周曉東　陸婷婷

摘 要：自派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革以來，蘇州檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系發(fā)生了變化，認真分析一年來兩級院內(nèi)外部監(jiān)督在機構(gòu)設(shè)置、職能分工和人員配備等方面現(xiàn)狀，針對兩者各自優(yōu)勢及存在問題，提出從制度、業(yè)務(wù)和思維三個層面進行對接，通過有效對接促進雙方取長補短，力爭形成監(jiān)督合力。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部監(jiān)督 派駐監(jiān)督 對接機制

在派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等多重改革疊加背景下，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督格局發(fā)生了重大調(diào)整，逐步從改革前由內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察部門牽頭的同體監(jiān)督[1]，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)外部監(jiān)督分工協(xié)作的同時監(jiān)督。改革以后，紀委監(jiān)委設(shè)立派駐紀檢監(jiān)察組，對檢察機關(guān)進行監(jiān)督責任框架內(nèi)的嵌入式派駐監(jiān)督；同時，與紀檢組分離后的內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門則在黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，與政工、機關(guān)紀委等部門構(gòu)建主體責任框架內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督制約體系。[2]本文以蘇州市兩級檢察機關(guān)一年來探索實踐為例，通過調(diào)研內(nèi)外監(jiān)督工作現(xiàn)狀，分析改革帶來的難點問題，探討如何通過有效對接促進雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力，促進內(nèi)外部監(jiān)督體系與改革后檢察權(quán)運行相適應(yīng)，達到風清氣正良好政治生態(tài)的雙贏目標。

一、檢察機關(guān)內(nèi)、外部監(jiān)督工作現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部監(jiān)督工作

機構(gòu)設(shè)置。2017年8月派駐機構(gòu)改革完成后，蘇州兩級院原紀檢監(jiān)察部門分離為監(jiān)察部門和紀委監(jiān)委派駐組。2018年上半年基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，監(jiān)察部門又有較大調(diào)整，全市10家基層院監(jiān)察部門僅有1家目前仍作為單獨部門存在，其余均完成了劃轉(zhuǎn)合并，其中4家劃轉(zhuǎn)至政治工作部，5家劃轉(zhuǎn)至綜合業(yè)務(wù)部。[3]市級院層面監(jiān)察部門仍單獨存在，且與本院巡察辦、機關(guān)紀委在人員、業(yè)務(wù)等方面進行深度融合。[4]

職能情況?！侗O(jiān)察法》雖然已經(jīng)出臺并生效，但《人民檢察院監(jiān)察工作條例》目前仍然有效。因此，市院監(jiān)察處工作職能并未改變，承擔職責包括：協(xié)助黨組落實全面從嚴治黨主體責任，開展檢務(wù)督察及執(zhí)法辦案活動監(jiān)督，受理、處置對檢察機關(guān)及其所屬內(nèi)設(shè)機構(gòu)和檢察人員違反紀律、法律行為的控告、檢舉、申訴等?；鶎釉罕O(jiān)察室相關(guān)職能由劃轉(zhuǎn)部門承擔。

人員配備。派駐機構(gòu)改革后，原兩級院紀檢監(jiān)察部門27名政法編干警中有13名轉(zhuǎn)到派駐紀檢監(jiān)察組，未轉(zhuǎn)人員中有7名接近退休年齡?；鶎釉涸O(jiān)察室人員均轉(zhuǎn)崗至政治工作部或綜合業(yè)務(wù)部，分管監(jiān)察工作的院領(lǐng)導(dǎo)也進行了調(diào)整，不再由紀檢組長擔任。

（二）派駐監(jiān)督工作

機構(gòu)設(shè)置。派駐組改變了改革前名義上的派駐[5]，代表派出紀委監(jiān)委實施監(jiān)督，對其負責并請示報告工作，與檢察機關(guān)成為實質(zhì)上的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。目前兩級院派駐組還存在單一派駐和綜合派駐兩種類型，蘇州市院為單獨派駐，基層院完成派駐機構(gòu)改革的9家院中，有5家為單獨派駐，4家為綜合派駐。

