李智廣， 許永利， 王永勝

(1.水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心，100055，北京； 2.北京地拓科技發(fā)展有限公司，100084，北京)

十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等一系列重要文件，提出加快建立生態(tài)文明的目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確生態(tài)環(huán)境損害實(shí)行黨政同責(zé)、終身追究。水土保持是促進(jìn)人與自然和諧的有效載體，是生態(tài)文明的重要內(nèi)容，推進(jìn)實(shí)施水土保持目標(biāo)責(zé)任考核是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的要求。2011年修訂實(shí)施的水土保持法明確規(guī)定要實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任和考核獎(jiǎng)懲制度，國務(wù)院批復(fù)的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》明確要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、確定目標(biāo)任務(wù)、加強(qiáng)考核評(píng)估[1]。水利部制定了《水利部關(guān)于加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的指導(dǎo)意見》，明確水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的目標(biāo)和范圍，要求合理確定考核內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核相銜接[2]。目前，全國已有個(gè)別省(自治區(qū)、直轄市)開展了對(duì)市縣人民政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的具體實(shí)踐[3-5]，也有學(xué)者對(duì)水土保持目標(biāo)責(zé)任的內(nèi)容、指標(biāo)、考核方法以及造成水土流失生態(tài)損害的追責(zé)情形界定等方面做了理論探討[6-9]；但“水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度”落實(shí)并不普遍，在重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)也未達(dá)到縱向到底、橫向到邊的全覆蓋；相關(guān)研究提出的和正在試行的考核指標(biāo)或突出某些方面卻略嫌不體系化，或注重進(jìn)度實(shí)現(xiàn)卻未兼顧利長遠(yuǎn)，或只具指導(dǎo)性質(zhì)或難以實(shí)踐操作，仍未形成既完備明確、可伸縮、可實(shí)操又依據(jù)充分的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系。筆者通過分析《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的責(zé)任清單，基于前期研究成果，進(jìn)一步厘清水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)，構(gòu)建法定的水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)體系，提出綜合評(píng)價(jià)方法，以期為水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的實(shí)施提供參考。

1 法定目標(biāo)責(zé)任的責(zé)任主體

《中華人民共和國水土保持法》第4條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)水土保持規(guī)劃確定任務(wù)，安排專項(xiàng)資金，并組織實(shí)施。國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度?！钡?條規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作?？h級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作?！备魇?自治區(qū)、直轄市)水土保持條例或?qū)嵤吨腥A人民共和國水土保持法》辦法更加明確、更加針對(duì)性地規(guī)定了水土保持目標(biāo)責(zé)任。由此可見，法律法規(guī)所規(guī)定的“水土保持目標(biāo)責(zé)任”的責(zé)任主體主要包括2個(gè)層面：一是“縣級(jí)以上人民政府”；二是“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門”，包括水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)等機(jī)構(gòu)和單位。

2 制定目標(biāo)責(zé)任的基本原則

設(shè)立水土保持目標(biāo)責(zé)任的依據(jù)主要是《中華人民共和國水土保持法》。從法律條文出發(fā)、原原本本厘清“責(zé)任清單”，既是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的要求，又是各級(jí)人民政府履行職責(zé)、狠抓落實(shí)和勤政為民的體現(xiàn)。設(shè)立目標(biāo)責(zé)任應(yīng)堅(jiān)持如下4項(xiàng)原則。

1)依法依規(guī)管理，健全考評(píng)體系。設(shè)立目標(biāo)責(zé)任，應(yīng)充分體現(xiàn)“法定責(zé)任必須為、法無授權(quán)不可為”的要求，保證目標(biāo)責(zé)任的考核主體、責(zé)任主體對(duì)考核指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法及其在實(shí)踐中的落實(shí)等具有明確統(tǒng)一的、具有法定意義上的認(rèn)識(shí)，避免責(zé)任目標(biāo)在問責(zé)上可不接受、在法規(guī)上沒有依據(jù)，避免目標(biāo)考核在法律上站不住、在實(shí)施中管不好。

