鄧小兵，趙嘉玲

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

甘肅省人民檢察院根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》和最高檢發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，根據(jù)實(shí)際情況通過了《甘肅省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《甘肅省人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公益訴訟試點(diǎn)工作的意見》，并指定了蘭州、白銀、酒泉、天水、慶陽、隴南、張掖、嘉峪關(guān)等8個(gè)市級檢察院兩年的試點(diǎn)工作，極大地推動了公益訴訟的進(jìn)展，一方面使得檢察機(jī)關(guān)的職能得以發(fā)揮，積極響應(yīng)了十八屆四中全會“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的要求，另一方面，對行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或行政不作為起到了卓有成效的督促作用，使行政機(jī)關(guān)一改之前懶散的狀態(tài)，對侵害國家利益和社會公共利益的行為保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

一、行政公益訴訟訴前程序的價(jià)值功能

（一）訴前程序的效益價(jià)值

法的效益作為行政訴訟的必備要素，同時(shí)也須在行政公益訴訟中得以體現(xiàn)，法的效益是指在法的制定、運(yùn)行、實(shí)施過程中對法律規(guī)定的權(quán)利資源的最優(yōu)適用，將有關(guān)的成本消耗去除之后，在質(zhì)上和量上實(shí)現(xiàn)極優(yōu)化和極大化程度及其整體效果［1］。訴前程序作為行政公益訴訟的必經(jīng)程序，其法律效益在于通過簡便、高效的程序改善耗費(fèi)與收益比，用最低的檢察成本糾正行政機(jī)關(guān)的違法或者不作為的行政行為。兩年試點(diǎn)期間甘肅省面臨最突出的問題在于涉及公益訴訟的案件數(shù)量激增，而解決公益訴訟的檢察人員無論從專業(yè)性的角度還是從人員數(shù)量而言均無法應(yīng)對不斷被發(fā)現(xiàn)的公益訴訟的案件。在這種情況下，訴前效益價(jià)值要求充分利用檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，通過訴前程序達(dá)到監(jiān)督的目的。因此訴前程序的效益價(jià)值對檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)而言提供了互利的機(jī)會。一方面給檢察機(jī)關(guān)一定的“冷靜期”，給行政機(jī)關(guān)的一定的“糾錯期”［2］62-65，使雙方能在接觸到公共利益受損第一手資料的基礎(chǔ)上及時(shí)解決緊急情形，避免因錯過最佳時(shí)機(jī)而導(dǎo)致更多的利益受損。

（二）訴前程序的檢察監(jiān)督功能

訴前程序下檢察機(jī)關(guān)享有的檢察權(quán)實(shí)際上是一種集合性的權(quán)力，是一個(gè)約束力［3］。傳統(tǒng)意義上檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)不僅體現(xiàn)在對公訴案件的監(jiān)督上，而且在民事案件和行政案件中具有“承前啟后”的中樞作用。隨著公益訴訟的提出，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)得以轉(zhuǎn)化，從之前監(jiān)督者的角色搖身變?yōu)楣嬖V訟的起訴人，使得檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)ξ：液蜕鐣怖娴男袨樘崞鸸嬖V訟，由此便實(shí)現(xiàn)了對國家行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督［4］。根據(jù)《授權(quán)決定》和《實(shí)施方案》所規(guī)定的內(nèi)容來看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體職能體現(xiàn)在訴前程序中，即在行政公益訴訟中起著及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)違法行政行為或督促其積極履行法定職責(zé)的作用，在民事公益訴訟中則體現(xiàn)為支持起訴的原則。鑒于行政公益訴訟與民事公益訴訟兩者所保護(hù)對象的根本性質(zhì)的不同，與民事公益訴訟“窮盡救濟(jì)，方才起訴”的原則相比，行政公益訴訟更多地表現(xiàn)為監(jiān)管職能。由于沒有適格的原告，公益訴訟難以進(jìn)入訴訟程序，致使行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為缺乏有效司法監(jiān)督［5］。公益訴訟的提出賦予了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)社會利益和國家公共利益的法律依據(jù)，而訴前程序的設(shè)置則是對檢察機(jī)關(guān)提起訴訟程序的精細(xì)化，是對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部現(xiàn)有秩序與新創(chuàng)設(shè)的秩序的完善。