職能情況。改革后，派駐組不再承擔檢察機關(guān)黨風廉政建設(shè)及反腐敗日常工作，負責對駐在單位機關(guān)黨組織和直屬單位、分支機構(gòu)的紀檢工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，監(jiān)督重點為駐在單位領(lǐng)導(dǎo)班子及科級以上干部。隨著《監(jiān)察法》頒布實施，派駐組將進一步增加監(jiān)察職能，運用其紀委監(jiān)委“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，履行對檢察機關(guān)監(jiān)督、執(zhí)紀、問責和監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責，掌握政治生態(tài)情況。

人員配備。兩級院派駐組中有部分原地劃轉(zhuǎn)至原單位派駐組，工作仍駐在原單位。也有部分轉(zhuǎn)至綜合派駐組，另駐他處對多家單位開展監(jiān)督。劃轉(zhuǎn)人員編制目前均屬于派出紀委監(jiān)委，但過渡期工資待遇以及各類工作保障仍由駐在單位落實。

二、改革背景下所面臨困難

（一）內(nèi)部監(jiān)督方面

監(jiān)察部門長期承擔檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和違紀案件線索查辦工作，具有較為完備的制度與相對成熟的機制，與被監(jiān)督部門、對象溝通協(xié)調(diào)順暢，能夠深入對司法辦案活動等檢察核心權(quán)力運行開展監(jiān)督。但仍面臨以下困難：

1.監(jiān)督力量不足。員額制改革中，紀檢監(jiān)察隊伍一部分人員回歸業(yè)務(wù)部門，成為員額檢察官；派駐機構(gòu)改革中，監(jiān)察部門大部分人員力量轉(zhuǎn)至派駐組；近期基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，監(jiān)察職能合并劃轉(zhuǎn)后人員再次經(jīng)歷調(diào)整。三輪改革過后，監(jiān)察隊伍受到較大沖擊，一大批業(yè)務(wù)能力強、監(jiān)察經(jīng)驗豐富的同志離開[6]，導(dǎo)致監(jiān)督能力下降。

2.機構(gòu)面臨進一步改革。改變行政監(jiān)察無法覆蓋立法機關(guān)、司法機關(guān)等其他國家機關(guān)及其公務(wù)人員的現(xiàn)狀，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，是國家監(jiān)察體制改革的重要目的之一。在此目標指引下，檢察機關(guān)監(jiān)察部門變更為檢務(wù)督察部門，以督察為抓手對檢察機關(guān)及其工作人員履行職責情況進行監(jiān)督檢查、督促整改、追究責任，將是大勢所趨。雖然路徑已逐步明晰，但改革仍會帶來一定程度的工作變動和思想波動。

3.監(jiān)督職能分散。如果說基層院大部制改革促使我們對內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)向哪個方向傾斜展開思考的話，市級院層面內(nèi)部監(jiān)督職能重新界定和劃分則更為復(fù)雜。以蘇州市院為例，目前協(xié)助黨組履行部分內(nèi)部監(jiān)督職責的部門包括監(jiān)察處、機關(guān)紀委和巡察辦，而負責業(yè)務(wù)辦案監(jiān)督的部門有案件監(jiān)督管理處和人民監(jiān)督員辦公室。上述部門職能既有所區(qū)別，又有交叉重合之處，客觀上形成了涉及部門多、內(nèi)容廣、情況雜，職能分散的局面。

（二）派駐監(jiān)督方面

作為“哨兵”和“探頭”，派駐組能將監(jiān)督關(guān)口前移，把執(zhí)紀監(jiān)督工作嵌入到檢察工作各個環(huán)節(jié)。單獨派駐情況下，派駐組組長是院黨組成員，能夠把派出機關(guān)的工作安排、重要會議精神以及貫徹落實意見、措施和辦法及時與駐在院溝通，最大限度爭取駐在院黨組的支持。面對全新環(huán)境與要求，派駐組工作目前也存在如下問題：

1.監(jiān)督制度不完善。由于經(jīng)歷從無到有的改革，派駐工作面臨大量制度層面的空白。除執(zhí)紀監(jiān)督屬于傳統(tǒng)職能、有較為系統(tǒng)的流程規(guī)定外，派駐組在如何開展監(jiān)察調(diào)查、處置工作和組內(nèi)日常工作開展方面僅有較為宏觀的制度安排，缺乏統(tǒng)一且行之有效的操作細則。

