■ 苑韶峰/李勝男/楊麗霞

（1.浙江工商大學土地資源管理系，杭州 310018；2.浙江財經(jīng)大學城鄉(xiāng)規(guī)劃系，杭州 310018）

0 引言

20多年來我國一直實施最嚴格的耕地保護制度，其中耕地占補平衡政策在遏制耕地銳減、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標和保障國家糧食安全方面發(fā)揮了重要作用，但也暴露出缺少激勵機制、“占優(yōu)補劣”以及忽視生態(tài)環(huán)境保護等問題[1]。學界也一直關(guān)注耕地占補平衡問題，并在政策制定與完善、成效與局限性、政策評價體系等方面進行了深入探討[2-4]。黨的十九大首次從國家層面提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為耕地占補平衡政策的改進和完善帶來了新的機遇，同時也提出了新的挑戰(zhàn)。土地發(fā)展權(quán)作為土地的一項重要權(quán)利，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求和耕地非農(nóng)化需求日益增長的態(tài)勢下，將可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)應用于耕地占補平衡過程中，是解決經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護“兩難”問題的創(chuàng)新性探索。如何在平衡各區(qū)域利益及發(fā)展機會的基礎(chǔ)上，進行異地占補平衡的嘗試與突破，是當前研究的重點方向。為此，本文在梳理耕地占補平衡政策的內(nèi)涵及其歷史演變的基礎(chǔ)上，引入可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)理論，對耕地保護定價及實施操作層面進行探討，以期為完善耕地的占補平衡理論及制度提供新思路，為切實實現(xiàn)耕地質(zhì)量、數(shù)量及產(chǎn)能平衡提供參考。

1 耕地占補平衡制度解析

1.1 耕地占補平衡政策演變

1997年《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），首次提出耕地占補平衡政策，并于1998年將其寫入了《中華人民共和國土地管理法》，要求在各?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)實現(xiàn)“建設(shè)占用耕地”和“補充耕地”數(shù)量質(zhì)量的綜合平衡。

從1997年至今，我國各省（區(qū)、市）已經(jīng)實施耕地占補平衡政策二十余年，其政策目標也經(jīng)歷了幾次重大改革和調(diào)整，由初期追求的數(shù)量平衡演化至質(zhì)量平衡，再到后期的生態(tài)平衡[3]。在數(shù)量平衡政策（1997—2003年）施行期間，我國出現(xiàn)了耕地總量減少和糧食產(chǎn)量減少的尖銳問題。為此，國務院在2004年10月發(fā)布了《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出“各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)審批占用耕地的，建設(shè)單位必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母?，補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣”。這一政策的發(fā)布成為我國耕地占補從數(shù)量平衡到質(zhì)量平衡過渡的標志和轉(zhuǎn)折點，也是耕地占補平衡政策的核心文件。在數(shù)量—質(zhì)量平衡政策（2004—2010年）期間，我國的耕地總量盡管依然逐年下降，但糧食產(chǎn)量在這七年間呈現(xiàn)連續(xù)增長的趨勢，說明我國的耕地占補平衡政策在實施的第二階段略見成效。從數(shù)量、質(zhì)量平衡到生態(tài)平衡的政策轉(zhuǎn)變始于2010年12月，國務院編制實施了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》，標志著我國耕地占補平衡政策的進一步成熟化。在數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)平衡政策（2011年至今）期間，我國耕地的總量變化趨于一個平穩(wěn)狀態(tài)。

1.2 耕地占補平衡制度存在的問題

在經(jīng)濟快速發(fā)展和耕地非農(nóng)化需求日益增長的態(tài)勢下，受耕地地理分布及行政管理體制的影響，形式化的平衡模式掩蓋了實質(zhì)上的不平衡問題，出現(xiàn)了占多補少、占優(yōu)補劣等各類不規(guī)范現(xiàn)象[5]。主要的問題有：一是“占優(yōu)補劣”引發(fā)生態(tài)惡化。在耕地占補實施過程中，“建設(shè)占用耕地”多為區(qū)位較好、土地質(zhì)量較高的優(yōu)質(zhì)耕地，“補充耕地”多是對草地、林地、灘涂等后備資源進行復墾與整治。在實際操作過程中，一些地方政府為減少征地成本，換取建設(shè)用地指標，存在開發(fā)林地、濕地甚至生態(tài)保護區(qū)的現(xiàn)象，這種補充耕地方式實際是以犧牲環(huán)境為代價，與生態(tài)文明建設(shè)和資源可持續(xù)利用的理念相悖。二是占補平衡政策缺乏市場化交易機制，造成耕地占補時空不平衡問題。各省域內(nèi)及省際間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，對建設(shè)用地需求及耕地后備資源數(shù)量也存在差異。如東南沿海發(fā)達地區(qū)補充耕地需求較多而補充需求能力較弱，而補充耕地能力較強的地區(qū)往往分布在內(nèi)地及西北欠發(fā)達地區(qū)。地區(qū)發(fā)展及耕地后備資源稟賦的不平衡使得在一個區(qū)域內(nèi)難以實現(xiàn)耕地占補平衡，依賴大規(guī)模開發(fā)耕地后備資源補充建設(shè)用地的模式難以為繼。