一、公益訴訟訴前程序?qū)嵤┈F(xiàn)狀

（一）試點(diǎn)中行政公益訴訟訴前程序作用明顯

試點(diǎn)期間全省檢察機(jī)關(guān)根據(jù)甘肅省的特殊地理位置，重點(diǎn)針對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域開展線索摸排，積極推進(jìn)行政訴訟。至2016年底各試點(diǎn)檢察院共履行訴前程序172件，督促相關(guān)組織提起民事公益訴訟及行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或履職109件，采納和整改率達(dá)74．7%，利用訴前程序解決問題的有效整改率占所有案件的三分之二，排除人民法院不支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請求的案件數(shù)量，訴前程序的利用率也達(dá)到了75%。訴前程序在公益訴訟中的作用巨大，成為主要的結(jié)案方式。

訴前程序在行政公益訴訟與民事公益訴訟中的作用也不同。以2016年底至2017年8月慶陽市人民檢察院摸排公益訴訟案件數(shù)量為依據(jù)，期間共摸排案件線索49件，履行訴前程序50件，提起訴訟13件，當(dāng)庭宣判9件。其中民事四件，均為污染環(huán)境，行政45件。訴前程序在行政公益訴訟與民事公益訴訟的采用比例大概是11∶1，產(chǎn)生區(qū)別的根本原因在于訴前程序的前置性，作為維護(hù)公益的檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)基于公益目的對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行直接有效監(jiān)督的方式，就是必須以訴前程序?yàn)榍疤釛l件，而民事公益訴訟中基于對“私益”的保護(hù)與尊重，檢察機(jī)關(guān)只有在沒有適格主體或者其他主體不愿意提起訴訟時(shí)才能夠向法院提起訴訟，“支持起訴”的角色使檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中成為維護(hù)公共利益的最后一道“防線”，同時(shí)也清晰地劃分了訴前程序在行政公益訴訟和民事公益訴訟不同的作用。

（二）訴前程序成為解決疑難問題的有效方式

甘肅省作為試點(diǎn)地區(qū)之一，在兩年的試點(diǎn)期間充分利用訴前程序，不僅高效化解了長期難以解決的環(huán)境遺留問題，而且及時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極糾正違法行政或者督促履行行政行為，將損害社會公共利益和國家利益的行為扼殺在搖籃中。

圖1 公益訴訟處理結(jié)構(gòu)對比圖（2015年7月—2017年8月）

如圖1的數(shù)據(jù)所示，以慶陽市、天水市、隴南市、白銀市四個(gè)試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)為例，利用訴前程序解決的公益訴訟案件達(dá)80%以上，除去行政機(jī)關(guān)法定期限內(nèi)回復(fù)的，僅有不到10%的案件進(jìn)入訴訟程序，而且進(jìn)入訴訟程序的案件均已勝訴，100%的勝訴率全面覆蓋在公益訴訟中。以酒泉市阿克塞縣檢察院辦理的石棉生態(tài)環(huán)境案為例，雖環(huán)保部門長期怠于履職，導(dǎo)致環(huán)境問題長期沒有得到解決，國家和社會公共利益一直處于受侵害的狀態(tài)，但是在檢察機(jī)關(guān)的檢察建議發(fā)出之后，環(huán)保部門積極履行職責(zé)，依法關(guān)停未取得審批手續(xù)的17家石棉企業(yè)，解決了長期滯留的環(huán)境保護(hù)問題，至此，該案經(jīng)過訴前檢察建議取得了實(shí)質(zhì)效果［6］。另外，除了生態(tài)環(huán)境方面，甘肅省各試點(diǎn)檢察院利用訴前程序解決的公益訴訟案件還包括了國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域。在實(shí)踐過程中訴前程序以其高效、簡便的優(yōu)勢成為解決公益訴訟的主要方式，不僅保證了檢察機(jī)關(guān)的謙抑性，給行政機(jī)關(guān)自身一個(gè)糾錯的機(jī)會，而且能夠在節(jié)約司法資源的情況下有效預(yù)防并解決長期滯留的疑難問題，避免了耗時(shí)較長且成本較為高昂，非確有必要不應(yīng)發(fā)動的行政公訴［7］。

