陳 振

提 要：為全面貫徹落實黨的十九大精神，適應新時代全面從嚴治黨需要，建議對《中國共產黨問責條例》進行適當修改?？倓t中，確立習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位，將監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”作為指導原則, 規(guī)定問責情節(jié)，增加銜接條款。問責情形中，科學設定問責門檻，強化對政治建設失職的問責，加大侵害群眾利益行為問責力度。問責方式中，統一規(guī)定問責影響，細化通報執(zhí)行規(guī)定，完善對黨組織的問責。問責程序中，明確啟動機制，規(guī)范調查措施，限定調查時間，保障合法權益。問責保障中，建立報告制度，健全公開機制。

2016年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《條例》），落實全面從嚴治黨要求，對規(guī)范和強化黨的問責工作發(fā)揮了重要作用。黨的十九大首次將問責寫入黨章，進一步強化了黨內問責的嚴肅性和權威性?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）將《條例》列入修訂目錄。①參見《中共中央印發(fā)〈中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）〉》，《人民日報》2018年2月24日。十九屆中央紀委三次全會明確提出修訂《條例》。②參見《中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議公報》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年1月14日。2019年3月，中辦印發(fā)的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》也提出修訂《條例》。為全面貫徹落實黨的十九大和中央文件精神，有必要根據新形勢新任務對《條例》進行完善，規(guī)范、精準、有效問責，永葆黨的先進性和純潔性，為實現新時代黨的歷史使命提供有力保障。

一、修改《條例》的總體思考

2016年《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》要求，及時修改、廢止滯后于實踐發(fā)展的黨內法規(guī)制度，對相關聯的黨內法規(guī)制度探索開展一攬子修訂。①參見《十八大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2018年版，第512頁。修改《條例》必然涉及對黨內問責規(guī)定進行整體評估和綜合研判，現行黨內法規(guī)中的問責規(guī)定大致可分三類：一是基礎性黨內法規(guī)，主要是指《條例》和2009年中辦國辦印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。二是單項問責制度，主要是指黨中央規(guī)范某一特定工作領域問責的制度。例如，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭領域，2010年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》；在生態(tài)文明建設領域，2015年，中辦國辦印發(fā)了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》。三是其他黨內法規(guī)，主要是指系統規(guī)范黨內某一特定領域工作，其中含有問責條款的專門性黨內法規(guī)。例如，作為規(guī)范干部選拔任用工作的專門性黨內法規(guī)，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第61條規(guī)定了責任追究條款。

從問責的基礎性黨內法規(guī)看，《規(guī)定》對問責對象、情形、方式、程序等作了較為詳細的規(guī)范，但將黨內問責與行政問責置于同一制度之中，黨內問責的特色和重要性不突出?！稐l例》施行后，《規(guī)定》與《條例》不一致的，按照《條例》執(zhí)行。2018年，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），作為《規(guī)定》上位法依據的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》同時廢止?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察問責，即監(jiān)察機關對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，可以直接作出問責決定或者提出問責建議?？紤]到國家監(jiān)察體制改革后，《規(guī)定》關于行政問責的要求已不適應現實需要，建議修改《條例》時，一并對《規(guī)定》的執(zhí)行情況進行評估，將適用于監(jiān)察問責的內容納入國家監(jiān)察法規(guī)，將適用于黨內問責的內容納入《條例》。

從單項問責制度看，《條例》只規(guī)定了問責的基本要素，且用語高度凝練，單項問責制度有其存在的必要性，可以對某一特定工作領域的問責事項予以細化，增強問責的針對性和可操作性。所以，《條例》頒布后，黨中央仍出臺了一些單項問責制度，例如，在信訪工作領域，2016年10月，中辦國辦印發(fā)了《信訪工作責任制實施辦法》；在安全生產工作領域，2018年，中辦國辦印發(fā)了《地方黨政領導干部安全生產責任制規(guī)定》；在食品安全工作領域，2019年2月，中辦國辦印發(fā)了《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》。

從含有問責條款的其他黨內法規(guī)看，《條例》和單項問責制度已對問責事項作了系統規(guī)范，其他黨內法規(guī)一般不必重復規(guī)定。建議參照非刑事法律中規(guī)定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的做法，②參見陳振：《簡論“構成犯罪的，依法追究刑事責任”》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2012年第4期。在其他黨內法規(guī)責任追究部分集中規(guī)定，對工作中失職失責的黨組織或者黨的領導干部應當問責的，依照《條例》等規(guī)定處理。例如，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內監(jiān)督條例》）第42條規(guī)定，對不履行或者不正確履行黨內監(jiān)督職責，以及糾錯、整改不力的，依照《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）和《條例》等規(guī)定處理。集中規(guī)定問責條款，既能傳遞失責必問的強烈信號，為其他黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行提供強有力的后盾，又能增強黨內法規(guī)之間的銜接協調，節(jié)約立法資源。