2)突出業(yè)績導(dǎo)向，兼顧社會(huì)效益。設(shè)立目標(biāo)責(zé)任，既要突出年度、考核期及任期的水土流失防治實(shí)績，突顯責(zé)任主體敢于擔(dān)當(dāng)、勤政務(wù)實(shí)的責(zé)任感和使命感，又要兼顧營造良好的水土流失防治社會(huì)環(huán)境，體現(xiàn)打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的服務(wù)意識(shí)和社會(huì)意識(shí)，保證既避免以虛充實(shí)、以軟代硬，又避免急功近利、竭澤而漁，真正提高政府公信力。

3)注重動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)主動(dòng)作為。設(shè)立目標(biāo)責(zé)任，應(yīng)充分啟發(fā)責(zé)任主體的主觀能動(dòng)性、鼓勵(lì)人的積極創(chuàng)造性，既反映某個(gè)時(shí)間點(diǎn)狀態(tài)量，又反映對(duì)應(yīng)時(shí)間段的變化量，既防止“庸官懶政”現(xiàn)象，又激勵(lì)“勤政創(chuàng)業(yè)”行為，激發(fā)人人求真務(wù)實(shí)、個(gè)個(gè)奮發(fā)有為，發(fā)揮好制度的正導(dǎo)向作用，釋放好制度的強(qiáng)大正能量，真正提升行政活動(dòng)效能。

4)指標(biāo)可被檢驗(yàn)，結(jié)果可被統(tǒng)計(jì)。設(shè)立目標(biāo)責(zé)任，應(yīng)充分體現(xiàn)指標(biāo)可檢查檢驗(yàn)、可匯總統(tǒng)計(jì)的特征，保證能夠支撐定量化的目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)，數(shù)量化地反映責(zé)任主體的工作績效與水土保持工作的動(dòng)態(tài)變化，發(fā)揮可評(píng)優(yōu)秀、可辨良莠的作用，全面促進(jìn)水土流失預(yù)防措施、治理措施及其效益的不斷增長。

3 水土保持目標(biāo)責(zé)任的主要內(nèi)容與指標(biāo)體系

水土保持目標(biāo)責(zé)任的內(nèi)容應(yīng)該全面反映《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的“對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施”，全面體現(xiàn)“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益”的水土保持工作方針，根據(jù)當(dāng)前水土保持工作的主要領(lǐng)域和工作方向，參考以往的工作實(shí)踐和相關(guān)研究，提出了領(lǐng)導(dǎo)組織、制度建設(shè)實(shí)施、規(guī)劃制定、水土流失預(yù)防組織實(shí)施、水土流失治理組織實(shí)施、監(jiān)督執(zhí)法和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等7類水土保持目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容。分析各類目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)與區(qū)別，分析厘清、歸納合并，提出48個(gè)目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)。對(duì)于“預(yù)防保護(hù)措施建設(shè)”“重點(diǎn)工程建設(shè)”2個(gè)指標(biāo)，又進(jìn)一步細(xì)分出2個(gè)亞指標(biāo)。這樣，就構(gòu)建起了由7個(gè)指標(biāo)類(一級(jí)類)、48個(gè)指標(biāo)(二級(jí)類)、4個(gè)亞指標(biāo)(三級(jí)類)構(gòu)成的水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)體系。具體指標(biāo)及分值見表1。各指標(biāo)類在水土保持目標(biāo)責(zé)任中的作用如下。

3.1 領(lǐng)導(dǎo)組織類目標(biāo)責(zé)任

各級(jí)水土保持目標(biāo)責(zé)任的責(zé)任主體持續(xù)不斷地、持之以恒地強(qiáng)化“領(lǐng)導(dǎo)組織”，將必需的相關(guān)活動(dòng)提上工作的日程并不折不扣地按時(shí)序執(zhí)行好，對(duì)于推動(dòng)水土保持工作具有提綱挈領(lǐng)的作用。

