康 惠

（太原市社會科學院，山西 太原 030002）

良好的生態(tài)環(huán)境是城市經(jīng)濟發(fā)展的基礎，也是衡量城市綜合競爭力的重要標志。世界文明史的演進表明，工業(yè)化和城市化的高速發(fā)展，在帶來經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展的同時，環(huán)境保護的壓力也與日俱增，這種狀況對資源型城市而言尤為嚴重。以太原為例，作為山西省的省會城市，太原市的生態(tài)環(huán)境具有資源型城市獨有的特征，即高開采、低利用、高排放、高污染。在資源開采帶動經(jīng)濟快速增長的同時，這種粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式也導致生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，資源枯竭問題逐漸暴露，并進一步深化了資源型經(jīng)濟發(fā)展的深層次矛盾，抑制了太原市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)引起太原市委、市政府的高度重視，2018年太原市政府工作報告提出“要以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，綜合系統(tǒng)治理環(huán)境質(zhì)量突出問題，努力建設藍綠交織、清新明亮、山水相融的美麗太原?！背浞煮w現(xiàn)了太原市委市政府加大生態(tài)建設和環(huán)境保護力度，讓省城的天更藍、水更清、山更綠、空氣更清新的堅定決心，為今后一段時期太原生態(tài)文明建設指明了方向。

一、太原市生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀

近年來，太原市以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，持續(xù)推進“五大工程”和“五項整治”，全面實施控制燃煤、抑制揚塵、防治尾氣、企業(yè)提標、整治面源、垃圾秸稈禁燒、治理污水、生態(tài)綠化、嚴格監(jiān)管、改革創(chuàng)新十大重點舉措，不斷加大環(huán)境綜合治理和生態(tài)修復力度，省城環(huán)境質(zhì)量不斷改善，生態(tài)環(huán)境保護建設取得明顯成績。截止2017年底，太原市全年市區(qū)空氣質(zhì)量二級以上天數(shù)175天，達標比率為47.9%。集中式飲用水源地水質(zhì)達標率保持100%，地表水國家和省考核斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為44.4%。全年P(guān)M2.5達標268天，達標比率為75.3%。

（一）加強大氣、水、土壤污染治理

在大氣污染治理方面，2017年太原市制定出臺了秋冬季大氣污染綜合治理攻堅措施53條，開展“鐵腕治污”大氣污染防治百日攻堅行動，全市替代拆除燃煤鍋爐1882臺，完成農(nóng)村11.6萬戶“煤改電”“煤改氣”任務，實現(xiàn)市區(qū)35噸以下燃煤鍋爐“清零”；完成太鋼原材料堆場、渣場全封閉改造治理，關(guān)停一電廠；淘汰老舊機動車和黃標車5000輛，黃標車基本清零；在城六區(qū)范圍內(nèi)組織開展建筑工地揚塵污染、機動車尾氣污染、工業(yè)污染、燒烤及飲食服務攤點面源污染和重點區(qū)域環(huán)境治理等五項環(huán)境綜合整治；對重點污染企業(yè)實施24小時駐廠監(jiān)管，完善“污染者付費、治污者受益”的責任機制；取締散亂污企業(yè)1966家，整治完成250家；全市共有761家企業(yè)建立“一企一策”重污染天氣應急預案，196家企業(yè)實施冬季采暖期重污染企業(yè)錯峰生產(chǎn)，工業(yè)污染排放總量進一步減少。通過一系列攻堅措施，太原秋冬季空氣質(zhì)量明顯改善。2017年10月1日至12月31日，全市PM2.5濃度均值同比下降33.1%，重污染天數(shù)同比下降75%。

在土壤污染治理方面，出臺《土壤污染防治行動計劃》，穩(wěn)步推進土壤修復與綜合治理重點項目。開展了小店區(qū)土壤污染修復試點工作，小店區(qū)300畝土壤修復試點項目基本完成。

在水污染治理方面，強化城市集中式飲用水源地治理與管控，汾河水庫嵐河濕地工程上游引水工程完工；完善飲用水水源保護區(qū)劃定，集中式飲用水源地水質(zhì)達標率保持100%；強力推進地表水環(huán)境污染綜合整治工程，汾河治理美化三期工程和以“八河”為重點的黑臭水體治理工程加緊實施，建成區(qū)基本消除黑臭水體；加快城市污水處理設施建設，市區(qū)6座污水處理廠總設計處理能力達79萬噸/日，污水處理全部達到國家一級A排放標準，市區(qū)污水處理率達90.35%；加強工業(yè)企業(yè)水污染防治，全市焦化、制藥、造紙等12大行業(yè)159家重點工業(yè)企業(yè)80%以上完成工業(yè)企業(yè)清潔化改造工作任務。