《條例》只有13個條文，沒有區(qū)分章節(jié)，考慮到修改《條例》要整合《規(guī)定》相關內容，并對問責要素進行補充完善。按照科學立法的要求，內容的適度擴充必然要求分章排列，形成邏輯嚴密、系統完備的制度文本。建議在尊重現有條文順序的基礎上設置篇章結構，將《條例》分為總則、問責情形、問責方式、問責程序、問責保障、附則六章?？倓t主要規(guī)定問責的指導思想、工作原則、問責情節(jié)，以及黨內問責與其他問責的銜接等。問責情形主要突出政治問責，對問責內容予以細化。問責方式主要規(guī)范各類問責方式的適用情形和影響期。問責程序主要規(guī)定問責的啟動、調查、時限、決定、執(zhí)行等。問責保障主要規(guī)定問責報告、監(jiān)督、公開等。附則主要規(guī)定解釋機關、生效日期、適用效力等。

二、對總則的修改建議

（一）確立習近平新時代中國特色社會主義思想在黨內問責中的指導地位

習近平新時代中國特色社會主義思想是黨的十九大精神的綱和魂，是實現新時代黨的歷史使命的科學理論和行動指南。①參見趙樂際：《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導 堅定不移落實黨的十九大全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署》，《人民日報》2018年2月13日。黨的十九大黨章修正案已將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導思想，黨內問責必須用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐，把堅持和加強黨的全面領導要求貫徹到黨內問責的啟動、調查、決定、執(zhí)行、報告、監(jiān)督等全過程和各方面。建議將《條例》第2條修改為，黨的問責工作必須堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨對問責工作的統一領導，堅決維護習近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，落實新時代黨的建設總要求，做到有權必有責、有責要擔當、用權受監(jiān)督、失責必追究，督促黨組織履行管黨治黨政治責任，激發(fā)黨的領導干部自覺擔當作為。

（二）將監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”作為黨內問責的指導原則

黨內問責的目的不是懲罰人，而是教育、警示人，重在喚醒責任意識、督促整改落實。上級黨組織應注重事前指導和事中檢查，不能將事后問責作為推動工作的唯一手段，更不能坐等問題發(fā)生后以問責了事。即使發(fā)現應予問責的情形，也要考慮問責對象的認錯悔錯改錯態(tài)度和問責方式的針對性，不能簡單認為問責越重越好、對象越多越好。黨的十九大把運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”寫入黨章，《黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）和《黨紀處分條例》也將運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”寫入黨內法規(guī)，作為指導原則。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”中，第一種形態(tài)主要是批評教育類措施，重在“紅紅臉、出出汗”；第二種形態(tài)包括黨紀輕處分和組織調整；第三種形態(tài)包括黨紀重處分和重大職務調整；第四種形態(tài)特指嚴重違紀涉嫌違法犯罪的情形。《條例》對黨組織規(guī)定了檢查、通報、改組三種問責方式，對黨的領導干部規(guī)定了通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分四類問責方式。檢查、通報、誡勉屬于第一種形態(tài)。組織調整或者組織處理跨越第二、第三種形態(tài)，其中，停職檢查、調整職務、責令辭職、免職等屬于第二種形態(tài)，降職等屬于第三種形態(tài)。紀律處分跨越第二、第三、第四種形態(tài)，其中，黨內警告、嚴重警告屬于第二種形態(tài)，撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍屬于第三種形態(tài)，第四種形態(tài)也需給予黨紀處分。對黨組織進行改組或解散的，視為“重處分”計入第三種形態(tài)。①中央紀委案件監(jiān)督管理室：《紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”統計指標體系解讀》，北京：中國方正出版社，2017年版，第5頁。所以，黨內問責跨越第一、第二、第三、第四種形態(tài)，是監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的重要實現方式。為貫徹落實黨章要求，更好地體現懲前毖后、治病救人的工作原則，建議將精準有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”寫入《條例》，把思想政治工作貫穿黨內問責全過程，實現政治效果、紀法效果和社會效果相統一。