3.2 制度建設(shè)實(shí)施類目標(biāo)責(zé)任

制定相配套的具有法規(guī)性、指導(dǎo)性與約束性的規(guī)章制度，對(duì)于貫徹落實(shí)《中華人民共和國水土保持法》，推動(dòng)各項(xiàng)工作、規(guī)范責(zé)任人具有甚至不可比擬的作用。

3.3 規(guī)劃制定類目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)

規(guī)劃是依法加強(qiáng)水土保持管理的主要依據(jù)，是破解水土保持發(fā)展瓶頸、指導(dǎo)水土保持工作的綱領(lǐng)性文件。其中的主要工作內(nèi)容、任務(wù)規(guī)模、進(jìn)度要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等目標(biāo)，都是經(jīng)過反復(fù)研究、咨詢論證進(jìn)而批復(fù)確定的，都是對(duì)責(zé)任主體提出的約束性要求，都應(yīng)該保證實(shí)現(xiàn)。

3.4 水土流失預(yù)防組織實(shí)施類目標(biāo)責(zé)任

水土保持，重在預(yù)防保護(hù)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的水土保持工作方針，高度重視水土流失預(yù)防工作，把預(yù)防保護(hù)工作擺在首要位置，組織協(xié)調(diào)，有效預(yù)防水土流失的發(fā)生。

3.5 水土流失治理組織實(shí)施類目標(biāo)責(zé)任

在已經(jīng)發(fā)生水土流失的地區(qū)，國家應(yīng)當(dāng)高度重視水土流失綜合治理，堅(jiān)持“綜合治理、突出重點(diǎn)”的水土保持工作方針，切實(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的水土流失治理，切實(shí)改善當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件，這對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

3.6 監(jiān)督執(zhí)法類目標(biāo)責(zé)任

法律的每一條、每一款都有嚴(yán)格的、明確的指導(dǎo)性與約束力，尤其是那些“嚴(yán)格”和“很嚴(yán)格”的限制、禁止性質(zhì)的規(guī)定，應(yīng)該得到每個(gè)公民、任何法人組織的嚴(yán)格遵守。若個(gè)人、法人和組織冒犯了相關(guān)規(guī)定，就必須被明確而嚴(yán)肅地指出、被明確而嚴(yán)格的處理，通過“違法必究”“執(zhí)法必嚴(yán)”和堅(jiān)決打擊、制裁違法犯罪行為來保證和捍衛(wèi)法律的嚴(yán)肅性。

3.7 監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)類目標(biāo)責(zé)任

通過監(jiān)測(cè)，可準(zhǔn)確掌握區(qū)域水土流失預(yù)防和治理情況，可累積長期的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和成果，可分析評(píng)價(jià)水土保持效果，為各級(jí)人民政府做好水土流失防治總體部署、規(guī)劃布局提供科學(xué)依據(jù)，為針對(duì)性地開展防治措施配置、監(jiān)督檢查、案件查處等提供技術(shù)支撐，為水土保持科學(xué)研究、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定等提供可靠資料。

4 水土保持目標(biāo)責(zé)任綜合評(píng)價(jià)模型與應(yīng)用

4.1 目標(biāo)責(zé)任綜合評(píng)價(jià)模型

水土保持目標(biāo)責(zé)任完成情況(或達(dá)成程度)可采用綜合指數(shù)法評(píng)價(jià)，即用責(zé)任主體所有目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)的實(shí)際得分占目標(biāo)責(zé)任分值的比例，定量地反映目標(biāo)責(zé)任的綜合完成情況。將這個(gè)指數(shù)稱為“水土保持履責(zé)指數(shù)”，用LZZS表示，其計(jì)算公式為

表1 水土保持目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容及其指標(biāo)體系

表1(續(xù))

