張如意，張曉瑞，胡艷玲

(合肥工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

0 引言

2018 年“兩會(huì)”期間通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，成立了自然資源部，結(jié)束了多年以來(lái)規(guī)劃編制“多規(guī)演義”的局面，開(kāi)啟了空間規(guī)劃和空間治理的新時(shí)代。與此同時(shí)，隨著人居環(huán)境科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展理念的推進(jìn)，空間規(guī)劃研究也被作為統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)空間發(fā)展的一項(xiàng)重要工作?？傮w上，空間規(guī)劃改革已成為推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，成為構(gòu)建和諧的人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而研究的前沿問(wèn)題[1-2]。

目前，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市人地矛盾突出、空間資源匱乏以及區(qū)域發(fā)展不平衡等問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，國(guó)家和城市面臨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，空間規(guī)劃也成為提高各個(gè)國(guó)家和地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段和措施之一。對(duì)于國(guó)內(nèi)的空間規(guī)劃而言，在新的體制改革背景下，重構(gòu)統(tǒng)一有效的國(guó)家空間規(guī)劃體系是現(xiàn)實(shí)工作的當(dāng)務(wù)之急。基于此，本文對(duì)空間規(guī)劃理論研究進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和梳理，對(duì)國(guó)內(nèi)外的空間規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行評(píng)述，以期找出國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃存在的問(wèn)題，進(jìn)而指出未來(lái)研究的主要方向，由此為我國(guó)空間規(guī)劃提供靈活和可供參考的理論體系和實(shí)踐方法。

1 理論研究

1.1 概念內(nèi)涵

空間規(guī)劃是中期城市化的產(chǎn)物，“二戰(zhàn)”以后，主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)旨在促進(jìn)戰(zhàn)后重建工作而開(kāi)始開(kāi)展空間規(guī)劃。傳統(tǒng)的空間規(guī)劃被認(rèn)為是一種防止市場(chǎng)失效的管理手段[3]，側(cè)重于對(duì)土地和空間地域的利用及管理[4]。隨著1983 年《歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃憲章》這一里程碑文件的頒布，空間規(guī)劃開(kāi)始被明確為經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，環(huán)境和文化政策在空間上的表達(dá)[5]。與此同時(shí)，有關(guān)空間規(guī)劃的實(shí)踐應(yīng)用研究也取得了一定的進(jìn)展，其中在實(shí)踐上最具代表性文件為《歐洲空間發(fā)展展望1999》(簡(jiǎn)稱(chēng)ESDP)。此時(shí)，歐洲許多地區(qū)雖然將空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向城市景觀更新和轉(zhuǎn)型項(xiàng)目為主的規(guī)劃，但更加側(cè)重歐盟一體化進(jìn)程和跨區(qū)域的空間發(fā)展[6]。至今，由于規(guī)劃思想的演變，空間規(guī)劃的內(nèi)涵也不盡相同，可分為理性綜合規(guī)劃、漸進(jìn)式規(guī)劃、倡導(dǎo)式規(guī)劃、溝通規(guī)劃等。但總體上空間規(guī)劃可被分為狹義和廣義兩種類(lèi)型[7-8]，狹義的指戰(zhàn)略空間規(guī)劃，即國(guó)家和區(qū)域尺度上的空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)在公共領(lǐng)域內(nèi)被大量采用，能夠影響未來(lái)行為的空間分配手段和措施；廣義的還包括都市區(qū)(城市)、地段和基質(zhì)生態(tài)空間規(guī)劃及管理活動(dòng)的總稱(chēng)。此外，空間規(guī)劃還被認(rèn)為是一種作為區(qū)域統(tǒng)籌政策、方法論和制度等綜合性的協(xié)調(diào)手段[9]。目前，“空間規(guī)劃”這個(gè)術(shù)語(yǔ)由于翻譯、規(guī)劃尺度、規(guī)劃類(lèi)別的不同而形成不同的稱(chēng)謂，它的含義還存在很大爭(zhēng)論。但綜上而言，筆者認(rèn)為空間規(guī)劃已成為以空間治理為特征、以協(xié)調(diào)多元化主體利益為導(dǎo)向、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，綜合所有空間屬性規(guī)劃的統(tǒng)稱(chēng)。