（三）對從輕減輕、從重加重、免予問責的情形作出規(guī)定

黨的十九大報告提出，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。2018年，中辦印發(fā)的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》要求，結合動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況，對干部的失誤錯誤進行綜合分析。為突出鼓勵干事創(chuàng)業(yè)的價值導向，有必要按照習近平同志關于“三個區(qū)分開來”的要求，吸收《規(guī)定》第8條、第9條關于問責從輕從重的內容，在《條例》中對問責從輕減輕、從重加重、免予問責的情形分別作出規(guī)定。對于發(fā)生問題如實報告，積極配合調查，有效挽回損失，或者及時整改成效明顯的，可以從輕減輕問責。對于弄虛作假、掩蓋袒護，干擾對抗調查，問責整改不力，被問責后再次發(fā)生類似問題的，應當從重加重問責；對錯誤決策提出明確反對意見，已經依法依規(guī)盡職盡責，或者不可抗力導致的，可以免予問責?！稐l例》統一規(guī)定問責情節(jié)，既有利于釋放寬嚴相濟的政策導向，鼓勵問責對象知錯就改、主動擔責，也有利于黨組織把握政策界限、慎重問責，防止出現處理畸輕畸重等問題。

（四）增加黨內問責和其他問責銜接條款

按照加強黨對問責工作統一領導的要求，問責對象同時符合黨內問責和其他問責條件的，應當把黨內問責挺在前面，優(yōu)先進行黨內問責，突出政治責任的重要性。問責主體要提高政治站位，不能誤以為是業(yè)務問題、管理問題而放棄黨內問責或以其他問責替代黨內問責。建議《條例》規(guī)定，黨組織在問責過程中發(fā)現黨的領導干部嚴重失職失責涉嫌違法犯罪的，原則上先進行黨內問責，是公職人員的應按規(guī)定進行監(jiān)察問責后，再移送有關國家機關依法處理。黨的領導干部依法受到監(jiān)察問責或者其他問責，同時需要黨內問責的，有關機關或者組織應當及時移交有管理權限的黨組織處理。黨組織在對有關機關或者組織認定的事實、性質和情節(jié)進行核實后，依照規(guī)定進行黨內問責。

三、對問責情形的修改建議

（一）科學設定問責門檻

《條例》第6條規(guī)定的問責情形偏重結果導向，設置的問責門檻較高，一般要求“造成嚴重后果”或者“產生惡劣影響”，個別問責情形甚至高于《黨紀處分條例》追究黨紀責任的標準。例如，《條例》對維護政治紀律和政治規(guī)矩失職要求造成惡劣影響才予以問責，而《黨紀處分條例》第68條對放任不管違反政治紀律和政治規(guī)矩等錯誤思想和行為，造成不良影響就要給予黨紀處分。從黨內問責與黨紀處分的關系看，黨紀處分是一種嚴厲的問責方式，只有嚴重失職失責才追究黨紀責任，所以，對同一失職失責行為而言，黨內問責的門檻應該低于黨紀處分的要求。從黨紀嚴于國法的要求看，黨內問責應當嚴于包括監(jiān)察問責在內的其他問責，問責門檻也應低于其他問責的要求，如果問責門檻過高，則無法體現對黨的領導干部履職盡責的高標準、嚴要求。相對于結果的問責，針對權力運行中的過程問責可以做到防患于未然，以更低的成本實現政治目的。①參見蔡文成、滕興欣：《黨內問責的制度邏輯與實踐特征》，《嶺南學刊》，2017年第6期。建議《條例》規(guī)定問責情形時，突出崗位職責導向，采取“行為+結果”的綜合模式設定問責門檻，延伸追究失職失責的范圍，尤其加大對不作為、慢作為、亂作為、假作為的問責力度，堅決打破僥幸和懈怠心理，避免單純以事后結果問責。

（二）強化對政治建設失職的問責

黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果。黨的十九大報告指出，把黨的政治建設擺在首位，以黨的政治建設為統領全面推進黨的各項建設。2019年2月，中共中央印發(fā)了《關于加強黨的政治建設的意見》，從堅定政治信仰、強化政治領導、提高政治能力、凈化政治生態(tài)四個方面提出要求?！稐l例》對政治建設失職的問責體現在第6條前4項所列情形中，規(guī)定較為分散，內容也無法涵蓋政治建設的所有方面，有必要補充完善。建議《條例》采取集中規(guī)定的方式，將政治建設失職的問責列于問責情形的首要位置，重點問責落實黨的政治建設責任不到位、推進黨的政治建設工作不力以及違反黨的政治紀律和政治規(guī)矩的行為，尤其是貫徹落實黨中央重大決策部署和習近平同志重要指示批示不力的行為，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，確保黨中央的權威。

