六安市金安區(qū)人民檢察院課題組

（六安市金安區(qū)人民檢察院，安徽 六安 237000）

效益是指效果和利益[1]，所以，監(jiān)督效益即監(jiān)督的效果和利益。 研究認為，亞當·斯密以來經(jīng)濟學(xué)向法學(xué)滲透，最終導(dǎo)致了法律經(jīng)濟學(xué)或經(jīng)濟分析法學(xué)的形成，這一過程的實質(zhì)影響在于把效益導(dǎo)入法律，從而使效益與正義等范疇共同成為當代法律的基本價值目標[2]。 把效益導(dǎo)入檢察監(jiān)督形成的法律監(jiān)督效益，即指檢察機關(guān)在關(guān)注法律監(jiān)督成本的前提下，嚴格執(zhí)行程序法和實體法，以最大程度地實現(xiàn)法律監(jiān)督效果[3]。 可見，監(jiān)督效益作為效益的一種具體表現(xiàn)形式，在法律監(jiān)督范疇中，同樣具備極其重要的價值，理應(yīng)作為行政違法行為檢察監(jiān)督的核心目標之一。 在公益訴訟視域下，以監(jiān)督效益為切入點的行政違法行為檢察監(jiān)督，在確保正義價值實現(xiàn)的同時，必須關(guān)注監(jiān)督的“投入——產(chǎn)出”關(guān)系，力求以最小的監(jiān)督成本投入，實現(xiàn)最為可觀的監(jiān)督效果和利益。對此，有必要從監(jiān)督對象界定、監(jiān)督協(xié)同配合、監(jiān)督機制構(gòu)建等方面統(tǒng)籌考察，尋求、構(gòu)建效益化方式路徑，促進行政違法行為檢察監(jiān)督收益的最大化。

一、對象界定：從準確監(jiān)督上提高監(jiān)督效益

行政違法行為作為檢察監(jiān)督的對象之一， 需要被明晰界定，才能確保監(jiān)督有的放矢。但檢察權(quán)的復(fù)合屬性，致使檢察監(jiān)督范圍一度波動，導(dǎo)致監(jiān)督對象的模糊性。 1954 年通過的《人民檢察院組織法》，深受前蘇聯(lián)檢察制度影響， 賦予了檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)。 1982 年憲法把檢察權(quán)定位為專門法律監(jiān)督權(quán)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），把檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，明確作為檢察監(jiān)督的對象。后續(xù)修訂的《行政訴訟法》，把檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為， 致使國家利益或公共利益損害的， 作為檢察建議和公益訴訟對象。從不同時期法律政策的變動來看，檢察權(quán)被總體定位為專門法律監(jiān)督權(quán)。但不可否認的是，專門法律監(jiān)督權(quán)的立法和司法實踐， 并非絕對排斥一般監(jiān)督權(quán)，從現(xiàn)行立法來看，諸如《行政訴訟法》規(guī)定的檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督， 即夾雜了一般監(jiān)督權(quán)。

檢察權(quán)的總體現(xiàn)狀， 決定了行政違法行為檢察監(jiān)督的具體走向。 行政違法行為，狹義上，即為違法行政行為；廣義上，包括行政機關(guān)違法行使職權(quán)和不作為兩種類型。 但行政行為種類繁多、形式多樣，即便法律賦予檢察機關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)， 也不意味著所有的行政違法行為都理所當然地成為了檢察監(jiān)督的對象。 對此，需要予以準確甄別和界定，避免監(jiān)管錯誤而造成檢察監(jiān)督資源浪費， 產(chǎn)生不效益結(jié)果。明確檢察監(jiān)督的行政違法行為范圍，需要從以下幾個方面進行分析：

