魯籬 田野

〔摘要〕?站在歷時性維度對金融監(jiān)管框架進行解構(gòu)主義分析，可知其是一種“地方性知識”;金融監(jiān)管框架概念中預(yù)設(shè)的“監(jiān)管-風(fēng)險”二元對立結(jié)構(gòu)并非涇渭分明、穩(wěn)固不變的，監(jiān)管不當可能誘發(fā)新風(fēng)險，故監(jiān)管并非金融監(jiān)管框架中的永恒中心。以國際主流監(jiān)管框架為基本素材，對金融危機后各國監(jiān)管改革方案進行解構(gòu)性分析，在此基礎(chǔ)上對統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管、雙峰監(jiān)管、超級央行等關(guān)鍵詞重新剖析后，可知廢除分業(yè)監(jiān)管、成立單獨機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管、超級央行及雙峰監(jiān)管皆非我國當前最優(yōu)選擇。以一行一委兩會的新設(shè)計為雛形，未來我國監(jiān)管框架改革重點在于：以風(fēng)險和目標為導(dǎo)向;建立健全金融監(jiān)管法律體系;強調(diào)功能監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管;合理配置央地監(jiān)管權(quán)責(zé);細化金融穩(wěn)定發(fā)展委員會協(xié)調(diào)監(jiān)管權(quán)能等。

〔關(guān)鍵詞〕?金融監(jiān)管框架;解構(gòu);宏觀審慎監(jiān)管;功能監(jiān)管;分業(yè)監(jiān)管

〔中圖分類號〕D438?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1000-4769（2019）01-0072-14

引言

金融監(jiān)管框架設(shè)計對國家治理意義重大。優(yōu)良的監(jiān)管框架能夠有效配置監(jiān)管資源、預(yù)防金融風(fēng)險、引導(dǎo)金融促進經(jīng)濟良性發(fā)展，然而監(jiān)管框架若滯后于金融市場的發(fā)展，也可能變成風(fēng)險滋生的“溫床”。近年來在金融監(jiān)管領(lǐng)域涌現(xiàn)出許多新問題，諸如因宏觀審慎監(jiān)管薄弱而造成的股災(zāi)、影子銀行等系統(tǒng)性金融風(fēng)險隱患，由地方金融監(jiān)管權(quán)頂層設(shè)計缺失而引發(fā)的區(qū)域性金融風(fēng)險，混業(yè)經(jīng)營與單純機構(gòu)監(jiān)管模式?jīng)_突所導(dǎo)致的監(jiān)管套利，金融控股集團、民間金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融模式帶來的大量監(jiān)管空白，隨民間融資、擔(dān)保公司、小貸公司跑路等惡性金融事件頻發(fā)而衍生的社會不穩(wěn)定因素等，充分映射出監(jiān)管框架與現(xiàn)實需求之間日益尖銳的矛盾。

隨著金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的成立、銀監(jiān)會與保監(jiān)會的正式合并，第一輪監(jiān)管體制改革塵埃落定。然而這僅僅是監(jiān)管框架改革的開始而非結(jié)束。一行兩會新體系尚缺乏目標、內(nèi)涵、機構(gòu)協(xié)調(diào)、價值平衡等內(nèi)容填充，金穩(wěn)委下一步也將要與金融市場、監(jiān)管部門等不斷對接磨合，其運行機制、側(cè)重領(lǐng)域、權(quán)力邊界等仍需進一步討論研究。職是之故，本文擬在對金融監(jiān)管框架的關(guān)鍵性要素進行解構(gòu)分析的基礎(chǔ)上，重新整合監(jiān)管制度改革的基本邏輯，力求提供一個具有新時代中國特色的、經(jīng)濟“新常態(tài)”意義上的平衡、穩(wěn)定而又不失效率的監(jiān)管框架藍本。

一、全球金融監(jiān)管框架基本模式與我國金融監(jiān)管改革動向

根據(jù)三十人集團關(guān)于金融危機后監(jiān)管框架的分析報告，全球共有四種主流監(jiān)管進路，分別是“分業(yè)監(jiān)管”“功能監(jiān)管”“統(tǒng)一監(jiān)管”和“雙峰監(jiān)管”。四種模式各有千秋，各國根據(jù)自身的資源稟賦優(yōu)勢與所處發(fā)展階段的特殊要求，各取所需。美國選擇分業(yè)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合的傘形監(jiān)管框架;英國與澳大利亞采用雙峰監(jiān)管框架;日本、德國是統(tǒng)一監(jiān)管的典范;我國則是分業(yè)監(jiān)管的代表，由各個金融監(jiān)管部門分別對所屬領(lǐng)域進行行業(yè)監(jiān)管。

分業(yè)監(jiān)管曾以其分工明確、易于操作風(fēng)靡全球，尤受廣大發(fā)展中國家青睞，如今卻由于協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管責(zé)任不清、宏觀審慎監(jiān)管能力弱而飽受詬病?！?〕針對分業(yè)監(jiān)管面臨的困境，哈佛大學(xué)莫頓教授提出，在技術(shù)革命日新月盛、金融產(chǎn)品設(shè)計不斷推陳出新的時代背景下，以“功能主義”作為監(jiān)管框架的理論基礎(chǔ)，應(yīng)對金融市場的動態(tài)運行?！?〕“功能主義”理論上彌補了金融創(chuàng)新給機構(gòu)監(jiān)管帶來的制度豁口，但是混業(yè)經(jīng)營模式下金融手段的精益求精和靈活搭配都要求監(jiān)管層具備極高的理論水平。發(fā)達國家對此尚無法熟練應(yīng)用掌握，對于金融發(fā)展水平相對落后的發(fā)展中國家和地區(qū)而言，該模式無疑更具有挑戰(zhàn)性?！敖y(tǒng)一監(jiān)管”亦是為解決監(jiān)管重疊與監(jiān)管空白而生。例如20世紀90年代末英國為適應(yīng)自身高度發(fā)達的金融市場，保障整個金融服務(wù)體系公正、高效、廉潔、有序運行而設(shè)立了金融服務(wù)局（FSA）。雖然由于政府更迭等原因，F(xiàn)SA已在2013年被雙峰監(jiān)管所替代，但作為全球曾經(jīng)最具影響力的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，15年生命周期內(nèi)積累的大量經(jīng)驗仍成為諸多金融市場較小、系統(tǒng)相對薄弱的新興經(jīng)濟體、發(fā)展中國家、金融轉(zhuǎn)型期國家的框架指南。后者出于簡單易行等操作層面上的考慮，紛紛向統(tǒng)一監(jiān)管拋去橄欖枝?！半p峰監(jiān)管”從監(jiān)管框架的結(jié)構(gòu)設(shè)計入手，以此克服監(jiān)管沖突，同時通過以目標為核心的專業(yè)機構(gòu)設(shè)置提高監(jiān)管的專業(yè)水平。三十人集團認為雙峰監(jiān)管是未來金融監(jiān)管的發(fā)展方向，同時也明確指出監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)與本國國情相適應(yīng)?！?〕Michael Taylor作為雙峰監(jiān)管的主要倡導(dǎo)者，詳細論證了該模式的價值和優(yōu)勢，并希望通過雙目標的機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的分離，同時達到維護系統(tǒng)性穩(wěn)定和保護消費者權(quán)益的目的?！?〕

針對我國在宏觀和微觀維度上的監(jiān)管困境，主流意見認為應(yīng)當借鑒英國在金融危機后實施的“雙峰監(jiān)管”框架，建立以宏觀審慎為核心的“超級央行模式”的金融監(jiān)管體系;也有學(xué)者主張將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會合并為金融監(jiān)管委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個監(jiān)管機構(gòu)之間的工作，領(lǐng)導(dǎo)和指揮金融市場的“一行一會”模式。〔5〕曹鳳岐等基于比較英美在金融危機后的監(jiān)管改革，提出建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)、傘形金融監(jiān)管體系的思路〔6〕，與此相對應(yīng)，國務(wù)院發(fā)展研究中心、全國人大財經(jīng)委等主張合并三會，成立綜合金融監(jiān)管委員會，并下設(shè)微觀審慎管理局、市場和行為管理局〔7〕;也有法學(xué)家頗具前瞻性地提議，仿效英國FSA，通過將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并為一個微觀審慎機構(gòu)，打造一個以系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)控為重心的宏觀審慎管理框架?！?〕

學(xué)者們在改革的整體方向上達成一致，即分業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管與雙峰監(jiān)管過渡、機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管擴展。在監(jiān)管機構(gòu)融合的時代呼聲中，也有學(xué)者清醒認識到單純的機構(gòu)合并難以從源頭上攻克現(xiàn)有難題。如李劍閣提出，金融監(jiān)管體制改革核心在于明確權(quán)責(zé)，簡單成立一個超級監(jiān)管機構(gòu)并不解決金融監(jiān)管疏漏缺失的問題;吳曉靈表示，監(jiān)管體制改革不是簡單把監(jiān)管部門合在一起，而是要根據(jù)銀行、證券、信托、保險的不同功能和特點分別監(jiān)管;此外，李揚和魏加寧都反對將銀監(jiān)會與央行重新合并，認為仍舊存在貨幣政策與監(jiān)管“同步震蕩”、過度調(diào)節(jié)的問題?！?〕

隨著2017年7月第五次金融工作會議決定設(shè)立“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”，2018年3月銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會的改革方案出爐，由“金穩(wěn)委”統(tǒng)籌“一行兩會”監(jiān)管工作的新框架雛形初現(xiàn)，以一劑猛藥回應(yīng)了理論界的疑慮：機構(gòu)的統(tǒng)合并不是解決監(jiān)管問題的萬能良策;銀保監(jiān)會主席同時兼任央行領(lǐng)導(dǎo)的人事任命同時表明，該次監(jiān)管體制改革并未簡單照搬任何一種國際范本，而是探索了一套具有中國特色的宏觀審慎和微觀監(jiān)管相協(xié)調(diào)的監(jiān)管均衡架構(gòu)。下文擬基于金融監(jiān)管框架改革的基本邏輯，運用解構(gòu)主義分析方法探索不同監(jiān)管要素與我國金融市場的匹配成對，對國際上流行的幾種監(jiān)管模式進行批判性解析，對我國未來可能面臨的監(jiān)管困境以及一行一委兩會基礎(chǔ)框架下監(jiān)管體制的深化改革方向作前瞻性思考。