為統(tǒng)籌謀劃耕地保護，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有效發(fā)揮耕地發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金資源的互補優(yōu)勢，國務院辦公廳于2018年3月相繼印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，要求落實補充耕地任務以縣域內(nèi)自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充，這意味著補充耕地指標可以有條件跨省域流轉(zhuǎn)。

2 基于可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)（TDR）的政策分析

2.1 可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)概念

可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)（Transfer of Development Right）最早應用于美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓計劃，指的是土地所有權(quán)人可將全部或一部分的土地發(fā)展權(quán)在市場機制的作用下出讓或賣給其他人，讓渡出去的發(fā)展權(quán)在原有地塊上取消(即不可作為建設(shè)所用)，而受讓地塊則可兼具其原有發(fā)展權(quán)與轉(zhuǎn)讓所得發(fā)展權(quán)相加存在[6]。這樣，受讓地塊就擁有了更多的土地開發(fā)權(quán)利和更強的土地開發(fā)程度，而出讓地塊在讓渡了土地發(fā)展權(quán)后，通常會被當?shù)卣ㄟ^土地利用規(guī)劃限制其開發(fā)強度[7]。

土地發(fā)展權(quán)是基于土地用途變更而衍生出的一種權(quán)利。同樣一塊土地，當它作為農(nóng)用地時，更多體現(xiàn)的是土地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的價值；當農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地時，更多體現(xiàn)的是土地商業(yè)化的價值，通常情況下后者的權(quán)益價值都會遠高于前者。不同區(qū)域的土地，由于實施不同的主體功能區(qū)規(guī)劃，在土地用途管制和空間管制的情況下，限制建設(shè)區(qū)的土地發(fā)展權(quán)必然會受到一定程度的制約，允許建設(shè)區(qū)的土地發(fā)展權(quán)則會得到充分的體現(xiàn)。

2.2 區(qū)際占補平衡的實質(zhì)為TDR

在具體實施過程中，由于各地區(qū)自然資源稟賦不同、經(jīng)濟發(fā)展水平和態(tài)勢不同，對建設(shè)用地的需求也不盡相同。在一些經(jīng)濟快速增長的發(fā)達地區(qū)用地矛盾十分突出，耕地保護指令性控制指標與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的矛盾日漸凸顯，甚至會嚴重束縛當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會進步。對于這些經(jīng)濟發(fā)達而耕地資源較稀缺的地區(qū)，因其轄區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地，不足以履行其行政區(qū)內(nèi)的耕地保護責任目標，因而將責任轉(zhuǎn)向經(jīng)濟欠發(fā)達而耕地資源相對豐富的地區(qū)，通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞?，由其替?jīng)濟發(fā)達地區(qū)完成一定數(shù)量耕地保護責任目標，進而實現(xiàn)耕地保護責任總目標不變。因此，跨區(qū)域?qū)嵭姓佳a平衡的實質(zhì)就是土地發(fā)展權(quán)在不同區(qū)域之間轉(zhuǎn)移的集中體現(xiàn)。

在實踐中，進行土地發(fā)展權(quán)出讓與轉(zhuǎn)移的嘗試被稱為“異地代?！?，異地有償代保的行為往往涉及兩個不同縣級以上地方政府，通常一方為經(jīng)濟發(fā)達而耕地資源缺乏的地區(qū)，另一方為經(jīng)濟不太發(fā)達而耕地資源或后備耕地資源相對豐厚的地區(qū)。一般而言，異地代?；静粫黄剖〖墔^(qū)域，“市級對市級”“市級對縣級”“縣級對縣級”異地代保模式較為常見。如20世紀末，我國廣東、上海、浙江等沿海發(fā)達省市就進行了現(xiàn)行體制下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場機制的初步探索。汪輝、陶然等學者根據(jù)市場化程度不同將中國TDR的發(fā)展分為市場主導和政府主導兩種基本類型[8]，市場化程度較高的有“浙江模式”和重慶的地票模式等，而天津的“宅基地換房”和嘉興的“兩分兩換”則是由政府主導的。同時也指出與美國等發(fā)達國家相比，中國的TDR并非真正意義的市場機制引導下的土地發(fā)展權(quán)交易，還需進行進一步探索，將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移更有效地應用于耕地占補平衡中。近兩年，由于結(jié)余指標與易地扶貧相結(jié)合政策的頒布，四川、浙江等地也嘗試了突破省級區(qū)域的探索。