*為了方便敘述，在表中用字母和序號(hào)代表指標(biāo)類、指標(biāo)和亞指標(biāo)的代號(hào)。如LDZZ為指標(biāo)類“領(lǐng)導(dǎo)組織”的代碼，LDZZ-01指標(biāo)類“領(lǐng)導(dǎo)組織”的第1個(gè)指標(biāo)“政府領(lǐng)導(dǎo)”的代碼，YFSS-01-yfx為指標(biāo)類“水土流失預(yù)防組織實(shí)施”的第1個(gè)指標(biāo)“預(yù)防保護(hù)措施建設(shè)”的第1個(gè)亞指標(biāo)“新增預(yù)防保護(hù)措施”的代碼。

式中：“⊕”為算法，按照串聯(lián)關(guān)系進(jìn)行運(yùn)算，具體計(jì)算方法見“3.2 評(píng)價(jià)模型應(yīng)用流程”；“+”為加法，按照并聯(lián)關(guān)系進(jìn)行運(yùn)算；2 000為所有目標(biāo)責(zé)任分值的總和，即7個(gè)指標(biāo)類48個(gè)指標(biāo)分值之總。

4.2 評(píng)價(jià)模型應(yīng)用流程

為促進(jìn)責(zé)任主體在水土保持目標(biāo)責(zé)任7個(gè)內(nèi)容方面履職盡責(zé)“叫得響、立得住、群眾認(rèn)可”，在應(yīng)用履責(zé)指數(shù)模型時(shí)，應(yīng)遵循目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)的關(guān)聯(lián)關(guān)系及其限制條件所確定的流程。

4.2.1 指標(biāo)類之間的串聯(lián)型流程 這種流程是指某些指標(biāo)類的評(píng)價(jià)得分高低就像開關(guān)(或者閘門)一樣，控制甚至決定了其他指標(biāo)類是否得分、得分高低，這存在于“3.1 目標(biāo)責(zé)任綜合評(píng)價(jià)模型”中所述的水土流失預(yù)防組織實(shí)施、水土流失治理組織實(shí)施、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等4種指標(biāo)類(以下簡稱“前4種指標(biāo)類”)與領(lǐng)導(dǎo)組織、制度建設(shè)實(shí)施、規(guī)劃制定等3種指標(biāo)類(以下簡稱“后3種指標(biāo)類”)之間。

這種串聯(lián)型流程的特征表現(xiàn)為2種形式：一是開關(guān)型。即“前4種指標(biāo)類”的履責(zé)得分高低成為了“后3種指標(biāo)類”是否得分的開關(guān)，這個(gè)開關(guān)的開啟或關(guān)閉決定了后者是得分或不得分；二是閘門型。即“前4種指標(biāo)類”的履責(zé)得分高低成為了“后3種指標(biāo)類”得分高低的閘門，這個(gè)閘門的控制與調(diào)節(jié)決定了后者得分是高或是低。在這個(gè)流程中，開關(guān)型究竟表現(xiàn)為絕對(duì)的“閉合”與“開路”的開關(guān)，還是相對(duì)的“控制”與“調(diào)節(jié)”的閘門，這就需要設(shè)置一個(gè)閾值，如最低值和最高值(閉區(qū)間[min，max])，來啟動(dòng)、選擇相應(yīng)的操作。

為了說明閾值的作用，在此給出如下示例。假設(shè)閾值為閉區(qū)間[40%，70%]，那就可以既產(chǎn)生“開關(guān)型”的作用又產(chǎn)生“閘門型”的作用。具體情形如下：

1)當(dāng)“前4種指標(biāo)類”的履責(zé)得分“<40%”時(shí)，“后3種指標(biāo)類”的履責(zé)得分為“0”。這時(shí)，串聯(lián)型表現(xiàn)為“開關(guān)型”，而且開關(guān)設(shè)置為“開路”。