（一）“在履職中發(fā)現(xiàn)”的內(nèi)涵外延

《決定》和《行政訴訟法》，對檢察機關(guān)監(jiān)督行政違法行為的限定條件之一為“在履職中發(fā)現(xiàn)”。 新修訂的《人民檢察院組織法》第20 條，詳細規(guī)定了檢察機關(guān)的職權(quán)，作了七項具體列舉和一項兜底概括。履行職責，按照《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（簡稱《指南》）規(guī)定：“包括履行批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責。實踐中，對于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺、 行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺等發(fā)現(xiàn)案件線索的，視為‘在履行職責中發(fā)現(xiàn)’。 ”可見，所謂“在履職中發(fā)現(xiàn)”， 本質(zhì)上貫穿于檢察機關(guān)工作的各個環(huán)節(jié)，覆蓋到檢察工作觸及的方方面面。 在這一意義上來說，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，是以檢察工作和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)為標的的。 值得注意的是，《決定》和《行政訴訟法》中的“在履職中發(fā)現(xiàn)”存在不同的外延。前者對檢察監(jiān)督?jīng)]有作出具體的限制， 其對象應(yīng)為所有的行政機關(guān)的行政違法行為； 后者對檢察監(jiān)督作出了范圍限制，即“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。這決定了， 以公益訴訟為路徑的行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍，是特定領(lǐng)域的行政違法行為。

（二）“特定領(lǐng)域”的范圍解讀

《行政訴訟法》規(guī)定的上述四類領(lǐng)域的行政違法行為，是檢察監(jiān)督的對象，這一“特定領(lǐng)域”的限定，是立法對檢察機關(guān)行使行政公益訴訟職能的有限授權(quán)。筆者認為，之所以如此限制：其一，四類領(lǐng)域與公共利益密切相關(guān)。這四類領(lǐng)域，前兩者涉及到人民群眾的切身利益；后兩者事關(guān)國家利益，往往牽涉重大國有資產(chǎn)。 其二，檢察監(jiān)督力量不足以全面監(jiān)督。 多年來，民行檢察工作處于邊緣化位置，一度不被社會知悉，人才緊缺、力量不足，如不加限制地賦予檢察機關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，易于造成權(quán)力閑置，喪失意義。 其三，制度創(chuàng)設(shè)還需要更多的實踐經(jīng)驗積累。公益訴訟，從2015 年試點，到2017 年的立法確立，至今不過三四年時間，雖然從試點情況來看，取得了顯著成效，但不可否認的是，制度的創(chuàng)設(shè)和完善還需要更多的實踐經(jīng)驗總結(jié)。 立法對行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍設(shè)定，還留有拓展空間，一個“等”字為法律的解釋和行政違法行為檢察監(jiān)督范圍留下余地。相信， 隨著行政檢察監(jiān)督能力提升和這些特定領(lǐng)域行政違法行為檢察監(jiān)督成效的顯現(xiàn)， 未來會有更多行政違法行為領(lǐng)域納入檢察監(jiān)督范圍， 成為行政公益訴訟對象。

（三）抽象行政行為檢察監(jiān)督的可否性判斷

以對象是否特定為標準， 可把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為。 因為四類領(lǐng)域本身即關(guān)涉社會利益和國家利益，具有顯著的公益特征，即便是一個具體的行政行為，也會觸及到公共利益。所以， 具體行政行為作為行政違法行為監(jiān)督對象的確定性，毋庸置疑。 需要關(guān)注的是，抽象行政行為能否成為行政違法行為檢察監(jiān)督的對象？有觀點認為，《行政訴訟法》第25 條規(guī)范的“違法行使職權(quán)”情形，當然包括違法抽象行政行為[4]。 筆者對此持肯定態(tài)度，雖然從司法實務(wù)來看，檢察機關(guān)通常監(jiān)督的對象系具體行政違法行為，但《行政訴訟法》第53 條規(guī)定，有關(guān)主體在提起行政訴訟時，可以請求對規(guī)范性文件進行審查， 這是對違法抽象行政行為可訴性的明確規(guī)定。可見，違法抽象行政行為也當然屬于行政違法行為范疇，是行政違法行為檢察監(jiān)督的對象。只是，這類規(guī)范性文件受到兩點限制，一是僅限于國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，且不含規(guī)章；二是在訴訟時可以請求法院進行附帶審查。

