趙永軍，袁普金，劉憲春

(水利部水土保持監(jiān)測中心，100055，北京)

為更好轉(zhuǎn)變政府職能，做好“放管服”改革，水利部將制定水土保持方案審批正負面清單。筆者在大量調(diào)研的基礎上，總結分析幾類正面清單和負面清單的特點，提出編制水土保持方案審批正面清單和負面清單的基本原則、總體思路和主要內(nèi)容，供參考和討論。

1 正負面清單的由來

在國際上，負面清單一般是針對外商投資準入的一種管理模式。1834年，以普魯士為首的邦國之間為消除關稅壁壘，結成德意志關稅同盟，形成包含例外情況的關稅協(xié)定，這些例外情況就是負面清單的雛形[1]。現(xiàn)代管理意義上的最早采用負面清單的自由貿(mào)易協(xié)定是1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定，后被70多個國家和地區(qū)所效仿。負面清單的管理模式逐漸成為了國際自由投資與貿(mào)易的標志性制度。

我國的負面清單管理模式起步于2013年的上海自貿(mào)區(qū)，2014年清單內(nèi)容進行了削減，得到了更廣泛的認同。在此基礎上，2015年4月國務院批準發(fā)布了適用于上海、廣東、天津和福建4個自由貿(mào)易區(qū)的負面清單，9月中央決定將負面清單制度作為一項新的制度安排，在全國范圍內(nèi)推廣實施，并逐步擴展到行政審批改革等其他經(jīng)濟社會領域，成為國內(nèi)改革的新趨向。

2 國內(nèi)正負面清單的主要進展

我國常見的正負面清單主要涉及產(chǎn)業(yè)準入、項目準入、政務公開、行政許可準入等領域。

2016年10月，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)改委印發(fā)了《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單編制實施辦法》要求在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等4類重點生態(tài)功能區(qū)，由市縣編制產(chǎn)業(yè)準入負面清單，省級審定后上報，國家審查后，省級修改完善后公布后實施[2]?，F(xiàn)已有一些省區(qū)完成了負面清單的備案或發(fā)布工作。

企業(yè)投資項目的負面清單制度也在逐步推廣中。2014年，安徽省蕪湖市推出企業(yè)投資項目負面清單，提出包括農(nóng)林業(yè)、煤炭、電力等在內(nèi)的共16類155種項目的負面清單。河北、浙江、江蘇、云南等不少省區(qū)和各自貿(mào)區(qū)也分別出臺全境或部分地區(qū)的企業(yè)投資項目負面清單。國資委還發(fā)布了中央企業(yè)投資負面清單。

浙江省于2016年推進實施政務公開的負面清單制度，各級政府和部門公布不予公開的政務事項及其界定范圍，并對管理工作提出了相關要求。山東、湖南、廣東等省區(qū)也分別公布實施了政務公開的負面清單，明確不予公開的行為內(nèi)容和相關依據(jù)。此外，湖北省還發(fā)布了政府采購的負面清單。

環(huán)保是較早在行政許可領域?qū)嵤┴撁媲鍐蔚男袠I(yè)之一。2014年，廣東省惠州市依據(jù)有關法律法規(guī)制定了正面清單、負面清單以及不納入環(huán)評管理的項目清單。其中，正面清單規(guī)定農(nóng)林水利、線型工程、社會事業(yè)與服務類3大類16項需編制環(huán)境影響報告登記表項目，實行網(wǎng)上備案制度，建設單位或者個人可在項目建成并投運前登錄建設項目環(huán)境影響登記表備案系統(tǒng)進行網(wǎng)上在線備案。負面清單規(guī)定東江流域等14個流域或區(qū)域內(nèi)的制漿造紙、電鍍等行業(yè)負面清單，要求涉及的項目不得建設，各級環(huán)保部門不得審批其環(huán)評文件。對其他項目，簡化審批程序。2017年，深圳市羅湖區(qū)制定建設項目環(huán)保審批準入特別管理措施負面清單(試行)，針對轄區(qū)內(nèi)14個主要行業(yè)，從選址、工藝或經(jīng)營內(nèi)容、公眾參與意見3個方面，列明企業(yè)投資的準入特別管理措施。企業(yè)投資新設特定行業(yè)項目，如無“負面清單”中列明的情況，即可獲得環(huán)保準入，按程序辦理環(huán)保審批手續(xù)。