1.2 國(guó)外空間規(guī)劃研究

國(guó)外的理論研究主要集中在對(duì)空間規(guī)劃的理論體系與空間策略方面的研究。從空間規(guī)劃的起源來(lái)看，歐盟為促進(jìn)空間規(guī)劃理論研究和實(shí)踐的蓬勃發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。從空間規(guī)劃的發(fā)展歷程上看，空間規(guī)劃大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：其一是在20 世紀(jì)80 年代末至90 年代初，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)劃理論和實(shí)踐更加關(guān)注空間發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性；其二是20 世紀(jì)90 年代至今，在全球范圍內(nèi)，城市與區(qū)域空間規(guī)劃研究領(lǐng)域和焦點(diǎn)主要側(cè)重于世界城市、城市群、城市帶、都市區(qū)等宏觀尺度的城市與空間形態(tài)的研究。此外，在國(guó)外開(kāi)展空間規(guī)劃運(yùn)動(dòng)中比較典型的實(shí)踐做法有：美國(guó)的“精明增長(zhǎng)”運(yùn)動(dòng)、法國(guó)頒布的《社會(huì)團(tuán)結(jié)與城市更新法》(SUR)、英國(guó)發(fā)布了關(guān)于規(guī)劃體系改革的“綠皮書(shū)”、日本的“國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃”等。

國(guó)外空間規(guī)劃體系由于政體、歷史、法律及規(guī)劃編制和實(shí)施方式等因素而表現(xiàn)不同的形式，一般而言，各國(guó)的空間規(guī)劃體系與行政設(shè)置相對(duì)應(yīng)，呈分級(jí)形式。除此之外，國(guó)外學(xué)者對(duì)空間規(guī)劃不同層次的地域單元空間進(jìn)行多視角的研究。如歐洲學(xué)者從生態(tài)學(xué)[10]、社會(huì)學(xué)[11]、交通發(fā)展的視野[12]等多領(lǐng)域?qū)臻g規(guī)劃的概念界定、耦合關(guān)系等提出了自己的見(jiàn)解。國(guó)外空間規(guī)劃的應(yīng)用還體現(xiàn)在采用復(fù)合的規(guī)劃手段對(duì)空間協(xié)作和管治方面進(jìn)行研究，較為代表性的研究包括：土地變化的驅(qū)動(dòng)因素[13]、空間規(guī)劃的評(píng)估策略[14]、使用框架分析空間規(guī)劃中的“軟”文化因素[15]、探討空間規(guī)劃決策中前瞻性選擇的神經(jīng)表征[16]、基于網(wǎng)絡(luò)的空間決策支持工具PALM 分配城市開(kāi)發(fā)區(qū)[17]、運(yùn)用地理信息工具加強(qiáng)參與式空間規(guī)劃的治理[18]等。這些研究成果不斷豐富和完善了空間規(guī)劃的理論與應(yīng)用體系。

1.3 國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃研究

中國(guó)的空間規(guī)劃可追溯到古代大型城市建設(shè)、水利工程和建筑營(yíng)造等項(xiàng)目，其本身具有隱含的內(nèi)在規(guī)劃體系框架。建國(guó)后，我國(guó)在城市和區(qū)域規(guī)劃理論與實(shí)踐方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但直至20 世紀(jì)末，我國(guó)才開(kāi)始研究和編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市群規(guī)劃等一系列戰(zhàn)略空間規(guī)劃。此后，空間規(guī)劃理論和概念開(kāi)始在中國(guó)運(yùn)行，空間規(guī)劃的思維和方法開(kāi)始不斷地涌現(xiàn)[19]?！抖嘁?guī)融合的空間規(guī)劃》[20]、《空間規(guī)劃體系與空間治理》[21]是國(guó)內(nèi)為數(shù)不多的對(duì)空間規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)介紹和研究的著作，其把空間規(guī)劃理論解讀與實(shí)踐應(yīng)用研究融為一體，是學(xué)習(xí)和研究空間規(guī)劃的經(jīng)典文獻(xiàn)。近年來(lái)，在研究尺度上，國(guó)內(nèi)在全國(guó)、省級(jí)、市縣級(jí)等不同尺度對(duì)空間規(guī)劃進(jìn)行改革研究[22-24]。與此同時(shí)，在研究范圍上，空間規(guī)劃還對(duì)多層次、多視角的空間進(jìn)行實(shí)證研究，如大都市圈空間[25]、跨行政區(qū)空間[26]、海洋空間[27]等。另外，我國(guó)多是針對(duì)“多規(guī)合一”的實(shí)施路徑、自然資源管理格局、價(jià)值導(dǎo)向[28-30]等現(xiàn)有理論體系構(gòu)建及實(shí)證應(yīng)用研究提出相應(yīng)的空間規(guī)劃改革措施。這些成果對(duì)推進(jìn)空間規(guī)劃理論研究進(jìn)程具有積極的意義。

