張建碧

隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展和不斷進(jìn)步，根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)對(duì)黨和政府都提出新的要求，為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)的變化以及適應(yīng)我國(guó)的現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的要求，“十九大”報(bào)告中提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，內(nèi)控建設(shè)作為提升行政事業(yè)單位社會(huì)事務(wù)管理及服務(wù)能力，是行政事業(yè)單位滿(mǎn)足上級(jí)的監(jiān)管要求，防控業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低單位領(lǐng)導(dǎo)履職風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)

我國(guó)行政事業(yè)單位眾多，由于其規(guī)模、業(yè)務(wù)的不同，所涉及到業(yè)務(wù)往往非常復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是“內(nèi)控規(guī)范”中所列的預(yù)算、收支、采購(gòu)、合同、資產(chǎn)、基建這六大業(yè)務(wù)范圍所能涵蓋的，比如說(shuō)很多單位還有科研管理、投資、債務(wù)、招商等關(guān)鍵業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)對(duì)單位來(lái)說(shuō)也屬于重要業(yè)務(wù)，同樣具有很大的廉政、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；而另一方面，有的行政事業(yè)單位由于人員少、規(guī)模小，可能只涉及到內(nèi)控業(yè)務(wù)規(guī)范的幾個(gè)方面。在進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)碰到的阻力主要是業(yè)務(wù)部門(mén)不配合，或者以各種理由進(jìn)行搪塞，這種情況出現(xiàn)主要是單位負(fù)責(zé)人缺乏內(nèi)部控制理念，內(nèi)控意識(shí)淡薄，重事業(yè)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，甚至缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解，只有單位領(lǐng)導(dǎo)的思想意識(shí)認(rèn)識(shí)到位，通過(guò)宣傳培訓(xùn)，單位的中層和基層才能認(rèn)真配合主動(dòng)參加，才能使內(nèi)控建設(shè)真正執(zhí)行并且落到實(shí)處。

二、內(nèi)控組織架構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題

在內(nèi)控建設(shè)的實(shí)踐中，行政事業(yè)單位在建立內(nèi)控組織架構(gòu)時(shí)首先會(huì)成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位負(fù)責(zé)人出任小組組長(zhǎng)，由分管內(nèi)控的班子成員出任副組長(zhǎng)，而對(duì)于小組成員的組成名單和相關(guān)職責(zé)并不是很明確，還有就是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組和其他決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系，比如說(shuō)單位辦公會(huì)、黨委常委會(huì)在決策時(shí)的具體分工也不是很明確，所以實(shí)施起來(lái)無(wú)法落地。在執(zhí)行層面上一般在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)控工作小組或內(nèi)控辦公室，內(nèi)控辦公室設(shè)在單位辦公室或財(cái)務(wù)部門(mén)，具體負(fù)責(zé)內(nèi)控的日常工作，在各單位的實(shí)際操作過(guò)程中，內(nèi)控工作小組的成員有的是自然人、有的是二級(jí)部門(mén)，部門(mén)組成里面還有可能有監(jiān)督部門(mén)，內(nèi)控工作小組的職責(zé)和工作機(jī)制也不明確，實(shí)際工作根本無(wú)法展開(kāi)。內(nèi)控評(píng)價(jià)部門(mén)的問(wèn)題就更多了，有的單位根本就未明確內(nèi)控評(píng)價(jià)部門(mén)，有的在不同的制度和不同時(shí)期的發(fā)文里內(nèi)控評(píng)價(jià)部門(mén)不一致。

對(duì)于上述問(wèn)題的描述，充分的說(shuō)明在內(nèi)控建設(shè)上，組織架構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、合理性，相關(guān)職責(zé)及運(yùn)行機(jī)制是否明確，是內(nèi)控建設(shè)能否落到實(shí)處的前提。

三、完善行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策探索

首先，在明確單位負(fù)責(zé)人是單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的基礎(chǔ)上，要明確班子其他成員在內(nèi)控建設(shè)當(dāng)中的角色。明確內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)是規(guī)劃和制定單位內(nèi)部控制建設(shè)的基本思路、工作重點(diǎn)、建設(shè)計(jì)劃等；組織單位各部門(mén)開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)；建立健全單位內(nèi)部控制建設(shè)組織體系，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)常態(tài)化等，主要是大局、制度、內(nèi)控決策等方面的職能。對(duì)于內(nèi)控辦公室提交的內(nèi)控缺陷和問(wèn)題，統(tǒng)籌考慮部門(mén)間和部門(mén)（單位）內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)分配和治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題，判定部門(mén)（單位）崗位設(shè)置是否合理，職責(zé)權(quán)限是否明確，不相容崗位是否分離，是否將決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入到業(yè)務(wù)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，并依此細(xì)化每一部門(mén)（單位）的崗位設(shè)置、職權(quán)范圍和責(zé)任分工，完善相關(guān)制度后報(bào)單位行政會(huì)審議下發(fā)成單位正式文件，各部門(mén)具體執(zhí)行。