（三）加大侵害群眾利益行為問責力度

黨的十九大報告指出，人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和糾正什么。隨后，黨中央發(fā)布了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等文件，為實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作出一系列重大決策部署。為落實以人民為中心的發(fā)展思想，建議在《條例》中增加對貫徹創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享發(fā)展理念不力的問責規(guī)定，重點問責鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡、脫貧攻堅、污染防治、惠民政策落實等民生領域的失職失責行為，推動全面從嚴治黨向基層延伸，不斷增強人民群眾的獲得感幸福感安全感。在問責基層的過程中，應嚴格執(zhí)行《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》要求，堅持嚴管與厚愛相結合，堅決防止問責泛化簡單化等問題。

四、對問責方式的修改建議

（一）統一規(guī)定問責影響

《規(guī)定》第10條明確了部分問責方式的一般影響和特殊影響，而《條例》沒有規(guī)定問責影響。問責影響直接關系問責方式的執(zhí)行，且與問責對象息息相關，有必要在《條例》中對問責的一般影響和特殊影響作出統一規(guī)定。一般影響方面，建議規(guī)定，受到問責的黨組織和黨的領導干部，取消當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格。這樣，單項問責制度和其他黨內法規(guī)不必重復規(guī)定，便于實踐中統一執(zhí)行。特殊影響方面，需要區(qū)分不同問責方式加以討論。關于單獨對黨組織予以檢查、通報或對黨的領導干部予以通報問責，鑒于此類問責處理較輕，且已受一般影響，建議不再規(guī)定特殊影響，但可明確對黨組織予以檢查、通報問責的，黨組織所受一般影響及于承擔領導責任的黨組織領導班子成員。關于單獨對黨的領導干部予以誡勉問責，2015年中組部印發(fā)的《關于組織人事部門對領導干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》首次規(guī)定，受到誡勉的領導干部，六個月內不得提拔或者重用。2017年中辦國辦印發(fā)的《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》規(guī)定，受到誡勉處理的，半年內不得提拔或者進一步使用。①參見《深入推進領導干部個人有關事項報告制度 充分釋放從嚴管黨治吏制度優(yōu)勢》，《人民日報》2017年4月20日?！饵h內監(jiān)督條例》第21條、《黨紀處分條例》第19條、《規(guī)則》第30條和《條例》均規(guī)定了誡勉，但未規(guī)定誡勉的影響期。為避免因實施主體不同對誡勉對象產生不同影響，建議明確，受到誡勉問責的，六個月內不得提拔或者重用。關于單獨對黨的領導干部予以組織調整或者組織處理問責，《規(guī)定》和2015年中辦印發(fā)的《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》明確了部分組織處理方式的特殊影響?！兑?guī)劃》提出，要重點制定組織處理辦法。②《中共中央印發(fā)〈中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）〉》，《人民日報》2018年2月24日?？紤]到《條例》直接規(guī)定組織處理的特殊影響會占用大量條文，甚至與組織處理辦法重復，建議修改《條例》時與制定組織處理辦法做好銜接，按照組織處理辦法的相關規(guī)定執(zhí)行。關于單獨對黨的領導干部予以紀律處分問責，其特殊影響按照《黨紀處分條例》的相關規(guī)定執(zhí)行即可。考慮到問責方式既可單獨使用，也可合并使用，建議明確，同時受到兩種或兩種以上問責處理的，按照特殊影響期長的規(guī)定執(zhí)行。

（二）細化通報執(zhí)行規(guī)定

《條例》規(guī)定對黨組織和黨的領導干部均可采取通報方式問責，但條文內容較為原則，只提出“在一定范圍內通報”。通報本來針對失職失責情節(jié)較輕的行為，如果執(zhí)行環(huán)節(jié)把握不好，容易使犯了輕微錯誤的問責對象加重思想包袱，甚至造成負面影響。建議《條例》從通報內容和范圍兩個方面進行細化：一是通報的問題，應在本地區(qū)本部門具有代表性和典型性，具有警示教育意義，能夠起到舉一反三的作用。通報內容的詳略程度要考慮問責的綜合效果，通報不等于公布案情，不能簡單公開了之，除公開必要情節(jié)外，還要分析失職失責原因及教訓，并就防范此類問題發(fā)生提出具體要求。二是通報范圍應與失職失責造成不良影響的范圍相匹配，不得隨意擴大通報范圍，尤其是采取電視、報刊、網絡等方式要慎重。如果是單位內部通報或者黨內通報，就不得隨意上網傳播。通報不等于向社會公開，《條例》只要求采取組織調整或者組織處理、紀律處分方式問責的，一般應當向社會公開。這說明，如果單獨采取通報方式問責，一般內部通報即可，否則一旦向社會公開，《條例》所限定的“一定范圍”也就失去了意義。