三、訴前程序前后性質(zhì)的變化

根據(jù)新修訂的《行政訴訟法》第25條第四款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議是進(jìn)入訴訟程序的必經(jīng)程序，而且“應(yīng)當(dāng)”意味著從根本上改變了檢察建議之前的性質(zhì)，搖身一變成為一條強(qiáng)制性的條款，即檢察機(jī)關(guān)必須實(shí)施該行為，而不能對此任意放棄或進(jìn)行處分?；谶@樣的轉(zhuǎn)變，檢察建議的權(quán)威性不再是行政機(jī)關(guān)經(jīng)過簡單地糊弄就可以表示已經(jīng)履行職責(zé)或者糾正違法行為，而是要經(jīng)過法定的程序、法定的期限向檢察機(jī)關(guān)及時(shí)回復(fù)檢察建議中提到的相關(guān)內(nèi)容。經(jīng)過兩年的先行先試，從甘肅省行政公益訴訟訴前程序?qū)嵤┑臓顩r來看，訴前程序能讓行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)因自身失職或者不作為導(dǎo)致的國家利益和社會公共利益受損的情形，并能按照法定程序利用訴前程序解決大量不必進(jìn)入訴訟程序的案件，從而避免了雙方隨時(shí)對簿法庭的尷尬情形。行政機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后能夠及時(shí)糾正違法行政行為或者積極履行其法定職責(zé)，并利用訴前程序解決了大量的行政公益訴訟案件，從之前的“紙老虎”形象變成具有強(qiáng)制力的必經(jīng)程序。甘肅省的8個(gè)試點(diǎn)市級檢察院均認(rèn)為行政公益訴訟訴前程序具有回復(fù)效率快、社會效果和法律實(shí)施效果較好的變化，這些變化既與檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國家和社會公共利益的角色上的改變相關(guān)，又與行政機(jī)關(guān)懼于被提起訴訟有關(guān)，在雙重機(jī)制的保障下，行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)肅地對待檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議書，并且能夠及時(shí)予以回復(fù)。在甘肅省的公益訴訟實(shí)踐中某些領(lǐng)域還走在了全國前列，如被稱為全國首例國有資產(chǎn)保護(hù)的肅州區(qū)人民檢察院訴肅州區(qū)財(cái)政局行政公益訴訟案件，還有被評為全國檢察機(jī)關(guān)訴前檢察建議典型案例的嘉峪關(guān)市潤業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司拖欠國有土地出讓金案，等等［8］，為今后甘肅省行政公益訴訟工作的開展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)提供了典范，使其能夠充分發(fā)揮其督促職能，與侵害國家利益和社會公共利益的行為做斗爭。訴前程序的設(shè)置既避免了檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)輕易進(jìn)入訴訟程序，而且又防止了濫訴現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四、實(shí)施行政公益訴訟訴前程序的現(xiàn)實(shí)困境

甘肅省的特殊地理位置就決定了各試點(diǎn)院將行政公益訴訟的重心放在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境資源保護(hù)方面。兩年的試點(diǎn)工作不僅明確了檢察機(jī)關(guān)日后開展公益訴訟的方向，同時(shí)也為檢察機(jī)關(guān)培養(yǎng)了公益訴訟骨干人員，解決了之前滯留的各領(lǐng)域的疑難問題。但是通過試點(diǎn)期間相關(guān)數(shù)據(jù)的反饋，行政公益訴訟仍然有許多問題尚待解決。

（一）行政公益訴訟訴前程序認(rèn)定復(fù)雜

1．訴前程序中行政不作為的確認(rèn)

在行政公益訴訟中違法行政或者不履行職責(zé)是啟動訴前程序的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，司法實(shí)踐中違法行政特征明顯能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)所認(rèn)定，而行政不作為卻很難被認(rèn)定，常常成為提起行政公益訴訟訴前程序的阻卻因素，一方面是由于專業(yè)人員專業(yè)知識缺乏導(dǎo)致去認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行政不作為時(shí)，行政機(jī)關(guān)利用自身的優(yōu)勢強(qiáng)詞狡辯擺脫自身的不作為責(zé)任或者利用簡單的書面回復(fù)來糊弄檢察機(jī)關(guān)，另一方面對行政不作為的定義不清楚，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)是形式上的要求，還是實(shí)質(zhì)性的要求，在甘肅省的司法實(shí)踐中都存在著不作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各異，甚至難以認(rèn)定不作為的情形。