二、從“結(jié)構(gòu)”到“解構(gòu)”：“金融監(jiān)管框架”現(xiàn)象的解構(gòu)主義剖析

“解構(gòu)”（destructuring）這一概念最早由海德格爾在《存在與時間》中提出，原意為分解、消解、解除結(jié)構(gòu)等，后經(jīng)德里達的發(fā)展創(chuàng)新，形成“解構(gòu)主義”（deconstruction）哲學(xué)。按照德里達的界定，解構(gòu)主義是一種“雙重寫作”與“雙重閱讀”〔10〕，即透過多元視角進行概念和分析框架的拓新，從而避免思維的形而上學(xué)，及時消解因事物內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)固化而積滯的制度性阻礙，實現(xiàn)自我的重新發(fā)現(xiàn)。制度和社會結(jié)構(gòu)可以成為解構(gòu)主義更復(fù)雜深邃的哲學(xué)文本。本文采取德里達的解構(gòu)主義分析進路，以及后現(xiàn)代主義的建設(shè)性向度后現(xiàn)代哲學(xué)有兩種向度，一種偏重于“解構(gòu)”，一種偏重于“建構(gòu)”，本文雖采取了解構(gòu)主義的進路，但解構(gòu)主義只是作為制度分析工具，本文在整體哲學(xué)觀上選擇建構(gòu)主義。，方法論步驟是：第一步，預(yù)設(shè)結(jié)構(gòu)。從概念入手，在分析對象中確立結(jié)構(gòu)主義視閾下的二元對立關(guān)系;第二步，解構(gòu)?；貧w現(xiàn)象本身，觀測制度運行的真實狀態(tài)，得出結(jié)構(gòu)主義所預(yù)設(shè)的矛盾對立面間并不存在穩(wěn)固不變的絕對力場，所謂的二元對立關(guān)系實際處于不斷的流變中，從而“展示那些據(jù)說產(chǎn)生了某一核心概念或理論前提的話語是如何轉(zhuǎn)而反對自身的，揭示某種結(jié)構(gòu)在形成自身的歷史過程中可能掩蓋了什么、排斥了什么”〔11〕;第三步，建構(gòu)。解構(gòu)的目的并非摧毀，而是建構(gòu)，通過解構(gòu)找到舊框架自我結(jié)構(gòu)關(guān)系中阻礙金融監(jiān)管的關(guān)鍵因素，從而構(gòu)建新的制度結(jié)構(gòu)。

沿著上述思路，首先需要先厘清金融監(jiān)管框架的結(jié)構(gòu)性關(guān)系?！敖鹑诒O(jiān)管框架”是現(xiàn)代金融監(jiān)管研究中一個重要的隱性概念，雖被大量提及，卻缺少精確定義。正如有學(xué)者指出，“現(xiàn)有的國際金融監(jiān)管框架是一點一滴拼湊而成的。當然，這種拼湊并不是漫無目的，每一個國際金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立都與銀行破產(chǎn)或金融危機有著緊密的聯(lián)系?！薄?2〕“金融監(jiān)管的核心要義是阻礙風(fēng)險，收縮風(fēng)險的傳遞效應(yīng)，防止風(fēng)險外部性泛濫?！薄?3〕金融監(jiān)管框架本質(zhì)上是各國對金融風(fēng)險的應(yīng)對策略，其內(nèi)涵中蘊藏著對抗風(fēng)險的天然職能。從結(jié)構(gòu)主義出發(fā)，可以從其概念中提取到“監(jiān)管-風(fēng)險”的二元對立關(guān)系。這種二元對立結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為，各國總是以金融危機為節(jié)點和契機進行金融監(jiān)管框架的改革。尤其是2008年全球金融危機后，無論是發(fā)達經(jīng)濟體還是新興市場國家都開始先后建立宏觀審慎政策框架，結(jié)束了自20世紀80年代末華爾街大崩潰以來長達20年的大穩(wěn)健時代;“監(jiān)管-風(fēng)險”的對立關(guān)系亦體現(xiàn)為以英美為代表的“立法先行”或“立法跟進”式金融監(jiān)管改革。金融立法既是通過行為規(guī)制防控金融危機的關(guān)鍵手段，又是引導(dǎo)金融體系規(guī)范化，從而對危機后的金融市場及時止損的主要策略。比如，美國《聯(lián)邦存款保險公司修正法案》加強對交叉業(yè)務(wù)的監(jiān)管〔14〕，作為補丁完善了分業(yè)監(jiān)管的漏洞，增強了監(jiān)管框架的激勵相容能力;英國通過2000年《金融服務(wù)與市場法》確立了統(tǒng)一監(jiān)管模式，又于2012年頒布了新的《金融服務(wù)法案》用雙峰監(jiān)管替換了統(tǒng)一監(jiān)管，這也是英美學(xué)者在談?wù)摗敖鹑诒O(jiān)管框架”時總是習(xí)慣與立法聯(lián)系起來的原因。側(cè)面說明了前者是一種被強制立法固定化下來的機構(gòu)和權(quán)能組織系統(tǒng)，彰顯了“監(jiān)管-風(fēng)險”關(guān)系的共時性色彩;監(jiān)管-風(fēng)險的對立關(guān)系進一步體現(xiàn)為我國的監(jiān)管框架改革總是唯風(fēng)險治理馬首是瞻。20世紀90年代對央行大一統(tǒng)格局循序漸進的改良就是基于人民銀行微觀監(jiān)管政策與宏觀貨幣政策間松緊矛盾會觸發(fā)金融風(fēng)險的隱憂。在1997年亞洲金融危機的催化下，一行三會分業(yè)監(jiān)管的框架最終塵埃落定;而金融市場監(jiān)管在專業(yè)化軌道上運行了15年后又被新框架打破更是矛頭直指系統(tǒng)性金融風(fēng)險。近年來隨著金融行業(yè)經(jīng)營模式趨于靈活，金融業(yè)態(tài)間合作加強，統(tǒng)一和完善金融監(jiān)管體系、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的呼聲漸高〔15〕，一行一委兩會協(xié)調(diào)監(jiān)管的框架遂應(yīng)運而生。2018年3月全國人大通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，銀監(jiān)會與保監(jiān)會整合為銀保監(jiān)會，且它們擬訂行業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行，最終由金穩(wěn)委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各金融管理部門工作。

結(jié)構(gòu)概念的基本形式是結(jié)構(gòu)總是需要一個中心的“在場”，以限制結(jié)構(gòu)內(nèi)部由差異活動而造成的不穩(wěn)定的自由游戲。在“監(jiān)管-風(fēng)險”的靜態(tài)鏈條中，監(jiān)管無疑處于在場的中心位置，肩負著保障整個金融監(jiān)管框架結(jié)構(gòu)平穩(wěn)延續(xù)的制度使命。然而為了保障在場的統(tǒng)領(lǐng)地位，監(jiān)管雖然屬于結(jié)構(gòu)，卻又必須凌駕于結(jié)構(gòu)內(nèi)一切其他因素之上，不受結(jié)構(gòu)運轉(zhuǎn)規(guī)則的限制，即監(jiān)管作為獨一無二的中心，既在金融監(jiān)管框架內(nèi)，又超越于框架之外，而這種自反性結(jié)構(gòu)失衡可能引發(fā)監(jiān)管框架被監(jiān)管內(nèi)核裹挾著走向金融抑制，并誘發(fā)新的風(fēng)險，即對風(fēng)險的監(jiān)管會受到監(jiān)管架構(gòu)的阻礙，從而形成“危機-改革-危機”式輪回。

以先前的分業(yè)監(jiān)管機制為例，一行三會根據(jù)立法或者行政授權(quán)分管不同金融業(yè)務(wù)，但“誰家孩子誰抱走”的規(guī)則造成了監(jiān)管空白，這又分兩種情況：1.有的行業(yè)因為監(jiān)管困難或者利益瓜分糾葛無人問津，比如P2P。地方政府為促進地方融資多采取地方保護主義，可能導(dǎo)致監(jiān)管俘獲;2.分業(yè)監(jiān)管造成監(jiān)管重疊（多頭監(jiān)管）。因為監(jiān)管空白，機構(gòu)間爭搶監(jiān)管權(quán)，造成監(jiān)管競爭。監(jiān)管口徑不一又給市場留下了監(jiān)管套利的漏洞。監(jiān)管專業(yè)化對單獨行業(yè)而言是福音，分業(yè)后的深耕細作更利于提高單獨監(jiān)管水平，而監(jiān)管割據(jù)亦同時催化了金融風(fēng)險跨行業(yè)、跨地帶的傳染性基因，誘發(fā)了影子銀行等宏觀審慎風(fēng)險，最終從內(nèi)部瓦解了分業(yè)監(jiān)管框架。當監(jiān)管框架的自反性阻力成為主要矛盾，即系統(tǒng)性金融風(fēng)險的主要誘因時，就會面臨消解重構(gòu)。正因如此，我們迎來了新一輪金融體制改革，切除分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管空白、監(jiān)管套利、信息共享機制缺失三大毒瘤恰是此次改革的目標。銀保合并強化了綜合監(jiān)管，打破分業(yè)監(jiān)管下的區(qū)域劃分，形成統(tǒng)一的監(jiān)管口徑，減少了監(jiān)管的重疊與空白，有效預(yù)防了監(jiān)管套利;將銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案制定權(quán)和宏觀審慎監(jiān)管權(quán)收歸央行，落實了發(fā)展與監(jiān)管的職能分離，有利于監(jiān)管資源優(yōu)化配置，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融發(fā)展。但新框架同樣面臨自反性風(fēng)險問題：一方面混業(yè)監(jiān)管下的“同步震蕩”重返視野，另一方面強監(jiān)管下的金融抑制也可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。①