（二）大力推進節(jié)能降耗

太原市持續(xù)推進工業(yè)節(jié)能減排，重點監(jiān)控年耗能1500噸標煤以上的百家工業(yè)企業(yè)，積極推進工業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造項目建設；深入開展鋼鐵、火電等行業(yè)能效對標活動，啟動特別排放限制改造工作，對鋼鐵、焦化、石化、化工、水泥等行業(yè)及在用鍋爐實施特別排放限值改造，全市燃煤電廠全部實現(xiàn)超低排放，16座焦化廠全部完成全面達標治理工作，2017年全年萬元工業(yè)增加值能耗下降8.7%。加大新能源汽車推廣應用力度，累計推廣量達到28285輛；積極推動既有居住建筑節(jié)能改造、新建建筑節(jié)能、綠色建筑、可再生能源建筑應用。2017年對172.63萬平方米既有非節(jié)能居住建筑圍護結(jié)構(gòu)實施改造，可再生能源建筑應用488.46萬平方米；新建公益性建筑全部執(zhí)行了綠色建筑標準；新建項目設計節(jié)能備案1363.2萬平米，節(jié)能強制標準執(zhí)行率100%。

（三）不斷加大生態(tài)建設和修復力度

近年來，太原市不斷加快東西北山造林綠化提檔升級，實施百萬畝森林圍城工程，生態(tài)建設和修復不斷取得新進展。迎澤公園提升改造、晉源新區(qū)體育公園等10項工程已經(jīng)竣工并對市民免費開放；晉陽湖景區(qū)、太原植物園、太山龍泉寺景區(qū)、明太原縣城護城河公園等12項工程開工建設。截止2017年底，全市共有綜合性公園46個，專類公園11個，帶狀公園6個，街頭游園253個，社區(qū)游園53個，街旁綠地194塊。建成區(qū)綠化覆蓋面積達到14767公頃，園林綠地面積13013公頃，公園綠地面積4384.8公頃。建成區(qū)綠化覆蓋率42.19%，綠地率37.18%，人均公園綠地面積12.18平方米。（見表1）

表1 2012～2017年太原城市綠化情況

（四）生態(tài)環(huán)境保護政策支撐體系逐步完善

近年來，太原市先后出臺《東西山林地林木認養(yǎng)辦法》、《關(guān)于大力推進林業(yè)生態(tài)建設的決定》、《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展推進森林城市建設的意見》、《關(guān)于促進西山城郊森林公園建設的實施意見》等政策措施，規(guī)定荒山綠化后，不超過20%的土地可用于公園配套設施建設和適度開發(fā)。制定《節(jié)能工作的實施方案》、《太原市資源綜合利用與清潔生產(chǎn)工作要點》、《太原市區(qū)城中村（棚戶區(qū)）和農(nóng)村全面推廣使用潔凈煤工作方案的通知》等政策措施，進一步加大節(jié)能減排和清潔能源使用的政策支持力度。出臺《太原市排污費征收標準調(diào)整方案》，將主要污染物因子的排污費征收標準調(diào)整為原標準的3倍，督促排污企業(yè)加快污染治理，最大限度減少污染物排放。制定出臺《太原市大氣環(huán)境質(zhì)量冬防嚴控十二條措施》、《太原市大氣污染防治條例》、《太原市秋冬季大氣污染綜合治理攻堅措施53條》，規(guī)定在采暖期實施重污染行業(yè)停產(chǎn)等嚴格管控措施。出臺《太原市生態(tài)環(huán)境保護條例》，嚴格環(huán)保執(zhí)法。2017年行政處罰案件立案684件，罰沒數(shù)額5425.95萬元，處罰金額是2016年的3倍；強化環(huán)保問責，在中央環(huán)保督察期間，共問責處理947人；在省委、省政府環(huán)保督察期間，共問責處理144人，有力推進了環(huán)境違法和違規(guī)行為的有效治理。

二、太原市生態(tài)環(huán)境保護面臨的困難與挑戰(zhàn)

在肯定太原生態(tài)環(huán)境保護取得明顯成效的同時，我們也要清醒認識到，太原經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時也給生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力，加快發(fā)展與資源環(huán)境約束趨緊的壓力持續(xù)增大，環(huán)境承載能力與經(jīng)濟規(guī)模擴大的矛盾日益尖銳。