從理論上而言，行政不作為是行政機(jī)關(guān)（行政主體）怠于履行其作為職責(zé)的行為是事實(shí)狀態(tài)［9］，能對事實(shí)狀態(tài)產(chǎn)生直接或間接的影響。行政機(jī)關(guān)不回復(fù)檢察建議并不會對檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生直接或者間接的影響，因此從這個(gè)角度而言，行政機(jī)關(guān)不回復(fù)或者拒絕回復(fù)檢察建議的情形本質(zhì)上就不屬于行政不作為的范圍，在實(shí)踐中應(yīng)不予將此種行為認(rèn)定為行政不作為。另外避免國家利益和社會公共利益進(jìn)一步的損失是衡量行政機(jī)關(guān)有無糾正違法行政行為或積極履行其法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，未回復(fù)檢察建議可認(rèn)定為履行程序上的瑕疵，非重大違反法定程序的行為可通過后期的補(bǔ)正予以完善。鑒于在實(shí)踐中很少出現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)明確表示不糾正違法行為或不積極履行法定職責(zé)的情況，只是具體糾正或履行的程度不一，因此對行政機(jī)關(guān)處理程度做一個(gè)定性和定量的分析便有了必要性和可行性［10］。從定性和定量兩個(gè)角度對行政機(jī)關(guān)不作為或作為程度予以認(rèn)定，避免行政機(jī)關(guān)以“文來文往”的形式糊弄檢察機(jī)關(guān)。

2．訴前程序中檢察建議內(nèi)容不明確

訴前程序是督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行政行為或積極履行其法定職責(zé)的主要方式［11］，其效果顯著，具有簡單方便、成本低、回復(fù)率高等特點(diǎn)，因此多被檢察機(jī)關(guān)所采納。在享受檢察建議帶來的成效的同時(shí)也暴露出缺陷，檢察建議內(nèi)容的評判標(biāo)準(zhǔn)為何，僅是督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或履行法定職責(zé)，還是針對具體化的問題向檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，抑或是明確其行為的法律后果及其依據(jù)，對于這些的問題，《授權(quán)決定》和《試點(diǎn)方案》《行政訴訟法》司法解釋中均沒有相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致同一類型的案件采用不同的檢察建議方式，達(dá)到的社會效果和法律效果不一樣，同時(shí)給試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際的操作中造成了一定的困擾。

雖然在司法實(shí)踐中存在諸多異議，但從全國試點(diǎn)地區(qū)的檢察建議適用情況來看總體保持一種趨勢，即檢察建議書的內(nèi)容不必過于詳細(xì)，沒有必要列明國家和社會公共利益受損的原因以及相關(guān)線索，只需要從性質(zhì)上進(jìn)行定性說明。因此在訴前程序階段，檢察建議只起到一個(gè)提醒的作用，讓行政機(jī)關(guān)明確國家利益和社會公共利益處于受損害的狀態(tài)，受損的具體狀況應(yīng)該留給更專業(yè)的行政機(jī)關(guān)去解決，而不必浪費(fèi)檢察機(jī)關(guān)過多的資源，從而保證檢察建議的權(quán)威性。這種趨勢是設(shè)置檢察建議的必然方向，能夠讓行政機(jī)關(guān)意識到自身的違法行為或者不作為，同時(shí)也給行政機(jī)關(guān)一個(gè)“自我糾錯”的機(jī)會，避免浪費(fèi)更多檢察機(jī)關(guān)的資源。