“這一點貌似悖反，其實在理，中心總是在總體的中心，然而由于中心不屬于總體，因此總體把它的中心置于別處，中心并不是中心”?！?6〕透過解構(gòu)主義的顯微鏡，“監(jiān)管”未嘗是金融監(jiān)管框架永恒的核心所在。這要求我們從現(xiàn)象學(xué)基本原則出發(fā)，回歸現(xiàn)象本身。如索緒爾所說，“共時‘現(xiàn)象和歷時‘現(xiàn)象毫無共同之處：一個是同時要素間的關(guān)系，一個是一個要素在時間上代替另一個要素，是一種事件?！?共時性現(xiàn)象更接近一種靜態(tài)的概念，而加入了時間維度的歷時性考察才是真正回歸到現(xiàn)象本身。也只有調(diào)整到歷時性的觀測維度，金融監(jiān)管框架才可以被看成是一種成熟的金融市場調(diào)節(jié)制度，是一系列時段，一系列人、監(jiān)管要素與金融市場的自由配對組合，是“實踐語境”下若干具體制度選擇連接而成的綿延不絕的動脈系統(tǒng)，是一個動態(tài)的運行過程。

金融監(jiān)管框架的功能包含各個監(jiān)管部門的職權(quán)劃分、組織協(xié)調(diào)機制、權(quán)力邊界。通過框架設(shè)計將整個金融監(jiān)管統(tǒng)合成一個整體，以保證監(jiān)管沒有盲區(qū)、監(jiān)管一體化、消除監(jiān)管套利。在不同歷史時期，通過不同頂層設(shè)計，或強監(jiān)管，或強效率，突出特定的監(jiān)管傾向。因此，監(jiān)管未必是一個時段內(nèi)的框架核心。是否成為核心，要看當時整體的金融市場運行狀況。如果將2008年世界金融危機作為一個歷史節(jié)點，后危機時代的國際監(jiān)管框架更趨向于宏觀審慎監(jiān)管的制度設(shè)計，以“強監(jiān)管”為目標，“監(jiān)管”的確應(yīng)為當前世界范圍內(nèi)金融框架改革的重心?！?7〕但即便在大的時間維度下，由于全球各區(qū)域金融發(fā)展水平、監(jiān)管水平不均衡，各自的金融監(jiān)管框架實際是金融發(fā)展不同歷史時期內(nèi)的“地方性知識”。所以在同樣的強監(jiān)管目標下，不同的監(jiān)管框架也有著不同的監(jiān)管側(cè)重。如監(jiān)管水平較低的國家多選擇分業(yè)監(jiān)管，在這種框架設(shè)計下，可以更大程度地進行精細化的行業(yè)深入監(jiān)管;監(jiān)管水平較高的國家則較為注重功能監(jiān)管，和提高監(jiān)管當局在該領(lǐng)域的監(jiān)管水平縱向深入化發(fā)展。

值得注意的是，監(jiān)管側(cè)重的關(guān)鍵在于埋藏于監(jiān)管框架內(nèi)部的監(jiān)管理念與監(jiān)管原則，而非浮于表面的架構(gòu)或具體的機構(gòu)功能調(diào)整。

三、危機后各國金融監(jiān)管框架改革方案的建構(gòu)性分析

盡管新一輪框架改革看似已落下帷幕，中國式“雙峰”已成為輿論對本次改革的通用注腳。但姑且不論這個定位是否精當，僅僅“一行一委員兩會”的頂層設(shè)計雛形還難以定義未來中國金融監(jiān)管的具體航向。比如在是否選擇混業(yè)經(jīng)營、如何對待混業(yè)經(jīng)營的核心問題上，尚存關(guān)鍵性分歧。并且，正如英國金融改革專家所言，“金融體系具有動態(tài)和適應(yīng)性的特征。因此任何金融監(jiān)管體制想要控制體系內(nèi)的風(fēng)險，自身也要有適應(yīng)性。過去的經(jīng)驗表明，過于僵化的監(jiān)管體系很快會變得沒有意義。在某些領(lǐng)域和國家，監(jiān)管規(guī)則在墨跡未干時就已經(jīng)出現(xiàn)了反思和修訂的呼吁。這既帶來了威脅，也提供了機遇。機遇在于，需要保證監(jiān)管架構(gòu)的更新與靈活。同樣，任何變化過程都會威脅金融穩(wěn)定。”〔18〕尤其當前國際金融局勢風(fēng)云變幻，金融市場動蕩不安。英國脫歐、美國退出TPP等黑天鵝事件昭示著“民粹主義、逆全球化和國際貿(mào)易及投資保護主義抬頭，逐漸成為全球經(jīng)濟復(fù)蘇的重大風(fēng)險之一”〔19〕;不按常理出牌的美國經(jīng)貿(mào)政策連同持續(xù)發(fā)酵的中美貿(mào)易摩擦導(dǎo)致全球貿(mào)易不確定性攀升、金融全球化受阻、新興市場貨幣貶值與資本外流壓力增大;以德意志銀行和意大利銀行為代表的歐洲銀行業(yè)揮之不去的風(fēng)險陰影亦是一柄懸在全球銀行體系上方的達摩克利斯之劍。

有著長期金融發(fā)展歷史、積累了豐富風(fēng)險應(yīng)對經(jīng)驗的英美在2008年危機后尚且經(jīng)歷了長期的框架調(diào)整過程，我國作為新興金融市場，監(jiān)管框架改革注定不會一蹴而就，更應(yīng)是一個由點及面的“漸進式”過程。銀保的合并只是一個起點，目的是為金融監(jiān)管體制的中長期改革打好基礎(chǔ)。而站在當前的歷史情境下，對國際上盛行的幾種金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)計理念和功能設(shè)置等進行分拆與解析，在此基礎(chǔ)上進行中國金融監(jiān)管框架的要素重組分析對我國的監(jiān)管理念定調(diào)、制度設(shè)計大有裨益。

在對“金融監(jiān)管框架”進行了共時性現(xiàn)象維度的結(jié)構(gòu)概念預(yù)設(shè)，以及歷時性現(xiàn)象維度的解構(gòu)主義分析后，可以達成如下論斷：除在核心價值和監(jiān)管目標上具有一致性外，我國以及各國的金融監(jiān)管框架應(yīng)當是若干不同的制度重構(gòu)過程，互相之間并無脫離地方性知識語境的借鑒需求。又根據(jù)前述全球金融主要金融監(jiān)管進路和學(xué)者們針對我國現(xiàn)有情況提出的幾種監(jiān)管框架改革方案，可以析出如下關(guān)鍵詞：統(tǒng)一監(jiān)管、雙峰監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管、功能監(jiān)管、央行監(jiān)管、宏觀審慎、微觀審慎、超級央行、監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)。這些一級概念之間又形成了一定的內(nèi)生性關(guān)聯(lián)關(guān)系，如央行監(jiān)管與宏觀審慎、分業(yè)監(jiān)管（功能監(jiān)管）與統(tǒng)一監(jiān)管、雙峰監(jiān)管與超級央行等都是關(guān)聯(lián)概念組，同時協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)計又與整體監(jiān)管架構(gòu)相配套。最終我國監(jiān)管框架的重構(gòu)應(yīng)是圍繞上述關(guān)鍵詞展開的。

（一）央行監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管

金融危機前，關(guān)于是否應(yīng)賦予央行金融監(jiān)管權(quán)，國際經(jīng)驗差別很大。在一些國家， 央行負責(zé)銀行業(yè)的監(jiān)管;在另一些國家，它負責(zé)監(jiān)管銀行、保險、證券等行業(yè)。在荷蘭，央行成為雙峰監(jiān)管中的審慎一峰;而在澳大利亞等國，央行則直接退出了金融監(jiān)管體統(tǒng)（包括對銀行的監(jiān)管）。英國從將金融監(jiān)管權(quán)從央行剝離，成立金融服務(wù)局（FSA）到最終選擇了超級央行模式的過程側(cè)面反映了世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管權(quán)與央行關(guān)系的流變軌跡。除英國外，美國2008年《多特-弗蘭克法案》以增強美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)作為對抗新一輪危機的方案;歐盟頒布《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟，并由歐洲央行（ECB）統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)金融機構(gòu);日本2011年發(fā)布了《日本銀行強化宏觀審慎管理的方案》;俄羅斯亦于金融危機后加強央行的監(jiān)管職能，以央行代替金融市場監(jiān)督局，“對幾乎所有非信貸金融機構(gòu)的經(jīng)營活動實行全權(quán)統(tǒng)一監(jiān)管”?！?0〕可見全球范圍內(nèi)央行權(quán)力增強、涉足審慎監(jiān)管已是大勢所趨。

央行從危機前被剝離監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)身成為金融監(jiān)管領(lǐng)域的“超級警察”，這種戲劇性的轉(zhuǎn)變凸顯了各國對金融危機的深刻反省——以央行為監(jiān)管的核心，加強宏觀審慎監(jiān)管是應(yīng)對金融危機的必然選擇。央行通過與貨幣政策具有高度相關(guān)性的預(yù)防性和挽救性政策進行宏觀審慎監(jiān)管〔21〕，是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要力量。這是其所以應(yīng)被賦予審慎監(jiān)管職權(quán)、成為監(jiān)管體系中心的原因。但同時也應(yīng)厘清宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策的關(guān)系?！柏泿耪叩哪繕嗽谟趪窠?jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展，宏觀審慎管理穩(wěn)定的是金融系統(tǒng)的發(fā)展，目標為經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的金融服務(wù)，兩者有所重疊但是區(qū)別明顯”?！?2〕明確這一點有助于央行在貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管之間尋找最佳平衡。