其次，在內(nèi)控執(zhí)行上設(shè)置內(nèi)控辦公室或內(nèi)控工作小組，由設(shè)置內(nèi)控辦公室的部門(mén)作為牽頭部門(mén)，部門(mén)負(fù)責(zé)人為辦公室主任或領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，其他內(nèi)控相關(guān)部門(mén)作為內(nèi)控辦公室組成部門(mén)（組成部門(mén)不能包括單位監(jiān)督部門(mén)），這樣避免由于具體人員變動(dòng)導(dǎo)致內(nèi)控辦公室組成人員與實(shí)際不符，機(jī)制上應(yīng)明確內(nèi)控辦公室定期召開(kāi)會(huì)議，會(huì)議的主要內(nèi)容就是各部門(mén)在工作中所碰到的問(wèn)題，比如部門(mén)之間權(quán)限不清、責(zé)任不明，制度規(guī)定不明確、流程不清晰，從這些問(wèn)題中就能搞清楚內(nèi)控缺陷所在，內(nèi)控辦公室將這些問(wèn)題分析匯總，弄清問(wèn)題原因，列明建議措施，上報(bào)給內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審議，同時(shí)，還應(yīng)在內(nèi)控制度上進(jìn)一步明確內(nèi)控辦公室的職責(zé)。

四、未來(lái)內(nèi)控的發(fā)展展望

（一）思想意識(shí)。隨著內(nèi)控建設(shè)的不斷深化，內(nèi)控建設(shè)已經(jīng)由“要我控”的被動(dòng)接受內(nèi)控建設(shè)工作任務(wù)的狀態(tài)，已經(jīng)開(kāi)始向“我要控”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在實(shí)施過(guò)程中由主要依靠上級(jí)主管部門(mén)和單位財(cái)務(wù)部門(mén)推動(dòng)落實(shí)，到分管相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)合力參與的狀態(tài)，各單位對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的重要性和必要性的認(rèn)識(shí)也不斷深入，但還未進(jìn)行全業(yè)務(wù)流程的梳理和管控，這與2020年基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系還是有一段差距，未來(lái)特別是各單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)工作認(rèn)知還應(yīng)不斷地深化，以管理制度化、制度流程化、流程信息化為目標(biāo)，確保內(nèi)控建設(shè)不斷深化，管理精細(xì)化。

（二）制度建設(shè)。首先，制度是規(guī)定什么該做、什么不該做，做了會(huì)受到什么懲罰，同時(shí)將各部門(mén)的職責(zé)規(guī)定清晰，讓各部門(mén)權(quán)責(zé)對(duì)等，而不能把制度建設(shè)理解成重新制定規(guī)章制度。進(jìn)行制度梳理的目的不僅是讓單位在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上對(duì)照《內(nèi)控規(guī)范》加以完善，同時(shí)還要根據(jù)單位具體的情況、具體業(yè)務(wù)進(jìn)行增、刪、并、減，對(duì)于單位缺少的制度要進(jìn)行新建；對(duì)于已經(jīng)過(guò)時(shí)的制度進(jìn)行廢止；對(duì)于不同時(shí)期發(fā)布相關(guān)內(nèi)容一致的制度進(jìn)行合并，對(duì)于制度中已經(jīng)不相適宜的內(nèi)容進(jìn)行刪除，通過(guò)不斷的對(duì)制度進(jìn)行完善使之與單位的實(shí)際管理情況相符，做到單位內(nèi)業(yè)務(wù)流程執(zhí)行有法可依。

其次，制度制定完成后，下一步就是制度的執(zhí)行，如果制度不被執(zhí)行那和沒(méi)有制度沒(méi)什么兩樣，內(nèi)控將完全流于形式。很多單位在內(nèi)控制度和內(nèi)控手冊(cè)編制完成后，就將這些制度束之高閣。按照現(xiàn)在內(nèi)控實(shí)施計(jì)劃，財(cái)政部下一步就會(huì)將檢查的重點(diǎn)放在制度執(zhí)行上，特別重視執(zhí)行證據(jù)，所以天天被上級(jí)逼著做內(nèi)控，不如調(diào)整態(tài)度，由被動(dòng)內(nèi)控轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)內(nèi)控。要能看到內(nèi)控產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，自覺(jué)地做好內(nèi)控，最好的方法是單位負(fù)責(zé)人帶頭做起，重視審計(jì)、監(jiān)督部門(mén)的日常監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制，將內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施情況納入單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容中，將各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況必須作為下屬各單位法人或部門(mén)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)事項(xiàng)，而作為二級(jí)單位來(lái)講，內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施情況必須列入單位的目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，讓大家知道內(nèi)控與工作和績(jī)效息息相關(guān)，比如可以將單位內(nèi)控建設(shè)情況列如年終績(jī)效考核內(nèi)容，直接與單位績(jī)效掛鉤，必然會(huì)讓各單位及部門(mén)負(fù)責(zé)人有動(dòng)力和責(zé)任去推動(dòng)單位內(nèi)控建設(shè)。

綜上所述，由于行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度將直接影響到單位現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)關(guān)系，這就意味著會(huì)遇到巨大的阻力。因此內(nèi)控要落到實(shí)處必須經(jīng)過(guò)單位管理層的批準(zhǔn)和確認(rèn)，不僅僅是單位一把手，還有各個(gè)分管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。在能夠獲得單位領(lǐng)導(dǎo)層面批準(zhǔn)前，還要事先征求各業(yè)務(wù)部門(mén)的意見(jiàn)并取得一致意見(jiàn)也是非常必要的。這些舉措可以為日后推行內(nèi)控管理減少阻力，將內(nèi)控建設(shè)落到實(shí)處。