綜上可見，雖然《決定》對行政違法行為的監(jiān)督領(lǐng)域沒有作出限制，但在具體立法中，作為檢察監(jiān)督的重要方式行政公益訴訟，所能夠提起訴訟的對象，則被確定為四類領(lǐng)域的行政違法行為。 這些行政違法行為， 既包括具體行政行為， 也包括抽象行政行為， 即由國務(wù)院部門和地方政府及其部門制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件。

二、協(xié)同配合：從恰當銜接上提高監(jiān)督效益

對行政違法行為的監(jiān)督，主體多元、方式多樣，在不同階段有不同的監(jiān)督機制和監(jiān)督主體， 甚至多種監(jiān)督機制和監(jiān)督主體并存， 檢察監(jiān)督只是眾多監(jiān)督中的一種。監(jiān)督效益的呈現(xiàn)，要求各種監(jiān)督機制之間，能夠有條不紊、銜接恰當，既要避免多頭監(jiān)督造成的無序監(jiān)督和資源浪費， 也要防止監(jiān)督缺位形成監(jiān)督盲區(qū)。 以檢察監(jiān)督為視角，監(jiān)督效益的提升，需要在行政違法行為整體監(jiān)督體系中，能夠適時介入，有效銜接其他監(jiān)督機制，做好監(jiān)督補位。

對行政違法行為的監(jiān)督， 主要有人大、 行政層級、紀檢監(jiān)察、審計、媒體輿論、社會公眾、審判和檢察監(jiān)督等監(jiān)督形式。這些監(jiān)督形式，單獨或交叉形成的行政層級監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督和國家監(jiān)察監(jiān)督，與檢察監(jiān)督之間存在著密切聯(lián)系。 檢察監(jiān)督的高質(zhì)量發(fā)揮，需要適時介入行政違法行為，與其他監(jiān)督主體協(xié)同配合，進行恰當補充監(jiān)督。 具體如下：

（一）在行政層級監(jiān)督方面

行政層級監(jiān)督是上級人民政府對下級人民政府、本級人民政府對其所屬工作部門、上級行政部門對下級行政部門的監(jiān)督[5]。這種監(jiān)督是基于行政隸屬關(guān)系形成的內(nèi)部監(jiān)督， 其監(jiān)督方式和內(nèi)容主要表現(xiàn)為下級向上級報告工作；上級對下級檢查、審批；下級向上級作工作備案； 上級改變和撤銷下級作出的有關(guān)規(guī)范性文件和決定、命令等；上級對下級進行責令檢查、通報批評等懲戒。 這些監(jiān)督方式，具有全面性、專業(yè)性、靈活性，對行政違法行為能夠起到基礎(chǔ)性的制約作用。 但行政層級監(jiān)督也存在顯著的不足之處，行政層級監(jiān)督是自我監(jiān)督形式的內(nèi)部監(jiān)督，存在監(jiān)督不及時、不深入、不透明、彈性大等問題，致使一些行政違法行為得不到及時有效糾正。