總體上，中國(guó)學(xué)者關(guān)于空間規(guī)劃的研究除了對(duì)空間規(guī)劃理論研究及實(shí)證應(yīng)用外，還包括在技術(shù)方法體系上也取得了豐富的成效。比較有代表性的成果有：黃征學(xué)等提出應(yīng)快速推進(jìn)“三線(xiàn)”劃定和管理，強(qiáng)化空間用途管制[31]；鄭志宏對(duì)空間規(guī)劃底圖數(shù)據(jù)編制與數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等相關(guān)技術(shù)環(huán)節(jié)進(jìn)行了探討[32]；毛鋒等采用GIS/RS 技術(shù)為城鄉(xiāng)空間規(guī)劃支持系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供關(guān)鍵技術(shù)和方法[33]。目前，我國(guó)的空間規(guī)劃技術(shù)方法還處于一定的實(shí)踐和驗(yàn)證階段，方法體系還不夠成熟和完善。相比之下，國(guó)內(nèi)的空間規(guī)劃研究與國(guó)外存在一定的差距，缺乏有關(guān)理論架構(gòu)、大數(shù)據(jù)技術(shù)方法的原創(chuàng)性、開(kāi)拓性研究成果，對(duì)復(fù)合的規(guī)劃手段研究也較為鮮見(jiàn)。但筆者相信隨著研究的深入，基于空間規(guī)劃視角研究的技術(shù)方法會(huì)越來(lái)越成熟和完善。

2 規(guī)劃實(shí)踐

2.1 國(guó)外的空間規(guī)劃編制

國(guó)外的空間規(guī)劃有近百年的歷史，無(wú)論是規(guī)劃立法還是管理體制上，都積累了大量的規(guī)劃理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以下通過(guò)借鑒德國(guó)、荷蘭和日本三個(gè)具有代表性的空間規(guī)劃案例，為正處于新型城鎮(zhèn)化時(shí)期的國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃提供經(jīng)驗(yàn)和方法。

2.1.1 德國(guó)的空間規(guī)劃

德國(guó)的空間規(guī)劃體系從聯(lián)邦到地方是一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)，空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)明確，又具有較強(qiáng)的靈活性?？臻g規(guī)劃體系可分為空間總體規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)部門(mén)規(guī)劃。另外，德國(guó)的空間規(guī)劃從上到下形成了《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》、《州國(guó)土空間規(guī)劃法》、《聯(lián)邦建設(shè)法典》、《建設(shè)利用條例》等復(fù)合型、層次型的法律體系，其為規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了法律依據(jù)。與此同時(shí)，空間規(guī)劃的編制在縱橫向、上下級(jí)銜接上還遵循對(duì)流和輔助原則，從規(guī)劃的制定到實(shí)施方面注重公眾參與?？傊?，德國(guó)的空間規(guī)劃體現(xiàn)了高度的銜接性和有效地運(yùn)行結(jié)構(gòu)[7]。

2.1.2 荷蘭的空間規(guī)劃

自20 世紀(jì)50 年代，荷蘭便開(kāi)始注重國(guó)家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃。其運(yùn)用分層調(diào)控的理性規(guī)劃方法，將國(guó)土空間劃分為三個(gè)層次：基礎(chǔ)層、網(wǎng)絡(luò)層和應(yīng)用層。自1960 年起，荷蘭前后共編制了五次較完整的國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃。2008 年后，荷蘭實(shí)施了新的《空間規(guī)劃法》，其空間規(guī)劃體系得到重大的調(diào)整，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)空間規(guī)劃的編制體系變成了在國(guó)家、省、市級(jí)均編制戰(zhàn)略性的“結(jié)構(gòu)愿景規(guī)劃”，在市區(qū)編制法制性的“土地區(qū)劃規(guī)劃”。(2)荷蘭的規(guī)劃體系擁有一套較為完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，如成立智庫(kù)機(jī)構(gòu)，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和公眾參與機(jī)制?？傊?，荷蘭層次鮮明、上下協(xié)商的空間規(guī)劃體系值得國(guó)內(nèi)借鑒和學(xué)習(xí)[34]。