作為應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的基本策略，宏觀審慎監(jiān)管開始在世界范圍內(nèi)得到普遍重視，被提升到重要監(jiān)管目標的新高度。美國《多德-弗蘭克法案》授權(quán)成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會進行跨部門系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管;英國則直接解散FSA，在英格蘭銀行下設(shè)金融穩(wěn)定委員會（FPC），用以識別和監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險，維護英國金融系統(tǒng)穩(wěn)定。同時，從全球宏觀審慎監(jiān)管與國內(nèi)金融監(jiān)管的關(guān)系來看，國際金融監(jiān)管的主導(dǎo)性越來越強，對國內(nèi)監(jiān)管的影響與日俱增。以歐盟為例，歐洲央行下設(shè)的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）與由各國金融監(jiān)管局組成的歐洲金融監(jiān)管體系（ESFS）不僅完成了宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的雙劍合璧，并且越過成員國的主權(quán)壁壘，構(gòu)建起超國家的泛歐金融監(jiān)管體系。宏觀監(jiān)管方面，ESRB有權(quán)直接對成員國監(jiān)管機構(gòu)和市場經(jīng)營者進行特別調(diào)查;微觀監(jiān)管方面，ESFS下設(shè)歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）、歐洲證券業(yè)管理局（ESA）和歐洲保險和職業(yè)年金管理局（EIOPA）三個超級機構(gòu)，直接對歐盟境內(nèi)注冊評級機構(gòu)實施監(jiān)管，在緊急狀態(tài)下還可以發(fā)動特別禁令，限制某項金融交易活動。而由ESFS向ESRB定期報告所有金融機構(gòu)和金融市場，特別是大而不倒的歐洲跨國集團的微觀審慎監(jiān)管信息，ECB向其提供宏觀信息支持的規(guī)則設(shè)置明確了歐洲央行在整個監(jiān)管體系中的樞紐作用。在此種以ECB為審慎頂峰的框架設(shè)計下，歐盟的監(jiān)管權(quán)幾乎無孔不入，遍布整個歐洲金融服務(wù)領(lǐng)域。而從某種程度上看，世界則像一個更大的歐盟。有著“全球央行”之稱的、由G20在2008年金融危機后成立的金融穩(wěn)定委員會（FSB）可能會成為全球金融宏觀審慎監(jiān)管框架的核心。Arner Douglas W.和Taylor Michael曾專門撰文討論FSB如何通過硬化國際金融軟法的途徑實現(xiàn)有效的全球金融監(jiān)管〔23〕，從而間接論證了其主導(dǎo)未來國際金融監(jiān)管的可行性。針對這種情況，我國在2016年G20杭州峰會時秉承“從參與到推動制定規(guī)則”的戰(zhàn)略方針，形成了《邁向更穩(wěn)定、更有韌性的國際金融架構(gòu)的G20議程》，肯定宏觀審慎政策的重要性，積極推動并謀求國際金融監(jiān)管話語權(quán)。這亦從側(cè)面佐證了央行的重要性。

（二）分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管、功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管

盡管由混業(yè)監(jiān)管取代分業(yè)監(jiān)管貌似已成為業(yè)界的共識，卻鮮有人在內(nèi)涵上對這組看似矛盾的概念做出清晰劃分。一方面，分業(yè)監(jiān)管被看作與備受詬病的機構(gòu)監(jiān)管相統(tǒng)一，而混業(yè)監(jiān)管代表著功能監(jiān)管的方向;另一方面，通常認為《格拉斯-斯蒂格爾法案》時期的美國和FSA統(tǒng)一監(jiān)管時期的英國是分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管的代表。一種可信的解釋是，分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管這種說法來源于分業(yè)經(jīng)營（Separate Operation）與 混業(yè)經(jīng)營（Mixed Operation），是對兩種金融結(jié)構(gòu)下對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的模糊概括，各自指涉的內(nèi)涵更接近于單純的機構(gòu)監(jiān)管和除此之外的其他監(jiān)管類型。所以當我們展開對“分業(yè)監(jiān)管”和“混業(yè)監(jiān)管”的討論時，有必要對這兩個概念以及與之相關(guān)的幾個概念正本清源。

首先，分業(yè)監(jiān)管強調(diào)的是對不同業(yè)態(tài)進行相對獨立的區(qū)分性監(jiān)管，與以功能作為分類監(jiān)管基礎(chǔ)的功能監(jiān)管（Functional Regulation）在內(nèi)涵上有兼容性。實踐證明，分業(yè)監(jiān)管非但不排斥功能監(jiān)管，還可與之融為一體。美國的“傘形監(jiān)管”正是在分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)之上積極推動功能監(jiān)管，力圖盡量減少監(jiān)管空白。從危機前的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》到危機后的《多德-弗蘭克法案》，即使在國內(nèi)監(jiān)管官員普遍認為雙峰監(jiān)管更有價值的情況下，美國仍然堅持功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合的模式，選擇將雙峰監(jiān)管作為長期的目標理念而非具體架構(gòu)。這和該國依賴法治、注重分權(quán)、遵循先例的歷史、文化、政治傳統(tǒng)密不可分。特別是其金融監(jiān)管框架改革遵循典型的法律指引型路徑依賴模式，改革成本高昂，如果不是非改不可，很難像基于風(fēng)險和原則建立監(jiān)管體系的英國一樣動輒推倒重建?！?4〕

需要糾正的一點是，美國現(xiàn)行監(jiān)管體系并非像有言論所稱已轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管，而仍是分業(yè)監(jiān)管。混業(yè)監(jiān)管的關(guān)鍵在于不區(qū)分業(yè)態(tài)而僅以監(jiān)管目標驅(qū)動進行綜合監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管和雙峰監(jiān)管才是混業(yè)監(jiān)管的主要模式。美國的功能型分業(yè)監(jiān)管與我國之前更偏重于機構(gòu)監(jiān)管的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的區(qū)別在于，更多地以被監(jiān)管對象的經(jīng)營業(yè)務(wù)類型而非法律地位來決定其監(jiān)管范疇。危機后美國以鞏固美聯(lián)儲權(quán)力和成立金融穩(wěn)定委員會（FSOC）協(xié)調(diào)各機構(gòu)權(quán)限的補強方法穩(wěn)定金融，與其分業(yè)監(jiān)管框架配合默契①;FSOC同時負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，重點防范跨業(yè)維度上的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，達到制衡美聯(lián)儲執(zhí)行貨幣政策可能帶來監(jiān)管領(lǐng)域的道德風(fēng)險的效果。

除美國外，歐盟在危機后的監(jiān)管框架設(shè)計中也采用了傘形框架。泛歐金融監(jiān)管體系（ESFS）以歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）、歐洲證券和市場監(jiān)管局（ESMA）和歐洲保險和養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA）等分業(yè)形式進行微觀審慎監(jiān)管，同時歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）和歐洲央行（ECB）負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管;金磚四國之一的巴西亦實行功能式的分業(yè)監(jiān)管?？梢娛澜缰饕鹑谑袌霾⑽捶艞壏謽I(yè)監(jiān)管構(gòu)架，其在發(fā)達國家和新興金融市場都仍得到廣泛應(yīng)用。

（三）分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管

相比于分業(yè)監(jiān)管與功能監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管是否才是監(jiān)管制度設(shè)計的最佳進路呢？

和美國面臨的形勢相似，我國在金融危機后的整體改革呼聲是雙峰監(jiān)管或者綜合監(jiān)管，具言之就是合并“一行三會”或者“三會”，成立新的金融監(jiān)管組織?！敖y(tǒng)一監(jiān)管”似乎成了改革的前進方向，但是梳理世界金融監(jiān)管改革的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)又不盡然。

就分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)劣，學(xué)者們進行了詳盡的研究。支持統(tǒng)一監(jiān)管的理由主要側(cè)重于強調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管可以避免監(jiān)管重疊與監(jiān)管空白，形成較為有效的溝通協(xié)調(diào)機制，同時由于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，可實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟等?！?5〕而反對統(tǒng)一監(jiān)管的理由在于：（1）統(tǒng)一監(jiān)管架構(gòu)容易導(dǎo)致監(jiān)管團體主義?！皥F體思維”導(dǎo)致監(jiān)管者將注意力和監(jiān)管資源投向特定的風(fēng)險機構(gòu)或業(yè)務(wù)，而忽視了其他風(fēng)險?！?6〕（2）統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的價值目標更為單一，更加關(guān)注具有政治價值和經(jīng)濟價值的經(jīng)營行為而忽視審慎監(jiān)管〔27〕，英國北巖銀行的破產(chǎn)是較為典型的例證，這也是促使英國從統(tǒng)一監(jiān)管走向雙峰監(jiān)管的重要原因。（3）統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)可能造成某一行業(yè)監(jiān)管失敗后金融機構(gòu)集體聲譽損失風(fēng)險?！?8〕尤其在監(jiān)管失敗幾乎是不可避免的情況下，英國公平人壽無法兌現(xiàn)養(yǎng)老保險、FSA薪酬不足、FSA監(jiān)管不力等事件給監(jiān)管當局造成了不可挽回的聲譽損失。盡管類似零售業(yè)監(jiān)管丑聞等僅是整體監(jiān)管目標中的細微部分，卻仍給FSA以整體上的巨大打擊。普通民眾和政府都在譴責(zé)FSA監(jiān)管不力，甚至監(jiān)管人員的薪酬都受到影響。（4）根據(jù)英國的研究，統(tǒng)一監(jiān)管模式有其致命缺陷，不僅忽視了央行作為貨幣政策與金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)者與最后貸款人在金融監(jiān)管體系中的關(guān)鍵性作用，并且在面對大型金融市場、復(fù)雜金融業(yè)態(tài)時會因為欠缺分業(yè)監(jiān)管的專業(yè)性而導(dǎo)致監(jiān)管無效，若分拆工作量又會滋生監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)困難和信息共享危機的新難題，監(jiān)管效率將無法保障。因此統(tǒng)一監(jiān)管往往只適用于那些規(guī)模經(jīng)濟效益巨大的小型經(jīng)濟體。（5）最后，并沒有確切證據(jù)顯示統(tǒng)一監(jiān)管框架能夠?qū)鞓I(yè)經(jīng)營起到良好的監(jiān)管作用。FSA沒有一勞永逸地解決混業(yè)經(jīng)營的問題，仍舊需要成立“復(fù)合集團部”牽頭金融控股公司的監(jiān)管，然而最終以被分拆為FCA和PRA的失敗命運退出歷史舞臺。