2.3 可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)(TDR)價格估算

國外學者在較早年份就對土地的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)及其定價理論進行了研究與探索，大體可分為根據(jù)土地可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)基本含義進行定價、市場比較法、條件價值評估法、特征價格法四種方法。但國外研究常用的這些定價方法跟我國目前的土地政策和現(xiàn)實條件并不匹配。當前國內(nèi)學者多采用定性分析的方法對我國土地發(fā)展權(quán)的定價理論進行研究[9]，他們認為可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)的價格實質(zhì)上應是土地作為耕地時的價格與土地為建設(shè)開發(fā)所用時的價格之差，且多數(shù)研究是通過建設(shè)用地價格扣除農(nóng)地經(jīng)濟產(chǎn)出價值和轉(zhuǎn)用成本的途徑進行估算。

耕地可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)的價格由耕地的價值和其所在區(qū)域的市場供需關(guān)系所決定。耕地是集社會、自然、生態(tài)于一體的復合資源，具有生產(chǎn)農(nóng)作物、社會保障、糧食安全保障、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等功能，故其價格內(nèi)涵除發(fā)展價值以外，也包括生產(chǎn)價值、保障價值和生態(tài)價值（表1），對應在耕地占補平衡中即應注重“建設(shè)占用耕地”和“補充耕地”的生態(tài)平衡。在供需層面，需考慮耕地所在地區(qū)的經(jīng)濟狀況和人地矛盾。經(jīng)濟狀況主要從經(jīng)濟總量、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增長率三方面進行考量；人地矛盾可從人均耕地數(shù)量和人均建設(shè)用地數(shù)量兩方面進行估算。耕地發(fā)展權(quán)價格構(gòu)成如圖1所示。

表1 耕地價值體系

圖1 耕地發(fā)展權(quán)價格構(gòu)成

3 耕地占補平衡政策新思考

3.1 占補平衡的內(nèi)涵延展

占補平衡的實質(zhì)可以看作是保障中國人有飯吃的土地政策。而這種保障在不同的地區(qū)、不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段具不同的內(nèi)涵。在最初的管理階段，多注重數(shù)量管理，即占一補一，而這樣的管理方式極可能會導致占優(yōu)補劣的情況發(fā)生；為了避免單純數(shù)量管理出現(xiàn)的弊端，質(zhì)量管理被提上日程，占優(yōu)補優(yōu)，占水田補水田，更加精細的管理要求農(nóng)地質(zhì)量等別劃定工作的配合；數(shù)量與質(zhì)量并行管理的確可以做到全面與精準的耕地保護，但卻難以克服由于糧食產(chǎn)業(yè)比較效益劣勢明顯引致的推行層面阻力，未來基于產(chǎn)能的占補平衡不失為一個可選途徑。具體產(chǎn)能可以分為糧食產(chǎn)能與經(jīng)濟產(chǎn)能(或產(chǎn)值產(chǎn)能)，即補充暫時在用于非糧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但有能力在短時間轉(zhuǎn)為用于糧食生產(chǎn)的土地，且其產(chǎn)能或產(chǎn)值不低于原占用耕地。