（二）訴前程序與訴訟程序銜接問題

訴前程序與訴訟程序的銜接在實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)各異，不免會出現(xiàn)同種情況在不同地區(qū)處理的效果不同。但能明確的是進(jìn)入訴訟程序的最終認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在于訴前程序的實(shí)施效果上，即經(jīng)過訴前程序公共利益受損的情況得以解決、恢復(fù)，這是最佳的效果。行政機(jī)關(guān)不積極履行職責(zé)、糾正自身的違法行為，不可避免的是會進(jìn)入訴訟程序的，這是基于對《實(shí)施辦法》第四十一條的規(guī)定所作出的理解，但難點(diǎn)在于對經(jīng)過了訴前程序，行政機(jī)關(guān)積極履行了自身的職責(zé)或糾正了違法行為，而公共利益尚未恢復(fù)是否應(yīng)該進(jìn)入訴訟程序的判斷標(biāo)準(zhǔn)，如涉及生態(tài)保護(hù)和環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)雖能及時(shí)回復(fù)檢察建議書，對相關(guān)違法行為履行監(jiān)管職責(zé)，但國家利益和社會公共利益仍可能處在侵害當(dāng)中［12］，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境一旦被破壞，在短時(shí)間內(nèi)很難恢復(fù)到原始狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)雖然在法定的期限內(nèi)回復(fù)檢察建議書，但由于回復(fù)期過短而生態(tài)環(huán)境恢復(fù)期較長，這就衍生出行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了職責(zé)，但基于生態(tài)環(huán)境仍未恢復(fù)而仍被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。如貴州省貞豐縣人民檢察院訴被告興仁縣環(huán)保局行政不作為案［13］，基于興仁縣環(huán)保局不積極履職，而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境處于受損狀態(tài)的原因，興仁縣和貞豐縣兩縣檢察院向其發(fā)出檢察建議書［2］62-65。興仁縣環(huán)保局收到檢察建議書后，積極采取相關(guān)管理措施，履行其監(jiān)管職責(zé)，并對該公司做出了處罰決定，但貞豐縣檢察院因該縣環(huán)保局未徹底治理好生態(tài)環(huán)境污染問題，于2017年1月提起環(huán)境行政公益訴訟。從本案中可以反映出行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)與社會公共利益受損害之間的矛盾，究竟以誰為標(biāo)準(zhǔn)，法律上沒有明確的規(guī)定，且司法實(shí)踐中沒有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，致使很難把握訴前程序向訴訟程序的轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，所以在今后的行政公益訴訟中必須重點(diǎn)完善的就是訴前程序向訴訟程序的過渡評判標(biāo)準(zhǔn)。

五、完善公益訴訟訴前程序的建議

（一）確立案件分流程序

案件分流程序常于民事糾紛解決機(jī)制的研究中出現(xiàn)，其目的在于讓不同種類的民事案件分流到適合自身特征的糾紛解決程序中（如調(diào)解程序、簡易程序等），以達(dá)到節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)審判資源效益最優(yōu)化［14］。訴前程序是公益訴訟的前置程序，理應(yīng)針對不同類型的案件適用不同的程序，但是在具體的執(zhí)行中，訴前程序的案件分流作用并不明顯。鑒于行政公益訴訟調(diào)整對象的特殊性，建議可將案件分流的判斷標(biāo)準(zhǔn)建立在受侵害狀態(tài)的社會利益和國家利益恢復(fù)期的長短上。對于不易恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境公共利益，建立長期有效的網(wǎng)絡(luò)追蹤平臺，督促行政機(jī)關(guān)定期發(fā)布環(huán)境恢復(fù)狀況，充分利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，督促行政機(jī)關(guān)對短期難以恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境問題實(shí)行長期有效地監(jiān)督，防止污染源的進(jìn)一步擴(kuò)大。但若是短時(shí)期內(nèi)能夠通過檢察機(jī)關(guān)的督促得以糾正的，則不必要浪費(fèi)過多的司法資源，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)即可。比如嘉峪關(guān)市潤業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司拖欠國有土地出讓金案，此案之所以能夠被評為全國行政公益訴訟訴前程序典型案件，其原因就在于檢察機(jī)關(guān)的檢察建議起到了真正的恢復(fù)效果，因此在公益訴訟中引入案件分流的程序，是有效解決公益訴訟“一刀切”現(xiàn)象的必要手段，能夠?qū)⒃V前程序的短暫效應(yīng)與長期效應(yīng)有效統(tǒng)一。