2.監(jiān)督手段較單一。紀檢派駐改革以建立“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋監(jiān)督體系為目標，但在時間精力、人員力量均為有限的情況下，尤其對于派駐多家單位的綜合派駐組而言，“全覆蓋”往往導(dǎo)致陷于各類參會監(jiān)督以及事務(wù)性工作，監(jiān)督的嵌入方式不多、程度不夠，掌握具體情況不多、不深、不細，浮于表面。

3.遠離檢察核心業(yè)務(wù)。司法責任制改革后，檢察辦案廉政風險點逐步變化，一線辦案人員違法違紀潛在風險加大。然而，部分派駐人員、特別是部分綜合派駐人員，由于并非檢察機關(guān)原紀檢監(jiān)察部門轉(zhuǎn)入，對檢察權(quán)運行規(guī)律較為陌生[7]，加之內(nèi)外部監(jiān)督分離后的溝通銜接機制仍待完善，導(dǎo)致目前派駐組對司法辦案活動中不規(guī)范不廉潔情況的監(jiān)督難以深入。

此外，在新舊制度交替期，內(nèi)、外部監(jiān)督在聯(lián)系對接上也有諸多不完善之處。如兩者分別由各自上級單位授權(quán)，工作存在諸多競合之處，容易造成越位、缺位甚至錯位的情況[8]，作為兩個獨立體系，內(nèi)、外部監(jiān)督相互信息溝通橋梁尚未搭建完成，各層面的信息互通仍不充分，凡此種種，皆有可能導(dǎo)致兩者在日常監(jiān)督上各自為政，問題處置時缺乏溝通、互助，監(jiān)督合力不足。

三、內(nèi)外監(jiān)督對接機制初步構(gòu)想

針對內(nèi)外監(jiān)督現(xiàn)狀特點及改革所帶來的問題，筆者認為，可從制度、業(yè)務(wù)、思維三個層面進行對接，將檢察機關(guān)全面從嚴治黨主體責任與紀委監(jiān)委監(jiān)督責任有機結(jié)合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，力爭形成監(jiān)督合力。

（一）制度對接

1.日常監(jiān)督制度。開展防控預(yù)警制度對接，合作建立常態(tài)化提醒教育制度，形成有針對性和實用性的廉政風險排查及防控成果運用制度。健全重大事項、司法辦案監(jiān)督制度對接，在開展內(nèi)部監(jiān)督基礎(chǔ)上，對需要提請派駐監(jiān)督的各類情形、報備程序、監(jiān)督方式和問題反饋渠道進行制度化明確。完善巡察制度對接，針對檢察系統(tǒng)內(nèi)巡察的特殊性，建立派駐人員參與巡察和巡察發(fā)現(xiàn)問題移送機制，確保政治巡察定位，促進問題發(fā)現(xiàn)和解決。

2.執(zhí)紀調(diào)查制度。以制度明確內(nèi)部監(jiān)督與派駐監(jiān)督的執(zhí)紀調(diào)查管轄范圍，建立管轄協(xié)商和上報制度。對業(yè)務(wù)外信訪件、不規(guī)范司法問題、違反黨紀問題線索、違反檢紀問題線索、違法問題線索等情形進行分類，建立監(jiān)察、機關(guān)紀委、巡察、政工部門與派駐組之間對各自發(fā)現(xiàn)問題的移交制度，統(tǒng)一信訪舉報登記規(guī)范。針對談話函詢、初步核實以及轉(zhuǎn)立案進行審查調(diào)查的情況，在開展談話、查詢信息、調(diào)取證據(jù)、維護安全等方面建立內(nèi)外協(xié)作制度。

