、使用權(quán)；經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)可界定為公共產(chǎn)權(quán)；另外，若加之土地劃分時(shí)附加的產(chǎn)權(quán)問題，我國社會(huì)保障性住房的產(chǎn)權(quán)問題就更為復(fù)雜。

完善共有產(chǎn)權(quán)制度。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用房相比，共有產(chǎn)權(quán)房在審批土地的方式上、政府與被保障群體的關(guān)系上、購買房產(chǎn)時(shí)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和收益上來看，都有著十分明顯的體制優(yōu)越性。第一，共有產(chǎn)權(quán)房改變了政府劃撥土地的方式。從最初的行政劃撥土地慢慢轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化出售土地，并且房產(chǎn)以虛擬產(chǎn)權(quán)的形式在短期內(nèi)共有，這種做法大大降低了保障性住房在被購買后又轉(zhuǎn)向市場(chǎng)倒賣的可能性。第二，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)房中政府與購房者之間以補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼的關(guān)系，在共有產(chǎn)權(quán)住房中的體現(xiàn)則有所不同，共有產(chǎn)權(quán)住房的購買人與政府之間是共同共有的關(guān)系，是平等的民事主體關(guān)系。第三，購房者風(fēng)險(xiǎn)降低，預(yù)期收益提高。共有產(chǎn)權(quán)制度降低了居民的購房壓力，提升了居民的日常消費(fèi)水平。符合要求的居民可根據(jù)自己的財(cái)產(chǎn)狀況，選擇合理的自身與政府出資比例。并且，按照自身經(jīng)濟(jì)實(shí)際狀況，被保障者可以選擇最優(yōu)方案進(jìn)行回購，這種共有產(chǎn)權(quán)的制度使得被保障群體靈活實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障權(quán)益，是我國以人為本民生建設(shè)的良好體現(xiàn)。

注：

①2010年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出建設(shè)五大（北京、天津、上海、廣州、重慶）國家中心城市的規(guī)劃和定位。

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部）