（二）賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)體性的處理權(quán)限

在甘肅省兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作中，訴前程序的確發(fā)揮了重大作用，不僅效率高，而且節(jié)約了大量的司法資源，但鑒于檢察建議內(nèi)容上的概括性以及效力上的模糊性，往往僅憑一紙書面建議是無法解決實(shí)際問題的，尤其是涉及環(huán)境民事公益訴訟問題，如果檢察機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)的實(shí)體處理權(quán)限，比如除了為提出檢察建議而必須具有的調(diào)查證據(jù)權(quán)以及申請法院采用強(qiáng)制措施等程序性職權(quán)外，還享有申請?zhí)岢鰴z察建議這一附加條件的實(shí)體處理權(quán)限［15］。針對已經(jīng)給予書面回復(fù)，保證及時(shí)糾正違法行為或積極履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)則沒有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，不僅會造成訴前程序?qū)嵤┬Ч己玫摹皞维F(xiàn)象”，拖延檢察機(jī)關(guān)及時(shí)提起公益訴訟的時(shí)間，而且環(huán)境仍然處于侵害狀態(tài)，表態(tài)也不一定真正表示會使社會利益和國家利益免于受侵害，而僅僅表示相關(guān)組織或行政機(jī)關(guān)認(rèn)錯態(tài)度良好，不排除實(shí)踐中產(chǎn)生書面回復(fù)與實(shí)際做法不一致的情形。因此，如果檢察機(jī)關(guān)在訴前程序效果落實(shí)上沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，對書面回復(fù)和實(shí)際做法不一的相關(guān)組織、機(jī)關(guān)和行政主管機(jī)構(gòu)也無法追究責(zé)任，那么訴前程序就不能真正落實(shí)［14］。檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職能在公益訴訟提出之后就發(fā)生了巨大的變化，在積極履行傳統(tǒng)職能的基礎(chǔ)上進(jìn)一步精細(xì)化檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟背景下的訴前程序的執(zhí)行權(quán)是刻不容緩的任務(wù)，也是有效發(fā)揮訴前程序理想效果的必要因素。

（三）拓展行政公益訴訟案件范圍

在司法實(shí)踐中，行政公益訴訟未大范圍地將危害國家利益和社會公共利益的其他領(lǐng)域納入其中，而是主要集中在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。其他領(lǐng)域，如食品藥品僅出現(xiàn)在民事公益訴訟中，行政公益訴訟尚未涉及，這就導(dǎo)致當(dāng)該領(lǐng)域的利益受損之后，檢察機(jī)關(guān)只能后順位的提起訴訟，在此種情形之下是不利于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為公共利益“守護(hù)者”的角色的。為了解決行政公益訴訟案件涉及范圍狹窄的問題，建議將公共利益受損案件線索摸排范圍擴(kuò)大，至少可將食品藥品領(lǐng)域出現(xiàn)的危害公共利益的行為納入到行政公益訴訟中。因?yàn)樵趯?shí)踐中不排除食品藥品領(lǐng)域中違法行政行為或怠于履行行政行為而導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受損的情形。當(dāng)然公益訴訟的案件范圍在社會的不斷發(fā)展中不僅局限于四個(gè)領(lǐng)域，在日后制度的設(shè)計(jì)中可考慮進(jìn)一步拓展公益訴訟的領(lǐng)域，即將涉及公共衛(wèi)生、公共設(shè)施維護(hù)與安置不當(dāng)引起的損害公共利益的行為、經(jīng)濟(jì)秩序等納入到行政公益訴訟中去，從而為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益提供具體的依據(jù)。

公益訴訟的價(jià)值與功能在試點(diǎn)中得以凸顯，該制度的建立對于全社會而言無疑擁有巨大的利處，兩年的試點(diǎn)不僅給檢察機(jī)關(guān)拓展了更為專業(yè)的業(yè)務(wù)，同時(shí)也為法治政府、法治社會的建設(shè)增添了新的動力。公益訴訟關(guān)乎全社會甚至全人類的利益，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的維護(hù)者，其本質(zhì)在于及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或者糾正違法履職的行為，讓受損的國家利益和社會公共利益恢復(fù)到原狀，讓老百姓享受更多的民生福祉。繼續(xù)完善公益訴訟，加大對政府的監(jiān)督管理勢在必行。