對于行政層級監(jiān)督未能有效糾正的行政違法行為，檢察機關(guān)囿于“在履職中發(fā)現(xiàn)”的條件限制，不能任意地加以監(jiān)督。但這些行政違法行為范圍，有些與檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍不可避免地存在交叉， 開展監(jiān)督是當然的履職需要。需要考慮的是，檢察機關(guān)如何介入， 才能確保既能防范檢察監(jiān)督對此類行政違法行為的監(jiān)督閑置，又能提高監(jiān)督效益和成效。 對此，應(yīng)堅持協(xié)同和補充監(jiān)督原則、不代行行政權(quán)原則、依法監(jiān)督原則[6]。具體來說：第一，行政違法行為處于行政層級的調(diào)查監(jiān)督程序中， 應(yīng)以行政層級監(jiān)督及相關(guān)的監(jiān)督方式進行先行監(jiān)督， 檢察監(jiān)督不應(yīng)重復(fù)介入；只有在上述監(jiān)督不奏效或監(jiān)督缺位的情況下，檢察機關(guān)才借助職能履行，積極介入監(jiān)督。 第二，檢察監(jiān)督更多地是運用程序性手段，通過檢察建議，以行政公益訴訟為程序后果， 促使行政違法行為得到糾正和履行，并不直接代替行政機關(guān)作出行政行為。第三，對行政違法行為的監(jiān)督，應(yīng)嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的條件、方式、范圍、程序進行監(jiān)督，而不能恣意地過度干預(yù)和越權(quán)監(jiān)督，造成監(jiān)督行為本身違法，增加監(jiān)督糾錯成本，降低監(jiān)督效益。

（二）在行政訴訟監(jiān)督方面

對行政違法行為的訴訟監(jiān)督， 主要包括針對行政行為的行政訴訟和針對公共利益保護的行政公益訴訟。行政訴訟是個人、法人或其他組織認為行政主體以及法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。 雖然從行政層級監(jiān)督的角度來說， 行政復(fù)議也是行政層級監(jiān)督的一種方式，但因啟動于行政相對人的申請，并以行政訴訟為救濟方式。所以，行政復(fù)議和行政訴訟之間存在程序關(guān)聯(lián)，尤其作為復(fù)議前置的行政訴訟，以行政復(fù)議為行政訴訟的必要條件。因此，筆者認為行政復(fù)議不純粹為行政層級監(jiān)督方式， 同時還是行政訴訟監(jiān)督方式，又因為行政相對人是行政復(fù)議的啟動主體，所以，行政復(fù)議更加具有行政訴訟的監(jiān)督屬性。

行政訴訟是行政相對人針對行政機關(guān)作出的具體行政行為進行的訴訟， 是行政違法行為的重要監(jiān)督方式。但行政相對人啟動的行政訴訟，并非天然出于監(jiān)督和公益保護之目的， 對于行政違法行為的監(jiān)督， 乃至對抽象行政行為提請附帶審查起到的公益保護效果， 都只是行政相對人進行自我權(quán)利主張和權(quán)益保護的附屬品。不可否認的是，這類訴訟行為在客觀上對行政違法行為起到了監(jiān)督作用。所以，出于行政訴權(quán)行使和監(jiān)督效益考慮， 在行政訴訟監(jiān)督方式運行、監(jiān)督行政違法行為時，檢察監(jiān)督也應(yīng)予以讓步，退在“幕后”做好補充監(jiān)督準備。檢察機關(guān)要依職權(quán)主動掌握行政訴訟案件進展和行政違法行為線索，開展調(diào)查研究，為常見類型的行政違法監(jiān)督和行政公益訴訟，做好基礎(chǔ)性工作。在行政相對人因不服生效行政裁判而向檢察院申訴時， 依法啟動行政違法行為檢察監(jiān)督和行政公益訴訟。雖然，在行政訴訟中，對行政違法行為的檢察監(jiān)督應(yīng)退居“幕后”，但作為支持起訴、社會治理方面的檢察建議等檢察職能，依然可以活躍于“臺前”，與行政訴訟監(jiān)督共同對行政違法行為起到監(jiān)督制約和治理作用。