在這種情形下，開展的領(lǐng)導(dǎo)組織、制度建設(shè)實(shí)施和規(guī)劃制定等活動(dòng)，沒有發(fā)揮對(duì)水土流失預(yù)防、水土流失治理、監(jiān)督和監(jiān)測(cè)的促進(jìn)作用，像是“只說不練”“雷聲大雨點(diǎn)小”的虛招、虛功。長此以往，這些花了真金白銀、總落不到實(shí)處的活動(dòng)便會(huì)異化為做花架子、贏注目禮，甚至變成對(duì)群眾的一種“擾動(dòng)”。這種情形應(yīng)被追責(zé)問責(zé)，用履責(zé)得分為“0”以示警示。

2)當(dāng)“前4種指標(biāo)類”的履責(zé)得分在“[40%,70%)”時(shí)，“后3種指標(biāo)類”的履責(zé)得分為“本指標(biāo)類的計(jì)算得分×百分比”。這時(shí)，串聯(lián)型表現(xiàn)為“閘門型”，而且按照閾值的百分比調(diào)節(jié)大小。

在這種情形下，開展的領(lǐng)導(dǎo)組織、制度建設(shè)實(shí)施和規(guī)劃制定等活動(dòng)，在一定程度上發(fā)揮了對(duì)水土流失預(yù)防、水土流失治理、監(jiān)督和監(jiān)測(cè)的促進(jìn)作用。這種情形應(yīng)被既鼓勵(lì)又提醒，提醒責(zé)任主體應(yīng)該密切注意、奮發(fā)努力；否則，就會(huì)滑入“懶政”“怠政”的境地，用履責(zé)得分為“本指標(biāo)類的計(jì)算得分×百分比”以示鞭策。

3)當(dāng)“前4種指標(biāo)類”的履責(zé)得分在“≥70%”時(shí)，“后3種指標(biāo)類”的履責(zé)得分為“本指標(biāo)類的計(jì)算得分”。這時(shí)，串聯(lián)型表現(xiàn)為“開關(guān)型”，而且開關(guān)設(shè)置為“閉合”。

在這種情形下，開展的領(lǐng)導(dǎo)組織、制度建設(shè)實(shí)施和規(guī)劃制定等活動(dòng)，良好發(fā)揮了對(duì)水土流失預(yù)防、水土流失治理、監(jiān)督和監(jiān)測(cè)的促進(jìn)作用。這種情形應(yīng)被大力鼓勵(lì)，鼓勵(lì)責(zé)任主體繼續(xù)奮發(fā)有為，用履責(zé)得分為“本指標(biāo)類的計(jì)算得分”以示獎(jiǎng)勵(lì)。

4.2.2 亞指標(biāo)之間的開關(guān)型流程 這種流程是指亞指標(biāo)的評(píng)價(jià)得分高低就像開關(guān)一樣，決定了其他亞指標(biāo)是否得分或者不得分，這存在于“水土流失預(yù)防組織實(shí)施”和“水土流失治理組織實(shí)施”2個(gè)指標(biāo)類的2個(gè)亞指標(biāo)之間。

1)水土流失預(yù)防組織實(shí)施指標(biāo)類履責(zé)指數(shù)。

水土流失預(yù)防組織實(shí)施指標(biāo)類中的“預(yù)防保護(hù)措施建設(shè)”指標(biāo)是指考核期內(nèi)實(shí)施的具有明確位置、確切數(shù)量、經(jīng)過檢驗(yàn)的質(zhì)量合格、結(jié)構(gòu)合理的各項(xiàng)水土流失預(yù)防保護(hù)措施數(shù)量(如面積、工程量)，包括新增預(yù)防保護(hù)措施(YFSS-01-yfx)和維護(hù)預(yù)防保護(hù)措施(YFSS-01-yfw)2個(gè)方面，分別稱為2個(gè)亞指標(biāo)。