與之形成對比的是分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)點：（1）分離監(jiān)管機構(gòu)和央行的目標，促使央行專注于貨幣政策，防止監(jiān)管與貨幣政策一致的同周期震蕩，保證監(jiān)管的高效與穩(wěn)定。（2）提高監(jiān)管效率。這種效率主要體現(xiàn)在微觀審慎方面，分業(yè)監(jiān)管有助于提高監(jiān)管專業(yè)性，難得的是這種優(yōu)勢并不因金融危機而喪失。美國至今堅持功能性監(jiān)管的基本框架部分原因也是基于此考慮;（3）分業(yè)監(jiān)管往往因監(jiān)管重疊與監(jiān)管競合為人詬病，然而這不失為一種發(fā)現(xiàn)新風(fēng)險的有效手段，甚至是孕育金融創(chuàng)新的土壤，對金融發(fā)展不無裨益。（4）簡化了監(jiān)管者的任務(wù)，限制了任何單一機構(gòu)因監(jiān)管失敗而對整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響。

（四）監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作為促進監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通共融、信息共享，以及發(fā)現(xiàn)遺漏風(fēng)險的重要途徑，屬于混業(yè)監(jiān)管方法的一種。對于分業(yè)監(jiān)管而言，一個運作良好的協(xié)調(diào)監(jiān)管機制更是不可或缺的。因為分業(yè)監(jiān)管框架無論如何精密設(shè)置，仍然不可避免會出現(xiàn)監(jiān)管重疊、監(jiān)管競合，偶爾也夾雜著監(jiān)管空白。協(xié)調(diào)機構(gòu)的重要作用在于協(xié)調(diào)不同監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)，消除監(jiān)管空白，從而組織監(jiān)管工作整體有效地運行。

對此，曹鳳岐教授提出了一種通過成立金融政策委員會統(tǒng)轄分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，從而同時發(fā)揮分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢的協(xié)調(diào)機制設(shè)計。目前國際上可以借鑒的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)主要是美國的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）和英國的金融政策委員會（FPC）。美國FSOC與分業(yè)監(jiān)管的模式比較匹配，但也提出了如僅僅建立協(xié)調(diào)機構(gòu)能否實現(xiàn)真正的協(xié)調(diào)這個關(guān)鍵問題。由于FSOC是單純的協(xié)調(diào)性機構(gòu)，對監(jiān)管實權(quán)機構(gòu)只有“推薦議案權(quán)”，對于具體行使監(jiān)管權(quán)的各機構(gòu)沒有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。具體行業(yè)監(jiān)管者只需要在收到FSOC建議案后90天做出回應(yīng)即可，導(dǎo)致其面臨與我國一行三會部際聯(lián)席會議相似的協(xié)調(diào)窘境。議事協(xié)調(diào)機制的軟約束造成其難以有效協(xié)同各監(jiān)管機構(gòu)的改革，從而降低了監(jiān)管市場的執(zhí)行力與效率，最終反而呈現(xiàn)出監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間博弈的尷尬局面。以美國貨幣基金的監(jiān)管為例，F(xiàn)SOC雖全票通過加強貨幣市場基金監(jiān)管的議案，然而由于貨幣市場基金的強烈反對而被SEC明確拒絕，同時SEC又著手擬定更為溫和的改革方案。

美國的經(jīng)驗告訴我們，如若監(jiān)管機構(gòu)被行業(yè)利益所綁架，則監(jiān)管改革就成為空談?！?9〕結(jié)合我國具體情況來看，我國早已發(fā)現(xiàn)分業(yè)監(jiān)管的痼疾在于溝通、協(xié)調(diào)不暢，信息無法實現(xiàn)有效共享。為應(yīng)對該問題，多次研究建立了人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。但是，自2000年就開始試水的一行三會部際聯(lián)席會議并沒有得到有效運轉(zhuǎn)，十多年來并未取得太多的成果。會議的精神在各監(jiān)管部門內(nèi)部也并沒有得到有效落實。2008年金融危機后，國務(wù)院頒布了《中國人民銀行主要責(zé)任、內(nèi)部部門和人事安排條例》，但其很快被束之高閣，條例規(guī)定的由國務(wù)院牽頭的部際聯(lián)席會議成為紙上談兵;2013—2015年由央行發(fā)起、三會和外匯管理局作為成員、發(fā)改委和財政部等作為不定期嘉賓的年會雖然成功召開了八次，但參會機構(gòu)至多只是提出問題，由于缺乏問責(zé)制，又沒有國務(wù)院的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，并未有效完成監(jiān)管協(xié)調(diào)的初衷。無獨有偶，英國也建立了促進信息交流的諒解備忘錄機制（MOU）和處理危機的“聯(lián)合危機管理委員會”，但實際情況是諒解備忘錄中的安排很少被實施，“聯(lián)合危機管理委員會”也幾乎沒有真正運行過?！?0〕同時結(jié)合行業(yè)“旋轉(zhuǎn)門”俘獲監(jiān)管理論和我國監(jiān)管機構(gòu)普遍“父愛主義”的表現(xiàn)來看，一個具備更高權(quán)限而非單純議事協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)更加適合我國的國情。

于是，在嘗試了數(shù)次“無效”的協(xié)調(diào)操作后，我國第一個正式的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)——國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（FSDC）終于千呼萬喚始出來，在2017年7月成立了。近期該機構(gòu)已經(jīng)完成了人員設(shè)置，一行兩會、發(fā)改委、財政部、中財辦的主要領(lǐng)導(dǎo)皆在其中，接受國務(wù)院副總理的直接領(lǐng)導(dǎo)。但是FSDC的具體職責(zé)和定位還需要做進一步的討論，是作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)還是具備直接領(lǐng)導(dǎo)職能的牽頭監(jiān)管機構(gòu)等細節(jié)還有待明確。該機構(gòu)到底應(yīng)當擁有多大的職權(quán)，是一個需要慎重研究的問題。

（五）雙峰監(jiān)管與超級央行

“雙峰監(jiān)管”是一種基于審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管的雙重平行目標設(shè)計而非金融業(yè)態(tài)分類演化而成的監(jiān)管模式。該模式被認為是金融危機后最為科學(xué)的監(jiān)管框架模型。之所以將雙峰監(jiān)管與超級央行相關(guān)聯(lián)，主要基于我國實務(wù)界呼聲較高的改革方案即為模仿英國“超級央行”架構(gòu)下的“雙峰監(jiān)管”模式?！半p峰監(jiān)管”進路目前主要應(yīng)用于英國、澳大利亞、荷蘭等國，該架構(gòu)之所以得到較高評價主要得益于澳大利亞在金融危機中的優(yōu)秀表現(xiàn)。英國在新的一屆政府更迭過程中，也選擇了將FSA統(tǒng)一監(jiān)管改組成為眾望所歸的“雙峰監(jiān)管”。而美國聯(lián)邦儲備委員會原副主席科恩認為，英國模式對中國來說比美國監(jiān)管框架更具參考價值。

對英國式“雙峰”框架的借鑒，關(guān)鍵落腳于“超級央行”上。英國雙峰模式與澳大利亞在機構(gòu)設(shè)置上有所不同，其對宏觀審慎與微觀審慎進行了分工。英國建立了央行指導(dǎo)下的“準雙峰”監(jiān)管框架，即“超級央行”模式，由英格蘭銀行下設(shè)的金融穩(wěn)定委員會（FPC）進行宏觀審慎監(jiān)管，同時審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管機構(gòu)都需要接受FPC的指導(dǎo);而澳大利亞則是按照Michael Taylor的目標監(jiān)管理論構(gòu)建了經(jīng)典雙峰監(jiān)管架構(gòu)，央行與審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管機構(gòu)無隸屬關(guān)系。宏觀與微觀審慎皆由澳大利亞審慎監(jiān)管局（APRA）同時負責(zé)，來保障金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

Ricardo Reis在討論中央銀行設(shè)計的時候，認為要把金融穩(wěn)定作為一個單獨目標納入央行，它必須通過以下檢驗：（1）金融穩(wěn)定必須有可測量的定義;（2）必須有令人信服的案例表明貨幣政策可以實現(xiàn)穩(wěn)定金融體系的目標;（3）金融穩(wěn)定必須與其他兩個目標之間形成取舍關(guān)系，創(chuàng)造出以下情景：價格和經(jīng)濟活動很穩(wěn)定，但金融不穩(wěn)定引發(fā)的政策調(diào)整可能會導(dǎo)致衰退或通脹率超出預(yù)設(shè)目標?！?1〕顯然上述三條，現(xiàn)階段都難以在理論和實踐上加以很好地證明。從英國和澳大利亞的框架對比中可以發(fā)現(xiàn)，雙峰監(jiān)管和超級央行是可以分開設(shè)計的，澳大利亞并沒有成立超級央行，超級央行的建立與監(jiān)管目標的實現(xiàn)應(yīng)當相匹配。