（三）在國家監(jiān)察監(jiān)督方面

國家監(jiān)察體制改革， 使行政行為的監(jiān)督格局發(fā)生了重大變化。 《國家監(jiān)察法》的出臺，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》同時廢止，行政監(jiān)察與職務(wù)犯罪偵查正式由監(jiān)察委統(tǒng)一實施。 雖然《國家監(jiān)察法》力圖全覆蓋式監(jiān)督公職人員、治理腐敗，但對“人”的監(jiān)督，往往會與“事”牽涉在一起。行政公益訴訟試點實證研究表明，危害公益的違法行政行為，往往與行政人員違法交織糾纏甚至受其主導(dǎo)； 行政機關(guān)侵害公共利益以及拒不配合甚至阻撓行政公益訴訟等行政違法行為，往往是由于行政人員失職、瀆職及濫用職權(quán)等違紀違法行為所致[7]。 同時，不管是檢察監(jiān)督還是監(jiān)察監(jiān)督， 兩者都是加強國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要制度構(gòu)建，雖然職責功能不同、側(cè)重點不一樣， 但價值目標具有高度一致性： 加強法律監(jiān)督，促進依法行政，維護國家利益和社會利益。

所以，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)，對行政違法行為和行政人員的監(jiān)督， 提高監(jiān)督效益的方式是堅持協(xié)同監(jiān)督原則， 強化信息共享和制度銜接， 形成監(jiān)督合力，讓“事”的違法和“人”的違法，都能夠得到最大限度的監(jiān)督和糾正。從這一點來說，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，與監(jiān)察監(jiān)督可以并行不悖。協(xié)同監(jiān)督的總體思路為：案件線索雙向移送、信息共享、同步辦案[8]。 具體來說，監(jiān)察機關(guān)對涉“事”之“人”的違法犯罪行為進行調(diào)查處理過程中， 發(fā)現(xiàn)超出監(jiān)督范圍的行政違法行為，依法移送給檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)啟動行政公益訴訟程序； 檢察機關(guān)在行政公益訴訟案件辦理中，發(fā)現(xiàn)存在的人員違法違紀犯罪線索，應(yīng)依法移送監(jiān)察機關(guān)辦理；兩部門在案件辦理中，可以共享案件信息和證據(jù)材料，以提高監(jiān)督效益。

三、機制構(gòu)建：從優(yōu)質(zhì)路徑上提高監(jiān)督效益

對行政違法行為的檢察監(jiān)督， 需要考慮如何應(yīng)用好現(xiàn)有的檢察監(jiān)督職能，進行體系化構(gòu)建、配置，以更好地實現(xiàn)監(jiān)督效益。 檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的方式主要有檢察建議、糾正違法通知書、支持起訴和行政公益訴訟四種監(jiān)督方式。 這些監(jiān)督方式中，糾正違法通知書形式，在最新修訂的《人民檢察院組織法》中，未能夠得到確認，目前沒有確切的法律依據(jù)。故監(jiān)督行政違法行為的具體方式，應(yīng)以檢察建議、行政公益訴訟為主，輔之以支持起訴。

從司法實踐來看， 以行政公益訴訟為路徑的行政違法行為檢察監(jiān)督，是以檢察建議為前置程序。絕大部分行政違法行為案件，是通過檢察建議糾正的，只有相對較少的案件， 因行政機關(guān)不依法履職或怠于履職，而由檢察機關(guān)提起了行政公益訴訟，如環(huán)境資源保護中， 通過訴前程序的檢察建議促進行政機關(guān)整改比例高達97%[9]。 這一結(jié)果是符合行政公益訴訟價值目標的， 張軍檢察長在全國檢察長會議上明確提出“通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護公益目的是司法最佳狀態(tài)”。因為采用訴訟形式對行政違法行為進行監(jiān)督的比例越低，則司法資源投入的越少，監(jiān)督效益俞為凸顯。這一監(jiān)督路徑，是由軟性監(jiān)督的檢察建議和剛性監(jiān)督的行政公益訴訟組合而成的， 是對現(xiàn)有監(jiān)督方式的體系化配置。 但除了在具體的監(jiān)督方式上尋求監(jiān)督效益外，我們同樣可以在類案監(jiān)督、監(jiān)督管轄以及智能監(jiān)督方面， 構(gòu)建更為優(yōu)化和效益的行政違法行為檢察監(jiān)督機制。