3 水土保持方案審批正負面清單的總體思路

設置水土保持方案審批正負面清單，應考慮研究對象、內(nèi)涵與特征、界定原則、管理要求等內(nèi)容。

水土保持方案作為行政許可事項，其正面清單和負面清單的研究對象既應包括項目的準入條件，還應包括方案技術要求的相關內(nèi)容。姜德文等[3]提出105條生產(chǎn)建設項目準入條件，86條水土保持方案審批審查的準入條件。另外還有研究者按照行業(yè)分類提出相應的準入條款，如趙永軍等[4]提出水泥行業(yè)的項目準入條件分為準入、否決、限批、緩批共4類，方案準入條件分為符合條件、修正完善主體設計后再報批水土保持方案、修正完善水土保持方案后再報批的方案3類。

水土保持方案審批的清單，可包括正面清單、負面清單和其他3類。從起源上，正面清單主要針對政府用權，就是政府的治理行為要在清晰的法律授權范圍內(nèi)行政，法無授權不可為。水土保持方案審批正面清單的含義，就是達到這些要求必須準予行政許可。負面清單起源于“法無禁止即可為”，意即清單之內(nèi)的屬禁止行為，不予準入。就項目準入而言，正面清單之內(nèi)的，可以準入，負面清單之內(nèi)的，不予準入，2個清單之外的其他情況，視情況由審批部門決定當期是否準入。就水土保持方案本身而言，滿足正面清單的所有條件，準予行政審批，滿足負面清單的條件之一，不予行政審批，2個清單之外的其他情況，經(jīng)修改滿足相應要求后，再準予行政審批。

水土保持方案正負面清單應發(fā)揮鼓勵創(chuàng)新、倡導守法，規(guī)范市場的作用，向各界傳遞明確的信號。正面清單的界定原則包含4個方面：1)項目和方案符合現(xiàn)行法律法規(guī)和技術標準的要求；2)項目符合生態(tài)文明的理念且有示范效應；3)達到相應的工作深度，日后變化較小以至于無需變更；4)行為主體信用很好。負面清單的界定原則也包括4個方面：1)未達到現(xiàn)行法律法規(guī)或技術標準的要求；2)生產(chǎn)或施工工藝落后，水土資源利用集約程度偏低；3)未達到相應的工作深度，工程布置難以上圖、土石方平衡不明確，或者渣場料場選址不確定、地勘資料不詳或存在較大風險的；4)行為主體信用很差，或者存在未處理完畢的行政處罰、未執(zhí)行的法院判決等，處于失信懲戒期間。

4 正面清單的主要內(nèi)容

按照上面關于正面清單的界定原則，仔細梳理水土保持法及其實施條例以及近年來水利部出臺的關于生產(chǎn)建設項目水土保持工作的相關規(guī)范性文件，依照技術標準中的相關強制性條文，結合多年生產(chǎn)建設項目水土保持方案評審的實踐工作，針對水土保持方案報告書的內(nèi)容，從項目選址、工程建設方案、施工組織與進度安排、棄渣處置、防治責任范圍、防治目標、水土保持措施、施工組織及進度安排、監(jiān)測、投資等方面提出水土保持方案報告書必須滿足的條件，作為水土保持方案審批的正面清單(表1)。

5 負面清單的主要內(nèi)容

按照負面清單界定原則，依據(jù)水土保持相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及技術標準，可從以下方面考慮制定負面清單，列出水土保持方案不予以審批的條件或者雖然存在限制條件，但是通過優(yōu)化工藝、提高標準及措施規(guī)格、限定活動方式或范圍等有條件的予以審批(表2)。

6 結論與討論

水土保持方案審批實行正面和負面清單管理，是減少行政部門自由裁量權、還公眾知情權的有力措施，水行政主管部門應當合理確定2個清單并向社會公布。一般情況下，納入正面清單的，可以簡化或者加快方案審批的相關程序，納入負面清單的，不得辦理方案審批手續(xù)，2個清單之外的，須根據(jù)防治標準和區(qū)域開發(fā)強度和承載能力進行技術評審。

另外，需要注意的是，水土保持方案審批的正負面清單，應具有地區(qū)針對性，隨著時間推移和形勢變化，應該適時調(diào)整。調(diào)整實施前，必須先向社會公布，并遵從法律不溯及既往的原則，對已經(jīng)審批過的水土保持方案不得要求依據(jù)新的清單進行修正。

表1 水土保持方案審批正面清單

表2 水土保持方案審批負面清單