我們應(yīng)當看到英國選擇超級央行模式的特殊性。金融業(yè)是英國的支柱產(chǎn)業(yè)，倫敦作為世界最大的金融中心聚集了大量金融機構(gòu)總部，具備大量的專業(yè)監(jiān)管人才和一流的法治化水平。英國的金融改革圍繞著以倫敦為核心的林立的頂尖金融機構(gòu)、密布的高素質(zhì)金融人才與良好的金融傳統(tǒng)以及現(xiàn)代化法治環(huán)境展開。我國的金融監(jiān)管框架則更需要放到幅員遼闊、地區(qū)金融發(fā)展水平參差不齊、區(qū)域稟賦不同以及監(jiān)管資源和專業(yè)人才緊缺的大背景下來考量。同時，前文中指出統(tǒng)一監(jiān)管框架的諸多問題，超級央行也屬于統(tǒng)一監(jiān)管框架的一種，同樣面臨單一監(jiān)管機構(gòu)可能帶來監(jiān)管失敗的信譽損失。再者，監(jiān)管失敗不利于央行貨幣政策的制定和實施。早有學(xué)者提出貨幣政策的反周期性與監(jiān)管政策的先周期性由同一機構(gòu)執(zhí)行，容易導(dǎo)致貨幣政策的不當寬松?！?2〕美國金融危機后通過《多德-弗蘭克法案》，擴張了美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)，但也只是賦予了其同時監(jiān)管銀行控股公司、非銀行控股公司、系統(tǒng)性重要機構(gòu)的權(quán)力。面對我國監(jiān)管失誤頻發(fā)、政策對市場影響力頗大的金融市場現(xiàn)狀，增強央行的監(jiān)管職能是必要的，但是成立超級央行進行統(tǒng)一監(jiān)管未必是最優(yōu)的選擇。

至于澳大利亞的標準雙峰模式對于我國而言也并非良策。一方面，澳大利亞的雙峰監(jiān)管有其自身缺陷，一是傾向于采用非正式的雙邊和多邊協(xié)調(diào)機制;二是為照顧審慎監(jiān)管，難以避免因在數(shù)個被拆分的監(jiān)管單元之間艱難分配權(quán)力而產(chǎn)生的監(jiān)管重疊?！?3〕另一方面，其成功對抗危機的優(yōu)勢也非我們可以復(fù)制的。一方面其在協(xié)同上的軟法設(shè)計防止了機構(gòu)間的爭風(fēng)吃醋反而促進其親密合作，是該種模式成功的關(guān)鍵，而我國的數(shù)次嘗試已經(jīng)證實了軟法式協(xié)調(diào)的失效;另一方面，澳大利亞的監(jiān)管人員廉潔高效、技術(shù)高超亦為其可勝任雙峰這種復(fù)雜監(jiān)管模式的重要基礎(chǔ)，形成對比的是我國金融業(yè)的腐敗頻發(fā)與監(jiān)管專業(yè)性不足。更加值得注意的是，在2008年全球金融危機到來之際，澳大利亞的銀行仍主要專注其國內(nèi)市場，并未與國際金融體系深度融合，且?guī)缀鯖]有接觸過高度衍生品業(yè)務(wù)，而錯過了深奧的衍生品市場暴露其風(fēng)險的機會。這可能才是其完全依據(jù)一個只宏觀針對整個金融體系而對銀行風(fēng)險并不在意的監(jiān)管框架就得以在危機中躲過一劫的真正原因。根據(jù)清華大學(xué)對中國系統(tǒng)性風(fēng)險水平和發(fā)展的研究，與2008年世界金融危機一樣，我國最大的系統(tǒng)性風(fēng)險來自于銀行業(yè)。從這個焦點出發(fā)，我國的監(jiān)管制度設(shè)計應(yīng)以針對銀行監(jiān)管為主。而澳大利亞的雙峰監(jiān)管與我國的監(jiān)管目標并不一致。其將央行完全隔離在監(jiān)管框架之外的制度設(shè)計也不符合我國以央行為樞紐的監(jiān)管傳統(tǒng)。此外，徹底放棄分業(yè)監(jiān)管實施雙峰監(jiān)管不僅面臨著巨大的改革成本，包括必須摒棄熟悉的分業(yè)監(jiān)管知識，而重新刻苦學(xué)習(xí)新技能，也意味著膨脹的合規(guī)成本。正如雙峰監(jiān)管之父Michael Taylor所警告的那樣，雖然雙峰在金融危機后成為一時之熱，但它并非適用所有國家。“雙峰監(jiān)管的前提是，銀行、證券和保險之間的明確分離不再是監(jiān)管金融體系的最佳方式，而這些區(qū)別越來越無關(guān)緊要”?！?4〕同時雙峰監(jiān)管的實施需要兩個充分而非必要條件，一是銀行業(yè)在金融業(yè)中不具備主導(dǎo)地位;二是消費者保護發(fā)展水平高。因此，“我們不能因雙峰監(jiān)管模式是一時的風(fēng)尚而采納它，而是需要對我們所擬監(jiān)管的行業(yè)類別進行仔細的分析?！薄?5〕

綜上，包括統(tǒng)一監(jiān)管和雙峰監(jiān)管在內(nèi)的混業(yè)監(jiān)管模式并非適合我國金融結(jié)構(gòu)的正確路徑。我國的初期改革成果——一行兩會的新框架也說明，避免統(tǒng)一監(jiān)管的缺陷、通過功能監(jiān)管發(fā)揮分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)的優(yōu)勢，才是我國這一階段的監(jiān)管設(shè)計方向。保留分業(yè)監(jiān)管框架的最大驅(qū)動力應(yīng)為維持成本收益平衡。修改監(jiān)管框架所要付出的成本極其高昂，需要面臨大量的法律修訂，且在此過程中極易產(chǎn)生新的監(jiān)管風(fēng)險。英國為成立統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)FSA進行了長期論證工作。英國議會花費兩年半的時間才通過《金融市場與服務(wù)法案》;而澳大利亞和英國為實施雙峰監(jiān)管，亦大約耗費了兩年來完成改革的最首要部分;而南非對于雙峰監(jiān)管改革模式的啟動，更帶來了高達14億歐元的監(jiān)管成本，相當于現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)預(yù)算增加42%。〔36〕相比而言，我國設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，只合并了功能相近的銀保二會，既節(jié)約了立法成本，又降低了改革的難度，保證了前后兩個監(jiān)管框架之間的規(guī)則銜接與機構(gòu)協(xié)調(diào)的順利進行。

四、從建構(gòu)理性主義到進化理性主義：我國金融監(jiān)管框架的原則和路徑設(shè)計

監(jiān)管框架改革是一項系統(tǒng)性工程，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、金融穩(wěn)定、效率協(xié)調(diào)等方方面面內(nèi)容。同時金融監(jiān)管的基本目標與側(cè)重，應(yīng)該在框架改革當中得到充分反映。如在機構(gòu)設(shè)置方面做到高效協(xié)調(diào)、達到效率的整合;在監(jiān)管內(nèi)容方面注重宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管、消費者權(quán)益保護、促進競爭等監(jiān)管目標之間的平衡，同時也應(yīng)注意到監(jiān)管框架與監(jiān)管理念、監(jiān)管手段等的協(xié)調(diào)搭配。結(jié)合已有研究和我國金融市場的改革實踐，未來監(jiān)管框架的深度改革應(yīng)遵循如下理念和原則：

（一）監(jiān)管框架改革應(yīng)當立足國情，實施以“風(fēng)險”和“目標”為導(dǎo)向的監(jiān)管策略，以“去制度化”為內(nèi)在邏輯

1.“基于風(fēng)險”的監(jiān)管。此種監(jiān)管策略側(cè)重于危機預(yù)防，既需考慮機構(gòu)監(jiān)管失敗的潛在風(fēng)險和補救方案，還需針對監(jiān)管框架本身設(shè)計風(fēng)險監(jiān)測機制，促進框架自我改良，又要構(gòu)建風(fēng)險評估和壓力測試程序，防止股災(zāi)的悲劇重演。更要謹防顧此失彼，只關(guān)注大而不倒的公司，而忽視小型公司的風(fēng)險積累，因此需要目標（結(jié)果）導(dǎo)向型監(jiān)管的補充。

2.目標（結(jié)果）導(dǎo)向型監(jiān)管。與危機導(dǎo)向型監(jiān)管相對，目標（結(jié)果）導(dǎo)向型監(jiān)管以維護金融穩(wěn)定代替處置金融危機，要求監(jiān)管的焦點從具體產(chǎn)品、機構(gòu)等微觀要素轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)性風(fēng)險上來，促進金融服務(wù)實體經(jīng)濟。具體機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配等都應(yīng)圍繞此目標展開。以央行在監(jiān)管體系中的角色定位為例，我國金融業(yè)由銀行業(yè)主導(dǎo)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險也主要源于銀行業(yè)，而銀行業(yè)素有依賴央行的傳統(tǒng)，央行“作為支付手段和金融市場即時流動性的唯一提供者”〔37〕，決定了其在金融監(jiān)管和防范系統(tǒng)性風(fēng)險中不可或缺的作用，這包括協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)之間合作的階段性任務(wù);以及對具體金融機構(gòu)進行檢查和整改〔38〕、及時彌補監(jiān)管空白;制定金融政策和規(guī)則;全面收集信息、加強逆周期調(diào)節(jié)、牽頭宏觀審慎監(jiān)管〔39〕，尤其在金融動蕩期的長期職能;對于可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險的“大而不倒”的金控集團、股份制商業(yè)銀行等風(fēng)險較大金融機構(gòu)，可參考《多德-弗蘭克法案》的思路，對其設(shè)定更嚴格的標準、進行更嚴格的監(jiān)管。

3.目標（結(jié)果）導(dǎo)向型監(jiān)管的內(nèi)涵包括監(jiān)管目標設(shè)定與監(jiān)管手段配置兩個方面。其中監(jiān)管目標既需從實現(xiàn)金融現(xiàn)代化的應(yīng)然角度確定最終目標，又必須立足當下設(shè)計階段性目標，并通過妥善調(diào)整監(jiān)管框架推進目標的適時轉(zhuǎn)化。以我國目前的國情來看，銀行業(yè)風(fēng)險聚合有增無減，行業(yè)風(fēng)險與系統(tǒng)性風(fēng)險競合，故而行業(yè)監(jiān)管仍是重頭，短時間內(nèi)不宜推行雙峰監(jiān)管，“以風(fēng)險為核心的多重監(jiān)管目標體系”〔40〕仍需在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制下探索展開。