（一）結(jié)構(gòu)性污染依然嚴重

長期高強度的資源開發(fā)，導致太原市工業(yè)結(jié)構(gòu)畸重，產(chǎn)業(yè)布局不合理，加之三面環(huán)山的地理條件，環(huán)境容量小，歷史欠賬多，污染負荷遠遠超過環(huán)境容量；市區(qū)內(nèi)重污染企業(yè)搬遷困難，“工業(yè)圍城”現(xiàn)象還沒有得到明顯改觀，結(jié)構(gòu)性污染依然嚴重。隨著城鎮(zhèn)化的推進和經(jīng)濟的快速發(fā)展，太原市已進入資源能源高消耗，污染集中排放的歷史區(qū)段，環(huán)境承載能力與經(jīng)濟規(guī)模擴大的矛盾將更為尖銳，環(huán)境對經(jīng)濟的約束強度也將越來越大。

（二）城區(qū)空氣質(zhì)量有待進一步改善

經(jīng)過多年的努力，太原市在大氣污染控制上取得了明顯成效。但由于受特殊的城市地貌和氣象條件，不盡合理的工業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)，脆弱的生態(tài)環(huán)境，以及揚塵、機動車尾氣，燃煤污染等諸多因素影響，城區(qū)大氣質(zhì)量未得到根本改善，冬季采暖期重度污染天數(shù)時有出現(xiàn)，主要污染物指標在全省乃至全國排名靠后。2017年太原二級以上優(yōu)良天數(shù)（175天）比上年減少57天，六項監(jiān)測指標中臭氧、NO2、PM10三項指標濃度均值上升。2018年1－6月，市區(qū)優(yōu)良天數(shù)67天，比去年同期減少28天，六項監(jiān)測指標中臭氧、PM10濃度均值有所上升，這與太原省會城市地位極不相稱，與人民群眾的要求還有很大差距。

（三）生態(tài)環(huán)境保護體制機制尚需理順

作為土地資源優(yōu)化配置的調(diào)控者、生態(tài)自然環(huán)境的保護者，政府在生態(tài)文明建設中發(fā)揮著不可替代的主導作用。為推進生態(tài)文明的發(fā)展，太原市委、市政府制定了相關(guān)政策措施，成立了相應機構(gòu)，以保障生態(tài)環(huán)境保護建設工作有序進行。但部門分割的管理體制，使得各部門多從自己的領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境建設進行支持服務與監(jiān)督管理,導致環(huán)境政策與經(jīng)濟發(fā)展政策相互脫節(jié),生態(tài)建設和環(huán)境保護的行動難以協(xié)調(diào)一致，經(jīng)濟環(huán)境綜合決策機制遠未形成。而基于經(jīng)濟增長的政績考核體制，又極易助長重視追求眼前經(jīng)濟利益而忽視長遠生態(tài)管理的短期行為。

三、太原市生態(tài)環(huán)境保護的對策建議

當前太原正處于決勝全面建成小康社會、奮力譜寫文明開放富裕美麗太原新篇章的關(guān)鍵時期。為此，我們必須進一步增強生態(tài)環(huán)境建設和保護的的緊迫感和責任感，牢固樹立“既要金山銀山又要綠水青山、綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，推動形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，生態(tài)文明建設水平與全面建成小康社會相適應，人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。

（一）增強生態(tài)意識，在全社會形成合力推進生態(tài)文明建設的良好氛圍

一是普及生態(tài)文明理念，倡導綠色生活方式。將“既要金山銀山，也要綠水青山，綠水青山就是金山銀山，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的生態(tài)文明理念教育納入國民教育體系，貫穿各級各類教育的全過程；加強對生態(tài)文明各項制度內(nèi)涵和改革方向的解讀和宣傳，普及培育生態(tài)文化；以“五城聯(lián)創(chuàng)”為契機，加快推動生活方式和消費模式向簡約適度、綠色低碳、文明健康轉(zhuǎn)變，讓依托良好生態(tài)的生活方式成為日常自覺，形成生態(tài)保護人人參與、美麗太原共建共享的生動局面。

二是完善公眾參與機制，強化環(huán)境保護社會監(jiān)督。政府在制定社會經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃和政策時應當充分考慮生態(tài)環(huán)境因素，積極構(gòu)建多方參與的政策制定機制，廣泛聽取社會各界意見，切實提高決策的科學性；加強環(huán)境信息披露，實行政府主動公開與申請公開相結(jié)合的雙向公開制度，推行環(huán)境法律政策公開、建設項目公開、環(huán)境質(zhì)量公開以及企業(yè)產(chǎn)品環(huán)保信息公開，通過信息資源均衡真正解決發(fā)展中的環(huán)境問題。

（二）創(chuàng)新發(fā)展路徑，著力構(gòu)建符合生態(tài)文明需求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

全力推進高效低耗的生產(chǎn)方式，努力構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化，促進生態(tài)建設與一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，走生態(tài)環(huán)境改善、經(jīng)濟持續(xù)增長的發(fā)展路徑。