一般情況下，當(dāng)維護(hù)預(yù)防保護(hù)措施(YFSS-01-yfw)小于上個(gè)考核期積累下來的預(yù)防保護(hù)措施數(shù)量(或小于計(jì)劃實(shí)施的維護(hù)預(yù)防保護(hù)措施數(shù)量)時(shí)，不得計(jì)算新增預(yù)防保護(hù)措施(YFSS-01-yfx)得分。因?yàn)椋@種情況是與“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)管理、注重效益”的水土保持方針矛盾的，這種“猴子掰苞谷”式的、不講求實(shí)實(shí)在在結(jié)果的工作是對(duì)人力物力財(cái)力的巨大浪費(fèi)，是對(duì)水土保持目標(biāo)責(zé)任的不負(fù)責(zé)，是必須避免和杜絕的。

2)水土流失治理組織實(shí)施指標(biāo)類履責(zé)指數(shù)。

水土流失治理組織實(shí)施指標(biāo)類中的“重點(diǎn)工程建設(shè)”指標(biāo)是指考核期內(nèi)，在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)施的具有明確位置、確切數(shù)量、經(jīng)過檢驗(yàn)的質(zhì)量合格、結(jié)構(gòu)合理的各項(xiàng)水土流失治理措施數(shù)量(如面積、工程量)，包括新增治理措施(ZLSS-01-zlx)和維護(hù)治理措施(ZLSS-01-zlw)2個(gè)亞指標(biāo)。

一般情況下，當(dāng)維護(hù)治理措施(ZLSS-01-zlw)小于上個(gè)考核期積累下來的治理措施數(shù)量(或小于計(jì)劃實(shí)施的維護(hù)治理措施數(shù)量)時(shí)，不得計(jì)算新增治理措施(ZLSS-01-zlx)得分。這種情況也是必須避免和杜絕的。

3)水土流失預(yù)防組織實(shí)施和治理組織實(shí)施2個(gè)指標(biāo)類耦合履責(zé)指數(shù)。

當(dāng)新增預(yù)防措施與維護(hù)預(yù)防措施之和[(YFSS-01-fyx)+(YFSS-01-fyw)]小于上個(gè)考核期累積下來的預(yù)防措施數(shù)量，同時(shí)新增治理措施與維護(hù)治理措施之和[(ZLSS-01-zlx)+(ZLSS-01-zlw)]小于上個(gè)考核期累積下來的治理措施數(shù)量時(shí)，應(yīng)該大幅度扣減履責(zé)指數(shù)，或者直接將履職盡責(zé)確定為不合格，或者直接啟動(dòng)行政問責(zé)、給予責(zé)任主體相應(yīng)的紀(jì)律處分、組織處分和經(jīng)濟(jì)處分等。

因?yàn)?，上?種情形同時(shí)存在時(shí)，就只能理解為這樣的意味：不但沒有完成當(dāng)前考核期的目標(biāo)責(zé)任，而且所轄區(qū)域以往實(shí)施的水土流失預(yù)防保護(hù)措施和治理措施被破壞、或者遭受明顯的損壞，水土保持生態(tài)環(huán)境非但不會(huì)好轉(zhuǎn)，而且還會(huì)有惡化的趨勢(shì)或正在惡化。

5 結(jié)語與討論

在期望能夠用一組穩(wěn)定的指標(biāo)、一個(gè)穩(wěn)定的方法來保證水土保持目標(biāo)責(zé)任設(shè)定及其考核相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)候，我們不得不弄清楚這樣一個(gè)永恒的命題：水土保持目標(biāo)責(zé)任的設(shè)定及其考核具有相當(dāng)強(qiáng)烈、鮮明的時(shí)代氣息，即由于認(rèn)識(shí)的不斷發(fā)展和技術(shù)條件、物質(zhì)基礎(chǔ)的發(fā)展，在不同的時(shí)期，社會(huì)和公眾對(duì)水土保持工作具有不同的需求，水土保持目標(biāo)責(zé)任也應(yīng)與時(shí)偕行，反映時(shí)代特征。為此，在應(yīng)用水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)與考核方法時(shí)，應(yīng)兼顧“穩(wěn)定”與“發(fā)展”并做到相融互促，推進(jìn)目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的建立與完善[10]。