3.2 實施操作層面的設(shè)想

3.2.1 全國區(qū)域

在我國近10余年來的土地利用和改革中，已經(jīng)出現(xiàn)了有關(guān)土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的相關(guān)案例，有些地區(qū)已頗具規(guī)模。《土地管理法》第三十三條提出“各省級行政單位應該盡可能保證本區(qū)域內(nèi)耕地總量的動態(tài)平衡”，但并未對建設(shè)占用耕地指標的異地調(diào)劑做出明確規(guī)定，這實質(zhì)上是讓各省、自治區(qū)、直轄市人民政府擁有了保持耕地總量動態(tài)平衡的管理權(quán)和操作權(quán)，只需在省一級范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡即可。20世紀90年代后期以來，為突破我國傳統(tǒng)土地計劃管理模式對工業(yè)化、城市化進程中建設(shè)用地供應的約束，浙江省政府率先進行了土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的制度嘗試和跨區(qū)交易的實踐探索，讓省內(nèi)發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)進行開發(fā)建設(shè)用地指標的跨區(qū)域交易。但由于指標的交易政策還不夠規(guī)范，在實際操作過程中，各地使用指標的數(shù)量和規(guī)模超出了預期的范圍，土地整理的折抵指標也超出了中央政府的計劃管制范疇。因此中央政府在2005年將土地整理折抵指標納入了年度計劃，緊接著在2007年《國務院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中叫停了折抵指標有償交易。

2018年3月，國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》，明確了建設(shè)占用耕地跨省域補充的國家統(tǒng)籌措施，通過補充耕地國家統(tǒng)籌，促進經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)的資金資源優(yōu)勢互補，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興籌集更多資金。這是對跨省域補充耕地及省際間交易的突破性嘗試，有利于統(tǒng)籌謀劃耕地保護，妥善解決保護耕地與保障發(fā)展的矛盾，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但目前跨省域補充耕地是由國家統(tǒng)一組織實施，不允許省際間自行交易。

3.2.2 基于類似經(jīng)濟區(qū)的TDR

當前我國工業(yè)化和城市化發(fā)展較迅速的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的建設(shè)用地數(shù)量往往無法滿足當?shù)乜焖侔l(fā)展的需求[10]；而一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的用地指標往往多于他們的實際開發(fā)需求，也缺乏助力發(fā)展的投資項目和資金。在不同區(qū)域的交易過程中，可嘗試將長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)進行結(jié)對扶貧，開展耕地和建設(shè)用地指標落地交易，由指標受讓地區(qū)拿出一定資金供給出讓地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟之用，或通過稅收政策對欠發(fā)達地區(qū)進行定點扶貧。通過這種交易舉措使發(fā)達地區(qū)獲取了可供其發(fā)展經(jīng)濟使用的建設(shè)用地指標。在進行基于結(jié)對扶貧的異地代保過程中，如何選擇結(jié)對的省市縣，選擇的區(qū)域是否具有可行性是需重點考慮的問題。根據(jù)占補平衡政策對產(chǎn)能平衡及生態(tài)平衡的要求，可根據(jù)相似產(chǎn)能區(qū)域?qū)Y(jié)對扶貧的異地代保進行匹配與選擇。依據(jù)人口、地形地貌、氣候、降水、氣候帶等因素，將沿海發(fā)達地區(qū)與內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)劃分出若干相似經(jīng)濟區(qū)，并將其配對進行指標交易。在流轉(zhuǎn)或交易過程中尤其應注重生態(tài)平衡問題，科學評估生態(tài)脆弱區(qū)的環(huán)境承載力，避免土地二次退化，通過實施國土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界“三區(qū)三線”劃定嚴格保護耕地和節(jié)約集約用地。另一方面，承擔統(tǒng)籌任務的補充耕地必須是土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)項目新增的耕地，防止違背自然規(guī)律和生態(tài)保護要求，盲目墾造耕地，破壞生態(tài)環(huán)境。政府可通過稅收提留經(jīng)費用于區(qū)間的扶貧、耕地保護等項目，通過綜合考慮耕地類型、糧食產(chǎn)能和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，確定跨省域補充耕地資金收取標準和支付統(tǒng)籌補充耕地經(jīng)費標準，在一定程度上實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)能平衡，保障糧食安全和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局。

4 結(jié)語

本文通過對耕地占補平衡內(nèi)涵、歷史演變等問題進行分析和溯源，并引入可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)理論，對耕地保護定價及實施操作進行了探討。然而，在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易理論還未成熟應用于耕地占補平衡過程的現(xiàn)實情況下，由于規(guī)劃指標和計劃指標在跨區(qū)分配上難以考慮各地建設(shè)用地的邊際產(chǎn)出，一旦政府監(jiān)管不力，極可能會造成各類違法用地現(xiàn)象，致使耕地保護乏力。這就需要優(yōu)先選擇相似經(jīng)濟區(qū)進行省域內(nèi)和省域間發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易嘗試，同時需要建立耕地非農(nóng)化價值核算及補償機制，切實實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)能占補平衡，并在一定程度和規(guī)模上同定點扶貧相結(jié)合，使經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護共同推進。