（三）完善對黨組織的問責

黨章第44條規(guī)定，對于嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨委根據情節(jié)嚴重程度，可以作出改組或解散的決定?！饵h紀處分條例》第9條規(guī)定，對于違犯黨的紀律的黨組織，上級黨組織應當責令其作出檢查或者進行通報批評。對于嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨委根據情節(jié)嚴重程度，可以予以改組或者解散。《條例》對嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織問責，只規(guī)定了改組一種方式。為落實黨章要求，并與《黨紀處分條例》相銜接，建議《條例》增加解散這種問責方式，同時對改組或解散的執(zhí)行程序作出規(guī)定。對黨組織采取改組或解散方式問責的，由上一級黨委查明核實后作出問責決定，并報再上一級黨委審查批準后，正式宣布執(zhí)行。從問責主體看，《條例》沒有根據問責方式不同對黨組織的問責主體進行區(qū)分，而《黨紀處分條例》對黨組織的處理主體作了明確區(qū)分，責令作出檢查或者通報批評的主體是“上級黨組織”，而對其進行改組、解散的主體是“上一級黨的委員會”。上級黨組織的范圍明顯寬于上一級黨委的范圍，建議《條例》與《黨紀處分條例》保持一致，規(guī)定上級黨組織有權采取檢查、通報方式對下級黨組織進行問責。

五、對問責程序的修改建議

（一）明確問責啟動機制

《條例》規(guī)定的問責主體較多，黨委（黨組）、紀委（紀檢組）、黨的工作部門均有權進行問責。就同一問責事項而言，問責主體存在多元性、疊加性，既要防止重復問責、選擇性問責，也要避免推諉扯皮、無人問責。建議《條例》明確，按照誰發(fā)現、誰提出以及誰主管、誰負責的原則啟動問責。關于問責啟動方式，從《條例》對“該發(fā)現的問題沒有發(fā)現，發(fā)現問題不報告不處置、不整改不問責”予以問責的規(guī)定看，問責考驗的是各級黨組織的擔當精神，問責主體應依職權主動啟動問責，不能等到群眾反映強烈或社會高度關注后才被動介入。在因疏于監(jiān)督管理致使直接管轄的下屬違紀被問責情形中，下屬違紀的調查主體與問責主體存在隔空性，下屬的外延越大，隔空的距離越遠，問責主體的層級越高，越不容易發(fā)現問題。為減少信息不對稱造成的問責拖延或者落空，問責主體應主動下沉了解情況，下屬違紀的調查主體也要增強問責意識，發(fā)現違紀當事人的上級領導失職失責時，應及時向有權問責的上級機關報告。

（二）規(guī)范問責調查措施

問責調查是問責程序的重要環(huán)節(jié)，只有運用相關調查措施查清事實真相，分清失職失責責任，才能準確提出問責建議。如果是紀檢機關啟動問責，有的同志認為，從實際操作層面看，紀檢監(jiān)察機關的問責調查以啟動初核程序為宜。①參見陳鳳嬌：《紀檢監(jiān)察機關辦理失職瀆職案件應把握的幾個問題》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年10月17日。紀檢機關可以按照《規(guī)則》的規(guī)定采取談話、調取、查詢等措施收集證據，依規(guī)依紀開展問責調查。如果是黨委（黨組）、黨的工作部門啟動問責，可以采取何種調查措施，需要予以明確。對于黨委（黨組）啟動的問責，建議統一指定紀委（紀檢組）開展問責調查。對于黨的工作部門啟動的問責，建議賦予其必要的調查權限，可以采取個別談話、查閱資料等措施，如發(fā)現問責對象失職失責情節(jié)較重，需追究黨紀責任的，應及時移送紀檢機關處理。