5.1 關(guān)于水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)體系

在厘清法定的水土保持目標(biāo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，提出了7個(gè)指標(biāo)類48個(gè)指標(biāo)的水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)體系——水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)的“全集”。在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，當(dāng)具體到一個(gè)區(qū)域、一個(gè)工作階段，一般不可能也不需要面面俱到，常常只是針對(duì)全部法定責(zé)任的一部分，也就只需要選擇“全集的子集”加以應(yīng)用?？己酥黧w應(yīng)該選擇能夠突出反映考核期重點(diǎn)工作、直接指示責(zé)任主體履責(zé)表現(xiàn)的指標(biāo)，進(jìn)而開展評(píng)價(jià)與考核的后續(xù)工作。

目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)應(yīng)在保持相對(duì)穩(wěn)定時(shí)體現(xiàn)時(shí)代特征。為了反映一定時(shí)期內(nèi)水土保持工作的主體方向及其重點(diǎn)內(nèi)容，促進(jìn)責(zé)任主體的積極性和能動(dòng)性，在某個(gè)時(shí)期內(nèi)，考核主體應(yīng)該保持(甚至堅(jiān)持)目標(biāo)責(zé)任的指標(biāo)及其分值、目標(biāo)要求基本穩(wěn)定。為了體現(xiàn)不同時(shí)期水土保持工作的時(shí)代特征，推動(dòng)工作方向調(diào)整與重心轉(zhuǎn)移，在不同時(shí)期之間，水土保持目標(biāo)責(zé)任的指標(biāo)、分值和預(yù)期要求都會(huì)有所區(qū)別，都應(yīng)有所發(fā)展。

5.2 關(guān)于水土保持目標(biāo)責(zé)任綜合評(píng)價(jià)方法

水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)分值的設(shè)定，應(yīng)從目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)體系的整體這個(gè)角度，全面分析和比較每種指標(biāo)類、每個(gè)指標(biāo)的重要程度，為每種指標(biāo)類和每個(gè)指標(biāo)給出相對(duì)重要性的分值，既保證評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的客觀性和合理性，又發(fā)揮評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向性和引領(lǐng)性。

為反映水土保持目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)之間、指標(biāo)類之間相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系，筆者提出了指標(biāo)的串聯(lián)關(guān)系和并聯(lián)關(guān)系，定性研究了關(guān)聯(lián)關(guān)系對(duì)于目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)的作用與意義，定量分析了串聯(lián)關(guān)系對(duì)目標(biāo)責(zé)任綜合評(píng)價(jià)的影響。在串聯(lián)關(guān)系中，“開關(guān)”或“閘門”條件閾值設(shè)定，可以根據(jù)實(shí)際工作的需要和目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)的約束性，通過反復(fù)研究、試點(diǎn)測(cè)試來確定。

5.3 關(guān)于目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的目的，是為了全面、有效地推動(dòng)水土流失預(yù)防和治理工作，從而促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。這就要求：務(wù)必將目標(biāo)責(zé)任制與考核獎(jiǎng)懲制度掛起鉤來、對(duì)接起來，并且做到“按照法律的要求，將評(píng)價(jià)結(jié)果付之于使用，讓考核主體將評(píng)價(jià)結(jié)果付之于責(zé)任主體的獎(jiǎng)懲”；否則，責(zé)任主體就會(huì)對(duì)所管的工作不負(fù)完全責(zé)任，甚至完全不負(fù)責(zé)任，考核主體就會(huì)對(duì)所管的人員不負(fù)完全責(zé)任，甚至完全不負(fù)責(zé)任。