2.1.3 日本的空間規(guī)劃

日本在空間規(guī)劃上形成了自己獨(dú)特的體系。日本從1962 年開(kāi)始至2015 年共編制7 次國(guó)家空間規(guī)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)“全綜”)。而前五次“全綜”都是以城市開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向、以增量為主的規(guī)劃。21 世紀(jì)后，日本開(kāi)始進(jìn)行大部制改革，在國(guó)家層面上建立了統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)，即成立了國(guó)土交通省?；诳沙掷m(xù)發(fā)展理念，日本以提高國(guó)土質(zhì)量為目標(biāo)而制定了《國(guó)土形成規(guī)劃》(即“六全綜”和“七全綜”)。從“國(guó)土規(guī)劃編制綱要”到《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》及最終《國(guó)土形成規(guī)劃法》的確定，其和《國(guó)土利用規(guī)劃法》、《土地基本法》及地方性法規(guī)共同形成了一個(gè)有效銜接的完整體系。目前，日本的空間規(guī)劃體系開(kāi)始向“環(huán)環(huán)相扣”與互相銜接的模式演變，成為了東亞區(qū)域最為經(jīng)典和成熟的案例之一[35]。

2.2 中國(guó)的空間規(guī)劃編制

從20 世紀(jì)50 年代起至今，經(jīng)過(guò)六十多年發(fā)展，中國(guó)的空間規(guī)劃理論與實(shí)踐逐步發(fā)展起來(lái)，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的空間規(guī)劃體系。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃體系學(xué)術(shù)和實(shí)踐的現(xiàn)狀總結(jié)，可將空間規(guī)劃分為以下四個(gè)階段。

2.2.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1949-1978)：城市規(guī)劃的起步

新中國(guó)成立之初，中國(guó)在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)規(guī)劃模式的基礎(chǔ)上，最先編制了城市規(guī)劃，大致確定城市發(fā)展的框架與布局方案，滿(mǎn)足重點(diǎn)項(xiàng)目選址安排與相關(guān)配套設(shè)施的需要。1959 年，全國(guó)涌現(xiàn)大量的城鎮(zhèn)編制了城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃。而且，很多地區(qū)進(jìn)行了“區(qū)域規(guī)劃”的編制，以資源開(kāi)發(fā)和工業(yè)區(qū)的布局為重點(diǎn)。這一時(shí)期雖然有比較典型的區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐，但是還沒(méi)有形成完整的體系。緊隨而來(lái)的文革時(shí)期，導(dǎo)致整個(gè)規(guī)劃的運(yùn)作以及行政體系處在相對(duì)混亂和停滯狀態(tài)。

2.2.2 改革開(kāi)放時(shí)期(1979-1990)：國(guó)土空間的發(fā)展

黨的十一屆三中全會(huì)以后，城鎮(zhèn)規(guī)劃工作進(jìn)入了新階段，并在1990 年推出了《城市規(guī)劃法》，確立了城市規(guī)劃的法律地位。此時(shí)的區(qū)域工作更傾向于對(duì)宏觀性和全局性重大項(xiàng)目的選址工作。1981年，我國(guó)開(kāi)始關(guān)注國(guó)土整治，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立國(guó)土局。雖然國(guó)土規(guī)劃曾經(jīng)形成相對(duì)完整的規(guī)劃運(yùn)作體系和行政體系，但是由于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革等多種原因，并沒(méi)有形成國(guó)土規(guī)劃的法律體系。因此在90年代，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與城市規(guī)劃在一定程度上扮演了“國(guó)土規(guī)劃”的角色。

2.2.3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1991-2000)：“兩規(guī)”的沖突