4.監(jiān)管目標通常會隨著經(jīng)濟和市場的增長與發(fā)展而變化，因而監(jiān)管框架改革在很長一段時間內(nèi)需沿著“去制度化”的路徑依賴展開。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，金融發(fā)展賴以生存的經(jīng)濟發(fā)展水平、金融市場結(jié)構(gòu)等制度環(huán)境缺少確定性，連帶著監(jiān)管目標也在不斷創(chuàng)新、變化之中。這就要求框架改革尤其關(guān)注微觀監(jiān)管運行過程中的“去制度化”，即“在遭遇某種需要解決的問題或情況的時候，不是依據(jù)明確而穩(wěn)定的制度安排來解決，而是依靠一次次的具體博弈”?！?1〕不應(yīng)“謀定而后動”，單純依賴于滯后、僵化的金融法律規(guī)則進行事后的危機處置，而應(yīng)以更為靈活的原則或政策牽引目標的實施與轉(zhuǎn)化，從而避免監(jiān)管滯后性、加強監(jiān)管理念前瞻性、保持監(jiān)管制度靈活高效、紓緩監(jiān)管框架自反性。“去制度化”著眼于監(jiān)管的有效性，其內(nèi)涵在于“目標先導(dǎo)”，與注重程序的“立法先行”模式相對，更強調(diào)框架改革和目標設(shè)計的靈活可靠。一方面立法先行在程序上需要先進行詳盡的立法，繼而經(jīng)過立法機構(gòu)審議，在均衡各方利益后才實施，法令運行過程中出現(xiàn)問題又要推翻重改。監(jiān)管改革法案動輒幾百頁，連篇累牘、艱深晦澀，不管是頒布還是執(zhí)行過程都具有復(fù)雜性和不確定性，在金融法治高度發(fā)達的美歐尚瑜不掩瑕，更遑論立法技術(shù)相對落后、監(jiān)管水平欠發(fā)達的新興市場;另一方面依賴于詳盡規(guī)則體系的制度化路徑本身又具有滯后性，難以適時對未來做出前瞻性預(yù)測，甚至可能將站在風(fēng)險對立面的監(jiān)管者塑造成金融危機條件的一部分。尤其2008年危機后，以宏觀政策代替繁雜具體的法案，更突出以“法律概括授權(quán)、政府自由裁量和問責(zé)制”〔42〕為核心的“去制度化”成為金融法治的重要補充。

（二）建立健全金融監(jiān)管法律體系，為監(jiān)管框架構(gòu)建制度基礎(chǔ)和規(guī)則保障

1.加緊金控公司專門立法

（1）實施牌照監(jiān)管。滿足條件的金控公司，包括傳統(tǒng)央企和地方政府金融平臺公司，工商銀行等銀行系平臺和中信、光大等非銀系平臺，以及海航、螞蟻金服等民營和互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，只要跨越兩個以上行業(yè)經(jīng)營，就必須獲得央行頒發(fā)的金融控股公司牌照。

（2）規(guī)定資本充足率最低水平、公司治理能力和風(fēng)險防控要求。加強對金控公司資本數(shù)目、質(zhì)量、真實性方面的管控，約束其杠桿水平;要求設(shè)計公司整體發(fā)展戰(zhàn)略和風(fēng)險偏好，建立風(fēng)險監(jiān)測和評估機制;為應(yīng)對資本與數(shù)據(jù)的同步協(xié)同，建立風(fēng)險隔離帶，防止風(fēng)險過度集中與交叉感染。

（3）強化監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實施穿透監(jiān)管，消除監(jiān)管套利。落實金穩(wěn)委牽頭，人民銀行作為監(jiān)管主體，統(tǒng)籌金控公司，尤其地方政府金融平臺和民營平臺的金融綜合化運營。

（4）降低股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜度，完善母子公司運營體制和關(guān)聯(lián)交易管理，提高信息透明度。借鑒美國《多德-弗蘭克法案》和英國“圍欄”改革，要求金控公司內(nèi)部建立“防火墻”。嚴禁母子公司之間相互持股和高管交叉任職;嚴格遵循牌照許可，限定子公司的運營范圍;嚴格規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，保證交易公平性。

（5）完善市場退出機制。設(shè)計風(fēng)險救助方案，補充明確吊銷行政許可規(guī)定與破產(chǎn)法之間的銜接。

2.重點修改《證券法》，以功能監(jiān)管、金融消費者權(quán)益保護、信息披露為核心

（1）在監(jiān)管理念上弱化機構(gòu)監(jiān)管，強化功能監(jiān)管

第一，通過拓展“證券”的含義。借鑒近年來日韓等國的金融法制改革〔43〕，吸取2015年股災(zāi)所反映出的資本市場割據(jù)和金融產(chǎn)品標準分歧的教訓(xùn)，以功能監(jiān)管為導(dǎo)向，擴展“證券”的法律含義。2006年日本將“證券”的概念擴展為“金融商品”，2007年韓國將“證券”擴展為廣義的“金融投資商品”。當前金融秩序混亂，銀行、證券、保險、信托各個金融行業(yè)皆爭相發(fā)行以信托為淺層關(guān)系、證券為本質(zhì)屬性的“集合投資”產(chǎn)品， 應(yīng)明確其法律屬性，一概納入《證券法》調(diào)整范圍，包括公募、私募集合投資行為;同時在部門法名稱上淡化“證券”的概念，完成從《證券投資基金法》到《投資基金法》的更名〔44〕，規(guī)范資管市場。

第二，在明晰金融產(chǎn)品法律屬性的基礎(chǔ)上，廓清其監(jiān)管主體和權(quán)責(zé)界限。

（2）完善金融消費者權(quán)益保障機制

第一，設(shè)專章加強對中小投資者的保護?？山梃b國外的表決權(quán)信托制度，通過委托投票保護中小股東的表決權(quán);增強對違規(guī)行為的打擊力度。對于投資者利益的損失，設(shè)計行政法律救濟渠道。

第二，進一步明確市場規(guī)則，完善資本市場的信息披露機制，縮小投資者與金融機構(gòu)間的信息不對稱。一方面完善監(jiān)管機構(gòu)的偵查手段，要求上市公司真實、全面地進行信息披露，并明確中介機構(gòu)對金融機構(gòu)信息披露、信息核查的監(jiān)督責(zé)任;另一方面規(guī)定嚴懲發(fā)布虛假信息、進行價格操縱、內(nèi)幕交易等違法行為，整肅市場紀律，清明交易秩序。

第三，設(shè)立合格投資者制度，對資產(chǎn)管理產(chǎn)品進行穿透性監(jiān)管。由于規(guī)則不統(tǒng)一、投資者不適格、產(chǎn)品信息不明確，導(dǎo)致資產(chǎn)管理產(chǎn)品多層嵌套，投資者風(fēng)險負擔(dān)水平與投資風(fēng)險度成反比。一旦產(chǎn)品違約，極易引起風(fēng)險，且風(fēng)險傳染性強、波及度廣。因此對資管產(chǎn)品必須堅持央行主導(dǎo)下的穿透監(jiān)管原則。所謂穿透監(jiān)管，不僅包涵資管產(chǎn)品的穿透，也包含投資者的穿透。同時，建立合格投資者制度。首先對“合格投資者”進行統(tǒng)一認定;其次在明確公募、私募的分類基礎(chǔ)上確定合格投資者的資質(zhì)和人數(shù)，以及產(chǎn)品的杠桿率和投資標的?！?5〕

第四，依法明確中國證監(jiān)會的獨立性，將其從一個純粹的監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€獨立的商業(yè)行為和消費者保護機構(gòu)，以便于監(jiān)督市場濫用行為，保護中小投資者。

（3）完善證券從發(fā)行、交易到登記、結(jié)算、退市等各個環(huán)節(jié)的基本制度

資本市場是金融市場的重要組成部分，完善的法律制度有利于維護資本市場的穩(wěn)健發(fā)展。制度性法律問題在制約金融市場發(fā)展的同時，亦會成為造成金融危機的隱患。因此，資本市場作為防范金融風(fēng)險的前沿陣地，急需完善相關(guān)基礎(chǔ)法律制度：如促進股票公開發(fā)行從核準制向注冊制轉(zhuǎn)變;明確上市公司現(xiàn)金分紅制度;增設(shè)證券從業(yè)人員股票買賣申報制度;完善中小投資者保護等。

（4）明確市場規(guī)則，提高證券違法行為處罰力度。

明確界定證券違法行為的標準，提高處罰力度。除了提高《證券法》的處罰區(qū)間外，也應(yīng)同步修改相應(yīng)刑法條款，銜接好行政-刑事二元司法體系。

（三）理順中央地方關(guān)系，合理配置央地監(jiān)管職權(quán)，立法明確地方監(jiān)管責(zé)任

1.發(fā)揮地方金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)作用

鑒于中央地方信息不對稱，宜將P2P等區(qū)域性小微金融和民間金融的監(jiān)管職權(quán)下放給地方金融機構(gòu)。但應(yīng)在修訂相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，明確地方政府和相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任。從而有效防止區(qū)域民間風(fēng)險向銀行系統(tǒng)等金融重要領(lǐng)域轉(zhuǎn)移;地方在執(zhí)行銀保監(jiān)會頒布的監(jiān)管政策的同時，對金融司法案件亦負監(jiān)督責(zé)任?！?6〕

2.建立中央地方數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、信息共享機制

為及時化解區(qū)域風(fēng)險隱患，中央監(jiān)管層應(yīng)加強對地方金融信息的采集，督促其輔助建立信息共享機制;地方政府按照中央監(jiān)管層的指導(dǎo)和要求，對本區(qū)域的金融和類金融行業(yè)進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計與核實，在此基礎(chǔ)上生成監(jiān)管報告。并組織地方企業(yè)登錄全國信息系統(tǒng)進行材料申報。