（一）開展類案監(jiān)督，提高監(jiān)督深度和力度

行政行為具有顯著的類型化特征， 在同一個時間段， 往往會針對一類違法行為作出多個具體行政行為，如在開展環(huán)保方面的專項執(zhí)法檢查活動中，對多家企業(yè)的排污行為進行的多個行政處罰， 屬于同批同類行政行為。 對諸如此類的符合行政公益訴訟辦理條件行政行為， 檢察機關(guān)如要啟動公益訴訟訴前程序， 是針對每一起具體行政行為發(fā)一個檢察建議， 還是要就該同批同類行政違法行為發(fā)一份類案監(jiān)督檢察建議？個案監(jiān)督和類案監(jiān)督的不同選擇，極大地影響著行政違法行為檢察監(jiān)督的監(jiān)督效益。

這個問題，最高人民檢察院第八檢察廳于2019年1 月30 日，作了《關(guān)于對同一行政機關(guān)的同批同類違法行為如何履行訴前程序的答復(fù)》，即“原則上制發(fā)一份類案檢察建議……原則上作為一案起訴”。據(jù)此，開展行為違法行為檢察監(jiān)督，要堅持類案監(jiān)督為主、個案監(jiān)督為輔的原則。 但在司法實踐中，采取個案監(jiān)督的現(xiàn)象大量存在： 以單個行政違法行為作為監(jiān)督對象，繼而針對同批同類行政違法行為，發(fā)多個乃至上百個檢察建議。 對此，一方面，要修訂業(yè)務(wù)考核規(guī)范，如加入類案監(jiān)督比重的考評參數(shù)，打破以辦案數(shù)量為指標的單一考核機制，形成“辦理一案，監(jiān)督一片”的考評導(dǎo)向，指引檢察監(jiān)督注重社會問題解決；另一方面，要對行政違法行為類案充分調(diào)查核實，客觀分析、論證行政違法行為產(chǎn)生的原因和多發(fā)易發(fā)的體制機制漏洞，強化法律文書說理，提出切實可行的檢察建議。

（二）優(yōu)化辦案管轄，避免監(jiān)督重復(fù)和分散

行政公益訴訟的管轄，決定了訴前程序的管轄，決定了關(guān)涉公益訴訟的行政違法行為的管轄。 現(xiàn)行公益訴訟管轄機制由普通管轄、 級別管轄、 指定管轄、 提級管轄等四種管轄方式和管轄權(quán)協(xié)商制度構(gòu)成。 雖體系完備、機動靈活，但仍存管轄重復(fù)和分散問題，造成司法資源浪費，著重表現(xiàn)在行政不作為引起的行政公益訴訟案件管轄上。 行政不作為的檢察監(jiān)督管轄具有一定的特殊性：一方面，行政不作為不是具體行政行為， 對其主體的判斷不能夠通過具體行政行為予以界定。另一方面，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的行政不作為具有責任包容性。 基于行政層級監(jiān)督， 上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的履職行為具有監(jiān)督職責，如果監(jiān)督不到位，則屬于行政不作為的一種形式。下級行政機關(guān)的行政不作為，雖與上級行政機關(guān)的行政不作為具有相對獨立性， 但對外可以被上級行政機關(guān)包容吸收。