90 年代后，在全國(guó)急需對(duì)國(guó)土資源的潛力進(jìn)行綜合摸底的背景下，土地利用規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。1998 年國(guó)土資源部成立，1999 年4 月《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃(1997-2010)》通過(guò)了國(guó)務(wù)院審批。土地利用規(guī)劃逐漸形成了依托行政區(qū)劃設(shè)置的規(guī)劃運(yùn)作層次。與此同時(shí)，土地利用規(guī)劃還形成了以《土地管理法》為核心法的法律體系，并多次進(jìn)行修編和完善。此時(shí)的土地利用規(guī)劃相對(duì)于城市規(guī)劃的剛性約束作用明顯增強(qiáng)，不僅僅是只注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，更突出強(qiáng)化對(duì)國(guó)土總體生態(tài)格局的控制。

2.2.4 經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期(2001-2018)：空間規(guī)劃改革

進(jìn)入21 世紀(jì)后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，于2008 年推出了較為統(tǒng)一的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)劃運(yùn)行體系增加了鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃編制序列。此次運(yùn)作體系調(diào)整具有強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)“統(tǒng)籌”價(jià)值傾向。此外，2010 年以后，國(guó)土規(guī)劃重新引起重視。但是“多規(guī)打架”問(wèn)題增加了國(guó)土空間的全面統(tǒng)籌和優(yōu)化的難度。

近些年來(lái)，國(guó)家試圖統(tǒng)籌空間規(guī)劃體系而相繼推出主體功能區(qū)規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)規(guī)劃等特定類(lèi)型的規(guī)劃，最終導(dǎo)致規(guī)劃的運(yùn)作體系愈加混亂和膨脹?？傮w上，從空間規(guī)劃理論誕生至今，逐漸形成了“多規(guī)”分治的局面。因此，自2014 年以來(lái)，政府在全國(guó)范圍內(nèi)28 個(gè)市縣推行“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。并在2018 年3 月成立了自然資源部，建立國(guó)家層面的國(guó)土空間規(guī)劃，試圖在空間上形成“一級(jí)政府、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

3 存在的問(wèn)題

目前，對(duì)于如何重構(gòu)空間規(guī)劃體系還處于學(xué)術(shù)探索與實(shí)踐階段，學(xué)術(shù)界在一些關(guān)鍵問(wèn)題上還存在較多的爭(zhēng)議，其中包括空間分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系處理、空間管制尺度的銜接、空間開(kāi)發(fā)權(quán)分配等[36-38]。其焦點(diǎn)可以歸納為以下三方面。

3.1 沒(méi)有統(tǒng)一的理論框架體系

空間規(guī)劃尚未形成系統(tǒng)的研究框架，對(duì)空間規(guī)劃理論研究不足。雖然在學(xué)術(shù)層面，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃的構(gòu)成、現(xiàn)存問(wèn)題、規(guī)劃改革等有著廣泛的探討，但是幾乎很少有人提及空間規(guī)劃的內(nèi)涵，通常將其作為一個(gè)不言自明的實(shí)踐活動(dòng)集合使用。因此，整個(gè)學(xué)術(shù)界對(duì)空間規(guī)劃的含義和概念是多元化的，在理解上也存在很大的差別。同時(shí)，國(guó)內(nèi)多基于規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)等專(zhuān)業(yè)范疇對(duì)空間規(guī)劃理論進(jìn)行研究，研究的視角、理論依據(jù)比較寬泛。此外，我國(guó)對(duì)空間規(guī)劃體系的認(rèn)識(shí)不夠全面、理解不夠深入。以現(xiàn)行空間規(guī)劃體系為例，環(huán)境生態(tài)規(guī)劃僅作為補(bǔ)充性?xún)?nèi)容，研究中往往處于被動(dòng)滯后的地位。在實(shí)踐中，環(huán)境退讓已成為其他規(guī)劃協(xié)調(diào)的妥協(xié)方式，使環(huán)境規(guī)劃的規(guī)范性和科學(xué)性受到了一定的影響。

3.2 缺乏完善的技術(shù)方法體系

建國(guó)后，基于條塊分割的行政體制，各個(gè)行政主管部門(mén)為了爭(zhēng)奪對(duì)空間規(guī)劃的主導(dǎo)話(huà)語(yǔ)權(quán)，在規(guī)劃分類(lèi)及編制內(nèi)容上自成體系。因而導(dǎo)致“多規(guī)”相互重疊、相互脫節(jié)，甚至相互沖突。此外，各個(gè)行政主體都摻雜著部門(mén)利益和專(zhuān)業(yè)取向因素，沒(méi)有明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)，也缺乏協(xié)調(diào)溝通機(jī)制致使產(chǎn)生規(guī)劃審批難、項(xiàng)目落地難等問(wèn)題。同時(shí)，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的角度來(lái)看，各類(lèi)空間規(guī)劃還表現(xiàn)在坐標(biāo)系、規(guī)劃年限、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、成果要求等方面存在較大的差異，以致于基層管理部門(mén)無(wú)所適從，嚴(yán)重影響了政府的治理能力。