3.從中央-地方二元化的政策指引監(jiān)管向重視精密立法頂層設(shè)計的一元化制度性監(jiān)管過渡

中央-地方間的監(jiān)管關(guān)系遵循著從二元-半二元向一元發(fā)展的趨勢。監(jiān)管權(quán)力雖經(jīng)歷了從中央到地方不斷下沉的過程，立法權(quán)的運行卻恰恰相反，踐行出一條從分散到集中的軌跡。具體而言，過去中央-地方遵循半二元監(jiān)管邏輯，中央僅出具紅頭文件指導(dǎo)思想和監(jiān)管戰(zhàn)略方向，地方在中央給出的宏觀框架內(nèi)，統(tǒng)籌具體政策項目后向中央機構(gòu)申報，然后再執(zhí)行;現(xiàn)階段中央-地方監(jiān)管關(guān)系更加重視中央的頂層設(shè)計，中央與監(jiān)管決策層復(fù)合，由中央直接下發(fā)整套政策文件給地方，地方在政策文件的范圍內(nèi)出具具體細則進行監(jiān)管，這更像一種半二元狀態(tài);而隨著監(jiān)管目標-原則監(jiān)管-規(guī)則監(jiān)管三層宏觀審慎監(jiān)管框架的建立，以及監(jiān)管立法體系的不斷完善，未來我國將更接近于美國模式，通過精細完善的立法頂層設(shè)計將中央的監(jiān)管目標一以貫之。

（四）監(jiān)管框架的改革需要與監(jiān)管理念相配套，功能監(jiān)管、行為監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管是長期內(nèi)核

金融監(jiān)管框架改革并非簡單的機構(gòu)重組或人員更迭，更意味著基本理念的革故鼎新。只有目標理念的升華才是監(jiān)管效率提升之本。〔47〕不同的監(jiān)管模式嵌套不同監(jiān)管理念。在我國當前的架構(gòu)下，應(yīng)淡化分業(yè)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管的概念，重視功能監(jiān)管、行為監(jiān)管的理念。

1.金融經(jīng)營模式與金融監(jiān)管模式間并非一一對應(yīng)關(guān)系

業(yè)務(wù)牌照式經(jīng)營是當前金融業(yè)的監(jiān)管慣例，本輪金融監(jiān)管體制改革更強調(diào)了“一切金融活動持牌照”的全面監(jiān)管思路。金融機構(gòu)即便想要“混業(yè)”經(jīng)營，只有機構(gòu)牌照是不夠的，必須獲取相應(yīng)的“分業(yè)”牌照。譬如一家銀行同時承攬保險和基金理財業(yè)務(wù)，就必須既到銀保監(jiān)會申請保險銷售牌照，又向證監(jiān)會申請基金銷售牌照。在進行同類功能的金融行為時受相應(yīng)發(fā)牌機構(gòu)的同一監(jiān)管，并受對應(yīng)功能而非本機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則約束。所以該銀行在銷售保險時應(yīng)受保險法而非銀行法規(guī)制。

可見，“混業(yè)”經(jīng)營對應(yīng)的并非是“混業(yè)”監(jiān)管，而是功能監(jiān)管和行為監(jiān)管〔48〕，即以金融行為所體現(xiàn)的功能屬性為標準劃定監(jiān)管主體。然而雖然功能監(jiān)管和行為監(jiān)管本質(zhì)上仍舊是分業(yè)監(jiān)管。為了匡正甚囂塵上的“分業(yè)監(jiān)管”不適應(yīng)“混業(yè)經(jīng)營”的訛誤，宜淡化分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管的概念，強化功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的理念。功能監(jiān)管和行為監(jiān)管本質(zhì)上都是“同業(yè)”監(jiān)管。只是行為監(jiān)管須基于功能監(jiān)管，即同一功能遵循同一監(jiān)管原則，監(jiān)管對象適用同一行為準則。

2.銀保監(jiān)會合并不等同于銀行業(yè)和保險業(yè)實施綜合監(jiān)管

監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置或分業(yè)、或綜合，這并不妨礙具體的監(jiān)管仍舊按照功能和行為進行區(qū)分化監(jiān)管。銀監(jiān)會和保監(jiān)會的合并是由于彼此監(jiān)管邏輯相似，業(yè)務(wù)經(jīng)營混同，風(fēng)險規(guī)避路徑一致，機構(gòu)合并便于發(fā)揮信息共享和連帶監(jiān)管優(yōu)勢，以便更好地整飭混亂的保險業(yè)，更像是一種過渡性改革。并且此次合并本身即釋放出一個訊息——監(jiān)管的方向從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向以市場監(jiān)管為主。

但是，機構(gòu)合并不等同于保險業(yè)務(wù)和儲蓄業(yè)務(wù)徹底混同監(jiān)管。過去在業(yè)務(wù)部門設(shè)置上，保險業(yè)實施功能監(jiān)管，銀行業(yè)則堅持機構(gòu)監(jiān)管;從金融屬性上來看，保險畢竟是非銀金融，與銀行業(yè)的差別不可謂不大。因此銀保監(jiān)會合并后在內(nèi)部仍有必要劃分部門，將保險業(yè)和銀行業(yè)以機構(gòu)為主、功能為輔進行行業(yè)區(qū)分。而在具體監(jiān)管上則反之，以功能監(jiān)管為主、機構(gòu)監(jiān)管為輔。待保險業(yè)整頓完成，發(fā)展步入正軌后，應(yīng)重新成立獨立的保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。

3.宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合

“宏觀審慎監(jiān)管”的概念由國際清算銀行于1979年提出，然而至今仍缺乏明確定義?？v觀各國監(jiān)管實踐，已達成共識的是宏觀審慎監(jiān)管與央行、金控公司等系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、貨幣政策等聯(lián)系殊密，又由于面臨諸多不確定性，故應(yīng)擁有一套明確的標準，采用更靈活的實施方法。〔49〕我國的宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)是央行。此次監(jiān)管改革對央行地位和職能的鞏固和加強，體現(xiàn)了國家對宏觀審慎監(jiān)管的重視。未來央行應(yīng)牽頭各監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，積極履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)：主動查漏補缺，不為監(jiān)管留空白;制定金融規(guī)則，防止監(jiān)管套利〔50〕;此外，以行業(yè)、時間為縱橫軸，建立宏觀審慎監(jiān)管坐標體系，并通過全面、定期的壓力測試和風(fēng)險評估靈活推進動態(tài)監(jiān)管。

縱觀整個金融危機史，由于單個金融機構(gòu)監(jiān)管失敗引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的例子比比皆是。因此應(yīng)將宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合。前者以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為出發(fā)點，落腳于避免宏觀經(jīng)濟波動;后者以防范單獨機構(gòu)風(fēng)險為出發(fā)點，以保護金融消費者權(quán)益為落腳點，最重要是打破順周期特征。

五、結(jié)論

綜合對監(jiān)管框架世界模式的解構(gòu)主義分析，可以得出一些基本的結(jié)論：統(tǒng)一綜合的監(jiān)管框架未必更適合于混業(yè)經(jīng)營的金融市場，美國高度混業(yè)的金融市場仍舊采用了傘形框架;央行監(jiān)管和金融穩(wěn)定委員會等的設(shè)計，在于宏觀審慎監(jiān)管、應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險;分業(yè)監(jiān)管框架的繼續(xù)保留有利于降低我國改革時大量修訂法律體系的難度，減少改革過程中面臨的金融風(fēng)險;監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)計應(yīng)當是常設(shè)的實體機構(gòu)，負責(zé)金融穩(wěn)定與機構(gòu)協(xié)調(diào)。由此，我國選擇了設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的改革方案。

同時，針對我國現(xiàn)階段的監(jiān)管框架改革現(xiàn)實，應(yīng)把握好以下監(jiān)管要點：第一，以監(jiān)管框架設(shè)計與我國金融市場發(fā)展相一致為指導(dǎo)原則。我國的現(xiàn)狀是銀行業(yè)仍舊占據(jù)主導(dǎo)地位，但證券、保險迅速發(fā)展，混業(yè)經(jīng)營是趨勢，金控公司等重要性金融機構(gòu)日益增多，金融創(chuàng)新活躍。第二，監(jiān)管機構(gòu)大合并并非未來監(jiān)管改革的最優(yōu)選擇，單純的機構(gòu)合并不必然起到改善監(jiān)管現(xiàn)狀的效果，同時也面臨諸多單一監(jiān)管機構(gòu)所產(chǎn)生的弊端。監(jiān)管統(tǒng)合的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)不同監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，統(tǒng)合配置監(jiān)管職權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)管口徑和目標。第三，央行應(yīng)當負擔(dān)起宏觀審慎監(jiān)管的職能，將金融穩(wěn)定工作與宏觀金融監(jiān)管工作相協(xié)調(diào)。如成立金融穩(wěn)定局、制定統(tǒng)一的行業(yè)標準，指導(dǎo)具體的金融監(jiān)管工作等。第四，積極發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的作用，統(tǒng)一的監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機制在應(yīng)對轉(zhuǎn)型期社會的金融監(jiān)管困境時將具備更大的優(yōu)勢。從現(xiàn)有監(jiān)管實踐來看，單純的部際聯(lián)席會議已不能起到有效協(xié)同監(jiān)管的作用?！坝袝r不能打破現(xiàn)有規(guī)則及慣例，但有時卻又難以安全地堅持現(xiàn)有規(guī)則與慣例?！薄?1〕未來我國金穩(wěn)委如何運轉(zhuǎn)就是這樣的一門藝術(shù)。第五，推進中央與雙層金融監(jiān)管框架的進程，地方金融風(fēng)險已經(jīng)成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要誘因，地方金融監(jiān)管的改革應(yīng)當成為全國金融體制改革的重要環(huán)節(jié)。第六，貫徹利用功能監(jiān)管理念，消除監(jiān)管套利與監(jiān)管空白。第七，正視金融穩(wěn)定目標、金融創(chuàng)新和零道德風(fēng)險之間的“不可能三角”，吸取美國歷史上的經(jīng)驗，防止過度監(jiān)管在杜絕系統(tǒng)性風(fēng)險的同時也扼殺了金融創(chuàng)新的弊端，協(xié)調(diào)三者之間的平衡。最后，應(yīng)切實落實行為監(jiān)管與金融消費者保護，培育健康有序的金融發(fā)展環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：周中舉）