這一狀況在理論和實務(wù)上引發(fā)出一個問題：對此類行政違法行為的監(jiān)督， 各級檢察機關(guān)應(yīng)分別監(jiān)督還是由上級檢察機關(guān)統(tǒng)一監(jiān)督？ 在管轄上的不同處置， 會影響到司法資源的有效配置和檢察監(jiān)督效益的呈現(xiàn)。 對此，筆者認為，應(yīng)當采取提級管轄的方式， 由上級檢察機關(guān)直接對上級行政機關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督，以提高監(jiān)督效益。 第一，行政公益訴訟的四種管轄形式， 在管轄權(quán)協(xié)商制度的融合下，為此類不作為的行政違法行為的提級管轄，提供了充足依據(jù)和積極便利。第二，由上級行政機關(guān)作為行政違法行為檢察監(jiān)督或行政公益訴訟對象， 有利于擴大監(jiān)督范圍，促進類案監(jiān)督和檢察一體化運行，提高監(jiān)督影響力和權(quán)威性， 避免重復(fù)監(jiān)督和分散監(jiān)督，降低司法成本。 第三，上級檢察機關(guān)在開展行政違法行為檢察監(jiān)督或提起行政公益訴訟中， 可以同時建議或訴求上級行政機關(guān)監(jiān)督下級行政機關(guān)依法履職，通過一個行政違法行為檢察監(jiān)督，起到集中監(jiān)督作用。 當然，采取提級管轄，也不可一味地往上提級，而應(yīng)借助檢察一體的管理便利，進行案件信息線索共享，分析研判行政不作為的范圍限度，確定行政不作為的層級節(jié)點，由適合檢察院提級管轄、統(tǒng)一監(jiān)督、訴訟。

（三）應(yīng)用科技手段，提升監(jiān)督智能和效率

隨著互聯(lián)網(wǎng)、 大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，應(yīng)用科技手段開展檢察監(jiān)督，是提高監(jiān)督效益不可或缺的路徑選擇。 近年來最高檢相繼發(fā)布了《“十三五” 時期科技強檢綱要》《檢察大數(shù)據(jù)行動指南（2017-2020 年）》《檢察人工智能創(chuàng)新指南 （2017-2020 年）》等系列規(guī)范，把科技應(yīng)用提升到“科技強檢”的戰(zhàn)略地位。

筆者認為，至少可通過以下幾種方式，強化科技手段在行政違法行為檢察監(jiān)督中的應(yīng)用： 一是搭建行政執(zhí)法信息平臺。借助“兩法銜接”制度機制、平臺基礎(chǔ)和監(jiān)管思維，搭建集匯聚、收集、監(jiān)管和使用于一體的行政執(zhí)法信息平臺， 對行政公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的行政部門執(zhí)法信息進行全覆蓋。 建立信息鏈接的溝通機制和長效機制， 避免行政執(zhí)法信息的選擇性供給和行政機關(guān)的短暫性協(xié)作。 二是開通行政違法行為檢察監(jiān)督舉報平臺。 網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)、移動終端的飛速發(fā)展， 提高了民眾治理社會的參與度和監(jiān)督能力。借助社會力量，利用監(jiān)督舉報平臺的方式在交通管理、環(huán)境治理等方面，已有諸多成功實踐。開通行政違法行為檢察監(jiān)督舉報平臺， 具備充分的技術(shù)條件和實踐基礎(chǔ)。以平臺為媒介，鼓勵民眾參與行政違法行為的監(jiān)督， 能夠為檢察監(jiān)督提供更多具有價值的線索， 繼而提高行政違法行為檢察監(jiān)督能力和監(jiān)督效益。 三是使用人工智能輔助辦案。 當下，“法律+人工智能”的發(fā)展，在語言處理、語音識別、圖像識別、數(shù)據(jù)整合、文本分析、機器學(xué)習等領(lǐng)域已經(jīng)促成了現(xiàn)行法律行業(yè)的功能轉(zhuǎn)型[10]。 借助人工智能，以行政執(zhí)法信息平臺數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，銜接法規(guī)平臺、案例平臺、文書平臺等，建立行政違法行為檢察監(jiān)督及行政公益訴訟方面的人工智能輔助辦案系統(tǒng)， 為案件辦理提供行政違法行為的智能化搜集、 分析研判以及文書生成等方面的辦案輔助，提高監(jiān)督效益。