3.問責處置制度。健全問責處置前溝通協(xié)商制度，使處分處理符合檢察系統(tǒng)內(nèi)部以及紀委監(jiān)委兩方面要求。對于檢察院自辦案件，經(jīng)聯(lián)合審理后，對于違反黨紀案件，按照《黨章》規(guī)定的黨組處分權(quán)限由黨組討論決定處分，對于違反檢紀問題，根據(jù)《檢察人員紀律處分條例》由檢察長辦公會討論決定處分。對于派駐組審查調(diào)查的案件，依據(jù)其權(quán)限作出處分。健全處置督促機制，確保檢察院嚴格按照處分處置情況組織實施。

（二）業(yè)務(wù)對接

1.確定對接“扎口”部門。目前，我市兩級院負責與派駐組對接的部門受歷史影響較大，尚無統(tǒng)一做法。[9]隨著市院機構(gòu)改革逐步推進，政治部可能取代原紀檢組，牽頭檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作。因此，筆者建議可以由兩級院政治部門承擔監(jiān)督對接職責，考慮到市院政治部是思想政治工作統(tǒng)領(lǐng)機構(gòu)，其職能由下設(shè)工作部門具體承擔，而監(jiān)察處在今后工作中可能會與機關(guān)紀委、巡察辦進一步融合，故市院層面可由監(jiān)察處負責該項具體工作。

2.建立信息互通機制。內(nèi)部監(jiān)督將所掌握的被監(jiān)督對象履行職責、行使職權(quán)、遵章守紀等各方面情況向派駐監(jiān)督進行報備，確保待監(jiān)督事項均在派駐監(jiān)督視野范圍內(nèi)。派駐監(jiān)督應(yīng)加強對上級黨委、紀委工作安排、重要會議內(nèi)容等上級精神的傳達，及時溝通反饋對駐在單位的信訪舉報及問題處置情況。探索將“司法辦案活動紀檢監(jiān)察監(jiān)督平臺”等檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督信息化手段與紀委監(jiān)委“智慧監(jiān)督”平臺手段相聯(lián)合，加強主體責任和監(jiān)督責任“履責記實平臺”信息比對，[10]并協(xié)力通過信息化手段做好廉政檔案信息完善。

3.全面對接“四種形態(tài)”。第一種形態(tài)運用應(yīng)以內(nèi)部監(jiān)督為主，在此前提下，兩者結(jié)合各自職責，及時掌握單位或個人的苗頭性、傾向性問題，分工協(xié)作開展警示教育、談話提醒，促進問題早發(fā)現(xiàn)早提醒早糾正。第二、第三種形態(tài)（尤其是第三種形態(tài)）的運用應(yīng)側(cè)重外部監(jiān)督，監(jiān)察處應(yīng)協(xié)助派駐組，共同推進黨紀政務(wù)處分與違紀違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相匹配，確保嚴管與厚愛相結(jié)合。對涉及第四種形態(tài)的，由派駐組轉(zhuǎn)送紀委監(jiān)委進行處置，內(nèi)、外部監(jiān)督共同做好協(xié)助配合，并推進處罰決定的落實。

（三）思維對接

1.確立共同目標。將內(nèi)部監(jiān)督和派駐監(jiān)督兩者的思維匯聚到同一個目標上，即推進檢察機關(guān)全面從嚴治黨、全面從嚴治檢上來。雙方共同聚焦檢察機關(guān)黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，盯住檢察機關(guān)重要部門、核心崗位、權(quán)力運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盯住各自監(jiān)督范圍內(nèi)的檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部和普通檢察干警，加強監(jiān)督檢查和問題反饋，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，實現(xiàn)監(jiān)督層面共贏，推進檢察機關(guān)政治生態(tài)向上向善，全面從嚴治檢向縱深發(fā)展。

2.爭取優(yōu)勢互補。檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督具有較強法律思維和理性共識，而派駐工作則帶有明顯政治思維和執(zhí)紀方法。要通過對接形成優(yōu)勢互補：派駐監(jiān)督應(yīng)努力加強程序和證據(jù)意識，注重對法律原則的把握，將無罪推定、罪刑法定等思維運用到調(diào)查、處置全過程。內(nèi)部監(jiān)督則應(yīng)進一步強化“四個意識”，堅持“紀嚴于法”，把紀律挺在法律前面，堅持“管住大多數(shù)”，以零容忍態(tài)度抓紀律執(zhí)行，堅持“標本兼治”，實現(xiàn)檢察機關(guān)與檢察隊伍不敢腐、不能腐、不想腐。