3.3 尚未形成健全的法律體系

我國(guó)缺少對(duì)空間規(guī)劃系統(tǒng)、全面的法律體系構(gòu)建。主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，各類(lèi)空間規(guī)劃的法律關(guān)系較為模糊、內(nèi)容存在諸多重疊。比如城鄉(xiāng)規(guī)劃法中并沒(méi)有明確各類(lèi)規(guī)劃的內(nèi)容、協(xié)調(diào)模式以及監(jiān)督程序等。在規(guī)劃編制與管理中，常使政府以及規(guī)劃編制單位陷入困境。另一方面，部分空間規(guī)劃沒(méi)有法律依據(jù)。比如，主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等，既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃法律，也沒(méi)有在相關(guān)的法律中體現(xiàn)出來(lái)，這使得空間規(guī)劃的編制和運(yùn)作框架只是一些“實(shí)踐共識(shí)”或部門(mén)規(guī)定。特別是快速發(fā)展時(shí)期，關(guān)于國(guó)土空間的一些約束性規(guī)劃長(zhǎng)期沒(méi)有法律定位，造成了嚴(yán)重的生態(tài)后果。

4 研究進(jìn)展與展望

4.1 構(gòu)建統(tǒng)一的理論框架體系

統(tǒng)一的理論框架體系對(duì)空間規(guī)劃研究至關(guān)重要。唯有明確空間規(guī)劃的概念、內(nèi)涵，以及關(guān)注視角才能夠準(zhǔn)確把握研究對(duì)象與研究?jī)?nèi)容。未來(lái)，應(yīng)逐步建立統(tǒng)一的理論框架，明晰空間規(guī)劃的概念、內(nèi)涵和構(gòu)成。即在自然資源部成立的背景下，將空間規(guī)劃定義為協(xié)同、高位統(tǒng)籌其他類(lèi)型規(guī)劃的國(guó)土空間規(guī)劃。其他類(lèi)型的規(guī)劃如國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等僅作為形式上的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，不單獨(dú)具有法定意義。同時(shí)，空間規(guī)劃研究視角和關(guān)注點(diǎn)應(yīng)從注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向保護(hù)國(guó)土空間資源模式轉(zhuǎn)變，空間規(guī)劃要融合生態(tài)文明理念，將生態(tài)文明建設(shè)放在首位，逐步豐富和完善空間規(guī)劃理論體系。

4.2 構(gòu)建完整的技術(shù)方法體系

規(guī)劃的技術(shù)方法體系指各個(gè)層面的空間規(guī)劃應(yīng)完成的目標(biāo)、任務(wù)和作用，以及完成這些任務(wù)所必需的內(nèi)容和方法，也包括各個(gè)層面規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范。而完整的技術(shù)方法體系是建立空間規(guī)劃核心內(nèi)容和基本框架的前提。已有的方法大都基于對(duì)規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范的銜接研究。因此，未來(lái)的空間規(guī)劃應(yīng)形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，則我國(guó)的空間規(guī)劃體系應(yīng)分為國(guó)家、省、市縣三級(jí)，各級(jí)規(guī)劃應(yīng)明確職能定位和工作重點(diǎn)，保證各級(jí)規(guī)劃為協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。在宏觀層面上，國(guó)家在省、市縣層級(jí)開(kāi)展空間規(guī)劃試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)宏觀指導(dǎo)與市縣微觀實(shí)施的有機(jī)結(jié)合，為空間規(guī)劃的實(shí)施提供技術(shù)上的支持。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)和3S 技術(shù)的應(yīng)用研究，統(tǒng)一空間規(guī)劃底圖和健全用途管制制度，在頂層設(shè)計(jì)層面，注重開(kāi)發(fā)與保護(hù)相協(xié)調(diào)，明確空間發(fā)展定位、空間發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而在空間組織結(jié)構(gòu)上劃定“三區(qū)三線(xiàn)”，形成一套規(guī)劃綱要、一套規(guī)劃說(shuō)明和一個(gè)信息平臺(tái)。