一是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。大力發(fā)展高端裝備制造、新能源、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級步伐，鼓勵發(fā)展現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流、專業(yè)會展、研發(fā)設計、文化旅游、健康養(yǎng)老等現(xiàn)代服務業(yè)和生產(chǎn)、生活性服務業(yè)，推動經(jīng)濟發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；積極發(fā)展低碳綠色產(chǎn)業(yè)，以實施園區(qū)聚集和重大項目帶動為基本路徑，以重大核心項目為抓手，以領(lǐng)軍企業(yè)為主體，以技術(shù)和人才為支撐，找準突破口、選準著力點，在一些重點領(lǐng)域率先突破，在若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈，打造特色產(chǎn)業(yè)集群，搶占新一輪發(fā)展制高點；大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，加大無公害、綠色有機及地理標志產(chǎn)品培育力度，鼓勵產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社圍繞農(nóng)產(chǎn)品精深加工，利用農(nóng)村電子商務擴大農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售，實現(xiàn)保護農(nóng)民利益與改善農(nóng)業(yè)生態(tài)互利共贏。

二是建立落后產(chǎn)能常態(tài)化淘汰機制。堅決淘汰落后產(chǎn)能，將騰出的環(huán)境容量等資源用于支持發(fā)展資源消耗低、環(huán)境污染少、附加值高的產(chǎn)業(yè)；加速推進經(jīng)濟綠色化進程，積極扶持環(huán)保高效、環(huán)境效益與經(jīng)濟效益并重的煤電、煤化項目，推進煤炭類企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；繼續(xù)嚴格限制高耗能、高耗水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷縮小其占經(jīng)濟的比重；制定嚴于國家標準的污染物排放地方標準，對現(xiàn)有企業(yè)污染物排放現(xiàn)狀進行嚴格篩選；以節(jié)能、降耗、減污、增效為抓手，著力推進清潔生產(chǎn)，通過培育一批資源利用率和污染物減排水平在全國同行業(yè)居領(lǐng)先水平的清潔生產(chǎn)示范試點企業(yè)，不斷加大清潔生產(chǎn)推廣力度，夯實發(fā)展清潔生產(chǎn)的微觀基礎。

（三）激活資本市場，積極拓寬生態(tài)建設投融資渠道

建立多元化的生態(tài)建設投入機制，在充分發(fā)揮公共財政職能作用的同時，探索市場化的生態(tài)建設投融資方式，積極引導企業(yè)資金、社會資金投入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，支持金融機構(gòu)和企業(yè)發(fā)行綠色債券，支持設立各類綠色發(fā)展基金并實行市場化運作；運用鼓勵和扶持性的價格或特許經(jīng)營權(quán)的辦法吸引民間資本以獨資、合作、聯(lián)營、參股等方式參與供水、供熱、供氣、污水垃圾處理及新能源等基礎設施和產(chǎn)業(yè)的投資與運營，并施以投資補助、增加價格彈性、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等政策扶持，切實提高環(huán)境生態(tài)治理的產(chǎn)業(yè)化水平。

（四）完善制度，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境建設保障機制

應從完善生態(tài)保護、嚴格生態(tài)管理的各項制度和規(guī)劃著手，從頂層設計開始，著力做好以下幾個方面的制度建設，逐步形成產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系：

在保護制度方面，應從宏觀設計，從微觀入手，以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為龍頭，主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，推進城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等多規(guī)融合，確保每一規(guī)劃都不觸及安全生態(tài)保護紅線，都有嚴格的開發(fā)建設邊界，并重點做好生態(tài)紅線劃定、戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、主體功能區(qū)及環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境標準、區(qū)域限批與行業(yè)限批等政策措施的制定和落實。

在考核制度方面，加快構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核體系，并作為經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和市縣黨政領(lǐng)導干部政績考核的重要內(nèi)容和基礎，嚴格責任追究，確保各項工作落到實處。

在補償制度方面，要切實增強政府在環(huán)境資源領(lǐng)域的公共管理職能，統(tǒng)籌規(guī)劃邊際成本收益和環(huán)境保護公平性，完善生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付，對不同類型、不同領(lǐng)域的生態(tài)保護補償資金進行統(tǒng)籌整合，優(yōu)先支持重點環(huán)保項目，加大對重點生態(tài)保護區(qū)域的補償力度，使綠水青山的保護者有更多獲得感。

在監(jiān)管制度方面，要強化政府責任，建立覆蓋全市、網(wǎng)格化的環(huán)境保護監(jiān)管體系，明確實施主體和監(jiān)管主體的責任,不斷完善環(huán)境質(zhì)量共同監(jiān)測、相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)預警機制，促進環(huán)境共同治理和保護；健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，綜合運用行政處罰、區(qū)域限批、限期治理等手段，加大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度，對嚴重破壞生態(tài)、造成環(huán)境事故的責任主體，實行嚴格問責，必要時追究法律責任。