3.形成監(jiān)督合力。黨組書記、黨組其他成員與派駐組組長分別牽頭推進主體責任、監(jiān)督責任框架內(nèi)的監(jiān)督，形成領(lǐng)導(dǎo)層面監(jiān)督合力；政工、監(jiān)察部門作為對接“扎口”部門，與派駐組共同形成分工合作的部門監(jiān)督合力；全院各部門可以選擇黨性修養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力均強的干警作為兼職紀檢監(jiān)察員參與外部監(jiān)督，派駐組也可派員兼職機關(guān)黨委、機關(guān)紀委和院巡察組，進行深層次嵌入式監(jiān)督，最終形成人員與思維的監(jiān)督合力。

注釋：

[1]根據(jù)2011年11月28日最高人民檢察院《關(guān)于加強監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》第5條規(guī)定，加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作，要進一步健全黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，檢察長負總責，班子成員分工負責，紀檢監(jiān)察部門組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，全體檢察人員共同參與的工作體系。

[2]為便于論述，本文所稱內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)僅限于檢察院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門，外部監(jiān)督機構(gòu)僅限于派駐紀檢監(jiān)察組。

[3]雖然完成改革的基層院均明確原監(jiān)察室人員本年度工作保持不變，但這樣的機構(gòu)調(diào)整本身就說明不同基層院對監(jiān)察部門當前職能定位和未來發(fā)展走向有不同考慮。

[4]市院監(jiān)察處除1名速錄員外，其余工作人員均為本院巡察辦人員；監(jiān)察處1名副處長兼任機關(guān)紀委副書記，開展機關(guān)紀委日常工作。

[5]2017年派駐機構(gòu)改革后，紀檢組更名為派駐紀檢組。2018年監(jiān)察委成立后，再次更名為派駐紀檢監(jiān)察組。

[6]經(jīng)統(tǒng)計，三輪改革過后，本市基層院10名監(jiān)察室主任中僅3人仍從事該項工作，部分院監(jiān)察室主任崗位1年內(nèi)換了2次3人。

[7]對本市基層院派駐紀檢組人員進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，5家單獨派駐組中從事過檢察辦案業(yè)務(wù)的人員約占50%，4家綜合派駐組中比例較低，尚不足25%。

[8]這方面最顯著的例子是：新黨章賦予有干部管理權(quán)限的黨組相應(yīng)紀律處分權(quán)限；中央紀委、國家監(jiān)委今年5月出臺的《公職人員政務(wù)處分暫行條例》也規(guī)定：公職人員有違法行為的，任免機關(guān)、單位可以履行主體責任，對公職人員給予處分。上述兩項院黨組的權(quán)限與派駐組的權(quán)限如何進行劃分，目前尚無細則規(guī)定。

[9]基層院的對接聯(lián)系工作跟隨原監(jiān)察室人員，由不同的劃轉(zhuǎn)部門負責，市院則仍由監(jiān)察處負責這塊工作。

[10]“司法辦案活動紀檢監(jiān)察監(jiān)督平臺”由蘇州市檢察院監(jiān)察處于2017年6月開發(fā)。平臺對接 “統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”數(shù)據(jù)，通過對司法辦案風險點預(yù)警，實時監(jiān)督、處置司法辦案不規(guī)范、不廉潔問題。

“智慧監(jiān)督平臺”由蘇州市紀委市監(jiān)委于2018年開發(fā)完成。平臺多維度掌握黨組織、黨員、公職人員違法違規(guī)情況，快速準確排查發(fā)現(xiàn)違紀問題線索及苗頭，及時掌握地區(qū)、部門黨組織全面從嚴治黨政治責任履責情況，為分析、研判和預(yù)警地區(qū)、部門“樹木”和“森林”情況提供數(shù)據(jù)支撐和信息保障。

“履責記實平臺”由蘇州市紀委于2017年開發(fā)完成。平臺要求被監(jiān)督單位主體責任、派駐機構(gòu)監(jiān)督責任“兩個責任”履責情況實時錄入、“實時留痕”，督促責任履行。