（三）限定問責調查時間

《條例》沒有規(guī)定問責調查時間，省區(qū)市黨委根據《條例》制定的實施辦法對此規(guī)定不一，短的30日，長的3個月。例如，北京市規(guī)定，問責調查時限一般為30日，情況復雜的可適當延長，延長最多不超過30日。②參見《中共北京市委實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》，《北京日報》2017年4月18日。湖北省規(guī)定，問責調查應當自啟動問責之日起3個月內完成，問責事項復雜的，可適當延長調查時間。③參見《湖北省實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》，《湖北日報》2017年10月17日。2018年備受社會關注的吉林長春長生公司問題疫苗案件，7月23日國務院派出調查組進行立案調查，8月16日中央政治局常委會召開會議對7名中管干部作出問責決定，對35名非中管干部進行問責，調查時間不到一個月。④參見《中共中央政治局常務委員會召開會議聽取關于吉林長春長生公司問題疫苗案件調查及有關問責情況的匯報》，《人民日報》2018年8月17日。貫徹失責必問、問責必嚴原則，要求及時開展問責調查，不能久拖不決，否則事實不清、責任不明，不能及時回應社會和公眾關切，嚴重影響問責的政治效果和社會效果。建議《條例》對問責調查時間進行適當限定，一般為兩個月，重大復雜的可適當延長，延長最多不超過一個月。采取紀律處分方式問責的調查時間，按照《規(guī)則》執(zhí)行。

（四）保障問責對象合法權益

《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》要求，保障黨員申辯、申訴等權利。問責是上級黨組織對下級黨組織和黨的領導干部作出的一種否定性評價，除給問責對象帶來政治影響外，還有一些附隨影響，如職務職級、工資待遇、年度考核、評先評優(yōu)也可能受到影響。問責應注重保障問責對象的合法權益，可從四個方面著手：一是建立問責回避制度。參與問責人員與問責對象、舉報人有親屬關系或者其他利害關系，可能影響公正問責的，應主動提出回避申請。問責對象、舉報人及其他有關人員也有權要求其回避。二是建立問責見面制度。作出問責決定前，應當聽取問責對象的陳述和申辯，并且記錄在案，對其合理意見，應當予以采納。三是建立問責申訴制度。問責對象對問責決定不服的，可以向問責決定機關提出申訴。問責決定機關應當及時作出申訴處理決定，并將決定告知申訴人及其所在單位。申訴期間，不停止問責決定的執(zhí)行。四是建立問責回訪制度。要加強對被問責干部的跟蹤回訪和談心談話，實現紀法約束有硬度、批評教育有力度、組織關懷有溫度。①參見《中央紀委公開曝光七起落實管黨治黨主體責任和監(jiān)督責任不力被問責典型案例》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年6月28日。

六、對問責保障的修改建議

（一）建立問責報告制度

問責報告是落實請示報告制度的重要體現，也是加強黨對問責工作全面領導的必然要求。各級黨委（黨組）領導本地區(qū)本部門本單位的問責工作，紀委和黨的工作部門應當定期向同級黨委報告問責情況，下級黨委要定期向上級黨委報告問責情況。紀檢機關在向同級黨委報告問責情況的同時，還應定期向上級紀委報告。問責報告，既要報告結果也要報告過程，尤其一些問責事項涉及不同層級的領導干部時，要逐級上報，重大、緊急問責應當一案一報。上級黨組織要履行好審核把關職責，倒查下級黨組織上報的問責事項是否涉及本級黨組織或領導干部存在失職失責問題，堅決防止以追究一般干部的直接責任代替對領導干部的問責，以對較低級別領導干部的問責代替對較高級別領導干部的問責。

（二）健全問責公開機制

問責公開化是推動全面從嚴治黨政治責任落地生根、良性發(fā)展的捷徑。②參見張海濤：《準確把握黨內問責精髓要義》，《十堰日報》2017年9月21日?！稐l例》第9條對問責公開提出原則要求，采取組織調整或者組織處理、紀律處分方式問責的，一般應當向社會公開。《黨內監(jiān)督條例》第33條要求，嚴重失職失責被問責的，應當點名道姓通報曝光。《中國共產黨黨務公開條例（試行）》第12條也要求，紀檢機關對黨員領導干部嚴重失職失責進行問責的情況應該公開。為貫徹落實黨內監(jiān)督和黨務公開新要求，建議《條例》對問責公開進行細化，考慮問責方式輕重、失職失責影響大小等因素，對采用黨紀重處分方式問責，因失職失責被依法追究刑事責任，或者失職失責在本地區(qū)本部門乃至全國產生惡劣影響的，應當點名道姓向社會公開，使問責最大限度發(fā)揮警示教育作用。