4.3 加強(qiáng)規(guī)劃編制/審批程序體系

規(guī)劃編制、審批程序在空間規(guī)劃研究體系：“研究-編制-審批-實(shí)施-評(píng)估”中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。目前的編制、審批程序都是由政府主導(dǎo)，缺乏公眾參與機(jī)制。同時(shí)，傳統(tǒng)規(guī)劃在前期的調(diào)查研究工作中存在太多不確定性和矛盾的因素，影響了城市規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)范性。另外，規(guī)劃編制、審批程序多、時(shí)間跨度大、工作效率低，導(dǎo)致當(dāng)前的空間規(guī)劃在實(shí)踐中無(wú)法適應(yīng)環(huán)境的快速變化。因此，未來(lái)應(yīng)從以下兩方面加強(qiáng)規(guī)劃編制、審批法律程序體系。一方面應(yīng)以動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)來(lái)編制城市規(guī)劃。首先，改變傳統(tǒng)規(guī)劃“調(diào)查-分析-規(guī)劃”的靜態(tài)方法路徑，采用“情景規(guī)劃”方法，通過(guò)提供多方案對(duì)比分析的決策支持技術(shù)進(jìn)而提高了決策的科學(xué)化和民主化。其次，在規(guī)劃程序上注重規(guī)劃的過(guò)程性，將環(huán)境變化中的多種可能性納入規(guī)劃編制-實(shí)施-監(jiān)測(cè)體系中。另一方面 ，應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，推行“大部制”的改革思路，進(jìn)而減少空間規(guī)劃的編制、審批程序和辦事窗口，從而提升規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施效率。

4.4 編制健全的法律體系保障

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，任何成熟的空間規(guī)劃都要具備完善的法律法規(guī)體系。我國(guó)應(yīng)加快制定《空間規(guī)劃法》，從法律層面規(guī)范明確頂層設(shè)計(jì)；借鑒《國(guó)外空間規(guī)劃法》的基本經(jīng)驗(yàn)，修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等部門(mén)主導(dǎo)的法律法規(guī)，在立法理念、規(guī)劃目標(biāo)、組織實(shí)施等方面實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致，鼓勵(lì)市、縣域在明確規(guī)劃體系及管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度。其次，制定相關(guān)的法律、法規(guī)來(lái)推行空間規(guī)劃的編制和運(yùn)作，明確各規(guī)劃部門(mén)的法規(guī)內(nèi)容和定位。最后在現(xiàn)有規(guī)劃編制、實(shí)施與監(jiān)督的類(lèi)型基礎(chǔ)上，制定科學(xué)、民主的決策和制約機(jī)制。

5 總結(jié)

空間規(guī)劃是為了應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)全球化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)而出現(xiàn)的對(duì)策和機(jī)遇，規(guī)劃不只是解決區(qū)域內(nèi)部的具體問(wèn)題，更是為了促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展而實(shí)施的政策與手段。從學(xué)科研究的發(fā)展歷程看，空間規(guī)劃正處于理論體系的深入、完善和優(yōu)化階段，研究雖然取得了一定的成效和進(jìn)展，但由于空間系統(tǒng)的復(fù)雜性，還有許多問(wèn)題需要進(jìn)一步探討。未來(lái)研究應(yīng)緊扣規(guī)劃中的關(guān)鍵和焦點(diǎn)問(wèn)題，在規(guī)劃理論框架體系、規(guī)劃技術(shù)方法體系、編制審批程序體系、法律體系上開(kāi)展深入研究。

最后應(yīng)指出的是：2018 年3 月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建成立了中華人民共和國(guó)自然資源部。這是改革開(kāi)放40 年以來(lái)，國(guó)家對(duì)空間規(guī)劃研究的重大機(jī)構(gòu)變革和規(guī)劃職能的重新整合，同時(shí)也為在全國(guó)范圍內(nèi)繼續(xù)推進(jìn)和改革空間規(guī)劃提供了良好的環(huán)境。相信隨著研究的深入，一套適合中國(guó)國(guó)情的空間規(guī)劃體系會(huì)逐步建立和完善，從而在全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中起到更加科學(xué)、高效的指導(dǎo)作用。